Reforma Tributária

A RELATIVIZAÇÃO DA COSA JULGADA EM MATÉR… 49 O julgamento do RE 949.297/CE pelo STF provavelmente ajudará a comunidade jurídica brasileira a ter um entendimento melhor sobre o tema, já que, dada a repercussão geral do caso, a tese escolhida será aplicada em inúmeros processos ao redor do país. REFERÊNCIAS ÁVILA, Humberto. Repensando o “Princípio da Supremacia do Interesse Público sobre o particular”. Revista Eletrônica sobre a reforma do Estado. 2017 Disponível em: https://www.academia. edu/7143677/REPENSANDO_O_PRINC%C3% 8DPIO_DA_SUPREMACIA_DO_INTERESSE_P%C3% 9ABLICO_SOBRE_O_PARTICULAR_ Acesso em: 05/08/2020. ALEXY, Robert. Teoria dos Direitos Fundamentais. Tradução de Virgílio Afonso da Silva da 5ª edição alemã. Editora Malheiros. 2006. BONAVIDES, Paulo. Ciência Política. 10ª edição, revista, atuali‐ zada. São Paulo – Editora Malheiros. 2010. BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/ constituicao/constituicaocompilado.htm Acesso em: 05/08/2020. BRASIL. Código de Processo Civil. Disponível em: http://www. planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13105.htm Acesso em: 06/08/2020. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. RE 949297 - Tema 881. Limites da coisa julgada em matéria tributária, notadamente diante de julgamento, em controle concentrado pelo Supremo Tribunal Federal, que declara a constitucionalidade de tributo anteriormente considerado inconstitucional, na via do controle

50 REFORMA TRIBUTÁRIA incidental, por decisão transitada em julgado. Disponível em: http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudenciaRepercussao/ verAndamentoProcesso.asp?incidente=4930112& numeroProcesso=949297&classeProcesso=RE& numeroTema=881 Acesso em: 31/07/2020. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. RE 730462 – Tema 733. Eficácia temporal de sentença transitada em julgado fundada em norma supervenientemente declarada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal em sede de controle concentrado. Disponível em: http://www.stf.jus.br/portal/ jurisprudenciaRepercussao/verAndamentoProcesso.asp? incidente=4353441&numeroProcesso=730462&classeProcesso= RE&numeroTema=733 Acesso em: 08/08/2020 BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. (1. Seção) Recurso Especial 1.118.893/MG. Constitucional. Tributário. Processual civil. Recurso especial representativo de controvérsia. Rito do art. 543- c do CPC. Contribuição Social Sobre o Lucro - CSLL. Coisa julgada. Declaração de inconstitucionalidade da lei 7.689/88 e de inexistência de relação jurídico-tributária. Súmula 239/STF. Alcance. Ofensa aos arts. 467 e 471, caput, do CPC caracterizada. Divergência jurisprudencial configurada. Precedentes da primeira seção do STJ. Recurso especial conhecido e provido. Recorrente: Ale Distribuidora De Combustíveis Ltda. Recorrido: Fazenda Nacional. Relator: Min. Arnaldo Esteves Lima, 23 de março de 2011. Disponível em: https://ww2.stj.jus.br/processo/ revista/inteiroteor/?num_registro=200900111359& dt_publicacao=06/04/2011. Acesso em 10 ago. 2020. BRASIL Superior Tribunal de Justiça. (1. Turma) Recurso Espe‐ cial 1.545.505/MG. Processual civil e tributário. IPTU. Relação jurídico-tributária. Inexistência declarada em demanda ante‐ rior. Coisa julgada de efeitos prospectivos. Súmula 239 do STF.

A RELATIVIZAÇÃO DA COSA JULGADA EM MATÉR… 51 Caso concreto. Inaplicabilidade. Recorrente: Associação Dos Servidores Municipais Da Prefeitura De Belo Horizonte. Recor‐ rido: Município de Belo Horizonte. Relator: Min. Gurgel de Faria, 11 de junho de 2019. Disponível em: https://ww2.stj.jus. br/processo/revista/inteiroteor/?num_registro= 201501837641&dt_publicacao=02/08/2019. Acesso em 10 ago. 2020. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário 363.889/DF. Recurso extraordinário. Direito processual civil e constitucional. Repercussão geral reconhecida. Ação de investi‐ gação de paternidade declarada extinta, com fundamento em coisa julgada, em razão da existência de anterior demanda em que não foi possível a realização de exame de DNA, por ser o autor beneficiário da justiça gratuita e por não ter o estado provi‐ denciado a sua realização. Repropositura da ação. Possibilidade, em respeito à prevalência do direito fundamental à busca da identidade genética do ser, como emanação de seu direito de personalidade. Recorrente: Ministério Público do Distrito Federal e Diego Goiá Schmaltz. Recorrido: Goiá Fonseca Rates. Relator: Min. Dias Toffoli, 02 de junho de 2011. Disponível em: http://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente= 2072456. Acesso em 10 ago. 2020. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário 730.462/MG. Constitucional e processual civil. Declaração de inconstitucionalidade de preceito normativo pelo Supremo Tribunal Federal. Eficácia normativa e eficácia executiva da deci‐ são: distinções. Inexistência de efeitos automáticos sobre as sentenças judiciais anteriormente proferidas em sentido contrá‐ rio. Indispensabilidade de interposição de recurso ou propositura de ação rescisória para sua reforma ou desfazimento. Recorrente: Nelson Itiro Yanasse e outro(a/s). Recorrido: Caixa Econômica Federal. Relator: Min Teori Zavascki, 28 de maio de 2015. Dispo‐

52 REFORMA TRIBUTÁRIA nível em: http://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp? incidente=4353441. Acesso em 10 ago. 2020. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário 949.297/CE. Recurso extraordinário. Repercussão geral. Prelimi‐ nar. Reconhecimento. Direito tributário. Contribuição social sobre o lucro líquido - CSLL. Lei 7.689/88. Direito processual civil. Coisa julgada. Limites. Inexistência de relação jurídica. Inconstitucionalidade incidental. Declaração de constitucionali‐ dade em controle abstrato e concentrado. ADI 15. Súmula 239 do STF. Recorrente: União. Recorrido: TBM - TEXTIL BEZERRA DE MENEZES S/A. Relator: Min. Edson Fachin. Disponível em: http://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente= 4930112. Acesso em 10 ag. 2020. CHIESA, Clécio. Isonomia. Tomo Direito Tributário, Edição 1, Maio de 2019. Disponível em: https://enciclopediajuridica.pucsp. br/verbete/310/edicao-1/isonomia Acesso em: 06/08/2020. COPPI, Nicholas Guedes. Modificações jurisprudenciais no Direito Tributário à luz dos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança. Dissertação de mestrado. São Paulo. 2019. Disponível em: https://tede.pucsp.br/bitstream/handle/22884/ 2/Nicholas%20Guedes%20Coppi.pdf Acesso em 08/08/2020. DWORKIN, Ronald. Uma questão de princípio. Tradução: Luis Carlos Borges. Martins Fontes – Justiça e Direito. São Paulo. 2000. DE ARAUJO, Renata Elisandra. A modulação dos efeitos das decisões declaratórias de inconstitucionalidade de norma tribu‐ tária no Brasil e em Portugal: Um olhar a partir da segurança jurídica. Dissertação de mestrado. Florianópolis. 2018. Dispo‐ nível em: https://repositorio.ufsc.br/bitstream/handle/

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A REFORMA TRIBUTÁRIA E A NECESSIDADE DE SE REPENSAR O PACTO FEDERATIVO ALEXANDRE CORDEIRO SOARES RESUMO ESTE ARTIGO PROPÕE UMA REFLEXÃO ACERCA DA NECESSIDADE DE SE repensar o pacto federativo brasileiro antes da efetivação de uma reforma tributária. Sugere que uma reforma fiscal precisa buscar a equidade social a partir da priorização das questões regionais e locais para que a arrecadação não seja ainda mais concentrada pela União e que se promova a falta de capacidade para unidades federativas e municípios de realizarem as atribuições impostas pela Constituição Federal de 1988. Discute-se neste trabalho o modelo de federalismo adotado pelo Brasil, os problemas que lhe são peculiares. Apontam-se ainda questões que não podem faltar de modo algum nas discussões que versarem acerca de reforma tributária que busque minorar os efeitos da falta de capacidade orçamentária de estados e municípios e sua consequente depen‐ dência em relação à União. Palavras-chave: Pacto Federativo. Reforma Tributária. Descen‐ tralização.

