เอกสารวิชาการเพื่อสนับสนุนการพิจารณาร่าง พ.ร.บ. งบประมาณฯ 2565

รายงานเศรษฐกิจ การเงินการคลังภาครัฐ ระดบั มหภาค สาระสังเขป การแพร่ระบาดของไวรัส COVID-19 ในประเทศไทยท่ีเกิดข้ึนต้ังแต่ต้นปี 2563 และ ทวีความรุนแรงข้ึนในเดือนเมษายน 2564 สร้างผลกระทบต่อประเทศในทุกภาคส่วน ครอบคลุมภาค ครัวเรือน (Households) ภาคธุรกิจ (Business Sector) และภาครฐั (Public Sector) ด้านเศรษฐกิจ : เกิดการหดตัว โดยผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (GDP) ปี 2563 ปรับลดลง ร้อยละ 7.1 จากปี 2562 จาก 16.85 ล้านล้านบาท เป็น 15.69 ล้านล้านบาท และอัตราเงินเฟ้อมีค่า ต่าสุดในรอบ 5 ปี อยู่ที่ร้อยละ -0.85 จากการชะลอการบริโภค ซ่ึงส่งผลให้การลงทุนภาคเอกชนชะลอ ตัว นอกจากน้ี ภาคครวั เรอื นกไ็ ด้รบั ผลกระทบอย่างรุนแรง เหน็ ได้จากหน้ีภาคครวั เรือนต่อ GDP เพมิ่ ขน้ึ สูงสุดในรอบ 10 ปี อยู่ที่ร้อยละ 89.3 ในปี 2563 จากร้อยละ 66.2 ในปี 2554 โดยวัตถุประสงค์ของ การก่อหน้ีของภาคครัวเรือนดังกล่าว เป็นไปเพ่ือการบริโภคอุปโภคมากกว่าการลงทุน ท่ีจะสร้างรายได้ ในอนาคต ภาคครัวเรือน : ตลาดแรงงานปรับตัวแย่ลงโดยเฉพาะผู้ประกอบอาชีพอิสระท่ีได้รับผลกระทบ อย่างรุนแรง ซึ่งในปี 2563 อัตราการว่างงานมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสาคัญเป็น 1.69 จากเดิม ร้อยละ 0.98 ในปี 2562 โดยภาคใต้มีอัตราการว่างงานสูงถึงร้อยละ 2.38 สาหรับกลุ่มอุตสาหกรรม ท่ีมีอัตราการว่างงานสูงที่สุด 3 อันดับแรก ได้แก่ 1) กิจกรรมโรงแรม และการบริการด้านอาหาร 2) การขายสง่ และการขายปลกี การซ่อมยานยนต์และรถจกั รยานยนต์ และ 3) การก่อสรา้ ง จานวนประชากรท่ีมีอายุสูงกว่า 60 ปี มีอยู่ถึงร้อยละ 16.7 ซ่ึงส่งผลกระทบต่อการพัฒนา ประเทศทั้งด้านเศรษฐกิจและสังคม ทาให้กาลังแรงงานและผลิตผลลดลง ปัญหาคุณภาพชีวิตของ ผู้สงู อายุ และการใชง้ บประมาณจานวนมากในการจดั สวัสดกิ ารแก่ผสู้ งู อายุ แนวโน้มหน้ีสินทั้งสิ้นเฉล่ียท้ังครัวเรือนสูงข้ึนอย่างต่อเน่ือง โดยมีค่าเฉล่ียท้ังประเทศ จานวน 146,713 บาท จากข้อมูลรายจังหวัด ปี พ.ศ. 2562 จังหวัดที่มีหน้ีสินเฉล่ียท้ังครัวเรือนสูงที่สุด คือ จังหวัดปทุมธานี เท่ากับ 288,110 บาท และจังหวัดท่ีมีหนี้สินเฉลี่ยท้ังครัวเรือนน้อยท่ีสุดคือ จังหวัด ยะลา มเี ท่ากบั 16,895บาท การกระจายรายได้มีความแตกต่างกันค่อนข้างมาก โดย ผลิตภัณฑ์ภาคต่อหัว (GRP per capita) ปี 2562 ระหว่างจังหวัดท่ีมีค่าสูงสุดและต่าที่สุด มีความแตกต่างกันถึง 16.62 เท่า โดยภาค ตะวันออก มีค่าเฉล่ียของผลิตภัณฑ์ภาคต่อหัวสูงสุดเท่ากับ 502,471 บาทต่อปี รองลงมาคือ เขต กรุงเทพฯและปริมณฑล ภาคกลาง ภาคตะวันตก ภาคใต้ ภาคเหนือ และภาคตะวันออกเฉียงเหนือซึ่งมี ค่าเฉล่ยี ของผลิตภณั ฑ์ภาคต่อหวั ต่าสุดเทา่ กับ 86,171 บาทต่อปี ด้านการคลัง : ประเทศมีความเสี่ยงทางการคลังสูงข้ึน เน่ืองจากการจัดเก็บรายได้มีแนวโน้ม ลดลง สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP เพ่ิมข้ึนอย่างมีนัยสาคญั ดลุ เงินสดหลังกู้ ณ เดอื นกุมภาพันธ์ 2564 ตดิ ลบจานวน 55,874 ล้านบาท ส่งผลตอ่ ปริมาณเงินคงคลังในอนาคต เนื่องจากเป็นแหล่งเงนิ สนับสนุน การเบกิ จา่ ยงบประมาณ ในระยะ 5 ปีข้างหน้า คาดว่า การจัดทางบประมาณรายจ่ายประจาปีจะยังคงเป็นแบบขาดดุล งบประมาณ ซ่ึงเป็นแนวโน้มทางการคลังที่เกิดข้ึนในระยะสิบปีท่ีผ่านมา ท้ังน้ี รายจ่ายมีแนวโน้มเพ่ิมข้ึน ในอัตราท่ีใกล้เคียงกับการจัดเก็บรายได้ของรัฐบาล ดังนั้น หากเศรษฐกิจชะลอตัวหรือ GDP ลดลง จะทาให้การจัดเก็บรายได้ของรัฐบาลไม่เป็นไปตามเป้าหมาย ส่งผลให้เกิดการขาดดุลการคลัง สานกั งานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร -1- สานกั งบประมาณของรฐั สภา 247

