Reforma Tributária

IMPACTOS NA ARRECADAÇÃO DE ISS EM DECOR… 149 Por esta razão, o OECD (OECD, 2020, p. 12-19) compilou algumas medidas de políticas públicas adotadas por diversos países e apresentou estas para servir de base para solucionar, em parte, o problema da arrecadação tributária e prejuízo público. Dentre elas estão a adoção de medidas tributárias que garantam a liquidez das empresas e a renda das famílias para superação das dificuldades iniciais, a preservação da liquidez das empresas e auxilio a estas, o estímulo ao investimento e consumo e, por último, adoção de medidas voltadas à recuperação das contas públicas. As medidas econômicas devem ser voltadas para o incentivo ao consumo e ao investimento, e não apenas para o pagamento dos gastos da crise. Portanto, devem ser temporárias, para não criar déficits permanentes, e bem comunicadas, para evitar a desconfiança que estimula a poupança e não o consumo. (NETO, 2020) São muitos os passos para solucionar os problemas trazidos pela COVID-19 e especialmente sentido no menor ente federativo: Municípios. Contudo, apenas com o esforço conjunto dos entes federados que a arrecadação irá se “normalizar”, de modo que os contribuintes possam, além de pagar seus impostos, também usufruir do destino destes: serviços públicos fundamentais. 3. CONCLUSÕES A nível mundial ou nacional, o cenário financeiro resultante da pandemia do COVID-19 não foi positivo. Esta afetou a economia e a arrecadação tributária, especialmente o ISS dos Municípios. A pandemia e as políticas públicas formuladas para o seu enfren‐ tamento, tal qual o isolamento social é fator que não corroboram,

150 REFORMA TRIBUTÁRIA por si só, para a diminuição da arrecadação do ISS. Entretanto, as consequências trazidas pelo COVID-19 tais quais a diminuição do PIB, aumento da taxa de desemprego são importantes variá‐ veis que influenciam essa ocorrência fiscal negativa. Por esta razão, inúmeras medidas administrativas e judiciárias foram tomadas para diminuir esse impacto. Contudo, as medidas implementadas (o isolamento social e moratórias tributárias) são temporárias e visam evitar a perda permanente de rendimentos públicos ou o relaxamento tributário excessivo, que não favorece o controle fiscal. Por esta razão e visando o retorno do crescimento econômico e atuação do poder público nos serviços básicos necessitam de ações conjuntas entre os entes federativos e progressivas, de modo que o contribuinte e responsável passivo tributário possa sentir o retorno substancial dos pagamentos dos impostos. REFERÊNCIAS BEZERRA, Anselmo Cesar Vasconcelos; SILVA, Carlos Eduardo Menezes da; SOARES, Fernando Ramalho Gameleira; SILVA, José Alexandre Menezes da Silva. Fatores associados ao comportamento da população durante o isolamento social na pandemia de COVID-19. Revista Ciência e Saúde Coletiva. páginas 2411 a 2421. Rio de Janeiro: 2020. BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federa‐ tiva do Brasil: promulgada em 05 de outubro de 1988. 8. ed. Organizada por Juarez de Oliveira. São Paulo: Saraiva, 2005. _______. Receita Federal. Ministério da Economia: Análise da Crise gerada pela Covid-19. Disponível em: http://www.fazenda. gov.br/acl_users/credentials_cookie_auth/require_login? came_from=http%3A//www.fazenda.gov.br/centrais-de-

IMPACTOS NA ARRECADAÇÃO DE ISS EM DECOR… 151 conteudos/publicacoes/conjuntura-economica/estudos- economicos/2019/nota-uma-ana-lise-da-crise-gerada-pela- covid19.pdf . Acesso em 09 de agosto de 2020. IBGE. INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTA‐ TÍSTICA. Rio de Janeiro, 2020. Disponível em: https://www. ibge.gov.br. Acesso em 09 de agosto de 2020. IMF. FISCAL MONITOR: Policies to Support People During the COVID-19 Pandemic. Disponível em: https://www.imf.org/ en/Publications/FM/Issues/2020/04/06/fiscal-monitor- april2020. Acesso em: 12 junho 2020. LUNELLI, Reinaldo Luiz. O ISS e a Nota Fiscal de Serviços Eletrônica (NFs-e). Disponível em: http://www.portaltributario.com.br/artigos/iss_e_nfse.htm#:~: text=tamanho%20do%20texto%20%2D-,O%20ISS%20E%20A% 20NOTA,SERVI%C3%87OS%20ELETR%C3%94NICA% 20(NFS%2De)&text=Por%20sua%20vez%2C%20a% 20Nota,opera%C3%A7%C3%B5es%20de%20presta%C3%A7% C3%A3o%20de%20servi%C3%A7os Acesso em: 09 de agosto de 2020 MASSON, Natália. Manual de Direito Constitucional. Salvador: Juspodivm, 2018. NETO, Celso de Barros Correia. Tributação em Tempos De Pandemia. Consultoria Legislativa. Estudo Técnico: junho 2020. OECD. Tax and fiscal policy in response to the Coronavirus crisis: Strengthening confidence and resilience. Disponível em: https://www.oecd.org/coronavirus/policy-responses/tax-and- fiscal-policy-inresponse-to-the-coronavirus-crisis- strengthening-confidence-and-resilience/. Acesso em: 12 de junho de 2020

152 REFORMA TRIBUTÁRIA SECCHIC, Leonardo. Políticas Públicas: Conceitos, esquemas de análise de casos Práticos. São Paulo: Cengage Learning, 2012 STF. MEDIDA CAUTELAR NA SUSPENSÃO DE TUTELA PROVISÓRIA: STP 336 MC / GO – GOIÁS. Relator: Min. Presi‐ dente. Dje-156, Divulgado em 22/06/2020 Publicado em 23/06/2020. Disponível em: https://jurisprudencia.stf.jus.br/ pages/search/despacho1111754/false. Acesso em: 09 de agosto de 2020 STF. MEDIDA CAUTELAR NA SUSPENSÃO DE TUTELA PROVISÓRIA: SS 5373 MC / SE - SERGIPE. Relator: Min. Presidente. Dje-111 Divulgado em 06/05/2020 Publicado em 07/05/2020. Disponível em: https://jurisprudencia.stf.jus.br/ pages/search/despacho1098326/false. Acesso em: 09 de agosto de 2020

(IN)EFICÁCIA DAS PROPOSTAS DE REFORMA DIANTE DA REGRESSIVIDADE DO SISTEMA TRIBUTÁRIO BRASILEIRO JUCIELLY KERLLYN DE OLIVEIRA MENEZES, ALEX TAVEIRA DOS SANTOS RESUMO NO BRASIL É PREDOMINANTE A EXISTÊNCIA DO SISTEMA regressivo, isto é, quanto maior a condição de contribuir, menor será de fato a contribuição, quando analisado proporcionalmente à carga que o ônus tributário significará para cada contribuinte. Isso ocorre pelo fato de haver em nosso país maior tributação sobre bens e serviços do que sobre renda e propriedade, sendo assim, há predominância da tributação indireta, em que se torna inviável a aplicação da progressividade e observância dos princí‐ pios da capacidade contributiva e isonomia tributária. Diante disso, analisa-se neste artigo a (in)eficácia das Propostas de Emenda Constitucionais e projeto de lei em andamento frente a esse cenário de regressividade, a partir da pesquisa bibliográfica, documental e exploratória sobre as PEC’s e projeto de lei em discussão, analisando as disposições que substituirão, caso haja aprovação de algum projeto de reforma, o atual texto constituci‐ onal acerca do nosso sistema de tributação.

154 REFORMA TRIBUTÁRIA Palavras-chave: regressividade, reformas, isonomia, capacidade, contribuição. ABSTRACT In Brazil, the existence of the regressive system is predominant, that is, the greater the condition of contributing, the lower the contribution will be, when analyzed proportionally to the burden that the tax burden will mean for each taxpayer. This is due to the fact that in our country there is greater taxation on goods and services than on income and property, therefore, there is a predo‐ minance of indirect taxation, in which it is impossible to apply progressivity and observance of the principles of contributory capacity and tax isonomy. . In view of this, this article analyzes the (in) effectiveness of the Constitutional Amendment Proposals and law project in progress against this scenario of regressivity, based on the bibliographical, documentary and exploratory rese‐ arch on the PECs and law project under discussion, analyzing the provisions that they will replace, if any approval of a reform project, the current constitutional text on our taxation system. Keywords: regressivity, reforms, isonomy, capacity, contribution. 1.INTRODUÇÃO Umas das mais importantes funções do Estado é garantir o desenvolvimento social dos seus administrados. Para cumprir com estas finalidades sociais estabelecidas constitucionalmente, precisa auferir renda. As atividades fins, necessitam, antes de tudo, de atividades meios. Uma das formas de arrecadar para cobrir as despesas públicas é a cobrança de tributos. Para tanto,

(IN)EFICÁCIA DAS PROPOSTAS DE REFORMA DI… 155 existe o Sistema Tributário Nacional, regido por diversos princí‐ pios constitucionais, como o da isonomia, da capacidade contri‐ butiva, dentre diversos outras normas (regras e princípios). O ideal buscado ao tributar é o da justiça fiscal e social. Ocorre que, no Brasil, o atual sistema de tributação não é o mais adequado, possuindo diversos problemas como a complexidade, alta carga tributária quando comparada à qualidade de vida oferecida pelo Poder Público, no que lhe cumpre suprir e também quanto à maior onerosidade sobre aqueles que possuem menor capacidade de contribuir com o custeamento das despesas públicas. Isso acontece devido à maior incidência da tributação sobre bens e serviços que sobre a renda, visto que, no primeiro caso não há possibilidade de medir a capacidade do contribuinte que de fato arca com o ônus, enquanto no caso do tributo incidente sobre a renda, a alíquota progride conforme a disponibilidade tributária do indivíduo. Assim, é de suma importância que haja uma reforma tributária em nosso país, no entanto, será objetivo deste artigo analisar se as propostas em trâmite contribuem para o alcance da justiça fiscal e social, buscando soluções para corrigir a regressividade hodier‐ namente presente em nosso sistema de tributação, a partir de uma análise bibliográfica, exploratória e documental acerca dos projetos de reforma em andamento. Serão diferenciados termos como “tributo direto” e “tributo indi‐ reto”, além de “regressividade” e “progressividade”. Da mesma forma, haverá a explanação acerca de alguns princípios impor‐ tantes do nosso ordenamento jurídico tributário e sua relação com a questão da regressividade (a dignidade da pessoa humana, capacidade contributiva e isonomia tributária). Por fim, haverá a análise das duas principais propostas de emenda constitucional e