56 REFORMA TRIBUTÁRIA ABSTRACT This article proposes a reflection on the need to rethink the Brazilian federative pact before the realization of a tax reform. Suggests that a fiscal reform needs to seek social equity based on the prioritization of regional and local issues so that the collec‐ tion is not even more concentrated by the Union and that the lack of capacity for federative units and municipalities to carry out the duties imposed by the Constitution is promoted Federal de 1988. This paper discusses the model of federalism adopted by Brazil, the problems that are peculiar to it. There are also issues that cannot be missed in any discussions that deal with tax reform that seeks to mitigate the effects of the lack of budgetary capacity of states and municipalities and their consequent depen‐ dence on the Union. Keywords: Federative pact. Tax reform. Decentralization. 1. INTRODUÇÃO Mesmo diante de uma séria crise econômica, o cenário da fede‐ ração brasileira é marcado por uma visível coexistência de economias que apresentam extremo desenvolvimento e outras que penam para sobreviverem em virtude dos chamados bolsões da pobreza. A péssima distribuição de renda per capita e os fatores tributários contribuem para que haja um verdadeiro abismo entre os dois polos. O crescimento discrepante da economia de regiões, unidades federativas e municípios, implica em enormes desigualdades de condições de bem-estar das populações envolvidas e, indubitavel‐

A REFORMA TRIBUTÁRIA E A NECESSIDADE DE … 57 mente, favorecem o panorama hodierno de tensões sociais e políticas. A iminente reforma tributária – proposta pelo atual governo – não parece estar dando a atenção devida às desigualdades regio‐ nais e à necessidade de descentralização de recursos por parte da União com destino para os estados e municípios, mormente para os mais carentes. Porém, quais sãos os problemas apresentados pelo modelo de federalismo adotado pelo Brasil? Por que diversos municípios dependem de repasses dos seus estados de origem bem como da União? Qual a realidade e quais as garantias de estabilidade que o modelo federativo apresenta diante do desempenho das ativi‐ dades e receitas orçamentárias dos municípios e estados mais pobres? Para compreender a origem de tais problemas e buscar entender o quanto a proposta reforma tributária se propõe a tentar soluci‐ oná-los, o presente trabalho busca analisar alguns pontos que são marcantes no federalismo nacional e entender por que os problemas existentes têm gerado muita discussão e provocado mais desigualdade no Brasil. Além desta introdução, este trabalho tem mais cinco outras seções. A segunda seção trata do federalismo brasileiro, trazendo infor‐ mações acerca de sua constituição e suas características. A terceira seção discute acerca da redução das distorções fiscais, enfatizando a necessidade de compreensão dos conceitos de desequilíbrio vertical e desequilíbrio horizontal. A seção seguinte apresenta os problemas do modelo de federalismo fiscal brasileiro, destacando a dependência de municípios e estados dos repasses da União. Em seguida, é abordado o pacto federativo brasileiro como um instru‐ mento democrático necessário para a manutenção da ordem polí‐

58 REFORMA TRIBUTÁRIA tica, social e econômica do país; além das possíveis implicações advindas com o projeto de reforma tributária. Por fim, a sexta seção apresenta as principais conclusões relacionadas à discussão. 2. DESENVOLVIMENTO O FEDERALISMO BRASILEIRO A Constituição Federal de 1891 foi a primeira a instituir o fede‐ ralismo no Brasil. Além disso, aquela Carta Magna previu a repú‐ blica como forma de governo para o país em substituição à monarquia que imperava no país desde o ano de 1822. Importa ainda mencionar que naquele momento havia a concessão de autonomia para os estados-membros, haja vista que o modelo deixava de ser o de um Estado Unitário e passou a ser de uma Federação. As constituições seguintes mantiveram o modelo federalista. Entretanto, a Constituição Federal de 1988 trouxe relevante inovação ao incluir os municípios como entes da federação. Tal assertiva pode ser constatada logo no artigo primeiro da mencio‐ nada Carta Constitucional, que afirma ser o Estado Federal brasi‐ leiro constituído pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Como consequência desta determinação, o Brasil passou a ter três esferas de governo, quais sejam: a União, os Estados- Membros e os Municípios. De acordo com o posicionamento de Silva (2008), os municípios, visto que são entes federativos, devem ser compreendidos como dotados de quatro capacidades: autogoverno; auto-organização; autoadministração e auto-regu‐ lamentação. Diante disso, constata-se ainda que o país conta com comum acordo entre os entes para a organização político-administrativa.

A REFORMA TRIBUTÁRIA E A NECESSIDADE DE … 59 Este acordo é conhecido como pacto federativo e está disposto no artigo 18, da Constituição Federal de 1988. Em seu texto, o supracitado artigo constitucional pressupõe a existência de autonomia para os entes federativos pátrios e que estes são contemplados com autonomia na administração dos temas que a Constituição definir como de suas competências. Assim, é prevista uma repartição de competências e cada ente goza de autonomia para atuar em sua orbe. Como critério para essa divisão, adota-se a predominância do interesse público, competindo à União o interesse mais generalizado da população; aos Estados-Membros, o regional; aos Municípios, o local. Regis‐ tre-se que, devido a sua hibridez, o Distrito Federal acumula questões de interesse regional e local. Quanto à autonomia concedida aos entes, implica destacar que a União tem competências privativas, que são estabelecidas no artigo 22, da Constituição Federal e que estas lhe imputam a responsabilidade pela integração e soberania nacional, como por exemplo, a competência para legislar sobre direito civil, serviço monetário, defesa territorial, direito agrário etc. (ARVATE e BIDERMAN, 2004, p.423). Já os Municípios são privativamente competentes para temas correlatos à realização de serviços públicos de ordem local, em consonância com o que determina o artigo 30, da Constituição Federal de 1988. Como exemplos, podem ser citados o transporte público coletivo, leis de parcelamento do solo, plano diretor, dentre outros. Por sua vez, os Estados-Membros contam com a chamada competência residual, que consiste em deter responsabilidades que não lhes sejam vedada pela Carta Constitucional de 1988, conforme preconiza o artigo 25, em seu parágrafo primeiro.

60 REFORMA TRIBUTÁRIA Merece destaque o artigo 23 da Constituição Federal de 1988, que elenca relação de temáticas de competência comum das três esferas de governo, pressupondo a necessidade de coordenação de esforços para a administração de tais temas. É possível depre‐ ender que os temas presentes no mencionado dispositivo consti‐ tucional referem-se principalmente a questões sociais, como por exemplo, a aplicação e efetividade de alguns direitos sociais como a saúde, a educação, a assistência social, o combate à pobreza etc. (ARVATE; BIDERMAN, 2004, p. 423). Essa coordenação ou cooperação é viabilizada por alguns meca‐ nismos previstos na própria Constituição Federal. Esta, permite o estabelecimento de órgãos de caráter regional voltados para o desenvolvimento econômico e social, além de definir repasses obrigatórios de receitas tributárias, concessão de incentivos fiscais, de subsídios e outros (CONTI, 2004, p. 09). O FEDERALISMO FISCAL Em consonância com Conti (2004, p.28), o Brasil tem um desenho fiscal extremamente rígido e amparado em alguns pila‐ res, dentre os quais destacam-se as transferências verticais volun‐ tárias para as finalidades mais diversas, como os fundos de desenvolvimento regional; as competências tributárias sendo imputadas de modo exclusivo para as pessoas jurídicas de direito público interno; transferências constitucionais mandatórias, de acordo com o que expõem os artigos 157 ao 162, da Constituição Federal de 1988, que regulam as transferências fiscais; as deter‐ minações de destinações orçamentárias dos entes federativos; a autonomia orçamentária e financeira das três esferas de poder, desde que se observem os limites impostos pela Lei Comple‐ mentar n.º 101 (Lei de Responsabilidade Fiscal). Bijos (2012) afirma que a repartição de competências e de encargos promovida pela Constituição de 1988 aos entes federa‐

A REFORMA TRIBUTÁRIA E A NECESSIDADE DE … 61 tivos pode ser considerada autoexplicativa no que concerne às responsabilidades de todos os entes federativos a respeito do sistema tributário. O autor indica ainda que os mecanismos de distribuição de receita são devidamente indicados, mas que não se enxerga a mesma clareza quando o assunto é a distribuição de encargos e atribuições referentes à aplicação de políticas públicas, o que gera competências concorrentes e conjuntas. Neste sentido, a Carta de 1988 dispôs sobre competência conjunta entre os entes federados, bem como da concorrente, competindo à União a responsabilidade de legislar acerca de normas gerais – plexo axiológico e valorativo que deve ser norte‐ ador para os demais entes. Contudo, impende salientar que tal atribuição não erradica a competência dos Estados-Membros de casualmente legislarem plenamente sobre tais temas quando não sobrevier norma de natureza federal. Do mesmo modo que há importância na distribuição de compe‐ tências polítco-administrativas de cada um dos entes federados pela Constituição Federal, esta também deve atribuir os recursos necessários para o cumprimento das finalidades propostas. Destarte, é essencial que haja recursos financeiros e humanos suficientes para que os entes federativos consigam atender seus fins. Daí a relevância da repartição de quais impostos são de competência da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. A disponibilidade de recursos próprios que viabilizem o exercício de suas atividades tributárias, portanto, é imposta a cada unidade federativa. Frise-se ainda que elas podem contar com repasses de verbas que originariamente são dos entes maiores, mas que lhe devem ser atribuídas por previsão constitucional. É possível então estabelecer que o desenho do Sistema Tributário Nacional conta com a seguinte estrutura:

62 REFORMA TRIBUTÁRIA De suma importância é a observação de que a Constituição Federal de 1988 não confere competência tributária irrestrita. Há a imposição de limitações ao poder de tributar, quer dizer, alguns limites à invasão patrimonial tendente à percepção estatal do tributo. Tais limitações originam-se a partir de princípios e imunidades tributárias que garantem segurança jurídica ao contribuinte e estão dispostas nos artigos 150, 151 e 152 da Carta Magna (SABBAG, 2019). Com o intento de propiciar soluções para possíveis conflitos de competências entre os entes federativos e garantir meios necessá‐ rios para o cumprimento das atribuições, a Constituição Federal de 1988 estabelece que lei complementar se encarregue de tratar a respeito de tais temas. Ademais, os empréstimos compulsórios e as contribuições sociais só poderão ser instituídos pela União. REDUÇÃO DAS DISTORÇÕES FISCAIS Para a devida compreensão da necessidade de reduzir as distor‐ ções fiscais existentes no federalismo brasileiro, insta inicial‐ mente buscar entender dois conceitos concernentes ao

A REFORMA TRIBUTÁRIA E A NECESSIDADE DE … 63 desequilíbrio fiscal: desequilíbrio vertical e desequilíbrio horizontal. Por desequilíbrio vertical, pode-se depreender que é aquele entre receitas e despesas existentes entre as entidades descentralizadas. Ele é resultante das consideráveis desigualdades havidas entre as fontes de receitas e as obrigações de despesas funcionais entre os governos de uma federação. Já o desequilíbrio horizontal consiste nas disparidades existentes entre os entes federativos em nível equânime. Ou seja, parte-se de uma análise de Estados e Estado; Municípios e Municípios. Aqui, ficam claras as distorções em decorrência das desigualdades regi‐ onais entre as áreas econômicas do país, além da discrepante distribuição de riqueza e de renda entre os entes federados. Para correção das desigualdades apontadas, precisa haver a chamada equalização fiscal, que é possível através de transferên‐ cias financeiras promovidas principalmente pela União para Estados e Municípios. Importa ainda ressaltar que a própria Constituição Federal de 1988 estatui como uma de suas normas programáticas a redução das desigualdades sociais e regionais do país, portanto, consubstancia-se em concretização da vontade do constituinte originário. Destarte, pode-se asseverar que há um desequilíbrio nítido no modelo fiscal do Brasil. De um lado, tem-se o governo federal com uma excessiva centralização no que tange à regulação e arre‐ cadação; do outro, governos estaduais e municipais sofrem com um modelo de excessiva descentralização político-administrativa na provisão de bens e serviços públicos em virtude de uma extensa competência atribuída pela Constituição Federal de 1988.

64 REFORMA TRIBUTÁRIA É importante destacar que para garantir a manutenção e a conti‐ nuidade dos serviços públicos, imprescindivelmente estes entes precisam montar uma enorme estrutura de administração pública subjetiva, ou seja, contratar diversos servidores públicos e arcar com os encargos de remunerações desses agentes. Outro ponto que deve ser considerado é o modelo que o Brasil adota no que versa sobre o federalismo. Quando se analisa as categorias existentes no direito comparado, destacam-se duas que apresentam diferenças extremas: a primeira diz respeito à modalidade competitiva, oriunda dos Estados Unidos; a segunda é a cooperativa, que deriva da Alemanha. Boa parte das nações adota um modelo que engloba características dos dois modelos mencionados. O modelo brasileiro inspira-se no estadunidense, pois busca centralizar as atividades governamentais e os recursos tributários na União, o que implica em frustração para os Estados e Municí‐ pios, visto que há uma cooperação constitucional na distribuição de competências que não se repete quando o assunto é divisão de recursos de modo equilibrado. Nota-se, assim forte desequilíbrio entre a receita gerada e as responsabilidades imputadas a Estados e Municípios. Em síntese, há uma centralização reguladora e arrecadatória e uma descentralização político-administrativa. O autor Reverbel (2011, p. 133) afirma que: “O modelo de federalismo brasileiro que pretendia ser um misto de federalismo cooperativo e federalismo dual (competitivo), acaba, na prática, engessando tanto os mecanismos de competição, quanto os mecanismos de cooperação entre os Estados. O que se pretendia federalizar com a Constituição de 1988, acabou, em verdade, se unitarizando, ou descentralizando aos municípios: o verdadeiro nome sem a realidade”.

A REFORMA TRIBUTÁRIA E A NECESSIDADE DE … 65 Na visão de Bachur (2005), a federação pátria permanece travada desde a sua concepção (1988), haja vista que não há viabilização de uma dinâmica institucional com capacidade de conjugação de esforços com o intento de superar as enormes desigualdades regi‐ onais. O motivo decorre, segundo o autor, de um hibridismo institucional e constitucional que compromete toda a dinâmica do país no que diz respeito à federação. A partir dos ensinamentos de Bachur (2005), é possível concluir que o Brasil se coloca em um modelo de quase-cooperação, mas que não é bem definido, pois é incompleto institucionalmente e permite uma prática competitiva devido a lacunas institucionais por falta (e também falhas) na regulamentação. Tal modelo não possibilita a articulação de uma colaboração propriamente dita e corrobora com uma competição entre os entes, já que as balizas constitucionais nem sempre estão bem definidas. PROBLEMAS DO MODELO BRASILEIRO O modelo adotado pelo federalismo brasileiro implica em depen‐ dência da maioria dos municípios de repasses oriundos dos seus respectivos Estados e também da União. Não existe, para os municípios, garantias de estabilidade no que condiz ao desem‐ penho de suas atividades e suas receitas orçamentárias. A compreensão da origem de tais problemas perpassa pela análise de alguns pontos que merecem destaque e detalhamento, sendo eles: o processo de criação de municípios (municipalização); guerra fiscal; disparidades socioeconômicas; desequilíbrios; problemas relacionados ao pacto federativo. Criação Desenfreada de Novos Municípios A Constituinte de 1988 viabilizou a criação e emancipação de novos municípios no Brasil. Um município conta com incentivos financeiros e com o Fundo de Participação dos Municípios

66 REFORMA TRIBUTÁRIA (FPM), elementos que serviram de estímulo para um surgimento desenfreado de novos entes federados. Rezende (1997) assevera que após a redemocratização do país ocorreu uma explosão do número de municípios, apontando razões econômicas para tal fenômeno. Em sua análise, Rezende (1997) expõe que a criação de tais entes visava, em geral, a obtenção de um melhor aproveitamento de vantagens decorrentes do ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços) local e a administração do FPM diretamente de acordo com os requisitos de rateio que foram preconizados em lei. Ocorre que o processo de municipalização emancipou diversos distritos que eram dependentes de municípios maiores, o que resultou na absorção de parte das receitas destes em medida desproporcional quando considerada a parcela da população que iria se valer dos serviços públicos (CARVALHO, 2011). Objetivando melhor compreensão, pode-se entender a evolução do número de municípios através da visualização do gráfico abaixo: Fonte: IBGE É perceptível o movimento crescente do número de municípios brasileiros ao longo das últimas décadas. Torna-se relevante

A REFORMA TRIBUTÁRIA E A NECESSIDADE DE … 67 então a discussão sobre essa quantidade de entidades municipais, pois muitas cidades forma criadas sem condição alguma de sustentabilidade, fator que contribui para problemas como o aumento das disparidades socioeconômicas. A promoção de serviços públicos básicos por parte desses muni‐ cípios se mostra extremamente comprometida, já que estes, em diversas situações, não contam com receita oriunda de arreca‐ dação própria, o que gera a necessidade de utilização de fontes de renda advindas dos repasses estaduais ou da União. Sem sombra de dúvidas, este crescimento desenfreado e sem demonstrações de razoabilidade se apresentou como uma forma importante de oneração dos cofres públicos e no comprometimento de recursos que poderia ser empregados para outros fins pelos entes maiores (Estados e União). A Chamada Guerra Fiscal Quando se trata de problemas ligados à descentralização fiscal, inquestionavelmente a possibilidade de guerra fiscal entre os entes subnacionais como uma forma de corrida por investi‐ mentos é um dos motivos a levar em consideração. Isso pode, inclusive gerar uma falta de recursos que inviabilize a gestão pública do ente que promover incentivos fiscais acima de sua capacidade. A guerra fiscal pode ser entendida como uma disputa entre as entidades por recursos públicos e privados. Em certa medida, há que a considere como um fator positivo para os entes federados, visto que, teoricamente, conduziria a uma alocação de recursos de forma mais eficiente e de acordo com as necessidades locais e ou regionais para que os municípios se envolvam em competi‐ ções para atração de entidades que possam contribuir para o desenvolvimento (SABBAG, 2019).