รายงานเศรษฐกจิ การเงินการคลงั ภาครัฐ ระดบั มหภาค และหนี้สาธารณะคงค้างเพ่ิมข้ึน ท้ังน้ี คาดว่า สัดส่วนหน้ีสาธารณะต่อ GDP จะยังคงมีค่าเป็นไปตาม กรอบวินัยการเงินการคลัง ท่ีกาหนดไว้ไม่เกินร้อยละ 60 โดยการกู้เงินในอนาคตควรนาไปพัฒนา เศรษฐกิจและสงั คม สร้างขีดความสามารถของประเทศผ่านโครงการลงทุนโครงสรา้ งพน้ื ฐานเป็นหลัก กล่าวโดยสรุป สถานการณ์เศรษฐกิจภายในและภายนอกประเทศได้รับผลกระทบจากการ ระบาดระลอกใหม่ของไวรัส COVID-19 เศรษฐกิจมีการชะลอตัวอย่างมีนัยสาคัญ ซ่ึงอาจทาให้ GDP ขยายตัวต่ากว่าระดับท่ีคาดหวังไว้ไปอีกระยะหน่ึง กิจกรรมทางเศรษฐกิจยังคงคงอยู่ในภาวะซบ้ซา โดยเฉพาะภาคบริการและการท่องเท่ียว ซึ่งอาจส่งผลต่อภาคการคลังของประเทศ โดยภาครัฐจะจัดเก็บ รายได้ลดลง หนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นจากการกู้เงินเพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณ เพื่อเยียวยา และ กระตุ้นเศรษฐกิจ ส่งผลให้สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP เพ่ิมข้ึนอย่างมีนัยสาคัญ และอาจส่งผลต่อ จานวนเงนิ คงเหลอื ที่จะสามารถกู้เงนิ ได้ตามกรอบวนิ ัยการเงินการคลังและแผนการคลังระยะปานกลาง สืบเนื่องจากวิกฤติโรคระบาดช่วงที่ผ่านมา (2 ระลอก) ทาให้อัตราการว่างงานปี 2563 เพิ่ม สูงขึ้นอย่างมากจากปี 2562 ค่าเฉล่ียผลติ ภัณฑ์ภาคตอ่ หัว (GRP per capita) ปี 2562 ระหวา่ งจังหวัดท่ี มีค่าสูงสุดและต่าที่สุด มีความแตกต่างกันถึง 16.62 เท่า การวดั การกระจายทั้งด้านรายได้ และรายจ่าย มีแนวโน้มลดลง ภาพรวมสัดส่วนคนจนท้ังประเทศลดลง แต่ยังมีความแตกต่างระหว่างภาคอย่างมาก สาหรับค่าเฉล่ียรายได้และค่าใช้จ่ายต่อครัวเรือน ปี 2562 รายได้เฉลี่ยยังสูงกว่าค่าใช้จ่ายเฉล่ีย อย่างไรก็ตาม สัดส่วนหนี้ครัวเรือนต่อ GDP เพ่ิมข้ึนอย่างรวดเร็ว และหนี้สินเฉลี่ยต่อครัวเรือน ปี 2562 ยังอยู่ในระดับสูง โดยเฉพาะอย่างย่ิงในภาคตะวันออกเฉียงเหนือ นอกจากน้ี การท่ีประเทศไทยกาลังจะ เข้าสู่สังคมผู้สูงอายุโดยสมบูรณ์จะทาให้อัตรารายได้เฉลี่ยท่ีแรงงานจะได้รับลดลงและส่งผลลบต่อผลิต ภาพแรงงานเฉล่ีย ความคดิ เหน็ และข้อเสนอแนะ เนื่องจากประเทศไทยพ่ึงพารายได้จากภาคบริการและการส่งออกเป็นหลัก ส่งผลให้การฟื้นตัว ทางเศรษฐกิจและสังคมเป็นไปอย่างล่าช้า โดยขึ้นอยู่กับปัจจัยท้ังในประเทศและต่างประเทศ รัฐบาลจึง จาเป็นต้องเรง่ ดาเนนิ การฟ้ืนฟปู ระเทศในประเด็นตา่ ง ๆ ดังน้ี 1. เร่งการสนับสนุนงานด้านสาธารณสุข โดยเฉพาะการสร้างภูมิคุ้มกันหมู่ (Herd Immunity) ด้วยการกระจายการฉีดวัคซีนให้กับประชาชน เพ่ือให้สามารถใช้ชีวิตตามปกติ และการสร้างความ เช่อื มั่นใหก้ ับตา่ งประเทศ 2. กระตุ้นให้เกดิ กาลังซอื้ และความเชือ่ มนั่ ในการบริโภคในภาคประชาชน 3. สง่ เสรมิ ภาคบริการ โดยเฉพาะภาคการท่องเท่ียวให้ฟนื้ ตัวอย่างรวดเร็ว 4. สง่ เสริมศักยภาพ SME ใหม้ สี ภาพคล่องเพียงพอที่จะดาเนนิ ธรุ กิจ 5. กระจายความเจริญสู่ภูมิภาค สร้างศักยภาพการแข่งขันให้กับทุกภูมิภาค เพื่อลดสัดส่วน คนจน และความเหลอ่ื มลา้ ในการกระจายรายได้ 6. ส่งเสริมศักยภาพแรงงานและวางรากฐานการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ของประเทศอย่างเป็น ระบบ ให้มีทักษะการทางานภายใต้สถานการณ์โลกที่เปล่ียนแปลงไป และการนานวัตกรรม หรือ เทคโนโลยเี ขา้ มาใช้ในกระบวนการผลติ เพ่อื ทดแทนแรงงานในภาวะที่ประเทศเขา้ สสู่ ังคมสงู วยั สานักงานเลขาธกิ ารสภาผ้แู ทนราษฎร -2- สานักงบประมาณของรฐั สภา 248

รายงานเศรษฐกจิ การเงินการคลังภาครัฐ ระดับมหภาค ดา้ นเศรษฐกจิ 1. ผลิตภณั ฑม์ วลรวมในประเทศ (Gross Domestic Product: GDP) ทม่ี า: สานกั งานสภาพฒั นาการเศรษฐกจิ และสังคมแหง่ ชาติ ประกอบดว้ ย (1) GDP ภาคเกษตรกรรม (2) GDP นอกภาคเกษตรกรรม ที่มา: สานักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแหง่ ชาติ สานักงานเลขาธิการสภาผ้แู ทนราษฎร -3- สานกั งบประมาณของรฐั สภา 249

รายงานเศรษฐกิจ การเงินการคลังภาครัฐ ระดับมหภาค ท่ีมา: สานักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสงั คมแห่งชาติ GDP ช่วง 10 ปีที่ผ่านมา (ปี 2554 - 2563) พบว่า ปรับเพ่ิมข้ึนจาก 11.30 ล้านล้านบาทในปี 2554 เป็น 15.69 ล้านล้านบาทในปี 2563 ซ่ึงมีอัตราการเติบโตต่อปีส่วนใหญ่อยู่ในแดนบวก แต่ หลังจากเกิดภาวะเศรษฐกิจโลกชะลอตัว และการระบาดของไวรัสโควิด 19 ทาให้ GDP ลดลงร้อยละ - 7.13 โดยเฉล่ียรอ้ ยละ 90 มาจากนอกภาคเกษตรกรรม และสว่ นทเ่ี หลือรอ้ ยละ 10 จากภาคเกษตรกรรม มูลค่าผลิตภัณฑ์มวลรวมภาคเกษตรกรรม ปรับเพ่ิมขึ้นจาก 1.31 ล้านล้านบาท ในปี 2554 เป็น 1.36 ล้านล้านบาทในปี 2563 โดยอตั ราการเปลี่ยนแปลงไม่มีแนวโน้มท่ีชัดเจน จะเห็นได้ว่า ขนาด ของวงเงินมีการเปลี่ยนแปลงเพ่ิมขึ้นอย่างจากัด ทาให้อัตราการเติบโตไม่สม่าเสมอ ในขณะท่ีผลิตภัณฑ์ มวลรวมในประเทศนอกภาคเกษตรกรรม ปรับเพิ่มข้ึนจาก 9.99 ล้านล้านบาท ในปี 2554 เป็น 14.33 ลา้ นลา้ นบาท ในปี 2563 ซึ่งมีอัตราการเติบโตลดลงจากปกี ่อนหน้า การเปลี่ยนแปลงของ GDP ทั้งจากภาคเกษตรกรรมและนอกภาคเกษตรกรรมมีอัตรา การขยายตัวไม่มีทิศทางท่ีชัดเจน และมีแนวโน้มปรับตัวลงอย่างมากในปี 2563 เน่ืองจาก เศรษฐกิจ ชะลอตัวจากผลกระทบของโรคระบาด COVID 19 ปัญหาภัยแล้ง และการเปลี่ยนแปลงโครงสร้าง ประชากรทท่ี าให้วัยแรงงานมแี นวโน้มลดลง สานักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร -4- สานกั งบประมาณของรัฐสภา 250