156 REFORMA TRIBUTÁRIA do projeto de lei do Governo Federal com vistas a reformar nosso sistema tributário. 2. PRINCÍPIO DA CAPACIDADE CONTRIBUTIVA E SUA RELEVÂNCIA DIANTE DO SISTEMA TRIBUTÁRIO NACIONAL Nosso sistema tributário é composto de normas constitucionais que definem como se dará a tributação em nosso país. Em melhores palavras, [...] Sistema Tributário Nacional é o conjunto de normas constitucionais de natureza tributária, inserido no sistema jurídico global, formado por um conjunto unitário e ordenado de normas subordinadas aos princípios fundamentais, reciprocamente harmônicos, que organiza os elementos constitutivos do Estado, que outra coisa não é senão a própria Constituição.(HARADA, 2016, p.388) Dentre essas normas, encontram-se os princípios, que são “man‐ damentos a serem otimizados” (ALEXY, 2011, p. 37), assim, essas disposições determinam que a ação seja realizada da melhor maneira possível, a mais próxima do ideal, enquanto que as regras só podem ser totalmente cumpridas ou descumpridas por completo (ALEXY, 2011). Neste diapasão, existe como princípio do nosso sistema tribu‐ tário o da capacidade contributiva, segundo o qual cada pessoa deve contribuir na medida de sua capacidade para tanto, permi‐ tindo, assim, que se atinja ou ao menos aproxime-se de uma justiça fiscal e, concomitantemente, social, reduzindo desigual‐ dades advindas de oneração excessiva sobre alguns integrantes da sociedade e simultânea tributação insignificante para os que

(IN)EFICÁCIA DAS PROPOSTAS DE REFORMA DI… 157 podem arcar com uma maior proporção dos custos resultantes da busca pela efetivação das finalidades sociais. O art. 145, §1º da Constituição Federal traz a instituição desse princípio, afirmando que, quando possível, a tributação deve ser aplicada com base na capacidade econômica do contribuinte, a partir da análise de patrimônio e renda do contribuinte, desde que ressalvados os direitos do mesmo (BRASIL, 1988) Desta maneira, O princípio da capacidade contributiva inspira-se na ordem natural das coisas: onde não houver riqueza é inútil instituir imposto, do mesmo modo que em terra seca não adianta abrir poço à busca de água. Porém, na formulação jurídica do princípio, não se quer apenas preservar a eficácia da lei de incidência (no sentido de que esta não caia no vazio, por falta de riqueza que suporte o imposto); além disso, quer-se preservar o contribuinte, buscando evitar que uma tributação excessiva (inadequada a sua capacidade contributiva) comprometa os seus meios de subsistência, ou o livre exercício de sua profissão, ou a livre exploração de sua empresa, ou o exercício de outros direitos fundamentais, já que tudo isso relativiza sua capacidade econômica. (AMARO, 2006, p. 138) Logo, há também a relação com o princípio fundamental da dignidade da pessoa humana, previsto na nossa Carta Magna como fundamento da República Federativa do Brasil. Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:

158 REFORMA TRIBUTÁRIA I - a soberania; II - a cidadania; III - a dignidade da pessoa humana; IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V - o pluralismo político. (BRASIL, 1988) Em conformidade com essa norma fundamental, observando-se que o cidadão não possui condição de contribuir ou, ao menos, não em valor alto – pois se assim o fizer estará comprometendo o seu mínimo necessário existencial, bem como o de sua família – este indivíduo não o fará (ou fará na medida de sua possibilidade fática) e, destarte, manterá o respeito a sua dignidade. Não obstante, o princípio da capacidade contributiva acaba por influenciar também no alcance do princípio da isonomia, posto que a partir da contribuição conforme possibilidade de contri‐ buir, tratam-se os semelhantes de maneira semelhante e os desi‐ guais de maneira desigual, preceito referente à isonomia, neste caso, tributária. Efetivamente, o princípio da isonomia não apenas proíbe tratamentos diferenciados sem uma justificação constitucional, como exige tratamentos diferenciados onde haja distinta capacidade contributiva [...] Justifica-se a diferenciação tributária quando, presente uma finalidade constitucionalmente amparada, o tratamento diferenciado seja estabelecido em função de critério que com ela guarde relação e que efetivamente seja apto a levar ao fim colimado (PAULSEN, 2019, p. 98). Assim, o princípio da capacidade contributiva mostra-se de grande importância na manutenção do nosso Sistema Tributário

(IN)EFICÁCIA DAS PROPOSTAS DE REFORMA DI… 159 Nacional, sendo, assim, um instrumento para que se atinjam preceitos fundamentais como a dignidade da pessoa humana, bem como a justiça fiscal entre os integrantes da sociedade, não permitindo que alguns contribuintes sejam prejudicados em face de outros que tenham maior possibilidade de contribuição e assim não o façam. 3. TRIBUTAÇÃO INDIRETA E REGRESSIVIDADE Diante da explicação acerca do princípio da capacidade contribu‐ tiva, resta saber se este vem sendo aplicado em nosso sistema tributário, para isso é preciso analisar a tributação predominante no país, bem como conceitos como progressividade e regressivi‐ dade, tributação direta e indireta, além de contribuinte de fato e contribuinte de direito, para que, posteriormente entendamos a relação entre essas definições e como se dá, na prática, a tribu‐ tação brasileira, a partir de exemplificações que tornam mais dinâmico o entendimento acerca do assunto tema deste artigo. 3.1 TRIBUTO DIRETO E INDIRETO Acerca do sujeito passivo de uma relação tributária, existem os contribuintes de direito e os contribuintes de fato, que, em algumas situações, como será observado neste item, coincidem e em outras tratam-se de pessoas diferentes. Uma classificação, de fundo econômico, mas com reflexos jurídicos, é a que divide os tributos em diretos e indiretos. Os primeiros são devidos. \"de direito\", pelas mesmas pessoas que, \"de fato\", suportam o Ônus do tributo; é o caso do imposto de renda. Os indiretos, ao contrário, são devidos, \"de direito\", por uma pessoa (dita \"contribuinte de direito\"), mas suportados por outra (\"contribuinte de fato\"): o \"contribuinte de direito\" recolhe o tributo, mas repassa o respectivo encargo financeiro para o

160 REFORMA TRIBUTÁRIA \"contribuinte de fato\"; os impostos que gravam o consumo de bens ou serviços (IPI, ICMS, ISS) estariam aqui incluídos. (AMARO, 2006, p. 90) O contribuinte de direito é aquele que pratica o fato gerador disposto em lei, originando assim a relação jurídico-tributária. Já o contribuinte de fato é aquele que, realmente, fica exposto ao encargo tributário. A título de exemplo, se temos a prática do fato gerador “aquisição da disponibilidade econômica ou jurídica” (BRASIL, 1966), sabemos que o indivíduo que praticou o fato gerador da relação será o mesmo que arcará com as custas tributárias do Imposto sobre a Renda (IR). Portanto, neste caso, o contribuinte de direito e contribuinte de fato são a mesma pessoa. Já no caso, por exemplo, da fabricação de uma geladeira, em que o valor de Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços é repassado incluído no preço do produto ao consumidor final, sabemos que o contribuinte de direito é aquele que praticou o fato gerador ao comercializar a mercadoria, enquanto que o contribuinte de fato é o consumidor final que suportou o ônus daquela tributação, visto que este foi adicionado ao preço do bem adquirido. Na primeira hipótese, trata-se de um tributo direto, visto que coincidem o sujeito que praticou o fato gerador e aquele que suportará o ônus de tributação, estando o contribuinte que arcará com o ônus tributário também presente na previsão legal chamada fato gerador. Na segunda situação, por sua vez, fala-se em tributo indireto, pois o indivíduo que pratica o fato gerador não é o mesmo que de fato arca com as custas tributárias. 3.2 REGRESSIVIDADE E PROGRESSIVIDADE

(IN)EFICÁCIA DAS PROPOSTAS DE REFORMA DI… 161 A regressividade é o sistema de tributação em que quem possui menor capacidade contributiva, possui maior ônus tributário que aqueles que podem contribuir em proporções maiores, fazendo com que haja uma injustiça fiscal, portanto. Isso ocorre porque nesses casos, quanto maior a condição de renda do indivíduo, menor será o impacto real da alíquota incidente – quanto maior a renda, menor o significado do percentual de alíquota quando aplicado a determinada relação tributária. Já a progressividade é a maneira de tributar de modo que quem possui maior condição de contribuir, assim o faça, bem como que aquele que não lida com a possibilidade de arcar com altos custos tributários sem que isso prejudique sua própria manutenção e a de sua família contribua apenas na medida de sua capacidade. Logo, nessas situações, quanto maior a condição de renda (e de contribuição) da pessoa, maior será a alíquota incidente na relação tributária em questão. Denominam-se regressivos quando sua onerosidade relativa cresce na razão inversa do crescimento da renda do contribuinte. E progressivos se a onerosidade relativa aumenta na razão direta do crescimento da renda. Suponha-se que o indivíduo ‘A’ pague (como contribuinte de direito ou de fato) 10 de imposto ao adquirir o produto X, e tenha uma renda de 1.000; o imposto representa 1% de sua renda. Se esta subisse para 2.000, aquele imposto passaria a significar 0,5% da renda, e, se a renda caísse para 500, o tributo corresponderia a 2%. Assim, esse imposto é regressivo, pois, quanto menor a renda, maior é o ônus relativo. (AMARO, 2006, p. 90 e 91) Como observa-se claramente, a partir da análise desses conceitos, a progressividade é a forma de tributar que mais se adequa aos objetivos do nosso Sistema Tributário Nacional, bem como aos