68 REFORMA TRIBUTÁRIA Entretanto, acreditar piamente que o ente que recebe aquele investimento só terá benefícios é um equívoco, visto que sua economia será dinamizada e haverá expansão da base arrecadató‐ ria, ao passo que a arrecadação agregada da sociedade será obvia‐ mente diminuída. Para que se garanta o sucesso de um processo de descentralização fiscal, é necessário que haja capacidade operacional para a reali‐ zação das tarefas correlatas a cada ente. O mínimo do que se precisa é que as instituições locais possuam funcionários capazes de planejar e realizar o processo arrecadatório para viabilizar as políticas públicas. Isso só é possível quando as instituições locais dão sustentação às ações governamentais subnacionais. Infelizmente, não é a realidade dos municípios brasileiros. Implica, então, em necessidade de serem despendidos mais recursos para garantir as políticas públicas, além de promover também disponibilização de mecanismos para o controle de gastos e aplicação de gestão transparente. Tudo isso gera mais despesas para União e Estados. De acordo com Rezende e Afonso (2002): [...] a competição entre os estados membros de uma federação é considerada, por alguns, benéfica do ponto de vista da eficiência. Dessa perspectiva, se os governos estaduais e municipais usam recursos públicos para criar um ambiente econômico e social melhor para pessoas e negócios, a competição promoverá a eficiência econômica e a satisfação social. Evidentemente, isso implica que as autoridades subnacionais tenham autonomia para decidir a alocação de seus recursos, sejam eles compostos de receitas próprias ou transferências. Mas essa condição não existe plenamente na federação brasileira, o que significa que a competição provoca distorções econômicas e injustiça social.

A REFORMA TRIBUTÁRIA E A NECESSIDADE DE … 69 Disparidades Socioeconômicas Problema de enorme gravidade é a acentuada discrepância socio‐ econômica entre as unidades federativas brasileiras. Essa caracte‐ rística da federação brasileira, segundo Affonso (2000), está em um patamar bem acima dos encontrados em outros países, até mesmo quando comparada com os países latino-americanos. O Brasil apresenta desigualdades que podem ser analisadas a partir do conceito interpessoal, do inter-regional e intrarregional, o que dificulta a articulação de modos de coordenação federativa num contexto maior de descentralização. Muito dessa problemática se deve à enorme extensão territorial do país, que, naturalmente, apresenta diversidades culturais, econômicas e sociais. Assim, tais diferenças contribuem para uma ampla diversidade regional e implica em desafios que exigem soluções distintas devido às particularidades de cada região. Pode-se verificar setores com níveis econômicos e sociais excelentes e outros com necessidades de implantação de políticas públicas voltadas para a subsistência da população. Merece destaque a ideia de que tais disparidades afetam o país não apenas no contexto estadual, mas principalmente no municipal. Aspectos políticos, econômicos e sociais colaboram para a hete‐ rogeneidade brasileira, além de fatores histórico-culturais ligados à estrutura fundiária na qual a estrutura do país era calcada. Ademais, os ciclos econômicos sustentados em produtos agríco‐ las, como o do café, da cana-de-açúcar, do algodão, da mineração etc. concentraram capital em determinadas regiões do país em detrimento do atraso de outras. Affonso (2000) considera que ao mesmo tempo a diversidade é um elemento básico e característico da federação brasileira, mas também se mostra como uma ameaça a sua existência, pois se

70 REFORMA TRIBUTÁRIA constitui em um obstáculo fundamental ao desenvolvimento pátrio. Desequilíbrios Desde a Constituição Federal de 1988, houve um aumento da descentralização político-administrativa no país. Isso provocou uma necessidade de delegar maior autonomia, tanto na seara administrativa quanto econômica para Estados e Municípios. Desta feita, daquele momento em diante, observa-se um recebi‐ mento muito maior de recursos advindos da União (CARVALHO, 2011, p. 26). No que tange ao aspecto da disponibilidade de recursos, houve impacto muito forte da Constituição Federal de 1988 sobre a União, Estados e Municípios. Contudo, essa situação foi sendo alterado com o passar dos anos em decorrência dos aumentos das contribuições sociais e na estagnação da arrecadação de impostos federais como o IPI (Impostos sobre Produtos Industrializados) e o IR (Imposto de Renda) que compõem parte dos recursos que são transferidos para os demais entes federados. A tabela a seguir apresenta a distribuição da carga tributária entre os três níveis da federação. Nitidamente, percebe-se que há uma arrecadação bem maior da União em relação a Estados e Municí‐ pios; constata-se também que não há variação significativa no período analisado (interstício compreendido entre os anos de 2009 e 2018).

A REFORMA TRIBUTÁRIA E A NECESSIDADE DE … 71 Fonte: Receita Federal Transferindo os dados da tabela para o gráfico abaixo, vê-se mais precisamente a variação mínima e que há um movimento linear no que diz respeito à arrecadação de cada ente federativo no período apreciado. Fonte: Receita Federal Do ponto de vista da tendência anual, utilizando o total da carga tributária arrecadada nos anos compreendidos entre 2009 e 2018, observa-se que a União reduziu mais uma vez a sua partici‐ pação relativa em relação ao total da arrecadação. Em contrapar‐ tida, a participação dos Estados e Municípios manteve a tendência de elevação, conforme indica a imagem abaixo.

72 REFORMA TRIBUTÁRIA Imagem captada do Relatório da Carga Tributária no Brasil - 2018 – Receita Federal Entretanto, o movimento é bastante discreto, o que implica em necessidade de acompanhamento dos próximos anos, mormente se houver a consolidação de uma reforma tributária. Problemas Relacionados ao Pacto Federativo O Brasil conta com um cenário de disputa por recursos públicos. Estados e Municípios passam por uma relação de subordinação à União, que é incompatível com o funcionamento efetivo de um federalismo fiscal. Há, na verdade uma sobreposição de atribui‐ ções aliada a diversos problemas de ordem social que contribuem para este quadro (BIJOS, 2010). A composição trina da federação brasileira, segundo o autor, implica em um modelo que deveria resultar em descentralização e compartilhamento tanto dos recursos quanto das demandas que visam ao atendimento da população em geral. Dessa forma, o escopo da Constituição Federal de 1988 era nítido ao permitir que o país aproveitasse a precípua vantagem do modelo federa‐ tivo pátrio, que seria a adequação das instituições e leis do país às carências específicas de cada região do país. Por este motivo, é necessário que não apenas a União, mas também Estados e Muni‐ cípios tenham acesso a recursos financeiros próprios e prerroga‐

A REFORMA TRIBUTÁRIA E A NECESSIDADE DE … 73 tivas legislativas amplas para proporcionar solução para os problemas e planejamento da ascensão regional. Assim, se houvesse o estabelecimento e, por conseguinte o cumprimento da hierarquia de competências e repartição de receitas de forma rigorosa, mitigaria as repercussões e distorções existentes no federalismo hodierno do país. Todavia, a crise que assola as finanças públicas nas três esferas da federação é um dos temas dominantes do debate sobre o futuro da nação. Alguns fatores que se acumulam desde 1988 tornaram mais fácil o desenvolvimento do modelo centralizador que prejudica os Estados e Municípios, quais sejam: dívida externa, crescimento da “máquina pública federal”, crise fiscal etc.. Com essa concen‐ tração de poderes e crescimento de uma centralização que maculam Estados e Municípios, o modelo nacional de federa‐ lismo não se mostra mais condizente com a necessidade atual do país, pois os entes subnacionais contam mais com obrigações do que recursos, o que é uma desproporcionalidade. FEDERALISMO: UM INSTRUMENTO DEMOCRÁTICO NECESSÁRIO O artigo primeiro da Constituição Federal de 1988 nomeia o Brasil como uma república federativa e, uma ideia básica do fede‐ ralismo é a repartição de competências. É preciso que os entes federativos sejam dotados de autonomia em suas áreas de atua‐ ção. Por áreas de atuação devem ser consideradas a política, a legislativa e a administrativa. Quando se define o pacto federativo, é preciso que os entes guardem relação de proporção em que haja pretensão de equi‐ dade de condições entre eles. Esse é justamente um dos papéis da Constituição, que deve garantir que haja divisão de poderes com condições de cumprimento de atribuições. Isso promove equilí‐