รายงานเศรษฐกิจ การเงินการคลังภาครฐั ระดับมหภาค 2. ผลิตภัณฑม์ วลรวมภายในประเทศ ระดบั ภมู ิภาคและจังหวัด ภาวะเศรษฐกิจไทยในปี 2562 พิจารณาจาแนกตามรายภูมิภาค พบว่า ภาคใต้ เขตกรุงเทพฯ และปริมณฑล ภาคเหนือ ภาคตะวันตก ภาคตะวันออก และภาคตะวันออกเฉียงเหนือ ปรับตัวดีข้ึน เล็กน้อยจากปี 2561 โดยขยายตัวร้อยละ 4.71 ร้อยละ 4.42 ร้อยละ 2.84 ร้อยละ 1.78 ร้อยละ 1.76 และ ร้อยละ 1.66 ตามลาดับ ส่วนภาคกลาง ชะลอตัวลงร้อยละ -0.16 โดยมีโครงสร้างสาขาการ ผลิตหลกั ของแต่ละภูมิภาค ดังนี้ 1) เขตกรุงเทพฯ และปริมณฑล มีสัดส่วนสูงท่ีสุดร้อยละ 47.50 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมใน ประเทศ สาขาการผลิตหลักของพ้นื ทน่ี ้ี ได้แก่ สาขาการผลิตสินคา้ อุตสาหกรรมสาขาการขายส่งและการ ขายปลกี ฯ และ สาขากิจกรรมทางการเงนิ และการประกนั ภยั 2) ภาคตะวันออก มีสัดส่วนร้อยละ 18.01 สาขาการผลิตหลัก ได้แก่ สาขาการผลิตสินค้า อตุ สาหกรรม สาขาการขายสง่ และการขายปลีกฯ และ สาขาการทาเหมอื งแร่และเหมอื งหนิ 3) ภาคตะวนั ออกเฉียงเหนือมีสัดส่วนรอ้ ยละ 9.45 สาขาการผลิตหลัก ไดแ้ ก่ สาขาเกษตรกรรม ฯ สาขาการผลติ สนิ คา้ อตุ สาหกรรม และสาขาการขายสง่ และการขายปลีกฯ 4) ภาคใต้ มีสัดส่วนร้อยละ 8.72 สาขาการผลิตหลัก ไดแ้ ก่ สาขาเกษตรกรรมฯ สาขาที่พักแรม และบรกิ ารดา้ นอาหาร และสาขาการขายสง่ และการขายปลกี ฯ 5) ภาคเหนือ มีสัดส่วนร้อยละ 7.69 สาขาการผลิตที่สาคัญ ได้แก่ สาขาเกษตรกรรมฯ สาขา การผลิตสนิ คา้ อตุ สาหกรรม และสาขาการขายสง่ และการขายปลกี ฯ 6) ภาคกลาง มสี ัดสว่ นร้อยละ 5.10 สาขาการผลติ หลัก ไดแ้ ก่ สาขาการผลติ สนิ คา้ อตุ สาหกรรม สาขาการขายสง่ และการขายปลีกฯ และ สาขาเกษตรกรรมฯ 7) ภาคตะวันตก มีสัดส่วนร้อยละ 3.54 สาขาการผลิตหลัก ได้แก่ สาขาการผลิตสินค้า อุตสาหกรรม สาขาเกษตรกรรมฯ และสาขาการขายส่งและการขายปลีกฯ ภาค GRP ประชากร GRP PER สัดส่วน GRP (ลา้ นลา้ นบาท) ปี 2562 CAPITA 2562 GRP 2562 2561 และ 2562 (พนั คน) (รอ้ ยละ) 2560 2562 (บาท) ความ ร้อยละ 47.50 แตกต่าง กรุงเทพและ 7.69 8.03 16.93 474,004 ปริมณฑล 18.01 0.34 4.42 ภาคตะวนั ออก 2.99 3.04 6.06 502,471 9.45 ภาค 1.57 1.60 18.52 86,171 0.05 1.76 ตะวันออกเฉียงเหนอื 8.72 0.03 1.66 ภาคใต้ 1.41 1.47 9.59 153,659 7.69 ภาคเหนือ 1.26 1.30 11.37 114,287 5.10 0.07 4.71 ภาคกลาง 0.86 0.86 3.18 271,360 3.54 0.04 2.84 ภาคตะวันตก 0.59 0.60 3.67 163,129 100 0.00 -0.16 236,860 0.01 1.78 รวมท้ังประเทศ 16.37 16.90 69.32 0.53 3.32 ทมี่ า: สานกั งานสภาพฒั นาการเศรษฐกจิ และสงั คมแห่งชาติ สานกั งานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร -5- สานักงบประมาณของรฐั สภา 251

รายงานเศรษฐกิจ การเงินการคลังภาครฐั ระดบั มหภาค ผลิตภณั ฑภ์ าคตอ่ หัว (GRP per capita) ปี 2562 ภาคตะวันออก มีค่าเฉล่ียของผลิตภัณฑ์ภาคต่อหัวสูงสุดเท่ากับ 502,471 บาทต่อปี รองลงมาคือ เขตกรุงเทพฯและปริมณฑล ภาคกลาง ภาคตะวันตก ภาคใต้ ภาคเหนือ และภาค ตะวนั ออกเฉยี งเหนอื ซึง่ มีค่าเฉล่ยี ของผลิตภัณฑ์ภาคต่อหวั ตา่ สุดเทา่ กับ 86,171 บาทตอ่ ปี GRP per capita และอตั ราเพ่มิ ข้ึน ปี 2561-2562 ภาค GRP Per capita (บาทตอ่ ป)ี อตั ราเพิ่ม (ร้อยละ) ตะวันออก 2560 2561 2562 2561 2562 กทม. และปรมิ ณฑล 479,960 502,492 502,471 4.69 (0.00) 436,667 458,549 474,004 5.01 3.37 กลาง 264,183 271,731 271,360 2.86 (0.14) ตะวันตก 150,365 160,253 163,129 6.58 1.79 ใต้ 144,551 147,600 153,659 2.11 4.11 เหนือ 104,451 110,656 114,287 5.94 3.28 ตะวันออกเฉียงเหนือ 80,976 84,434 86,171 4.27 2.06 243,787 5.21 2.92 เฉลี่ยทัง้ ประเทศ 225,126 236,860 ทม่ี า: สานกั งานสภาพฒั นาการเศรษฐกจิ และสังคมแห่งชาติ ผลิตภัณฑ์จงั หวดั ตอ่ หวั (GPP per capita) ปี 2562 จงั หวดั ทีม่ ีผลติ ภัณฑ์จังหวดั ตอ่ หวั สงู สว่ นใหญ่อยูใ่ นพ้นื ทีภ่ าคตะวันออก เขตกรุงเทพฯ และปริมณฑล และภาคกลาง โดยจังหวัดระยอง มีผลิตภัณฑ์จังหวดั ต่อหัวสูงสุดท่ี 988,748 บาทต่อคน ตอ่ ปี ส่วนจังหวัดท่ีมีผลิตภัณฑ์จังหวัดต่อหัวต่า ได้แก่ จงั หวดั นราธิวาส มีผลิตภัณฑ์จังหวัดตอ่ หัวต่าสุดท่ี 59,498 บาทต่อคนต่อปี หรือมีความแตกต่างกับผลิตภัณฑ์จังหวัดต่อหัวของจังหวัดระยอง เท่ากับ 16.62 เทา่ ทั้งนี้ จังหวัดที่มีผลิตภัณฑ์จังหวัดต่อหัวสูงสุด 5 อันดับแรก ได้แก่ ระยอง กรุงเทพมหานคร ชลบุรี ปราจีนบุรี และ ฉะเชิงเทรา ตามลาดับ ส่วนจังหวัดท่ีมีผลิตภัณฑ์จังหวัดต่อหัวอยู่ใน 5 ลาดับ ตา่ สดุ คือ นราธวิ าส ยโสธร หนองบวั ลาภู แม่ฮอ่ งสอน และสกลนคร ตามลาดับ สานักงานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร -6- สานักงบประมาณของรฐั สภา 252