162 REFORMA TRIBUTÁRIA fundamentos da República estabelecidos pela nossa carta consti‐ tuinte, tendo em vista que mantém conformidade com os princí‐ pios constitucionais que regem as relações tributárias brasileiras – ou, ao menos, que deveriam reger, como o princípio da digni‐ dade da pessoa humana, da capacidade contributiva, da isonomia tributária, dentre diversos outros, em prol da justiça fiscal. Ela é aplicada no nosso ordenamento tributário nos casos de tribu‐ tação sobre a renda e proventos de qualquer natureza (IR), tributo direto e progressivo, conforme a receita auferida pelo indivíduo. Restar saber se de fato é a tributação predominante em nosso país. 3.3 TRIBUTAÇÃO NO BRASIL E SISTEMA REGRESSIVO Um problema do nosso sistema tributário, na prática, é que grande parte da receita tributária se dá por tributação sobre bens de consumo. Segundo dados da Receita Federal (2018), de toda a arrecadação de tributos realizada em nosso país, apenas 23,8% é proveniente da aplicação da alíquota de imposto sobre a renda e proventos de qualquer natureza e propriedade (como o Imposto sobre Propriedade de Veículo Automotor e o Imposto sobre Propriedade de Território Urbano) – sendo 19,22% sobre a renda e proventos e 4,52% sobre propriedade. Já quanto ao percentual da arrecadação correspondente àquela que incide sobre bens e serviços, trata-se de 48,44%. Isso demonstra que o Brasil não é, como dito muitas vezes, o país que mais tributa, nem está entre os vinte primeiros, mas sim ocupa a vigésima quarta posição nesse ranking (GUARDIA et al, 2018). O problema está tanto na reversão desse valor em finalidades públicas satisfatórias, quanto na tributação excessiva sobre aqueles que não possuem capacidade contributiva suficiente para tanto. O Brasil ocupa o terceiro lugar na lista de países com carga tributária incidente sobre bens e serviços, enquanto ocupa a

(IN)EFICÁCIA DAS PROPOSTAS DE REFORMA DI… 163 trigésima quinta posição na classificação conforme carga tribu‐ tária mundial sobre renda (GUARDIA et al, 2018). A tributação sobre bens de consumo é indireta, visto que o valor do tributo é repassado dentro do preço do produto, fazendo com que, muitas vezes, o contribuinte de fato nem perceba que arca com a tributação incidente sobre aquele produto ou serviço. Desta maneira, fica de difícil aplicação o princípio da capacidade contributiva, já que, pelo fato do contribuinte de direito adiantar o pagamento do tributo e adicioná-lo no preço do produto ou serviço, não há, nesse momento, como perceber a capacidade de contribuir do consumidor final. Isso faz com que pessoas com condição contributiva diversa contribuam na mesma medida, sem aplicação da isonomia tribu‐ tária e, concomitantemente, sem observância da justiça fiscal e social, ao que se denomina, regressividade, visto que o valor X de um tributo pago dentro do preço do produto ou serviço é proporcionalmente menor para aqueles que detém maior capaci‐ dade contributiva, ao passo em que se mostra altamente oneroso para aqueles que não possuem tanta condição de contribuir para a receita tributária, visto que não há a distinção, mas sim a apli‐ cação do mesmo valor. Logo, por tributar mais sobre bens de consumo que sobre renda e proventos, a tributação no Brasil torna-se regressiva e foge dos preceitos estipulados pelas normas constitucionais que compõem o Sistema Tributário Nacional, como é o caso da capacidade contributiva, isonomia e dignidade da pessoa humana. Esse problema na nossa tributação deveria ser analisado e modi‐ ficado por meio de reforma tributária como as que vem sendo propostas e encontram-se em andamento por meios das PEC’s nº 45/2019 e nº 110/2019, bem como Projeto de lei nº 3.887/2020, embora assim não seja a realidade dessas modifica‐

164 REFORMA TRIBUTÁRIA ções legislativas constitucionais, como será observado no tópico seguinte. 4. PROPOSTAS DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO E SUAS CONTRIBUIÇÕES PARA A EFETIVAÇÃO DA JUSTIÇA FISCAL Diante do que foi apresentado acerca do cenário nacional de tributação, observa-se que o Sistema Nacional Tributário, em prática, é regressivo, em desacordo com os preceitos constitucio‐ nais que lhes são constituintes. Há uma tributação excessiva sobre bens e serviços, em contraponto a um pequeno recolhi‐ mento tributário a partir de renda e proventos. O problema é que na tributação sobre bens e serviços, por ser indireta, impede a incidência do princípio da capacidade contri‐ butiva (AMARO, 2006), onerando mais aqueles que podem contribuir menos e desonerando os que poderiam arcar com maiores valores tributários e assim contribuir para a justiça fiscal e social. Frente aos percentuais já apresentados de recolhimento oriundo de Imposto sobre Renda e Proventos de Qualquer Natureza, observa-se uma menor tributação por este meio, que, ao contrário da tributação indireta, tributa conforme a capacidade contributiva do cidadão, de maneira progressiva. Portanto, há uma regressividade predominante no sistema tribu‐ tário brasileiro, e, consequentemente, a necessidade de reformá- lo. Resta saber se as propostas em andamento buscam a solução para este problema. 4.1 PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO Nº 45/2019

(IN)EFICÁCIA DAS PROPOSTAS DE REFORMA DI… 165 A Proposta de Emenda Constitucional de nº 45/2019 iniciou-se na Câmara dos Deputados, com base no resultado de análises realizadas pelo Centro de Cidadania Fiscal, com objetivo de alterar o Sistema Tributário Nacional conforme as necessidades fiscais hodiernas. Dentre as diversas novas disposições, destaca- se a criação do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), substituindo o Imposto sobre Produto Industrializado (IPI), Imposto sobre Circulação e Mercadorias e Serviços (ICMS), Imposto sobre Serviços (ISS), PIS (Programas de Integração Social) e COFINS (Contribuição para Financiamento da Seguridade Sociais) (ROSSI, 2019). Art. 152-A. Lei complementar instituirá imposto sobre bens e serviços, que será uniforme em todo o território nacional, cabendo à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios exercer sua competência exclusivamente por meio da alteração de suas alíquotas (ROSSI, 2019, p. 2). Como se pode extrair do trecho citado acima, trata-se de um tributo de legislação uniforme em todo o país, fazendo com que o exercício da competência esteja caracterizado pela definição da alíquota, sendo um imposto federal, cuja partilha da receita será feita conforme alíquotas correspondentes a cada item. Logo, o ente federativo estará exercendo sua competência ao definir a “sub-alíquota” (CORREIA NETO; NUNES; ARAUJO; SOARES, 2019, p.4) que será aplicada (junto às dos demais entes) sobre os bens e serviços, através do IBS. Como uma forma de tentar diminuir a regressividade, a proposta estabelecida na PEC nº45/2019 é: [...] um sistema de devolução para as famílias mais pobres, através de mecanismos de transferência de renda, de parcela do imposto

166 REFORMA TRIBUTÁRIA incidente sobre suas aquisições. Com este modelo reduz-se significativamente, ou mesmo se reverte, o efeito regressivo da tributação do consumo, através de um sistema muito menos custoso e mais eficiente que a desoneração da cesta básica de alimentos. (ROSSI, 2019, p.59) Embora se afirme que serão devolvidos os valores cobrados tributariamente através do Imposto sobre Bens e Serviços aos contribuintes de baixa renda, isso não é o suficiente para tornar o sistema tributário majoritariamente progressivo, visto que o valor pago pelo contribuinte que não possui capacidade elevada de contribuir e o que pode arcar com maior ônus tributário será o mesmo, sem diferenciação conforme capacidade contributiva. Além disso, outro problema será a definição de baixa renda a ser utilizada, visto que há uma distinção entre capacidade contribu‐ tiva e capacidade financeira (MARTINS, 2003), sendo esta última relacionada à receita auferida pelo indivíduo, e a primeira leva em consideração as despesas e, portanto, o que lhe resta quando essas são retiradas. Desta feita, uma pessoa que ganha o mesmo valor que outra, mas possui despesas maiores, possui mesma capacidade econômica, porém diferente capacidade contributiva. Desta maneira, dentre as diversas propostas de simplificação tributária, ainda fica de lado a questão da regressividade, visto que não há previsão de menor tributação sobre bens e serviços e maior incidência sobre renda e propriedade, onde se poderia aplicar de forma eficaz a capacidade contributiva, isonomia tributária e, assim, tornar o Sistema Tributário Nacional prepon‐ derantemente progressivo. 4.2 PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO Nº 110/2019 O Senado Federal também lançou uma proposta de reforma tributária, por meio da Proposta de Emenda Constitucional nº

(IN)EFICÁCIA DAS PROPOSTAS DE REFORMA DI… 167 110/2019. Também propõe a extinção de tributos e criação do IBS (Imposto sobre Bens e Serviços), sobre valor agregado, no entanto trata-se de um tributo estadual, nesta ideia do Senado (ALCOLUMBRRE, et al, 2019). Não obstante, o IBS, nesta PEC, substitui nove tributos, sendo eles os cinco a serem eliminados conforme a PEC nº 45/2019 – Imposto sobre Produto Industrializado (IPI), Imposto sobre Circulação e Mercadorias e Serviços (ICMS), Imposto sobre Serviços (ISS), PIS (Programas de Integração Social) e COFINS (Contribuição para Financiamento da Seguridade Sociais) – e mais quatro, o Imposto sobre Operações Financeiras (IOF), Pasep (Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público), CIDE-combustíveis (Contribuição de intervenção no domínio econômico incidente sobre as operações realizadas com combus‐ tíveis) e Salário Educação. Diferente da PEC nº 45/2019, a PEC nº 110/2019 permite a concessão de benefícios fiscais, como sobre alimentos, medica‐ mentos, transporte público, dentro outros bens e serviços (COR‐ REIA NETO; NUNES; ARAUJO; SOARES, 2019), com o fim de reduzir a regressividade existente. No entanto, tais medidas ainda não se mostram suficientes diante do atual cenário de tributação e sua repercussão sobre os contribuintes, principalmente aqueles cuja tributação sobre bens de consumo e prestação de serviços significa prejuízo a seu sustento, ofendendo assim sua dignidade, o princípio da isonomia tributária e da capacidade contributiva, visto que não se fala em aplicação da progressividade, ou transfe‐ rência da maior parte da incidência tributária para a tributação que permite a dosimetria da capacidade e aplicação de alíquotas – os tributos diretos (FAGNANI, 2018). 4.3 PROPOSTA DO GOVERNO FEDERAL – PROJETO DE LEI Nº 3.887/2020