74 REFORMA TRIBUTÁRIA brio proporcional entre os entes e garante a manutenção do pacto. Quando se valorizam os governos locais e regionais, eles são protegidos de possíveis abusos do poder central e são criados mecanismos que possibilitam uma maior aproximação dos problemas sociais e econômicos da população. Diante disso, é necessário que os governos subnacionais não sejam extrema‐ mente dependentes da União, nem financeira nem politicamente, haja vista que a dependência contradiz toda a justificativa do pacto federativo que tem o escopo de proporcionar autonomia para os entes federados. Desse modo, a descentralização é importantíssima para que haja uma aproximação entre os governados e seus governantes, o que estabelece um regime democrático com maior qualidade, pois quanto maior a proximidade entre os governados e aqueles que detêm do poder decisório, maior será a possibilidade êxito nas decisões. Em suma, a participação popular ocorre de forma mais destacada e objetiva (LOEWENSTEIN, 1970). Considerados tais pontos, é de suma relevância que a proposta de reforma tributária contribua com uma diminuta participação da União, consequentemente destinando mais recursos para estados e municípios. Além da reforma tributária, é preciso que programas de auxílio para os entes mais pobres sejam mantidos e até mesmo ampliados visando ao combate do superendivida‐ mento dos estados e municípios e, consequentemente, dar-lhes sustentabilidade orçamentária. Portanto, acreditar nos entes mais autônomos e independentes é crer no vigor da democracia, viabilizando que cada município ou estado possa desempenhar de forma satisfatória o seu papel. Dessa forma, um modelo menos centralizador permite que haja maior convergência para o interesse público, visto que o direcio‐

A REFORMA TRIBUTÁRIA E A NECESSIDADE DE … 75 namento de recursos se daria de forma mais regionalizada e local. 3. CONSIDERAÇÕES FINAIS A reafirmação do federalismo brasileiro foi proposta em 1988, a partir da Constituição Federal. Um dos pontos cruciais foi a descentralização de recitas tributárias que possibilitaram estados e municípios serem detentores de uma receita maior de recursos. Essa conquista foi traduzida em acréscimos no que condiz à implantação de recursos visando a realização de obras e serviços em ordem regional e local, o que resultou em maior autonomia orçamentária e decisória dos entes federativos. No entanto, apesar do avanço, as dificuldades financeiras foram aumentando com o passar do tempo e hoje, nasce a necessidade de se adequar ao projeto de uma reforma tributária a formulação de soluções para a corroída estrutura federativa do estado brasi‐ leiro e de sua relação com o cidadão. Tratar de reforma tributária implica na discussão sobre qual o estado que queremos: qual sua estrutura (centralizada ou descentralizada); visto que os recursos são fontes provenientes do financiamento do estado e garantem a realização das finalidades do mesmo. Seja qual for o rumo da iminente reforma tributária, não promover desconcentração de competência de tributos na União irá implicar em manutenção do distanciamento dos recursos públicos aos seus destinatários. A centralização da tributação é o caminho para o autoritarismo e um retrocesso para o pacto fede‐ rativo e a democracia. É preciso que a gama de competências que foram atribuídas a estados e municípios conte com recursos suficientes para sua manutenção. De outro modo, o que se configura é uma situação

76 REFORMA TRIBUTÁRIA de visível desrespeito ao pacto federativo estabelecido pela Cons‐ tituição Federal de 1988. Quanto aos problemas enfrentados pelo federalismo brasileiro, algumas questões devem ganhar destaque e merecer a atenção para futuras discussões. Meses atrás, ganhou notoriedade o debate sobre a redução de municípios e a imposição de regras mais rígidas para a criação de outros. Este diálogo precisa ser reacendido e de forma séria, haja vista não ser viável a manu‐ tenção de municípios que contem com precárias estruturas, número ínfimo de habitantes e falta de capacidade de desenvolvi‐ mento de ações voltadas para as necessidades mais básicas de suas populações. Na verdade, muitos entes não contam com condições mínimas nem para arrecadar tributos, realizar ou fiscalizar serviços públicos, o que gera uma descrença no funcio‐ namento do estado democrático e do pacto federativo. No que tange à guerra fiscal, é preciso que haja uma competição viável, com critérios que estabeleçam parâmetros para a igual‐ dade entre os competidores. Infelizmente, a situação atual do país no que concerne à guerra fiscal contribui para uma desigualdade ainda maior entre os municípios brasileiros, pois, por inúmeras razões, a maioria está longe de ter atrativos para o mercado e isso faz com que alguns setores sejam extremamente privilegiados em detrimento de outros. Logo, pode-se asseverar que uma reforma tributária põe como pressuposto a reformulação do pacto federativo, trazendo deter‐ minações mais claras no que consiste à repartição de competên‐ cias que cada ente federado deva ter, garantindo-lhes orçamento suficiente para o desenvolvimento das ações. Destarte, a discussão perpassa por questões importantes: o forta‐ lecimento dos estados e municípios no que consiste ao sistema tributário, atendendo aos princípios norteadores do pacto fede‐

A REFORMA TRIBUTÁRIA E A NECESSIDADE DE … 77 rativo; promoção do desenvolvimento social e econômico, apro‐ ximando governantes e governados a partir da observância de práticas democráticas, o que inclui a garantia da participação da sociedade nas discussões. Logicamente, a meta do Sistema Tributário Nacional deve ser alcançar a justiça social e primar pelo respeito aos princípios constitucionais tributários, enfatizando aqueles pilares que esta‐ belecem equilíbrio entre a capacidade contributiva do contri‐ buinte e a vedação do confisco, além da observância plena da legalidade e anterioridade para a cobrança de tributos (SABBAG, 2019). Importa deixar claro que não se pretende afirmar que exista um modelo ideal de Sistema Tributário. Pelo contrário. Entretanto, fatores culturais e regionais devem ser levados em consideração para que se viabilize a construção de uma sociedade mais justa, com um direcionamento em sua estrutura fiscal voltado para a resolução dos problemas de cada ente federado, priorizando as questões locais e regionais. REFERÊNCIAS AFFONSO, R. A crise da Federação no Brasil. Ensaios, FEE, Porto Alegre, v. 15, n. 2, p. 321-337, 2000 .ARAUJO, W. F. G.; CORREA, I. M.; SILVA, F. A. R. Descentrali‐ zação e Federalismo fiscal: algumas considerações sobre o âmbito intramunicipal. In: ENCONTRO NACIONAL DA ANPAD. Anais... 2003. ARENILLA, Manuel. Hacia un nuevo modelo de asociacio‐ nismo municipal em España. 2004. In: CONGRESO INTER‐ NACIONAL DEL CLAD, 10. Madrid, España. Anais... Madrid, 2004.

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A RESPONSABILIDADE DO AGENTE PÚBLICO MUNICIPAL NA ARRECADAÇÃO: ANÁLISE DA EXTINÇÃO DE CRÉDITO TRIBUTÁRIO PELO DECURSO DO TEMPO E EFEITOS ROBSON SOARES SOUSA RESUMO O ANSEIO POR UM SISTEMA TRIBUTÁRIO MAIS JUSTO, ATUAL E produtivo é salutar para o aperfeiçoamento da Administração Pública municipal, sendo contextualizados os temas de reformas e ajustes com a finalidade de uma legislação condizente com o interesse público e do ente mirim. Mesmo assim, há intrínseca relação com esta procura à necessidade de uma gestão pública responsável, por meio de seus agentes, de forma a expressar sua eficácia na atividade de arrecadação e conclamar uma maior autonomia face aos repasses constitucionais. Em meio a isso, atenta-se aos atos e procedimentos adotados para satisfação de créditos tributários que, quando inobservados e decorrido lapso temporal, pode acarretar perca de receitas imprescindíveis para manutenção de serviços e atendimento aos objetivos do Municí‐ pio. Dessa maneira, vê-se uma dificultosa, mas presente, sistema‐ tização de normas que reconhecem a responsabilidade do agente público municipal e sua punição quando gera dano ao erário por

82 REFORMA TRIBUTÁRIA conduta omissiva. Nesta abordagem, tratam-se as diretrizes exigidas ao servidor público para propugnar atos de arrecadação, as nuances reflexivas presentes na inércia desta cobrança, bem como as consequências potenciais por extinção de créditos tribu‐ tários por decadência/prescrição e a responsabilidade daquele quanto a isso. À semelhança disso, o incentivo ao debate deste tema fomenta uma crítica construtiva e orientação comporta‐ mental sobre situações paralelas que, mesmo na atualização adequada da legislação tributária, se não observadas, podem recair na ineficácia da Administração Pública quanto ao fator arrecadação. Palavras-chave: Arrecadação; Responsabilidade; Agente Público; Município; Extinção; Créditos Tributários. THE RESPONSIBILITY OF THE MUNICIPAL PUBLIC AGENT IN THE COLLECTION: ANALYSIS OF THE EXTINCTION OF TAX CREDIT THROUGH TIME AND EFFECTS ABSTRACT The desire for a more just, current and productive tax system is healthy for the improvement of the municipal Public Administra‐ tion, with the themes of reforms and adjustments being contex‐ tualized with the purpose of legislation in line with the public interest and the child. Even so, there is an intrinsic relationship with this demand to the need for responsible public management, through its agents, in order to express its effectiveness in the collection activity and call for greater autonomy in the relati‐ onship of constitutional transfers. In the midst of this, attention is paid to the acts and procedures adopted to satisfy tax credits, which, when not observed and a time lapse has elapsed, can lead

A RESPONSABILIDADE DO AGENTE PÚBLICO MU… 83 to a loss of essential revenues for maintaining services and meeting the objectives of the Municipality. Thus, there is a diffi‐ cult, but present, systematization of rules that recognize the responsibility of the district public agent and their punishment when it generates damage to the treasury for omissive conduct. In this approach, the guidelines required of the public servant to propose collection acts are dealt with, the reflexive nuances present in the inertia of this collection, as well as the potential consequences for extinction of tax credits due to decay / pres‐ cription and the responsibility of that in this regard. Likewise, the incentive to discussion this topic encourages constructive criti‐ cism and behavioral guidance on parallel situations that, even in the proper updating of tax legislation, if not observed, can fall ineffective in Public Administration regarding the collection factor. Keywords: Collection; Responsibility; Public Agent; County; Extinction; Tax Credits. 1. INTRODUÇÃO Nos moldes hodiernos, as medidas preparatórias para as reformas e o aperfeiçoamento do sistema de tributação brasileiro tem sido realidade e, como tal, necessária uma apreciação mais profunda acerca de situações tangenciais das quais viabilizem a efetividade das normas e a boa gestão tributária. A situação dos municípios dentro o sistema tributário e a repar‐ tição de competência têm suscitado preocupações dentro do campo doutrinário, jurídico e legislativo pelas propostas e os trâmites no Congresso Nacional.