รายงานเศรษฐกิจ การเงินการคลังภาครัฐ ระดบั มหภาค ผลิตภัณฑจ์ งั หวดั ตอ่ หวั ปี 2562 10 อันดับทตี่ า่ ทส่ี ุด บาทต่อปี 10 อันตับท่สี ูงที่สุด บาทต่อปี นราธวิ าส 59,498 สระบุรี 336,393 ยโสธร 349,406 หนองบวั ลาภู 62,623 สมทุ รปราการ 388,372 แม่ฮอ่ งสอน 428,351 สกลนคร 63,002 สมทุ รสาคร 439,159 มกุ ดาหาร 459,005 บึงกาฬ 63,370 ภูเกต็ 551,150 ชยั ภมู ิ 571,234 อานาจเจรญิ 65,900 อยุธยา 637,397 อบุ ลราชธานี 988,748 66,599 ฉะเชิงเทรา 68,727 ปราจีนบรุ ี 70,159 ชลบุรี 71,815 กรงุ เทพมหานคร 72,607 ระยอง ที่มา: สานักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกจิ และสังคมแหง่ ชาติ 3. ผลิตภัณฑป์ ระชาชาติ ที่มา: ธนาคารแห่งประเทศไทย มูลค่าผลิตภัณฑ์ประชาชาติปรับเพ่ิมขึ้นจาก 166,356 บาทต่อคนในปี 2554 เป็น 234,806 บาทตอ่ คนในปี 2562 โดยซง่ึ มีแนวโนม้ เติบโตมาโดยตลอด อย่างไรก็ตาม รายได้ประชาชาติยังไม่สามารถบ่งช้ีการกระจายรายได้เท่าท่ีควร โดยรายได้ ประชาชาติที่วัดได้อาจต่ากว่าความเป็นจริง เน่ืองจากการคานวณรายได้ประชาชาติน้ันจะรวมเฉพาะ ธุรกรรมที่ผ่านระบบตลาดเท่าน้ัน แต่ในประเทศไทยมีธุรกรรมท่ีไม่ผ่านระบบตลาด เช่น การปลูกพืช เลยี้ งสัตว์ การทางานท่ีบา้ น เปน็ ตน้ อยู่เป็นจานวนมาก สานักงานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร -7- สานักงบประมาณของรฐั สภา 253

รายงานเศรษฐกิจ การเงินการคลงั ภาครฐั ระดบั มหภาค 4. อัตราเงนิ เฟอ้ ทีม่ า: ธนาคารแห่งประเทศไทย อัตราเงินเฟ้อท่ัวไปเฉล่ียปี 2563 เท่ากับ -0.85 ลดลงต่าสุดในรอบ 5 ปี (พ.ศ. 2559 - 2563) โดยมีปัจจัยสาคัญจากการลดลงของกลุ่มพลังงาน (ร้อยละ -11.55) และ หมวดเคหสถาน (ร้อยละ -1.02) ตามราคาน้ามันตลาดโลกที่มีความต้องการลดลง และมาตรการต่างๆของรัฐเพื่อช่วยลดค่าครอง ชพี อย่างไรก็ตาม หมวดอาหารสด สูงขึ้นร้อยละ 1.72 เนื่องจากปริมาณผลผลิตน้อย และเปน็ ช่วงวิกฤติ โรคโควดิ 19 และอัตราเงินเฟ้อยังคงมีแนวโน้มทตี่ า่ ต่อไปอกี ระยะหนึง่ เนื่องจากผลกระทบจากเศรษฐกิจ โลก และการระบาดของโรคโควิด 19 สานกั งานเลขาธิการสภาผูแ้ ทนราษฎร -8- สานักงบประมาณของรัฐสภา 254

รายงานเศรษฐกิจ การเงินการคลงั ภาครฐั ระดับมหภาค ภาคครวั เรอื น 5. จานวนประชากร ท่มี า: กรมการปกครอง หมายเหตุ : ไมร่ วม ผู้เกิดในปจี นั ทรคติ ผมู้ ีชอื่ อยู่ในทะเบียนบา้ นกลาง ประชากรท่ไี มใ่ ช่สญั ชาตไิ ทย ที่มา: กรมการปกครอง ข้อมูลจากกรมการปกครอง ณ เดอื นธนั วาคม 2563 พบวา่ ประเทศไทยมปี ระชากร 66.19 ลา้ นคน จาแนกเป็นหญงิ 33.81 ล้านคน หรอื รอ้ ยละ 51.08 และชาย 32.37 ล้านคน หรอื ร้อยละ 48.92 แบง่ ตามช่วงอายุ จะพบวา่ ประชากรส่วนใหญ่อยูใ่ นช่วงอายุ 41-50 ปี รอ้ ยละ 15.84 และ รองลงมาอยชู่ ่วงอายุ 31-40 ปี และ 51-60 ปี โดยมีสัดสว่ นใกลเ้ คียงกนั สานักงานเลขาธิการสภาผูแ้ ทนราษฎร -9- สานกั งบประมาณของรฐั สภา 255

รายงานเศรษฐกจิ การเงินการคลงั ภาครฐั ระดับมหภาค 6. สถติ ิดา้ นแรงงาน 6.1 จานวนแรงงานในระบบและนอกระบบ ทม่ี า: สานักงานสถิติแหง่ ชาติ ปี 2554 - 2563 จานวนแรงงานในระบบเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง จาก 14.73 ล้านคนในปี 2554 เป็น 17.56 ล้านคนในปี 2563 หรือร้อยละ 16.37 ในขณะท่ีแรงงานนอกระบบมีจานวนลดลงจาก 24.59 ลา้ นคนในปี 2554 เป็น 20.36 ลา้ นคน หรอื รอ้ ยละ 17.17 6.2 จานวนผปู้ ระกันตนภาคบงั คับ (มาตรา 33) ทม่ี า: ธนาคารแห่งประเทศไทย และสานกั งานประกันสงั คม จานวนผู้ประกันตนภาคบังคับ (มาตรา 33) มีจานวนเพ่ิมขึ้น จาก 9.05 ล้านคน ในปี 2554 เป็น 11.12 ล้านคน ในปี 2563 หรือ ร้อยละ 29.55 ทั้งน้ี ข้อมูลการจ้างงานในตลาดแรงงานของสานักงาน ปลัดกระทรวงแรงงาน พบว่า ในเดือนกุมภาพันธ์ 2563 มีแรงงานในระบบประกันสังคมหรือผู้ประกันตน มาตรา 33 จานวน 11.12 ลา้ นคน สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร -10- สานักงบประมาณของรัฐสภา 256

รายงานเศรษฐกิจ การเงินการคลังภาครฐั ระดบั มหภาค 6.3 อตั ราการว่างงาน ที่มา: ธนาคารแห่งประเทศไทย การสารวจภาวะการทางานของประชากร ช่วงปี 2554 - 2563 พบว่า ภาพรวมทั้งประเทศมี อัตราการว่างงานเพิ่มขึ้นจากร้อยละ 0.68 เป็นร้อยละ 1.69 ซึ่งเพ่ิมข้ึนกว่าปี 2562 เกือบเท่าตัว เน่ืองจาก การชะลอตัวของเศรษฐกิจโลก และการระบาดของโรค COVID-19 และจากข้อมูลรายภาค ปี 2563 อัตราการว่างงานของทุกภาคก็เพิ่มข้ึนอย่างมีนัยสาคัญ โดยภาคใต้มีอัตราการว่างงานสูงที่สุด เท่ากับ ร้อยละ 2.38 และภาคตะวันออกเฉียงเหนือมีอัตราการว่างงานต่าท่ีสุด เท่ากับ ร้อยละ 1.37 ท้ังนี้ อตั ราการว่างงานเดอื น กมุ ภาพนั ธ์ และมนี าคม 2563 เทา่ กบั 1.09 และ 1.03 ตามลาดับ สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผูแ้ ทนราษฎร -11- สานักงบประมาณของรฐั สภา 257