168 REFORMA TRIBUTÁRIA O Governo Federal (2020) também propôs modificação no atual sistema de tributação, sendo característica desta a criação da CBS (Contribuição sobre Bens e Serviços) que, na proposta inicial, uniria PIS (Programas de Integração Social) e COFINS (Contri‐ buição para Financiamento da Seguridade Sociais). Segundo o então Ministro da Economia Paulo Guedes, outras propostas ainda serão encaminhadas ao Congresso, sendo esta primeira a única que temos disponível no momento para que seja feita a análise conforme o tema em questão (regressividade do sistema tributário e como as propostas de reforma atuam para sua resolução). Essa primeira fase da proposta geral do governo direciona-se especificamente às pessoas jurídicas de direito privado, mas repercute pelo preço do produto nos consumidores finais, por ser um tributo indireto, conforme Harada (2016), o que evidencia ainda a existência da regressividade, em nada contribuindo para este quesito. O projeto de lei em questão (Projeto de Lei nº 3887/20) dispõe acerca de isenções que Art. 22. São isentas da CBS as receitas decorrentes: I - da prestação de serviços de saúde, desde que recebidas do Sistema Único de Saúde - SUS; II - da venda de produtos integrantes da cesta básica listados no Anexo I; III - da prestação de serviços de transporte público coletivo municipal de passageiros, por meio rodoviário, metroviário, ferroviário e aquaviário;

(IN)EFICÁCIA DAS PROPOSTAS DE REFORMA DI… 169 IV - da venda de imóvel residencial novo ou usado para pessoa natural, desde que tais receitas não estejam incluídas no regime especial de tributação aplicável às incorporações imobiliárias de que trata a Lei no 10.931, de 2 de agosto de 2004; V - da venda de materiais e equipamentos e da prestação de serviços a eles vinculados, efetuadas diretamente à Itaipu Binacional; VI - do fornecimento de energia elétrica realizado pela Itaipu Binacional; e VII - dos atos praticados entre as cooperativas e seus associados, nos termos do art. 79 da Lei 5.764, de 16 de dezembro de 1971, exceto as cooperativas de consumo. § 1º A desoneração de que trata o inciso III do caput alcança ainda as receitas decorrentes: I - da prestação dos serviços previstos no inciso III do caput no território da região metropolitana regularmente constituída; e II - da prestação dos serviços definidos nos incisos XI a XIII do caput do art. 4º da Lei no 12.587, de 3 de janeiro de 2012, por qualquer dos meios de transporte previstos no inciso III do caput deste artigo. § 2º As isenções estabelecidas nos incisos I e IV do caput, poderão ser usufruídas pelo prazo de cinco anos, contado da data de publicação desta Lei, nos termos do disposto no § 2o do art. 116 da Lei no 13.898, de 11 de novembro de 2019. (GUEDES, 2020) Embora disponha sobre casos de isenção como a dispensa legal do pagamento de tributo CBS sobre elementos da cesta básica, cumpre ressaltar que esta dispensa não se aplica conforme

170 REFORMA TRIBUTÁRIA critério progressivo, pois tanto pessoas com alta renda, quanto pessoas com baixa renda estarão isentas no reflexo da CBS sobre consumidores, bem como não estarão isentos e pagarão mesmo custo tributário nos casos em que adquirir um bem ou contratar um serviço que não sejam casos de incidência da CBS. Além disso, quanto aos demais tributos incidentes sobre a comer‐ cialização desses bens (como IPI, ICMS, ISS, entre outros) e que também são repassados no preço do produto, não há ainda proposta apresentada pelo Governo Federal, na pessoa do hodi‐ erno Ministro da Economia. Destarte, não está na primeira fase da proposta a redução da tributação sobre consumo e passagem deste custo tributário para a renda e proventos, o que permitiria a aplicação da capacidade contributiva, de difícil incidência no caso de tributos indiretos, como os são os tributos sobre bens e serviços. Desta feita, o estabelecimento da alíquota uniforme de CBS será de 12%, exceto para bancos, onde incidirá a alíquota de 5,8% sobre o valor bruto da operação, conforme a proposta (GUE‐ DES, 2020), portanto, apesar das propostas de isenção, mantem- se um sistema sem conformidade com a progressividade, com aplicação de alíquotas uniformes que, ao repercutir no preço do produto, agravam a regressividade do Sistema Tributário Nacional. Novamente, o que se observa nesta proposta é a simplificação tributária, esquecendo o problema da regressividade. Como já foi dito, o Ministro da Economia Paulo Guedes afirmou que novas parcelas da proposta de reforma do Governo Federal serão enca‐ minhadas ao Congresso. Assim, fica impossível fazer uma análise geral sem a proposta completa de reforma do nosso sistema tributário, restando apenas a discussão do Projeto de Lei nº 3.887/2020, que trata da Contribuição sobre Bens e Serviços e

(IN)EFICÁCIA DAS PROPOSTAS DE REFORMA DI… 171 como esta atua acerca da regressividade, sem grandes efeitos, portanto, conforme analisado neste tópico. 5. CONSIDERAÇÕES FINAIS Este artigo não teve por meta exaurir o tema das reformas em andamento e sua eficácia contra a regressividade existente em nosso Sistema Tributário Nacional. No entanto, diante de tudo que foi exposto, foi possível observar que, ainda diante desses vieses tendentes a reduzir a regressividade do esquema tributário brasileiro, os projetos de reforma ainda não aplicarão, ao menos pelo teor das propostas como se encontram, a progressividade que tanto ajudaria no alcance da justiça fiscal e social de maneira predominante. Isso ocorre porque há uma maior tributação sobre bens e serviços que sobre a renda, onde seria possível aplicar a progres‐ sividade de maneira mais direta, visto que contribuinte de direito e contribuinte de fato recaem sobre a mesma pessoa, sendo possível analisar sua capacidade contributiva e só então aplicar a alíquota adequada. Destarte, nenhuma das reformas visam a mudar o foco de tribu‐ tação para os proventos auferidos, o que seria uma forma de evitar a permanência da regressividade tributária e permitir uma maior contribuição por parte daqueles que, realmente, podem contribuir mais, promovendo a justiça fiscal e social, já que a atividade fiscal do Estado serve justamente para ser revertida no cumprimento das finalidades sociais. Apenas a simplificação tributária não serve ao fim esperado por uma reforma, de difícil procedimento de debate e instituição, por envolver o sistema tributário como um todo, dentre sujeitos ativos e passivos da relação. Não há dúvidas acerca da necessi‐

172 REFORMA TRIBUTÁRIA dade de uma reforma no âmbito tributário nacional, contudo, deve-se observar a situação fática e pensar propostas que adequem o ordenamento tributário às necessidades da sociedade. A simples devolução de valores tributários a pessoas de baixa renda não significa, suficientemente, que haja a total aplicação do princípio da capacidade contributiva, posto que além dos indiví‐ duos que não podem contribuir sem que isso prejudique o mínimo necessário à sua existência e manutenção, existem também graus diferentes de capacidade entre aqueles que podem contribuir. Da mesma forma, a simples isenção sobre alguns bens ou servi‐ ços, também não aplica por si só o princípio da capacidade contributiva, pois não permite a diferenciação da condição de contribuir, até mesmo por não tirar o foco da tributação brasi‐ leira dos bens de consumo e prestação de serviços. Desta feita, pelos projetos em andamento, não há diferenciação entre os que podem contribuir mais e os que podem contribuir menos, não existindo também, consequentemente, a aplicação satisfatória do princípio da isonomia tributária, restando a ambos os contribuintes serem tratados como semelhantes, embora possuam condição de contribuir diferentes. Assim, embora as propostas busquem solucionar problemas exis‐ tentes hodiernamente no Sistema Tributário Nacional, é preciso que toda a análise acerca de seus efeitos seja realizada, tendo em vista a alta complexidade de uma reforma na Constituição Fede‐ ral. É preciso avaliar a possibilidade de inverter os dados de arre‐ cadação, fazendo com que recaiam mais sobre renda e proventos de qualquer natureza e propriedades, que sobre bens de consumo e prestação de serviços, onde fica difícil avaliar a capacidade contributiva de cada indivíduo que arcará com o ônus da tributação.

(IN)EFICÁCIA DAS PROPOSTAS DE REFORMA DI… 173 REFERÊNCIAS ALCOLUMBRE, Davi et al. Proposta de Emenda à Constituição nº 110/2019. Brasília: N, 2019. Disponível em: https://legis. senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm=7977850&ts= 1594007096320&disposition=inline. Acesso em: 02 ago. 2020. AMARO, Luciano. Direito Tributário Brasileiro. 12. ed. São Paulo: Saraiva, 2006. BRASIL. Constituição (1988). Constituição Federal. Brasília, 5 out. 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/ Constituicao/ConstituicaoCompilado.htm.Acesso em: 29 jul. 2020. BRASIL. Lei nº 5172, de 25 de outubro de 1966. Dispõe sobre o Sistema Tributário Nacional e institui normas gerais de direito tributário aplicáveis à União, Estados e Municípios. Código Tributário Nacional. Brasília, DF, Disponível em: http://www. planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L5172Compilado.htm Acesso em: 29 jul. 2020. CORREIA NETO, Celso de Barros; NUNES, Fabiano da Silva; ARAUJO, José Evande Carvalho; SOARES, Murilo Rodrigues da Cunha. Reforma Tributária – PEC 110/2019, do Senado Fede‐ ral, e PEC 45/2019, da Câmara dos Deputados. Brasília: Consul‐ toria Legislativa, 2019. Disponível em: https://www2.camara.leg. br/atividade-legislativa/estudos-e-notas-tecnicas/publicacoes- da-consultoria-legislativa/fiquePorDentro/temas/sistema- tributario-nacional-jun-2019/ ReformaTributria_ComparativoPEC45ePEC110.pdf. Acesso em: 01 ago. 2020. FAGNANI, Eduardo (org.). A Reforma Tributária Necessária. Justiça fiscal é possível: subsídios para o debate democrático