84 REFORMA TRIBUTÁRIA Também sobre o enfoque regional dos entes mirins, há reclamos sobre a forma de atuação e gestão tributária, considerando estigmas destes se manterem com grande dependência dos repasses federais, mitigando sua autonomia administrativa e financeira. Não obstante entraves experimentados pela operacionalização do sistema tributário, devido ao retrocesso de algumas regulações ou ao excesso de burocracia para o Fisco e o contribuinte, condutas e fatores potencialmente danosos e oriundos de alguns modelos de gestão tributária e governamental podem ser observados nos Municípios. Apresentam-se, neste caso, as inações para persecução de satis‐ fação de créditos tributários pela Administração Pública muni‐ cipal que, pelo decurso de tempo, são extintas pelos fenômenos jurídicos da decadência ou prescrição. Nessas hipóteses, tais fenômenos podem passar despercebidos e ficar como motivo obscuro quanto aos desequilíbrios fiscais e dificuldades enfren‐ tadas pelo ente federado. A partir de então, a perda de referidos créditos tributários que, inclusive, podem estar até inscritos em dívida e não executados afetam a organização administrativa, em descompasso com o zelo que o gestor público deve ter com os recursos. Fatidicamente, as circunstâncias poderiam levar a desequilíbrios orçamentários e prejuízo aos serviços públicos prestados à população. Na análise proposta, objetiva-se promover uma discussão mais aprofundada sobre a responsabilidade do agente público muni‐ cipal sobre a organização e a efetividade da arrecadação, sem prejuízo de qual modelo de gestão tributária seria adotado para tal fim, mas que revertam ao menos, tentativas de satisfação de créditos da Fazenda Pública.

A RESPONSABILIDADE DO AGENTE PÚBLICO MU… 85 Igualmente, verificar os instrumentos legais e, sendo o caso, os atos de controle externo e judicial que promovam investigação, subsídios ou responsabilidade do gestor por possível inércia nos atos de coleta dos tributos, considerando casos pontuados em decisões pátrias. Para tanto, emerge a atividade de pesquisas bibliográficas e docu‐ mentais que, mediante revisão e coleta de dados pertinentes, estruturem a análise proposta. Nesse contexto, trabalhar-se-á a definição e disposições sobre extinção de crédito tributário, a responsabilidade do gestor e a atividade de arrecadação, especial‐ mente com apontamentos preliminares constantes em legislação vigente. Como método de abordagem científica, as hipóteses a serem deli‐ neadas poderão levar a um resultado com técnica dedutiva, avocando os efeitos potencialmente danosos por não se cobrar os tributos. Aponta-se a relevância da análise e do debate acerca deste assunto para consecução de resoluções pertinentes no sistema tributário sem ingerências de interesses particulares e, concomi‐ tantemente, potencializando a eficácia dos fins propostos para o Direito Tributário e a Administração Pública nos Municípios. Portanto, o destaque da responsabilidade do gestor público é imprescindível para a atuação legítima deste, bem como tema a ser mais detidamente aplicado, tanto no âmbito administrativo como judicial, desde o seu controle até a aplicação de sanções. 2. RESULTADOS E DISCUSSÕES Os embates econômicos, jurídicos e sociais perpetrados e provindos da regulação do sistema normativo tributário no Brasil

86 REFORMA TRIBUTÁRIA sempre estiveram presentes com maior ou menor intensidade, nos diversos aspectos e transitando especialmente entre os setores sociais e a Administração Pública municipal. O enfoque geralmente recai no excesso da carga tributária e de burocratização oriundos do sistema fiscal, na higidez de procedi‐ mentos administrativos que dificultavam o desenvolvimento econômico e os entraves face à liberdade econômica ocasionada por aqueles. Em contrapartida, o Estado se deparava com dificul‐ dade em aplicação e atualização legislativa ao se deparar com novas dinâmicas de mercado, na busca de propor medidas e polí‐ ticas governamentais para aumento da arrecadação e recuperação de créditos, bem como garantir os recursos, por meio de tributos, para consecução de suas finalidades, a regulação de mercado e o equilíbrio fiscal. Em meio a isso, aparece o cidadão como sujeito de interesse de ambos os lados, pois à medida que conclama por garantias para sua livre iniciativa (art. 1º, inciso IV, da Constituição Federal – CF) e de propriedade (art. 5º, CF) para alcance de uma vida digna, encontra-se correlatamente como usuário de serviços públicos os quais são disponibilizados pelo Estado, por meio de declaração de direitos. Nesse contexto, ao abordar a atuação do Estado, nenhum outro ramo do direito se evidencia mais como intervenção na sociedade como o Direito Tributário, pois neste caso a interação entre Estado e Direito, na concepção pós-moderna, apresenta-se como, De fato, a redução do direito a direito de Estado, levado a cabo pelo Estado constitucional no século XIX, transformou a autonomia do direito frente ao Estado em autonomia do direito dentro do Estado. A autonomia do direito estatal ficou assim

A RESPONSABILIDADE DO AGENTE PÚBLICO MU… 87 reduzida à sua especificidade operacional de instrumento de intervenção estatal (SANTOS, 2007, p. 259). Na regulamentação proposta pelo ordenamento jurídico brasi‐ leiro, com relevância temática para a Constituição Federal e do Código Tributário Nacional – CTN (Lei nº. 5.172/1966), avocam-se as diretrizes de direitos humanos e do caráter teleoló‐ gico, sob o crivo ético e social, para aplicação de norma tributária. Embora as diretrizes e princípios jurídicos insculpidos nestes instrumentos normativos, na competência local, os Municípios estabelecem as regras específicas em suas leis e códigos, de maneira a estabelecer os parâmetros de execução e prestação da atividade fiscal. Nota-se uma tendência de menor intervenção estatal sobre as relações privadas, a exemplo de fatos envolvendo a economia e o mercado, resguardando ao Estado um agente de estabilidade e regulador especial, acepção esta ainda não incorporada devida‐ mente pelos Municípios de pequeno ou médio porte no Brasil. A partir de então, o direito tributário se reveste de garantias ao contribuinte-cidadão não atrelada ou condicionada à arrecada‐ ção, mas sim à sua dignidade, segundo ensinos de Renato Becho (2009, p. 308). Expondo essa ideia, encontra-se um diálogo de razoabilidade no poder estatal de tributar e os direitos funda‐ mentais do sujeito como contribuinte e como cidadão. Na visão esposada, não a desconsiderando, aparece a atividade estatal para operacionalização dos atos de tributação, desde a fiscalização e a arrecadação indo aos meios para recuperação e execução de créditos tributários.