รายงานเศรษฐกิจ การเงินการคลงั ภาครฐั ระดบั มหภาค 7. รายได้โดยเฉล่ียตอ่ เดอื นตอ่ ครัวเรือน ทม่ี า: สานกั งานสถติ แิ ห่งชาติ การเปรียบเทียบรายได้เฉลี่ยต่อเดือนต่อครัวเรือน เป็นรายภาค จากปี 2554 ถึง 2562 พบว่า กรุงเทพมหานครยังคงมีรายได้เฉล่ียต่อเดือนสูงท่ีสุด แต่ภาคท่ีมีรายได้ต่อเดือนต่าที่สุด คือ ภาคเหนือ โดยมีอตั ราความเปล่ียนแปลงของแตล่ ะภาค ดงั น้ี 1. ทว่ั ราชอาณาจักร เพม่ิ ขึ้นจาก 23,236 บาท เปน็ 26,018 บาทตอ่ เดือน หรอื รอ้ ยละ 11.97 2. กรงุ เทพมหานคร ลดลงจาก 41,631 บาท เปน็ 37,751 บาทตอ่ เดอื น หรอื ร้อยละ -9.32 3. ภาคกลาง เพิม่ ขนึ้ จาก 20,288 บาท เปน็ 25782 บาทตอ่ เดือน หรอื ร้อยละ 23.82 4. ภาคเหนอื เพิ่มข้นึ จาก 17,350 บาท เป็น 20270 บาทตอ่ เดอื น หรอื ร้อยละ 16.83 5. ภาคตะวนั ออกเฉยี งเหนือ เพ่ิมขึ้นจาก 18,217 บาท เปน็ 20,600 บาทต่อเดอื น หรอื รอ้ ยละ 13.08 6. ภาคใต้ ลดลงจาก 27,326 บาท เปน็ 25,647 บาทต่อเดอื น หรือ ร้อยละ -6.14 สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร -12- สานักงบประมาณของรฐั สภา 258

รายงานเศรษฐกิจ การเงินการคลังภาครัฐ ระดบั มหภาค 8. คา่ ใช้จา่ ยเฉล่ียต่อเดือนตอ่ ครัวเรอื น ท่มี า: การสารวจภาวะเศรษฐกิจและสังคมของครวั เรอื น สานักงานสถติ ิแห่งชาติ กระทรวงดจิ ิทลั เพื่อเศรษฐกิจและสังคม หมายเหตุ: 1. ค่าใช้จ่ายเฉล่ียต่อเดือนของครัวเรือน หมายถึง ค่าใช้จ่ายเฉล่ียท่ีจาเป็นต้องใช้ในการยังชีพ โดยไม่รวมค่าใช้จ่ายค่าใช้จ่าย ประเภทสะสมทนุ เช่น การซ้ือบ้าน ท่ีดนิ เป็นตน้ 2. ค่าใช้จา่ ยทีไ่ มเ่ ก่ยี วกบั การอปุ โภคบรโิ ภค รวมคา่ ภาษี ของขวัญ และเงนิ บริจาค เบีย้ ประกนั ภยั เงนิ ซอ้ื สลากกนิ แบ่ง ดอกเบี้ย เงินกู้ และคา่ ใช้จา่ ยอน่ื ๆ ทีไ่ ม่เกยี่ วกับการอปุ โภคบริโภค ค่าใช้จ่ายเฉลี่ยตอ่ ครัวเรือนเฉลี่ยท้ังประเทศ เปรียบเทียบระหวา่ งปี 2554-2562 เพ่ิมสูงข้ึนจาก 17,403 บาท ในปี 2554 เป็น 20,742 บาท หรอื รอ้ ยละ 19.19 โดยภาคกลางมีอตั ราการเพิม่ ข้ึน เท่ากบั รอ้ ยละ 21.77 ในขณะทภ่ี าคใตม้ อี ตั ราการเพ่มิ ขนึ้ ติดลบ เทา่ กบั ร้อยละ -0.44 โดยมอี ัตราความเปลี่ยนแปลงของแตล่ ะภาค ดงั น้ี 1. ทัว่ ราชอาณาจักร เพิ่มข้นึ จาก 17,403 บาท เป็น 20,742 บาทต่อเดอื น หรอื ร้อยละ 19.19 2. กรุงเทพมหานคร ลดลงจาก 27,566 บาท เป็น 30,778 บาทตอ่ เดอื น หรือ ร้อยละ 11.65 3. ภาคกลาง เพ่ิมข้ึนจาก 16,954 บาท เปน็ 20,645 บาทต่อเดอื น หรอื รอ้ ยละ 21.77 4. ภาคเหนอื เพิม่ ข้นึ จาก 13,668 บาท เป็น 15,329 บาทต่อเดอื น หรอื ร้อยละ 14.46 5. ภาคตะวันออกเฉยี งเหนอื เพิ่มขึน้ จาก 14,375 บาท เปน็ 16,553 บาทต่อเดือน หรือ รอ้ ยละ 15.15 6. ภาคใต้ ลดลงจาก 19,686 บาท เป็น 19,641 บาทตอ่ เดอื น หรือ รอ้ ยละ 0.44 สานกั งานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร -13- สานกั งบประมาณของรัฐสภา 259

รายงานเศรษฐกิจ การเงินการคลงั ภาครัฐ ระดับมหภาค 9. หน้ีสนิ ทง้ั สนิ้ เฉลีย่ ตอ่ ครวั เรือน จาแนกรายจังหวัด พ.ศ. 2554 – 2562 หน่วย: บาท ภาค จังหวดั 2554 2556 2558 2560 2562 ทั้งประเทศ รวมท้งั สิน้ 9,387,759 11,470,796 12,038,659 13,362,222 12,143,194 กรงุ เทพมหานคร เฉล่ีย 123,523 148,971 156,346 173,535 157,704 ภาคกลาง กรุงเทพมหานคร 218,741 275,577 164,706 202,700 180,297 รวมภาค 2,891,185 4,060,922 3,745,770 4,276,727 3,737,502 ภาคเหนือ เฉลีย่ 115,647 162,437 149,831 171,069 149,500 สมุทรปราการ 115,169 207,741 87,647 179,804 123,126 นนทบรุ ี 258,853 260,752 277,606 288,940 248,010 ปทมุ ธานี 145,293 386,957 221,748 294,901 288,110 พระนครศรอี ยธุ ยา 81,609 106,260 216,816 234,446 235,806 อ่างทอง 133,918 212,498 132,829 117,942 120,418 ลพบรุ ี 87,009 97,449 92,474 69,611 81,028 สงิ ห์บรุ ี 133,378 151,450 168,239 187,918 117,751 ชยั นาท 175,957 264,144 273,336 286,888 200,562 สระบรุ ี 142,504 248,741 197,696 286,460 245,176 ชลบุรี 186,509 159,084 149,192 170,023 124,323 ระยอง 104,910 171,432 145,527 124,478 42,507 จนั ทบุรี 124,266 110,504 130,258 186,072 144,098 ตราด 91,346 147,139 147,114 193,675 158,440 ฉะเชงิ เทรา 102,745 217,298 75,443 80,062 50,753 ปราจีนบุรี 127,503 110,519 161,433 135,499 131,928 นครนายก 77,091 134,040 144,657 112,920 140,247 สระแกว้ 106,147 166,090 249,127 169,876 188,177 ราชบุรี 116,257 192,593 104,894 255,930 191,123 กาญจนบรุ ี 68,786 105,780 89,862 157,164 178,101 สพุ รรณบรุ ี 53,265 36,593 50,553 45,861 60,153 นครปฐม 59,484 175,894 153,504 75,904 105,576 สมุทรสาคร 104,822 56,367 128,830 104,677 139,201 สมทุ รสงคราม เพชรบรุ ี 9,244 9,857 8,090 130,743 63,515 ประจวบคีรขี นั ธ์ 125,291 109,519 170,522 226,175 185,828 รวมภาค 159,828 222,219 168,374 160,757 173,544 เฉลี่ย 2,066,749 2,492,391 2,731,417 3,018,447 2,663,370 เชียงใหม่ 121,573 146,611 160,672 177,556 156,669 ลาพนู 89,080 39,182 31,196 115,220 112,077 ลาปาง 177,830 188,174 231,587 228,039 192,726 อุตรดิตถ์ 157,080 174,046 119,216 197,836 153,688 แพร่ 112,976 125,871 149,576 156,686 184,059 น่าน 131,010 149,357 180,460 158,585 180,970 126,774 188,161 162,325 201,992 179,748 สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร -14- สานกั งบประมาณของรฐั สภา 260