174 REFORMA TRIBUTÁRIA sobre o novo desenho da tributação brasileira. São Paulo: Plata‐ forma Política Social, 2018. 152 p. ANFIP e FENAFISC. Dispo‐ nível em: https://plataformapoliticasocial.com.br/wp-content/ uploads/2019/02/Livro-2_COMPLETO-FINAL-SITE_REV_1. pdf?fbclid= IwAR31ZsQijyV4PrdosBgBWOAnOZoZDu3fJUPlj_f_B9ukEWS U-YHohIURq-E. Acesso em: 07 ago. 2020. GUARDIA, Eduardo Refinetti et al. Carga Tributária no Brasil - 2017: Análise por tributo e bases de incidência. Brasília: Receita Federal, 2018. Disponível em: <http://receita.economia.gov.br/ dados/receitadata/estudos-e-tributarios-e-aduaneiros/estudos- e-estatisticas/carga-tributaria-no-brasil/carga-tributaria- 2017.pdf>. Acesso em: 30 jul. 2020. GUEDES, Paulo Roberto Nunes. Projeto de Lei: institui a contri‐ buição social sobre operações com bens e serviços - CBS, e altera a legislação tributária federal.. 2020. 61 f., Ministro da Economia, Brasília, 2020. Disponível em: https://docs.google.com/ viewerng/viewer?url=https://multimidia.gazetadopovo.com.br/ painel/../media/docs/1595359582_pl-3887-2020.pdf? 1597093632. Acesso em: 05 ago. 2020. HARADA, Kiyoshi. Direito Financeiro e Tributário. 25. ed. São Paulo: Atlas, 2016. MARTINS, Ives Gandra da Silva. CAPACIDADE CONTRIBU‐ TIVA: IGUALDADE E JUSTIÇA. Revista Brasileira de Direito Constitucional, v. 2, p.85-102, dez. 2003. Semestral. PAULSEN, Leandro. Curso de Direito Tributário: completo. Completo. 10. ed. São Paulo: Saraiva Jur, 2019. ROBERT, Alexy. Constitucionalismo Discursivo. 3. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2011. 168 p. ORG./TRAD.: LUIS AFONSO HECK.

(IN)EFICÁCIA DAS PROPOSTAS DE REFORMA DI… 175 ROSSI, Baleia. Proposta de Emenda Constitucional nº 45/2019. Brasília: -, 2019. Disponível em: https://www.camara.leg.br/pro‐ posicoesWeb/prop_mostrarintegra;jsessio‐ nid=71EB64BDF625091B10382ADD668FC782.proposicoesWebExterno1? codteor=1728369&filename=PEC+45/2019. Acesso em: 01 ago. 2020.

REFORMA TRIBUTÁRIA E A REGULARIZAÇÃO DA LEI Nº 13.988/2020: UMA PERSPECTIVA DA AUTOCOMPOSIÇÃO NA RELAÇÃO JURÍDICO-TRIBUTÁRIA SAMYLA CARVALHO GONÇALVES SILVA; LETYCIA NOGUEIRA DE SOUSA PESSOA RESUMO O PRESENTE ESTUDO BUSCA TRATAR SOBRE A AUTOCOMPOSIÇÃO DE conflitos quando está envolvido o Estado, como órgão arrecada‐ dor, e o contribuinte, como sujeito passivo de uma obrigação tributária, trazendo o enfoque para as perspectivas de uma nova política de relação tributária guiada pela regulamentação da Lei nº 13.998, de abril de 2020 (Lei de Transação). O trabalho é baseado no estudo literário de doutrinas e artigos científicos que versam sobre a temática. A análise buscou abarcar uma breve reflexão sobre o contexto histórico tanto do desenvolvimento do sistema multiportas no Brasil, quanto da relação jurídico-tribu‐ tária entre contribuinte e Fisco. Do mesmo modo, buscou-se pesquisar e apresentar os principais pontos sobre a Lei de Tran‐ sação, aplicada apenas ao âmbito federal, sobre sua influência quanto a Reforma Tributária e, por fim, sobre a viabilidade, no atual momento do Brasil, para que seja realizado o diálogo neces‐ sário à concretização da Reforma. Defende-se que a redação da

REFORMA TRIBUTÁRIA E A REGULARIZAÇÃO DA … 177 Lei de Transação viabiliza a evolução para uma cultura tributária pautada na participação ativa do cidadão e na análise do caso concreto para adequação do melhor desenlace da questão. Ademais, verificou-se que a complexidade das presentes condi‐ ções socioeconômicas do Brasil dificulta o efetivo diálogo entre os entes federativos, de modo que, corre-se o risco de incorrer em erros prejudiciais para todos os sujeitos da relação tributária. Palavras-chave: Lei de Transação; Reforma Tributária; Cultura Tributária. ABSTRACT The present study aims to deal with a self-composition of conflicts when the State is involved as a collection agency, and the taxpayer, as a taxable person of a tax obligation, bringing the focus to the perspectives of a new tax relation policy guided by the fulfillment of Law No. 13,998, of April 2020 (Transaction Law). The work is based on the literary study of doctrines and scientific articles that deal with the theme. The analysis sought to encompass a brief reflection on the historical context both of the development of the multiport system in Brazil and the legal-tax relationship between taxpayers and tax authorities. In the same way, it was sought to research and present the main points about the Transaction Law, applied only at federal level, about its influ‐ ence on the Tax Reform and, finally, on the viability, in the current moment in Brazil, so that its necessary dialogue was carried out to implement the Reformation. It is argued that the drafting of the Transaction Law makes possible the evolution towards a tax culture based on the active participation of the citizen and in the analysis of the specific case to adapt the best outcome of the issue. In addition, it was found that the comple‐

178 REFORMA TRIBUTÁRIA xity of the present socioeconomic conditions in Brazil makes difficult a dialogue between the federal entities, and, therefore, there is a risk of incurring harmful mistakes for all the subjects of the tax relationship. Keywords: Transaction Law; Tax Reform; Tax Culture. 1. INTRODUÇÃO O ano de 2015 foi um marco significativo na história do direito brasileiro, uma vez que, nele, foram publicadas as Leis nº 13.105 (Código de Processo Civil) e nº 13.140 (Lei da Mediação). Tais Leis são representativas do movimento que busca evitar que a primeira medida ao encontrar-se em um litígio seja a busca imediata do judiciário para que um terceiro - o juiz - estabeleça uma solução. Esse movimento nada mais é do que o sistema multiportas de solução de conflitos que valoriza os métodos de autocomposição das partes, tais quais a mediação, a conciliação e a negociação. O Código de Processo Civil de 2015 (CPC/15) adequou as garan‐ tias e os princípios estabelecidos pela Constituição Federal de 1988 ao processo civil, atendendo às expectativas da nova geração pós-ditadura militar. Logo em seus primeiros artigos, o CPC/15 apresenta seus princípios dirigentes, quais sejam a solução consensual dos conflitos (art. 3º, §§ 2º e 3º) e a coope‐ ração entre as partes (art. 6º), bem como o direito à razoável duração do processo (art. 4º). Já a Lei de Mediação possui capítulo específico para tratar sobre a autocomposição de conflitos em que for parte pessoa jurídica de direito público, ficando clara a necessidade de posterior regula‐

REFORMA TRIBUTÁRIA E A REGULARIZAÇÃO DA … 179 mentação por cada ente quanto ao modo de composição e ao funcionamento de câmaras de prevenção e resolução administra‐ tiva de conflitos. Em seu artigo 3º, fica definido o objeto da medi‐ ação como sendo aquele conflito que versa sobre direitos disponíveis ou indisponíveis que admitam transação. No âmbito do direito público, é possível identificar se os direitos são disponíveis analisando se o conflito entre o particular e a Administração é eminentemente patrimonial e se ele versa sobre matéria que poderia ser solucionada diretamente entre as partes através de autocomposição. Legalmente, considera-se direito patrimonial disponível da Administração os bens dominicais, suscetíveis à valoração econômica e que possam ser livremente negociados por seus titulares (Código Civil, arts. 99 e 101). Todos esses artigos são fundamentais quando se trata da auto‐ composição, pois eles possibilitam sua maior aplicação e, conse‐ quentemente, sua transformação em escolha primordial por parte dos jurisdicionados. Para Silvano Flumignan (2018), a prevalência da vontade e do equilíbrio entre as partes foram essenciais na consagração do sistema multiportas, de forma que o julgamento tradicional não seria mais a única forma de solucionar conflitos. Alguns estudiosos da área entendem que o método consensual deve ser utilizado como estratégia de proteção dos interesses da Administração Pública, combinado com o compromisso de reali‐ zação do interesse público, que, por vezes, implica na observância do interesse subjetivo do particular. O princípio da eficiência, disciplinado pela Constituição Federal de 1988, traz, para o Estado, uma maior preocupação com a boa prestação de serviços. Quando observado em conjunto com a intensificação do processo democrático, chega-se ao Estado dialógico, em que se busca o resultado pelo diálogo das partes.

180 REFORMA TRIBUTÁRIA Para isso é preciso, portanto, clareza do regulamento que imple‐ mentar a autocomposição nesse âmbito, vez que serão tratados problemas e controvérsias específicas, nas hipóteses em que a intenção não é somente um acordo entre os participantes, mas também a restauração das relações e do diálogo. É necessário, ainda, fazer breve apontamento quanto aos princí‐ pios dos métodos autocompositivos, de maneira geral, e à proble‐ mática que surge quando são confrontados com os já conhecidos princípios da Administração Pública. A Administração Pública deve observar, quando da sua atuação, aos princípios previstos no art. 37 da Constituição Federal de 1988, quais sejam legalidade, impessoalidade, moralidade, publi‐ cidade e eficiência. O conflito mais básico e visível está no fato de que a Administração Pública, pelo princípio da legalidade, deve fazer o que está expressamente posto na Lei, e no âmbito cível os limites são um pouco mais extensos, podendo-se fazer aquilo que não é proibido em Lei. Assim, os princípios da informalidade, da autonomia da vontade das partes e da busca do consenso são afetados em sua aplicação prática, porque a atuação da Administração Pública estará limi‐ tada ao que determina a lei, o que é uma grande crítica da doutrina e gera o questionamento de se realmente existe medi‐ ação nesses casos. Apesar da clara diferença entre a parte pública e a privada, deve prevalecer o princípio da isonomia, sendo a busca do equilíbrio entre as partes sempre almejada pelo mediador. Se existir uma atmosfera em que a Administração Pública está em um piso de superioridade em relação à outra parte, quando no procedimento da mediação, a resolução do conflito acaba sendo prejudicada.