88 REFORMA TRIBUTÁRIA Salete de Oliveira Domingos (2015) aborda profundamente a perspectiva da atividade arrecadatória perante uma funcionali‐ dade social a consolidar direitos humanos, estabelecendo como a expressão de ingerência do Estado na sociedade, em favor da soci‐ edade, considerando os objetivos constitucionais a serem promo‐ vidos e concretizados, os quais estão insculpidos no art. 3º, da CF. A arrecadação também está classificada como consequência total da função fiscal dos tributos e, parcialmente, no aspecto de para‐ fiscalidade. Sua repercussão é intrínseca e orientadora da política fiscal e dotada de instrumento ao combate da sonegação. Aliás, na ação de arrecadar, buscam-se as satisfações dos créditos tributários que compõem robustamente a fonte de receita dos entes da federação, incorporando-se ao orçamento público como fonte principal e para custeio das despesas públicas, expressas em investimentos, implantação e manutenção de serviços públicos. Aí se amolda que “ao considerar que o Estado tem em seu obje‐ tivo a satisfação de necessidades do indivíduo, é necessário, para o cumprimento de suas atribuições, que desempenhe o papel de arrecadador de recursos financeiros, a fim de financiar as suas atividades” (REZENDE, SLOMSKI, CORRAR; 2005, p. 29). Notadamente, convergem as perspectiva de garantias de direitos fundamentais de preponderante interesse público, como saúde, educação, moradia, segurança e outros, recaindo mais uma vez no imponente princípio da dignidade da pessoa humana. Não é diferente o tratamento ao Município sob as suas atribuições para alcance de seus objetivos, dentre os quais a garantia desses direitos aos munícipes, emerge os pressupostos da fonte de custeio das ações, programas e demais políticas públicas. Os créditos tributários são oriundos de fatos e relações sociais, mediante revestimentos de diversos aspectos do fato imponível

A RESPONSABILIDADE DO AGENTE PÚBLICO MU… 89 que exigem uma complexa atividade do Município para sua legí‐ tima constituição. Conceitualmente, transcreve-se o aponta‐ mento conferido por Aurora C. Tomazini (2007, p. 42), em reafirmação da clássica construção de Paulo de Barros, Reportando-nos novamente aos ensinamentos de Paulo de Barros Carvalho, para cumprir sua função de denotação do fato jurídico, a hipótese apresenta: i) um critério material, responsável pelo apontamento da ação, que no caso das normas de decadência e prescrição será o não exercício de um direito; ii) um critério espacial que aponta o local de realização do fato da inércia; e iii) um critério temporal, indicativo do momento de ocorrência da inércia, que no caso das normas de decadência e prescrição é marcado pelo dia do fim do prazo decadencial ou prescricional (dies ad quem). E, para a identificação da relação jurídica, o conseqüente consiste em: i) um critério pessoal, que informa os sujeitos da relação; e ii) um critério que informa o objeto da relação. Evidencia-se na constituição de créditos tributários pela Fazenda Pública municipal, nisso não menosprezando os custos públicos, esforços e tempo dispendidos, os processos tributários comple‐ xos, modelos de gestão e atos burocráticos que recaem em mora para sua finalização. Notoriamente, há de considerar, infeliz‐ mente, as ingerências políticas indevidas que postergam ou rela‐ tivizam a atividade fiscal e, como desfecho, o embaraço ou desaparecimento de alguns créditos. Mas é sobre o aspecto temporal que se chama a atenção, para a imprescindibilidade de sua observância e controle na gestão tributária, em todos os atos de procedimentos de fiscalização, lançamento e satisfação do crédito tributário (dívida ativa). Pelas

90 REFORMA TRIBUTÁRIA observações estratégicas de Sílvio Crepaldi (2019, p. 52), infere-se que, O crédito tributário não pago, na forma prevista na legislação própria e não sujeito a nenhuma das causas de suspensão da exigibilidade, é encaminhado para inscrição na chamada Dívida Ativa. [...] A expressão \"Dívida Ativa\" denuncia a existência de um registro ou cadastro específico em que constam todos os créditos não honrados pelos devedores. Esse registro pode e deve, pela magnitude das informações envolvidas e pela necessidade de precisão de manuseio, utilizar de recursos informatizados para armazenamento de dados e seu processamento. A culminância da constituição de crédito tributário não adim‐ plido em condições normais pelo contribuinte é justamente a dívida ativa. Nela presumem-se todos os aspectos legais da ativi‐ dade fiscais, legitimando-a para outra atividade administrativa, qual seja a cobrança. Engloba-se este ato, geralmente traduzido por execuções da Fazenda Pública, dentro da concepção da arre‐ cadação tributária. Ao tratar do gerenciamento tributário na Administração Pública municipal, um dos principais inimigos é o tempo. Contudo, não somente na arrecadação, pois a mora, desídia, suspensões e inter‐ rupções (ou mesmo esquecimentos) de atos administrativos recaem em significado de ineficiência pública. Razões diversas justificam o decurso do tempo afeto ao ato tribu‐ tário, porém por si só caracterizam estigmas da burocratização, senão dizer, pela defesa do contribuinte, como insegurança jurí‐ dica quanto à indefinição de um provimento administrativo ou de quando a sua resolução.

A RESPONSABILIDADE DO AGENTE PÚBLICO MU… 91 Para tanto, os institutos jurídicos da prescrição e decadência tributária emergem no campo jurídico na oferta de segurança jurídica ao contribuinte pela inação do Estado, seja pela não constituição do crédito, seja pelo não exercício do direito de ação. Em profunda reflexão, ainda que direcionada sobre a prescrição, Antônio Câmara Leal (1982, p. 16) coloca que “o interesse público, a estabilização do direito e o castigo à negligência; representando o primeiro o motivo inspirador da prescrição, o segundo, a sua finalidade objetiva e, o terceiro, o meio repressivo de sua realização”. Há diversos aspectos a serem apreciados no reconhecimento, contagem e efeitos concretos acerca da decadência ou da pres‐ crição no Direito Tributário, lançando-se mão de assim discorrer neste estudo, mesmo sabendo de sua relevância. Ainda que legalmente estabeleça o art. 156, do Código Tributário Nacional esses institutos (prescrição e decadência) como causas de extinção de crédito tributário, recaem impreterivelmente o fato de ser a sua declaração administrativa ou judicial uma sanção ao Estado, ante a perda de recursos públicos. Antecipa-se que a crítica suscitada não está em referidos insti‐ tutos da prescrição e decadência, porquanto inenarrável a preponderância de garantia essencial ao particular/contribuinte perante o jus tributandi. A circunstância aventada é a apreciação de fatores sobre a conduta do agente público que leva à extinção do crédito por sua mora. Lembra-se que na outra ponta do gerenciamento tributário e da Administração Pública, do Município, está a prestação de serviços plenos e de qualidade à população, sendo esta a essência fundamentadora e norteadora do poder de tributar do Estado, em sua grande parcela.

92 REFORMA TRIBUTÁRIA Ora, os tributos são em si a principal fonte de receita tributária aos entes federados e estas integram os orçamentos públicos para intento da realização do bem comum, operacionalizados, dentre outros, pela garantia de direitos e de serviços públicos. Porém, a dependência dos Municípios de repasses federais e estaduais, de cunho constitucional, ainda é grande e demonstra a insuficiência dos recursos próprios para suprir as necessidades públicas. Apontamentos são expostos para estabelecer que “a gestão fiscal responsável encontra na tributação o principal instrumento para o financiamento do Estado na promoção do bem comum” (ESAF, 2014, p. 9). São estas garantias de direitos (segurança, saúde, moradia, outros) e a prestação de serviços à população que justificam a atuação estatal na prerrogativa da tributação e movem parcela considerável das despesas públicas. No mesmo sentido, Hugo de Brito Machado (2007, p. 55) asse‐ vera que referido poder e atividade “é, sem sombra de dúvida, o instrumento de que se tem valido a economia capitalista para sobreviver. Sem ele não poderia o Estado realizar seus fins sociais, a não ser que monopolizasse toda a atividade econômica” (2007, p. 55). A instru‐ mentalização do poder, entre outros aspectos, se deflagra pela atividade de arrecadação conferida aos agentes fiscais da Fazenda municipal, intervindo nas relações sociais e captando parcela do patrimônio dos particulares, especialmente a partir do lança‐ mento tributário. Dito isto, o decurso do tempo pode ser crucial para o desastre da gestão governamental sobre os tributos quando diante de pressu‐ postos de ineficiências administrativas ou ingerências pessoais na administração da res publica, seja por conduta comissiva ou omis‐ siva do agente público municipal. Emergem diuturnamente, desde os palanques eleitorais até nas câmaras e sessões de julgamentos, as arguições de dificuldade ou

A RESPONSABILIDADE DO AGENTE PÚBLICO MU… 93 inviabilidade administrativa traduzida no excesso de gasto de pessoal, falta de repasses patronais e suplementares previdenciá‐ rios, desiquilíbrio das contas públicas, desvio de verba em contratos administrativos. Todavia, dificilmente se suscita discursos sobre falhas da arrecadação, que é crucial para balan‐ cear a proporção despesa versus receita. O que se faz, especialmente nos entes federativos mirins? Corta gastos, congela salários, suspende investimentos, contrai endivi‐ damentos, demite-se pessoal que, ao final das contas, retratam deficiência e dificuldades de serviços públicos em favor da população. Conflui-se, assim, um liame entre a garantia de prestação dos serviços e o gerenciamento tributário sob a ótica finalística da arrecadação, ponderado pelo fator tempo. Porque a premente e imediata necessidade de recursos para manutenção dos serviços esbarra na morosidade e falhas na satisfação de créditos tributá‐ rios para integralizar a receita pública. Os recursos da receita orçamentária já são limitados e, por uma má administração, pode se caracterizar como escassez, inviabili‐ zando a gestão pública ou mitigando sua atividade. De acordo com a Agência Brasil (2019), apenas no âmbito da gestão tribu‐ tária federal, “a quantidade de devedores da União chegou a 4,6 milhões, em 2018. A dívida total é de R$ 2,196 trilhões, sendo que 44,8% desse valor é considerado irrecuperável, segundo dados da Procuradoria- Geral da Fazenda Nacional (PGFN)”. Daí em diante, contextualizado nessas premissas, percebe-se a existência de uma sistematização de competências administra‐ tivas na gestão tributária, as quais denotam as respectivas respon‐ sabilidades quando não são observadas, segundo a ideia de “botton up”, pois se partiria de análises regionais para delimitação de um contexto nacional.