รายงานเศรษฐกิจ การเงินการคลงั ภาครัฐ ระดบั มหภาค ภาค จงั หวัด 2554 2556 2558 2560 2562 ภาคตะวนั ออก เฉยี งเหนือ พะเยา 104,638 80,663 148,001 150,059 84,865 เชยี งราย 111,092 44,956 73,166 30,608 99,624 ภาคใต้ แม่ฮ่องสอน 41,957 38,341 123,172 122,602 74,586 นครสวรรค์ 174,706 232,771 188,941 211,666 174,064 อทุ ยั ธานี 140,001 219,238 194,462 263,755 204,890 กาแพงเพชร 105,745 178,672 204,669 210,410 179,776 ตาก 60,390 120,246 145,791 127,988 87,070 สโุ ขทัย 122,772 176,298 218,302 230,998 203,014 พิษณุโลก 157,766 224,876 263,135 273,212 203,702 พจิ ติ ร 161,005 208,219 148,751 176,992 160,780 เพชรบรู ณ์ 91,930 103,320 148,667 161,800 187,733 รวมภาค 2,634,889 2,727,477 3,172,649 3,568,781 3,496,398 เฉล่ีย 138,678 136,374 158,632 178,439 174,820 นครราชสมี า 116,108 170,703 245,760 223,239 285,595 บรุ รี ัมย์ 161,895 117,814 159,766 131,638 123,403 สรุ ินทร์ 196,381 187,498 246,348 251,796 256,332 ศรีสะเกษ 112,526 191,057 135,277 189,528 170,138 อบุ ลราชธานี 173,065 166,222 136,208 195,122 138,854 ยโสธร 165,082 63,643 123,720 121,377 69,665 ชัยภมู ิ 105,134 164,135 155,902 194,195 183,326 อานาจเจริญ 145,074 134,560 173,276 226,033 216,777 บึงกาฬ 69,432 257,989 212,781 220,843 หนองบวั ลาภู - 96,118 140,079 187,626 143,822 ขอนแกน่ 121,289 79,850 62,493 90,787 75,036 อดุ รธานี 77,193 167,665 197,757 171,114 238,094 เลย 165,688 103,670 169,523 148,124 244,140 หนองคาย 123,951 80,636 107,736 98,463 77,924 มหาสารคาม 64,424 194,195 128,258 248,623 224,948 ร้อยเอ็ด 167,718 244,163 149,907 182,396 97,318 กาฬสนิ ธ์ุ 187,017 124,725 131,577 134,002 190,144 สกลนคร 154,871 157,855 164,190 197,078 174,896 นครพนม 138,725 90,411 102,816 192,868 234,936 มุกดาหาร 76,338 123,125 184,067 171,992 130,206 รวมภาค 182,411 1,914,430 2,224,118 2,295,568 2,065,627 เฉล่ยี 1,576,195 136,745 158,866 163,969 147,545 นครศรธี รรมราช 112,585 123,678 164,476 152,743 167,206 กระบ่ี 89,625 168,946 373,325 289,237 216,586 พังงา 177,495 123,376 164,167 131,646 73,554 ภูเกต็ 82,728 91,904 135,376 239,552 236,635 สุราษฎร์ธานี 71,829 198,998 219,065 240,462 143,906 144,725 สานักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร -15- สานักงบประมาณของรัฐสภา 261

รายงานเศรษฐกจิ การเงินการคลงั ภาครฐั ระดับมหภาค ภาค จังหวดั 2554 2556 2558 2560 2562 ระนอง 161,420 180,869 106,994 156,195 122,787 ชุมพร 130,164 197,459 199,746 157,728 118,778 สตูล 101,355 155,314 145,458 166,361 177,974 สงขลา 107,472 161,526 172,272 174,405 125,826 ตรงั 154,678 160,207 131,873 177,207 210,015 พัทลงุ 169,819 162,249 206,986 183,718 205,324 ปัตตานี 83,777 109,103 141,540 137,592 197,894 ยะลา 60,167 35,829 22,272 28,438 16,895 นราธิวาส 40,943 44,974 40,567 60,283 52,249 ทีม่ า: สานักงานสถติ แิ ห่งชาติ ทมี่ า: สานักงานสถิติแห่งชาติ ต้ังแต่ปี พ.ศ. 2554 - 2562 ประเทศไทยมีแนวโน้มหน้ีสินท้ังสิ้นเฉล่ียทั้งครัวเรือนสูงขึ้น มีค่าเฉล่ียท้ังประเทศ เท่ากับ 146,713 บาท โดยเมื่อจาแนกเป็นรายจังหวัด ในปีพ.ศ. 2562 พบว่า จังหวัดท่ีมีหนี้สินเฉลี่ยทั้งครัวเรือนสูงที่สุดคือ จังหวัดปทุมธานี เท่ากับ 288,110 บาท และจังหวัดท่ีมี หนสี้ ินเฉล่ยี ทัง้ ครัวเรือนน้อยทสี่ ดุ คอื จังหวดั ยะลา เท่ากับ 16,895บาท สานักงานเลขาธิการสภาผูแ้ ทนราษฎร -16- สานกั งบประมาณของรฐั สภา 262