REFORMA TRIBUTÁRIA E A REGULARIZAÇÃO DA … 181 Quando analisada no direito tributário, a autocomposição se apresenta pela figura da transação. Sua aplicação, porém, era difi‐ cultada pela interpretação restritiva do princípio da legalidade pelo Estado, que dá ao tributo a natureza de indisponível. Com isso, tinha-se a manutenção de uma relação jurídico-tributária conturbada entre o contribuinte e o fisco. Ocorre que o cenário mudou a partir da consolidação da Lei de Transação, em abril de 2020, que regulamenta as transações de créditos tributários em âmbito federal. Apesar de ter tal restrição de competência, a Lei abre as portas para uma mudança essencial na cultura tributária: a resolução de conflitos a partir da análise do caso concreto, beneficiando tanto o Fisco, quanto o contribuinte. A partir desse tão importante primeiro passo, é primordial que a chamada Reforma Tributária reconheça a causa como de suma relevância à sociedade e possa dar destaque a uma cultura de transação nos debates sendo levantados. Não obstante, faz-se necessário analisar se o atual momento socioeconômico seria o mais adequado para buscar a efetivação dessa Reforma, conside‐ rando, principalmente, as crises causadas pelo Coronavírus e a dissensão entre os entes estatais. 2. RESULTADOS E DISCUSSÕES 2.1 UMA REFLEXÃO TEMPORAL DA RELAÇÃO JURÍDICO- TRIBUTÁRIA ENTRE FISCO E CONTRIBUINTE Faz-se necessário destacar, em primeiro momento, que transação é o ato de transigir, em que as partes ou os interessados, por via judicial ou extrajudicial, resolvem pôr termo à querela sobre determinada situação mediante concessões mútuas. No Código

182 REFORMA TRIBUTÁRIA Tributário Nacional (CTN), encontra-se prevista, no art. 156, III, como uma das formas de extinção do crédito. Ocorre que, embora o art. 171 do CTN estabeleça, desde a década de 1960, que deve haver posterior regulamentação da transação por lei ordinária, nunca houve interesse público para redigi-la. A pendência dessa lei regulamentadora parece decorrer da polêmica sobre a legitimidade do instituto. Ao partir da premissa de que o princípio da indisponibilidade no Estado Democrático tem como objetivo atender aos interesses da coletividade que, por serem inapropriáveis, não se encontram à livre disposição de quem quer que seja. Assim, ao órgão adminis‐ trativo caberia apenas obedecer à letra da lei. Nessa seara, pode- se entender o impasse para negociação dos créditos tributários, considerando que o poder público valia-se do princípio da indis‐ ponibilidade como suporte para imobilizar quaisquer possibili‐ dades de transação. Em decorrência desse entendimento, o aparato estatal atua como fomentador de mais divergências e insatisfações, travando conflitos entre a administração e o contribuinte, assim, aumen‐ tando a demanda de recursos administrativos e judiciais, além do volume dos créditos tributários inscritos em dívida ativa, que sobem em projeções geométricas. Nesse contexto de caos, tem-se uma ineficiência da Adminis‐ tração Pública e uma carência de recursos orçamentários, conjuntura que impossibilita o atendimento das necessidades sociais. O princípio da indisponibilidade estabelece que os bens e inte‐ resses públicos são indisponíveis, limitados por lei ao poder do Estado, imputando ao agente público o agir em conformidade com a lei, não podendo ir além nem contrário a ela, sob pena de

REFORMA TRIBUTÁRIA E A REGULARIZAÇÃO DA … 183 inquinar seus atos de desvio de finalidade. Em razão disso, cabe ao gestor público, apenas, a gestão. O tributo é bem indisponível pertencente à coletividade, de modo que toda a atividade admi‐ nistrativa inerente à tributação deve agregar a noção de interesse público, havendo uma nítida distinção entre tributo e bens patri‐ moniais da Administração Pública. Contudo, a complexidade dos conflitos atuais põe à mostra a fragilidade e a incapacidade do Estado para atuar na solução de conflitos. O próprio sentido de justiça perde seu efeito prático em muitos casos em que a lei dita soluções genéricas para conflitos cada vez mais específicos. Nesse cenário, foi preciso questionar- se um dos princípios basilares formadores do direito público, que é o da indisponibilidade dos bens públicos. Por ser considerada indisponível, a transação nas relações tributárias, via de regra, não era aceita. Porém, ao se buscar uma arrecadação mais efici‐ ente, tem-se uma nova concepção para as relações jurídico-tribu‐ tárias e uma adequação mais atual para o princípio da indisponibilidade. Nesse sentido, é imprescindível uma reflexão mais profunda sobre os instrumentos que permitem uma ampliação da partici‐ pação dos cidadãos no processo construtivo de soluções para os conflitos. Uma reflexão que abordasse uma análise da impor‐ tância da introdução de novos conceitos no âmbito administra‐ tivo, tais como os conceitos de discricionariedade compartilhada e de cidadão socialmente participativo. Assim, no processo de elaboração de soluções para os novos desafios da tributação, não devem ser considerados, unicamente, os interesses das partes diretamente envolvidas, mas também devem ser contextualizados os interesses públicos efetivamente postos em jogo.

184 REFORMA TRIBUTÁRIA É importante destacar que a sociedade brasileira nutre senti‐ mentos negativos de rechaço às leis tributárias, uma vez que as imposições recaem sempre em face do contribuinte, tanto no custo, quanto na responsabilidade, além da constância de suas modificações. Quando se trata da relação jurídico-tributária entre as partes, há, de um lado, cidadãos hesitantes em cooperar financeiramente com o Estado, por suporem que não são atendidos de forma efici‐ ente; e, de outro, tem-se a Administração que parte da premissa equivocada de que a maioria dos cidadãos deseja burlar as obri‐ gações tributárias. Desse modo, trata-se de uma relação pautada na falta de cooperação e de espírito de participação mútua, o que gera um clima de desconfiança recíproco, dominante e arcaico. 2.2 A DESJUDICIALIZAÇÃO NAS RELAÇÕES JURÍDICO- TRIBUTÁRIAS E OS MECANISMOS VOLTADOS PARA UM REGIME DE AUTOCOMPOSIÇÃO O Estado brasileiro, pautado em uma política de desenvolvi‐ mento econômico, buscou aumentar sua arrecadação e desburo‐ cratizar o seu modelo de tributação, editando a Medida Provisória nº 899/2019, que estabeleceu condições para que a União e os contribuintes pudessem utilizar-se da transação reso‐ lutiva de litígios. A medida provisória estabelece, em seu art. 1º, § 3º, que a sua aplicação poderá ser feita na resolução de: “(I) créditos tributários não judicializados sob a administração da Receita Federal, (II) da dívida ativa e dos tributos da União, cuja inscrição, cobrança ou representação incumbissem à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional e, (III) no que couber, da dívida ativa das autarquias e das fundações públicas federais, cuja inscrição, cobrança e repre‐

REFORMA TRIBUTÁRIA E A REGULARIZAÇÃO DA … 185 sentação incumbam à Procuradoria-Geral Federal e aos créditos cuja cobrança seja competência da Procuradoria-Geral da União”. Diante disso, em abril de 2020, foi consolidada e regulamentada a transação tributária em âmbito federal, por meio da conversão da Medida Provisória nº 899/2019 na Lei nº 13.988/2020 (Lei de Transação). A referida Lei autoriza a elaboração de acordos entre contribuintes e Administração Tributária Federal, nos quais podem ser concedidos descontos, ampliação de prazos e parcela‐ mentos especiais, visando diminuir consideravelmente o estoque de litígios tributários, além de aumentar a arrecadação futura. Isto é, um dos objetivos primordiais da Lei de Transação é exata‐ mente o desincentivo aos extensos litígios e a diminuição do nível de contencioso. Com isso, chega-se, finalmente, a um modelo relacional que atende ao primado democrático e à função social dos tributos. A outrora relação tensa e ultrapassada de insatisfação entre contri‐ buinte e Fisco, passa a se metamorfosear na edificação de relações de confiança e colaboração, aptas a viabilizar um modelo de solução de conflitos muito mais centrado em autocomposição. É sabido que essa legislação surge em um momento de crise mundial, ocasionada pelo Coronavírus (Covid-19), em que o Brasil foi atingido por problemas econômicos, sanitários e soci‐ ais. Tal situação prejudicou fortemente grande parte dos contri‐ buintes, fazendo com que, os que não chegaram a encerrar suas atividades empresariais, sigam com pouquíssimos recursos disponíveis para a sua continuidade. Porém, com essa mudança cultural e econômica trazida pelo efeito pandêmico, também se teve, de maneira diametralmente oposta, o benefício de alguns contribuintes que tiveram uma progressão fenomênica em seus negócios.

186 REFORMA TRIBUTÁRIA Em suma, faz-se necessária uma aferição da capacidade contribu‐ tiva do contribuinte de acordo com os limites estabelecidos em lei. Assim, poderá haver a devida aplicação do princípio da isonomia na concessão de benefícios fiscais, auxiliando, princi‐ palmente, aquele que está necessitado de amparo legal, e não aquele que possui capacidade de contribuir, mas é devedor corri‐ queiro e vive à sombra do Programa de Recuperação Fiscal (REFIS). Ao não analisar o caso concreto de cada contribuinte, reforça-se uma postura arcaica e antidemocrática, inibindo uma perspectiva de crescimento do Estado e do contribuinte honesto. Os REFIS, embora já tenham tido os seus benefícios nas relações jurídico-tributárias, faziam parte de um outro cenário. Hodierna‐ mente, eles não viabilizam a negociação através de uma análise específica e concreta da situação dos créditos e dos contribuintes. Em contraposição a isso, a Lei de Transação busca atrelar os benefícios e descontos fiscais já existentes a um modelo de tran‐ sações tributárias que represente uma evidente evolução no cenário de meros parcelamentos – estes, concedidos a quaisquer contribuintes e/ou créditos. Com isso, a análise para aplicação das possibilidades de transação será feita com base na capacidade econômica do contribuinte, o que abre novos horizontes para uma cultura tributária pautada em um sistema que atenda aos contribuintes em real situação de necessidade. A nova medida legislativa se baseia em uma cons‐ trução de soluções pautadas em um modelo de flexibilização, de modo que seja possível recuperar os créditos tributários e deso‐ nerar o contribuinte, renovando-lhes a sua regularidade fiscal. A normatização da transação tributária na cobrança da dívida ativa traz como estandarte alguns princípios que são basilares para uma política tributária eficiente, quais sejam: presunção de boa-fé do contribuinte, concorrência leal entre os contribuintes,