94 REFORMA TRIBUTÁRIA Isto facilita o entendimento da cadeia de atuação governamental e administrativa que pode partir desde o chefe do executivo até o servidor arrecadador, irradiando ainda por outras unidades administrativas e políticas adotadas, a exemplo da Procuradoria das Fazendas municipais que competem à execução fiscal. Ações subsidiárias têm sido válvulas de escape contra a mora e passíveis de resolução de conflitos fiscais oriundos dos endivida‐ mentos de contribuintes. Exemplifica-se, em novel ação da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, a implementação de transação excepcional durante o estado de pandemia vivenciado no mundo, por meio da Portaria PGFN nº. 14.402, de 16 de junho de 2020, assegurando a cobrança de créditos, nos termos do art. 2º, incisos III e IV. Pontua-se que as estratégias implementadas visam a eficiência da atividade fiscal e satisfação dos atos de gestão tributária, desven‐ cilhando-se da mora e o perigo da extinção, pela prescrição, de créditos tributários viáveis, como na experiência suscitada. Ao perlustrar o tema da decadência e da prescrição, afunila-se as atividades primordialmente em dois agentes públicos, os fiscais/auditores da fazenda e os procuradores com atribuição fazendária. O primeiro mais evidenciado na constituição do crédito e da dívida ativa, enquanto o segundo adota medidas para medidas satisfativas e executórias extrajudiciais e judiciais para dívidas inscritas. Obviamente outros atores podem aparecer na cadeia procedi‐ mental, dentre chefes de setores, demais servidores efetivos, empresas de assessoramento e agentes políticos, cada qual com sua parcela de poder decisório e responsabilidade. Infere-se uma acentuada intervenção tendenciosa de agentes públicos sobre atos e procedimentos fiscais ao passo que se aproxima e afunila de realidades locais, como nos Municípios.

A RESPONSABILIDADE DO AGENTE PÚBLICO MU… 95 Luiz Felipe Tronquini (2018) faz a abertura acerca do tema de responsabilidade civil ao falar que, Caracterizados os atos de improbidade administrativa, restará ao Promotor de Justiça analisar a extensão dos danos – cujos dados são de fácil obtenção junto à tesouraria, departamento financeiro ou secretaria da fazenda municipal – e seus agentes responsáveis e colaboradores, dentre os quais poderão estar Diretores ou Assessores financeiros, tesoureiros, Secretários da Fazenda, dentre outros. Importa registrar que, em assuntos de natureza financeira, muito dificilmente os Prefeitos agem sozinhos, sem orientação específica de pessoas mais técnicas no assunto. Inegável a responsabilidade deles, que são os representantes do ente público atingido, mas não se deve ignorar que certamente agiram sob orientação ou acompanhamento de terceiros. Vê-se isto em omissão ou empecilhos na arrecadação de tributos, omissão na constituição, não atualização ou cobrança de tributos, a exemplo de IPTU, atraso em tecnologias e competência dos agentes e unidades fiscalizadoras, dentre outros. Em contrapartida, os fatos imponíveis continuam a emergir nas relações sociais e o Estado deixa de arrecadar e compor sua receita pública, sobrevivendo por vezes de repasses constitucio‐ nais. Ademais, fatidicamente, atinge direta ou indiretamente o interesse público, na falta de desenvolvimento, falhas em serviços à população, geralmente justificada nos gabinetes executivos pela falta de recursos financeiros. Inclusive, quando se confronta a atuação dos órgãos fiscaliza‐ dores externos (Ministério Público, Tribunais de Contas, etc.) sobre a identificação de atos administrativos geradores de danos ao erário, geralmente é realizada sob o crivo de aplicação de recursos de forma indevida.

96 REFORMA TRIBUTÁRIA Conferindo a ideia central de responsabilidade no trato público há legislação basilar enveredada pela Lei nº. 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF). Na abordagem arquitetada por Pazzaglini Filho (2006 p. 3) sobre a propriedade de tratamento desta Lei nas definições de administração pública e na atividade arrecadatória, expõe-se, Assim, a LRF objetiva a administração mais eficiente das receitas (maior eficiência na arrecadação, envolvendo medidas mais efetivas de instituição, fiscalização e cobrança de tributos) das despesas publicas (maior eficiência na redução de gastos públicos, com adoção de regras mais eficazes de contenção, controle e racionalização de despesas), o equilíbrio das contas públicas e a observância de metas fiscais na gestão do Tesouro Público, o que permitirá melhor desempenho da União, dos Estados e dos Municípios na execução de políticas públicas positivas visando atender às necessidades e aos anseios legítimos da sociedade brasileira. Mas por que não aplicar o mesmo raciocínio quando a caracteri‐ zação de conduta culposa ou dolosa vai no sentido de não arreca‐ dar? Não cobrar quando se deveria, seja por exigência legal ou orçamentária? Ou mesmo ser negligente na atividade de gestão eficiente tributária que cause desiquilíbrio orçamentário e perda concreta de recursos, ao menos aferível por créditos constituídos não executados - prescrição? Não é o caso, aqui, de afirmar e defender a rigidez deliberada e irra‐ cional de medidas de execuções extrajudiciais e judiciais de tudo e todos. A concepção é estabelecer medidas de gerenciamento eficazes que pontue as execuções ou outras medidas viáveis para arrecadação em tempo hábil, compondo os recursos os orçamentos públicos.

A RESPONSABILIDADE DO AGENTE PÚBLICO MU… 97 Há outras medidas de aperfeiçoamento a serem adotadas para otimizar os efeitos da arrecadação, como estudo dos devedores, atos coordenados de setores da Administração municipal para maior integralização e efetividades na busca de satisfação de créditos tributários, implementação de transação, renegociações, etc. A tecnicidade e a evolução de diretrizes gerenciais podem auxi‐ liar demasiadamente a gestão tributária municipal. Entretanto, nesta exposição, destaca-se a percepção de responsabilidade do gestor sobre créditos tributários perdidos por inércia da Admi‐ nistração quando na busca de interesses escusos, imorais e com ingerências que recaem na ilegalidade, ou mesmo falta de zelo recorrente na sua omissão, acarretando ou não desiquilíbrio orçamentário. Emerge, então, a responsabilidade do gestor ou agente público, ainda que por omissão, diante dos prejuízos gerados na atividade de arrecadar. Diógenes Gasparine remonta as preleções jurídicas sobre a responsabilidade no Direito Administrativo na configu‐ ração de condutas omissivas, discorrendo que, Em suma, o Estado responde, hoje, subjetivamente, com base no artigo 15 do Código Civil, pelos danos advindos de atos omissivos se lhe cabia agir [responsabilidade determinada pela teoria da culpa do serviço] e responde objetivamente, com fulcro no artigo 37, §6º da CF, por danos causados a terceiros, decorrentes de comportamentos lícitos [comissivos], enquanto o seu agente causador direto do dano responde, sempre, subjetivamente... (2004, p. 835). Em fomento à tese de responsabilidade na arrecadação de tribu‐ tos, a LRF não desconsiderou a temática, ao traçar diretrizes de

98 REFORMA TRIBUTÁRIA observância vinculada pelo agente público (político) no seu art. 11, in verbis, Art. 11. Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da Federação. Parágrafo único. É vedada a realização de transferências voluntárias para o ente que não observe o disposto no caput, no que se refere aos impostos. Discorrendo o assunto de responsabilidade do gestor, restringe- se diretamente aos regimes administrativo e civil, sem prejuízo de persecução penal porventura identificada. Narrado acima, referida responsabilidade seria pelo crivo da objetividade, a inde‐ pender da constatação de elemento subjetivo da conduta, sendo esta omissiva ou comissiva. Obviamente que no âmbito municipal os atos de fiscalização e apuração de conduta de agentes públicos são mais dificultosos devido à estruturação limitada dos órgãos externos e uma poten‐ cial parcialidade de unidades de controle interno. Isso dificulta a identificação de atos omissivos na atividade de arrecadação, pois depende de especialidade da matéria e maior dispêndio de tempo. A gama de tributos integrantes desta abordagem é relutante, pois culturalmente, se assim pode chamar, alguns tributos são unifor‐ memente negligenciados, como contribuições de melhoria, enquanto outros ficam à margem do descaso ou (des)interesse, como o IPTU em pequenos núcleos urbanos. Nesse diapasão, ante a prerrogativa de arrecadação como atri‐ buto inerente ao ente federado, precisam-se considerar os seus atos administrativos, em sede de taxionomia, de natureza vincu‐