รายงานเศรษฐกจิ การเงินการคลงั ภาครัฐ ระดับมหภาค เมื่อจาแนกเป็นรายภูมิภาคและกรุงเทพมหานคร พบว่า ในปี พ.ศ. 2560 กรุงเทพมหานคร มี หนี้สินเฉล่ียท้ังครัวเรือนสูงที่สุด จานวน 180,297 บาท ลาดับถัดไปได้แก่ ภาคตะวันออกเฉียงเหนือ ภาคเหนือ ภาคกลาง และภาคใต้ โดยมีรายละเอียดในแต่ละภมู ภิ าค ดังน้ี ภาคตะวันออกเฉียงเหนือ มีหนี้สินเฉลี่ยท้ังครัวเรือนเฉลี่ยรายภาค จานวน 174,820 บาท โดย จังหวัดที่มีหน้ีสินเฉล่ียทั้งครัวเรือนสูงท่ีสุด 3 อันดับแรก คือ 1) นครราชสีมา 2) สุรินทร์ 3) เลย และ จงั หวัดทมี่ หี นี้สนิ เฉลี่ยท้ังครัวเรอื นตา่ ทีส่ ดุ 3 อันดบั แรก คอื 1) ยโสธร 2) ขอนแก่น 3) หนองคาย ภาคเหนอื มีหนี้สนิ เฉลยี่ ทั้งครัวเรอื นเฉล่ยี รายภาค จานวน 156,669 บาท โดยจงั หวดั ทีม่ ีหน้ีสิน เฉลี่ยท้ังครัวเรือนสูงท่ีสุด 3 อันดับแรก คือ 1) อุทัยธานี 2) พิษณุโลก 3) สุโขทัย และจังหวัดท่ีมีหนี้สิน เฉลี่ยทั้งครวั เรือนตา่ ทส่ี ดุ 3 อันดับแรก คอื 1) แม่ฮอ่ งสอน 2) พะเยา 3) ตาก ภาคกลาง มีหนสี้ ินเฉลี่ยทง้ั ครัวเรอื นเฉล่ียรายภาค จานวน 149,500 บาท โดยจงั หวัดท่มี ีหนี้สิน เฉล่ียท้ังครัวเรือนสูงท่ีสุด 3 อันดับแรก คือ 1) ปทุมธานี 2) นนทบุรี 3) สระแก้ว และจังหวัดที่มีหนี้สิน เฉล่ียทั้งครัวเรอื นต่าท่สี ุด 3 อันดบั แรก คอื 1) ระยอง 2) ฉะเชิงเทรา 3) สุพรรณบุรี ภาคใต้ มีหน้ีสินเฉลี่ยทั้งครัวเรือนเฉลี่ยรายภาค จานวน 147,545 บาท โดยจังหวัดท่ีมีหนี้สิน เฉล่ียทั้งครัวเรือนสูงที่สุด 3 อันดับแรก คือ 1) ภูเก็ต 2) กระบ่ี 3) ตรัง และจังหวัดที่มีหน้ีสินเฉลี่ยทั้ง ครัวเรอื นตา่ ท่ีสดุ 3 อันดับแรก คือ 1) ยะลา 2) นราธิวาส 3) พังงา 10. สดั สว่ นของหน้ีครวั เรอื นตอ่ GDP เครื่องชี้สินเช่ือภาคครัวเรือนจากสถาบันการเงินต่อ GDP : คานวณจากยอดคงค้างสินเชื่อภาคครัวเรือน (เงิน ใ ห้ กู้ จ า ก ส ถ า บั น รั บ ฝ า ก เ งิ น แ ล ะ ส ถ า บั น ก า ร เ งิ น อ่ื น ) ห า ร ด้ ว ย ผ ล ร ว ม ข อ ง GDP ใ น ช่ ว ง 4 ไตรมาสยอ้ นหลงั ท่มี า: ธนาคารแหง่ ประเทศไทย สานกั งานเลขาธิการสภาผูแ้ ทนราษฎร -17- สานักงบประมาณของรฐั สภา 263

รายงานเศรษฐกิจ การเงินการคลงั ภาครฐั ระดับมหภาค สินเชื่อจากสถาบันการเงินต่อ GDP ช่วง 10 ปีท่ีผ่านมา (ปี 2554 - 2563) พบว่า มีการเร่งตัว เพ่ิมขึ้นอย่างมาก จากร้อยละ 66.2 ในปี 2554 เป็น ร้อยละ 89.3 ในปี 2563 ทั้งนี้ ส่ิงท่ีควรพิจารณา เกี่ยวกับหน้ีภาคครัวเรือน คือวัตถุประสงค์ของการก่อหนี้ของภาคครัวเรือนควรส่งเสริมให้ใช้สินเชื่อไป เพอื่ การลงทุนหรอื สร้างรายไดม้ ากกว่าทจ่ี ะใช้อปุ โภคบรโิ ภค 11. เส้นค่าความยากจน (Poverty line) เส้นความยากจน เป็นการคานวณเปน็ ตัวเงินท่ีสะท้อนต้นทุนหรือค่าใช้จ่ายของปัจเจกบคุ คลใน การได้มาซึ่งอาหารและส่ิงจาเป็นพ้ืนฐานที่ทาให้สามารถดารงชีวิตได้ มีหน่วยเป็นบาทต่อเดือน หาก บคุ คลใดมรี ะดบั รายได้ หรือค่าใชจ้ า่ ย (ระดบั การบริโภค) ต่ากว่าเส้นคา่ ความยากจนถือวา่ เป็นคนจน ทีม่ า: สานักงานสถิตแิ หง่ ชาติ ปี 2562 เส้นแบ่งความยากจนทั่วประเทศ อยู่ที่ 2,763 บาท ต่อคน ต่อเดือน ซ่ึงต่ากว่าเส้นแบ่ง ความยากจนในกรุงเทพมหานครที่ 3,276 บาท ต่อคน ต่อเดือน เส้นแบ่งความยากจนในภาคกลางท่ี 2,933 บาท ต่อคน ต่อเดือน และเส้นแบ่งความยากจนในภาคใต้ที่ 2,820 บาท ต่อคนต่อเดือน ท้ังนี้ ภาคเหนือ และภาคตะวันออกเฉียงเหนือมีเส้นค่าความยากจนต่ากว่าค่าเฉล่ียของประเทศ อยู่ท่ี 2,463 และ 2,476 บาท ต่อคน ต่อเดือน ตามลาดับ สานักงานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร -18- สานักงบประมาณของรฐั สภา 264

รายงานเศรษฐกจิ การเงินการคลงั ภาครฐั ระดบั มหภาค 12. สัดส่วนคนจน ทมี่ า: สานักงานสถติ ิแหง่ ชาติ ปี 2562 สัดส่วนคนจนแต่ละภาคมีอัตราส่วนลดลงจากปี 2560 โดยสัดส่วนคนจนเฉลี่ยทั้ง ประเทศ เท่ากับ ร้อยละ 6.24 โดย ภาคใต้มีสัดส่วนคนจนมากท่ีสุดท่ีร้อยละ 11.27 รองลงมาคือ ภาคตะวันออกเฉียงเหนือ ร้อยละ 8.37 ภาคเหนือ ร้อยละ 6.67 และภาคกลาง ร้อยละ 4.23 ทั้งนี้ กรุงเทพมหานคร มสี ัดสว่ นคนจนนอ้ ยท่สี ดุ คือ รอ้ ยละ 0.59 สานักงานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร -19- สานักงบประมาณของรัฐสภา 265

รายงานเศรษฐกิจ การเงินการคลังภาครฐั ระดบั มหภาค 13. สัมประสทิ ธิค์ วามไมเ่ สมอภาค (Gini coefficient) ค่าสัมประสิทธ์ิ จีน่ี (Gini coefficient): เป็นเครื่องมือในการวดั ความไม่เท่าเทียมในรูปของสัดส่วน (Gini ratio) ซึ่งคา่ อย่รู ะหวา่ ง 0 กบั 1 การแปลความหมาย: ยิ่งค่าเข้าใกล้ 1 มากเท่าไรแสดงว่าแสดงว่าความไม่เท่าเทียมกันของรายจ่าย เพื่อการอุปโภคบรโิ ภคมีมากขนึ้ 13.1 สัมประสทิ ธิ์ความไมเ่ สมอภาค (Gini coefficient) ของรายได*้ จาแนกตามภาค และเขต พื้นท่ี หนว่ ย: ร้อยละ ป/ี ภาค ทว่ั กรุงเทพ ภาคกลาง ภาคเหนือ ภาคตะวันออก ภาคใต้ ราชอาณาจักร มหานคร เฉียงเหนอื 2554 0.48 0.51 0.40 0.44 0.46 0.46 2556 0.47 0.45 0.40 0.43 0.44 0.44 2558 0.45 0.40 0.40 0.39 0.43 0.45 2560 0.45 0.41 0.40 0.42 0.45 0.45 2562 0.43 0.34 0.39 0.41 0.44 0.44 ทีม่ า: สานกั งานสถติ แิ หง่ ชาติ หมายเหตุ : * รายได้ หมายถงึ รายไดป้ ระจา ทไ่ี มร่ วมรายรับอนื่ ๆ (เชน่ เงนิ ทนุ การศกึ ษา มรดก พินยั กรรม ของขวัญ ประกันสุขภาพ ประกันภยั และประกันชวี ติ /ประกนั สังคมเงินถกู สลาก เงนิ รางวลั ค่านายหนา้ และเงินไดจ้ ากการพนัน เปน็ ต้น) 13.2 สัมประสิทธ์ิความไม่เสมอภาค (Gini coefficient) ของรายจ่ายเพื่อการอุปโภคบริโภค จาแนกตามภาค หนว่ ย: ร้อยละ ปี/ภาค ทว่ั กรุงเทพ ภาคกลาง ภาค ภาคตะวันออก ภาคใต้ ราชอาณาจกั ร เหนือ เฉยี งเหนือ 2554 0.38 0.40 0.33 0.35 0.35 0.34 2555 0.39 0.37 0.34 0.35 0.35 0.37 2556 0.38 0.33 0.33 0.35 0.34 0.35 2557 0.37 0.34 0.32 0.33 0.35 0.35 2558 0.36 0.34 0.31 0.31 0.34 0.35 2559 0.37 0.34 0.32 0.33 0.33 0.36 2560 0.36 0.34 0.31 0.33 0.33 0.34 2561 0.36 0.31 0.33 0.32 0.33 0.35 2562 0.35 0.29 0.32 0.31 0.32 0.34 ทม่ี า: สานกั งานสถติ แิ ห่งชาติ ค่าเฉล่ียของเส้นค่าความยากจนทั่วประเทศปี 2554 เท่ากับ 2,415 บาทต่อเดือน และเพ่ิมข้ึน เป็น 2,763 บาทต่อเดือน ซึ่งแต่ละพื้นท่ีเส้นค่าความยากจนจะแตกตา่ งกัน ปี 2562 กรุงเทพมหานครมี ค่าเท่ากับ 3,276 บาทตอ่ เดือน สาหรับภาคเหนือมีค่าเท่ากับ 2,463 บาทตอ่ เดือน เมื่อพิจารณาสัดส่วน คนจน พบว่า ปี 2554 มีสัดส่วนคนจนทั่วประเทศเท่ากับร้อยละ 13.22 และลดลงเหลือ ร้อยละ 6.24 ในปี 2562 อย่างไรก็ตาม พ้ืนที่ที่มีสัดส่วนคนจนมากท่ีสุด คือภาคตะวันออกเฉียงเหนือ ร้อยละ 18.11 ในปี 2554 และลดลงเหลอื รอ้ ยละ 8.32 ในปี 2562 ดา้ นการกระจายรายได้ มีแนวโน้มทด่ี ีขึ้น สานักงานเลขาธิการสภาผ้แู ทนราษฎร -20- สานกั งบประมาณของรัฐสภา 266