REFORMA TRIBUTÁRIA E A REGULARIZAÇÃO DA … 187 estímulo à autorregularização e conformidade fiscal, redução de litigiosidade, menor onerosidade dos instrumentos de cobrança, adequação dos meios de cobrança à capacidade de pagamento dos devedores inscritos, autonomia de vontade das partes na celebração do acordo de transação, atendimento ao interesse público, e, por fim, publicidade e transparência ativas, ressalvada a divulgação de informações protegidas por sigilo, nos termos da lei. A partir disso, tende-se a ficar no passado a imagem do contri‐ buinte que se furta de pagar seus tributos e do Estado ineficiente em seu papel. A nível federal, a Lei de Transação, aliada ao negócio jurídico processual e à evolução dos processos digitais, visa reduzir a litigiosidade e aumentar a eficiência, não apenas agora no presente, mas de uma maneira estrutural, considerando uma realidade de recuperação média de créditos em dívida ativa da União. 2.3 A REFORMA TRIBUTÁRIA À LUZ DA LEI DE TRANSAÇÃO E DO ATUAL CENÁRIO SOCIOECONÔMICO Para o autor Maranhão (2009), o sistema tributário é, sobretudo, um conjunto de tributos que possuem a incumbência de arre‐ cadar recursos a fim de custear as atividades de competência do Estado, como educação, saúde, segurança, moradia, saneamento básico, infraestrutura, cultura, dentre outras. O sistema tributário brasileiro é considerado um sistema incon‐ gruente e ineficaz. O fato é que fica difícil encontrar uma coerência lógica, baseada em fundamentos teóricos, que justi‐ fique uma estrutura tributária como a atual. Mudar isso não é tarefa simples e depende de acordos políticos e federativos que fogem do alcance analítico deste trabalho, mas um bom ponto de

188 REFORMA TRIBUTÁRIA partida é atualizar o diagnóstico dos problemas que precisam ser enfrentados e as alternativas de soluções disponíveis à luz da teoria econômica e das experiências internacionais. Segundo Mirrlees (2011), deve-se identificar regras de um sistema tributário que tenha uma diretriz para uma reforma tributária descomplicada e ajustada, sistematizando as várias opções e opiniões existentes, além de delimitar a partir de que ponto termina-se o julgamento técnico-econômico e inicia-se a escolha política e social. De modo semelhante, pretende-se confrontar um protótipo de sistema ideal com as deformidades da estrutura tributária vigente, mas trazendo adicionalmente a preocupação de que seja um sistema apto para dar respaldo às políticas de crescimento. A partir dessas perspectivas, é que se pode extrair algumas dire‐ trizes para uma proposta de reforma tributária no Brasil, com o intenção de valer-se de um debate que oriente a conduta pública nessa temática. Por oportuno, pode-se refletir por dois caminhos para a reforma tributária. Um primeiro em que ela seria feita de forma enérgica, e, também, de mais difícil implementação; e um segundo, que seria um processo de mudança gradual. De acordo com, Varsano (2014, apud ORAIR e GOBETTI, 2018), as mudanças feitas de maneira fatiada ordenadamente tendem a incorrer em erro e não seguir a intenção a qual foram determina‐ das. Porém, entende-se que, quando é vislumbrada uma reforma parcelada, está implícita a existência de um determinado esboço de sistema tributário que se pretende alcançar no futuro, sendo a implementação fracionada para facilitar a transição e permitir algumas correções no caminho.

REFORMA TRIBUTÁRIA E A REGULARIZAÇÃO DA … 189 Não obstante, o mais importante é que haja um ponto de conver‐ gência, aproximando a estrutura de um sistema tributário eficaz às necessidades do Estado e do contribuinte, de maneira que os vários pontos discutidos se ajustem apropriadamente e as distor‐ ções desnecessárias sejam eliminadas. O ponto de partida para o desenho de um sistema tributário ideal, é o estabelecimento de alguns de objetivos básicos. A prin‐ cípio, deve-se priorizar a eficiência, buscando minimizar as distorções econômicas e administrativas relacionadas à arreca‐ dação de tributos, além de manter o sistema o mais simples e transparente possível. Quando tratar-se de arrecadação, que sejam levantadas as receitas que o governo necessita para alcançar seus objetivos de gastos e distributivos. Ademais, é essencial que se busque a equidade vertical, de forma que a progressividade onere em maior montante àqueles que possuem maior capacidade contributiva, de acordo com os obje‐ tivos distributivos do Estado. A equidade horizontal deve evitar arbitrariedades de tratamentos tributários não isonômicos entre contribuintes, setores econômicos e fontes de renda. Aborda-se o tema com fulcro de construir uma reforma pautada em combinar e equilibrar o princípios da eficiência e da equi‐ dade, com objetivos que, sob determinadas condições, podem ser contraditórios e, por esse motivo, estão no centro de atenção da chamada teoria da tributação perfeita. Entre as preocupações básicas originais, integrantes do rol de medidas necessárias para uma efetiva reforma, está a necessidade de se evitar que eventuais medidas voltadas a promover maior justiça tributária tenham efeitos líquidos negativos sobre o bem-estar social devido a distorções sobre as decisões dos agentes econômicos, como o desincentivo a trabalhar, investir e poupar.

190 REFORMA TRIBUTÁRIA Assim, por meio de uma reforma no sistema tributário poderia- se: espargir renda, evitando assim a grande concentração de riqueza, e reduzir as desigualdades sociais; proteger a economia nacional, contribuindo para seu desenvolvimento econômico e social; fortalecer a economia formal, proporcionando a migração da informalidade para formalidade, desenvolvendo políticas de inclusão e oferecendo benefícios; desonerar a produção; garantir a função social da propriedade e das cidades, dentre muitos outros objetivos. Com as recentes mudanças legais, trazidas pela Lei de Transação, espera-se que a Reforma Tributária possibilite, ainda mais, a evolução do sistema tributário no sentido da valorização da auto‐ composição de conflitos. Almeja-se uma mudança total da cultura do litígio judiciário para uma que garanta a todas as pessoas, através do adequado uso dos recursos tributários, uma qualidade de vida compatível com a dignidade da pessoa humana, assegurando o acesso aos direitos fundamentais. No entanto, em uma pesquisa realizada pelo Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário, no ano de 2019, o Brasil foi conside‐ rado uma das 30 nações com maior carga tributária do mundo, porém sendo visto como péssimo provedor de serviços públicos de qualidade à população quanto aos serviços essenciais. Um dos motivos para ter tal reputação, se dá pela complexidade do Sistema Tributário Nacional, que ocorre devido ao grande número de legislação a ele referente e das constantes alterações nela promovidas. Nesse entendimento, Paulo Guedes, o atual ministro da economia do Brasil, intitula o momento vivido, com a chegada da Lei de Transação e a apresentação da reforma tributária do governo, como um \"passaporte tributário\", fazendo uma analogia de passagem para um novo regime que entrará em vigor após a

REFORMA TRIBUTÁRIA E A REGULARIZAÇÃO DA … 191 Reforma Tributária. O ministro destaca, ainda, que o indivíduo que quisesse continuar no modelo atual, estaria se sujeitando ao que é ele considerado como “manicômio tributário”, com conten‐ cioso trilionário na justiça. No entanto, acredita que se for de interesse fazer um acordo acertando as contas do passado e pagar um percentual da dívida, passaria-se para um modelo novo. O ministro da economia vendeu a ideia da criação de uma mudança atrelada à adesão da reforma como saída para o caos tributário brasileiro. No entanto, alguns juristas apontam que a situação em que se encontra o país, de incertezas e crises causadas pela COVID-19, não é oportuna para um debate tão importante que poderia ser a concretização das mudanças culturais introduzidas pela Lei de Transação. Além disso, acreditam que a reforma traria um segundo ponto negativo em sua essência, qual seja a ocorrência de embates federativos, levando a uma maior distensão entre União, estados e municípios. Embora haja uma forte ansiedade quanto a uma reforma, vista pela maioria dos doutrinadores como imprescindível ao bom funcionamento dos aparelhos jurídicos, questiona-se a eficiência da discussão para criação de um pacto federativo em um momento de pandemia que leva ao agravo da situação fiscal dos estados. Ademais, há a crença de que a exoneração de tributos poderia exacerbar as desigualdades e instalar uma crise de confiança entre os entes federativos, que dificilmente vai ser superada no contexto de uma discussão legislativa sobre o sistema tributário. Isso porque, implicitamente, todas as propostas incorrem em aumento de tributos. Entretanto, faz-se necessário memorar que os procedimentos administrativos no Brasil são muito vagarosos, assim, a determi‐

192 REFORMA TRIBUTÁRIA nação de um prazo mais célere para realizar referida restituição poderia gerar mais problemas de inadimplência do Estado, o que seria extremamente prejudicial considerando que o nível dos recursos do Estado brasileiro está abaixo do ideal. Assim, o posicionamento contrário de alguns traz a seguinte reflexão: O panorama atual seria o melhor momento para o Governo Federal enviar sua primeira proposta para reforma tributária? Seria mesmo o período acertado para se discutir uma modificação estrutural do aparato de arrecadação tributária? O Código Tributário Nacional, logrou diversos êxitos ao longo de sua existência, resultado de um trabalho desenvolvido por valorosos juristas na época de sua publicação. Mas o tempo passou e o texto encontra-se ineficaz. Há necessidade de uma atualização e simplificação da legislação, compatibilizada com o conjunto de garantias e direitos solenemente preconizados pela vigente Constituição Federal. Não obstante as opiniões contrárias à Reforma, o novo modelo tem como proposta trazer a desoneração às exportações e aos investimentos, o que, para aqueles que a defendem, fomentaria o mercado interno, atrairia investidores estrangeiros, bem como traria uma maior igualdade na competitividade entre as empresas brasileiras. Cabe também ressaltar a questão da celeridade no ressarcimento de créditos acumulados pelos contribuintes pelo novo sistema, sendo este prazo mais curto e contado a partir do pedido formulado e, em caso de indícios de irregularidade na constituição dos créditos, o prazo seria estendido para análise. No tocante à destinação do recolhimento de tributos, cada alíquota específica do Imposto sobre Bens e Serviços teria sua destinação determinada e seria gerenciada individualmente pelos Municípios, Estados e União. A proposta traz a perspectiva de redução na rigidez orçamentária, sem, no entanto, afetar as desti‐

REFORMA TRIBUTÁRIA E A REGULARIZAÇÃO DA … 193 nações atuais de recursos. Dessa maneira, a possibilidade de decomposição das alíquotas específicas se tornaria mais clara aos contribuintes, assim como a política de investimento adotada por cada ente federativo. Além do mais, a criação de um Imposto sobre valor agregado, traria uma simplificação na verificação da ocorrência do fato gerador (tendo em vista que amplia a base de cálculo, diminuindo a diversidade de formas de incidência), e diminuiria as discussões acerca do montante exato a ser pago (diminuição na multiplici‐ dade de alíquotas), além de possibilitar a tão sonhada solução ao problema da guerra fiscal enfrentada hoje pelos estados e seu contribuintes. É inegável que a unificação dos tributos torna o sistema arrecada‐ tório muito mais simples, além do que, tende a reduzir drastica‐ mente o contencioso tributário (tanto administrativo como judicial) e torna muito mais transparente o financiamento de políticas públicas. Por fim, os defensores da reforma tributária, afirmam que, dife‐ rente daqueles que discordam da reforma tributária, os estados mais pobres seriam os que mais se beneficiariam do novo imposto. Isto porque, a distribuição da receita teria uma proporção referente à produção e uma proporção referente ao consumo, de tal forma que os estados que consomem mais e produzem menos se beneficiariam dos estados que produzem mais e consomem menos. Atualmente, a relação entre Fisco e contribuinte tem evoluído de tal maneira que é pautada em uma relação de ética condizente com o texto constitucional, em que se tem, sobretudo, um momento de colaboração entre as partes em prol do bem comum.

194 REFORMA TRIBUTÁRIA Nesse ínterim, a chegada da transação tributária, vem como encaixe perfeito no novo modelo dinâmico de concessões mútuas, que tem como diretriz a redução de demandas judiciais e litígios, consequente à extinção de crédito tributário, imbuído em dirimir parte do grande volume de contencioso tributário. A visão do governo atual despreza a ideia de criação de novos REFIS, sendo totalmente convergentes e apostando na contem‐ porânea Lei de Transação, embasando-se no incentivo a uma cultura de autocomposição e redução do contencioso tributário, além de uma grande expectativa que a reforma tributária também contribua na diminuição dos litígios tributários. A busca pela reforma tributária é uma perspectiva antiga e neces‐ sária, precisa-se desburocratizar e simplificar a arrecadação, para que aja um ganho mútuo entre Estado e contribuinte. No entanto, o grau de politização das questões federativas é fator determinante para visibilidade da questão. Ademais, adentrando a esse cenário de fortes mudanças que impulsionam o Brasil para uma melhor arrecadação, a Lei de Transação já se encontra nesse “novo” modelo de simplificação da relação jurídico tributária, possibilitando novos horizontes. 3. CONSIDERAÇÕES FINAIS A relação jurídico-tributária entre Fisco e contribuinte é pautada por um histórico de desconfiança e descredibilidade. Por um lado, o contribuinte se vê sobrecarregado de responsabilidades, que são regidas por um número imprudente de leis, o que lhe gera confusão ante à complexidade da legislação tributária. Além disso, sofre com toda a carga das sanções aplicadas quando, muitas vezes por um desconhecimento legal, infringe uma das diversas normas.

REFORMA TRIBUTÁRIA E A REGULARIZAÇÃO DA … 195 Por outro lado, tem-se a Administração Pública que se prejudica com a falta de pagamento dos contribuintes, mas não se empe‐ nhava em tornar possível a aplicação ativa do mecanismo da transação, em virtude, principalmente, da interpretação restritiva dos seus princípios basilares, sem que houvesse uma perspectiva de introduzir certa discricionariedade nas relações jurídico- tributárias buscando o melhor desempenho do Estado. Esse cenário tende a mudar com o advento da Lei de Transação, em abril de 2020, que trouxe, de modo bastante positivo, a regu‐ lamentação da transação no âmbito federal, oferecendo concessão de descontos, ampliação de prazos e parcelamentos especiais. Além disso, seu principal diferencial está em buscar a aplicação do princípio da isonomia de forma mais eficaz, por meio da possibilidade de analisar o caso concreto para adequação da solução. Com isso, é possível chegar à diminuição da quanti‐ dade de litígios, do déficit na arrecadação de tributos e da negati‐ vação dos contribuintes, ao passo em que melhora a relação, já tão danificada e conturbada, entre contribuinte e Fisco. Assim, utiliza-se dos mesmos benefícios e descontos fiscais já existentes, mas contrapõe-se ao REFIS, que concede parcela‐ mentos sem analisar a concretude dos casos e favorecia, muito mais, aos devedores recorrentes, que usam do REFIS como uma dolosa esquiva aos devidos pagamentos, do que aos contribuintes honestos, aquele que se prejudica pela complexidade da legislação tributária e acaba incorrendo em erro pela confusão causada pela própria lei. Tal mudança é muito maior do que apenas o contexto atual. Ela possibilita o início de uma transformação da cultura tributária, em que os tributos passem a servir o seu propósito social, garan‐ tindo o acesso aos direitos fundamentais, como por exemplo saúde, educação, segurança, entre outras.

196 REFORMA TRIBUTÁRIA A partir disso, espera-se e almeja-se que a reforma tributária seja diretamente influenciada por esse processo de solução adequada, consensual e pacífica dos conflitos iniciado pela lei de transação. Com tantas propostas sendo apresentadas, deve-se, primordial‐ mente, debater a possibilidade de ampliar o instituto da transação para além do âmbito federal, podendo atingir, ainda tributos e créditos estaduais e municipais. Ademais, é imprescindível fazer uma breve reflexão quanto ao momento em que o Brasil se encontra, envolvido em crises sani‐ tária, social e econômica, e com intensa colisão política entre os entes federativos, analisando se esse seria o período mais adequado para uma discussão tão importante. Os que são contra, apontam que o momento não é adequado e só traria mais conflitos e confusão, sem que se chegasse a soluções positivas para qualquer parte. Os que são a favor, sustentam que, apesar do momento inoportuno, os benefícios seriam muito maiores, uma vez que haveria a redução da carga tributária e o benefício dos estados mais pobres. Seja agora ou depois, as alterações pretendidas na legislação tributária devem ser cuidadosamente analisadas, pois, como bem defendido por Silvano Flumignan (2018), os negócios jurídicos processuais que envolvam a Fazenda Pública precisam ser devi‐ damente regulamentados internamente para que se adequem aos requisitos de existência, validade e eficácia. Por fim, espera-se que a reforma tributária abranja, por defini‐ tivo, a cultura da transação tributária em que são considerados os casos concretos, buscando beneficiar o contribuinte – que poderá livrar-se da dívida – e o Fisco – que poderá arrecadar valores essenciais a sua devida atuação social. Afinal, em um cenário em que a complexidade jurídico-tributária gera dores crônicas a diversos contribuintes honestos, a tran‐

REFORMA TRIBUTÁRIA E A REGULARIZAÇÃO DA … 197 sação fiscal soa como um necessário analgésico enquanto tramitam as propostas de emendas constitucionais - etiquetadas como “Reforma Tributária” - com a intenção de que sejam, enfim, a tão esperada cura. REFERÊNCIAS FLUMIGNAN, Silvano José Gomes. Os negócios jurídicos processuais e a Fazenda Pública. Revista de Processo, [s. l.], v. 280, p. 353-375, 2018. Disponível em: <https://www.academia. edu/38223418/OS_NEG%C3%93CIOS_JUR%C3% 8DDICOS_PROCESSUAIS_E_A_FAZENDA_P%C3% 9ABLICA>. Acesso em: 1 ago. 2020. BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Fede‐ rativa do Brasil. Brasília, DF: Senado Federal: Centro Gráfico, 05 out. 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 1 ago. 2020. BRASIL. Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966. Dispõe sobre o Sistema Tributário Nacional e institui normas gerais de direito tributário aplicáveis à União, Estados e Municípios. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 27 out. 1966. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l5172compi‐ la]do.htm>. Acesso em: 1 ago. 2020. BRASIL. Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Institui o Código Civil. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 11 jan. 2002. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/ 2002/L10406compilada.htm>. Acesso em: 23 jul. 2020. BRASIL. Lei nº 13.140, de 26 de junho de 2015. Dispõe sobre a mediação entre particulares como meio de solução de contro‐ vérsias e sobre a autocomposição de conflitos no âmbito da

198 REFORMA TRIBUTÁRIA administração pública; altera a Lei nº 9.469, de 10 de julho de 1997, e o Decreto nº 70.235, de 6 de março de 1972; e revoga o § 2º do art. 6º da Lei nº 9.469, de 10 de julho de 1997. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 26 jun. 2015. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/ lei/l13140.htm>. Acesso em: 23 jul. 2020. BRASIL. Lei nº 13.988, de 14 de abril de 2020. Dispõe sobre a transação nas hipóteses que especifica; e altera as Leis nos 13.464, de 10 de julho de 2017, e 10.522, de 19 de julho de 2002. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 14 abr. 2020. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/ 2020/lei/l13988.htm>. Acesso em: 1 ago. 2020. BRASIL. Medida Provisória nº 899, de 16 de outubro de 2019. Dispõe sobre a transação nas hipóteses que especifica. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 16 out. 2019. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2019/ Mpv/mpv899.htm. Acesso em: 1 ago. 2020. MARANHÃO, Eduardo Torres de Albuquerque. Análise crítica do Sistema Tributário Nacional e sugestões para o seu aperfei‐ çoamento. JUS, 1 ago. 2010. Disponível em: <https://jus.com.br/ artigos/17218/analise-critica-do-sistema-tributario-nacional-e- sugestoes-para-o-seu-aperfeicoamento>. Acesso em: 07 ago. 2020. MIRRLEES, James et al. Tax by Design. Oxford: Oxford Univer‐ sity Press , 2011. Disponível em: <https://www.ifs.org.uk/ publications/5353>. Acesso em: 24 jul. 2020. NETO, JOÃO SORIMA. Uma montanha ainda maior de impostos. Senado, 21 set. 2015. Disponível em: <https://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/han‐