รายงานเศรษฐกจิ การเงินการคลงั ภาครัฐ ระดบั มหภาค การวัดความไม่เสมอภาค ท้ังด้านรายได้และรายจ่ายโดยใชส้ ัมประสิทธ์ิความไม่เสมอภาค (Gini coefficient) จาแนกตามพน้ื ที่ พบว่า 1. ด้านรายได้ ทั่วราชอาณาจักรมีค่าลดลงจาก 0.48 ในปี 2554 เป็น 0.43 ในปี 2562 โดย พื้นที่ทมี่ คี ่าลดลงมากท่สี ดุ คือ กรุงเทพมหานคร และพื้นที่ทมี่ ีค่าลดลงนอ้ ยทสี่ ดุ คอื ภาคกลาง และภาคใต้ 2. ด้านรายจ่าย ทั่วราชอาณาจักรมีค่าลดลงจาก 0.38 ในปี 2554 เป็น 0.35 ในปี 2562 โดย พน้ื ทีท่ ีม่ คี า่ ลดลงมากทีส่ ดุ คือ กรุงเทพมหานคร และพน้ื ทท่ี ่ีมีคา่ ลดลงนอ้ ยที่สุดคือ ภาคใต้ สานักงานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร -21- สานักงบประมาณของรัฐสภา 267

รายงานเศรษฐกจิ การเงินการคลังภาครฐั ระดบั มหภาค ด้านการคลัง 14. แผนการคลงั ระยะปานกลาง พระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ.2561 มาตรา 13 ให้มีแผนการคลังระยะ ปานกลางและงบประมาณของรัฐ รวมทั้งแผนการจัดทางบประมาณรายจ่ายประจาปี และแผนการ บริหารหน้ีสาธารณะ ซ่ึงให้คณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังภาครัฐจัดทาให้แล้วเสร็จภายใน 3 เดือนนบั แตว่ นั สิน้ ปีงบประมาณทกุ ปี แลว้ เสนอใหค้ ณะรฐั มนตรใี ห้ความเหน็ ชอบ ซงึ่ คณะรัฐมนตรไี ด้มี มติเห็นชอบเมื่อวันท่ี 22 ธนั วาคม 2563 หน่วย: ลา้ นลา้ นบาท ปงี บประมาณ 2564 2565 2566 2567 2568 รายไดร้ ัฐบาลสทุ ธิ 2.68 2.40 2.49 2.62 2.75 อัตราการเพ่ิม (ร้อยละ) -2.0 -10.3 3.8 5.2 5.0 งบประมาณรายจา่ ย 3.29 3.10 3.20 3.31 3.42 อัตราการเพิ่ม (รอ้ ยละ) 2.7 -5.7 3.2 3.4 3.3 ดุลการคลัง -0.61 -0.70 -0.71 -0.69 -0.67 ดุลการคลงั ตอ่ GDP (ร้อยละ) -3.7 -4.0 -3.9 -3.6 -3.4 หนีส้ าธารณะคงคา้ ง 9.08 9.77 10.41 10.97 11.46 หนสี้ าธารณะคงคา้ งตอ่ GDP (ร้อยละ) 56.0 57.6 58.6 59.0 58.7 ผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (GDP) 16.55 17.33 18.10 18.94 19.91 ทม่ี า: หนงั สอื สานักเลขาธกิ ารคณะรฐั มนตรี ดว่ นท่ีสุด ที่ นร 0505/ ว 616 ลงวนั ที่ 24 ธนั วาคม 2563 การดาเนินนโยบายการคลังในระยะปานกลาง รัฐบาลยังคงดาเนินนโยบายการคลังแบบขยายตัว ผ่านการจัดทางบประมาณแบบขาดดลุ เพื่อฟื้นฟเู ศรษฐกิจและสังคม โดยงบประมาณรายจ่ายเพิ่มขึ้นใน อัตราที่ใกล้เคียงกับรายได้รัฐบาล ในส่วนหน้ีสาธารณะคงค้าง ประมาณการไว้ใกล้เคียงกับกรอบวินัย การเงนิ การคลังทก่ี าหนดไวไ้ ม่เกินร้อยละ 60 สานกั งานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร -22- สานกั งบประมาณของรฐั สภา 268

รายงานเศรษฐกจิ การเงินการคลังภาครัฐ ระดับมหภาค 15. ฐานะการคลงั ตามระบบกระแสเงนิ สดของรัฐบาล ปงี บประมาณ 2554 2555 2556 2557 2558 2559 2560 หน่วย: ล้านลา้ นบาท 1. รายได้นาส่งคลัง 1.89 1.98 2.16 2.08 2.21 2.41 2.35 2561 2562 2563 2.52 2.54 2.34 2. รายจา่ ย 2.18 2.30 2.40 2.46 2.60 2.81 2.89 3.01 3.04 3.17 2.79 2.79 2.94 - ปปี ัจจบุ นั 2.05 2.15 2.17 2.25 2.38 2.58 2.69 0.22 0.25 0.22 -0.48 -0.50 -0.83 - ปกี ่อน 0.13 0.15 0.23 0.21 0.22 0.23 0.20 0.09 0.03 0.10 3. ดุลเงนิ งบประมาณ -0.29 -0.32 -0.24 -0.38 -0.39 -0.40 -0.54 4. ดลุ เงนิ นอก 0.18 0.01 0.00 0.03 0.07 0.02 0.07 งบประมาณ 5. ดลุ เงินสดกอ่ นกู้ -0.11 -0.30 -0.24 -0.36 -0.32 -0.37 -0.47 -0.39 -0.47 -0.72 0.50 0.35 0.78 6. กู้เพอ่ื ชดเชยการ 0.20 0.34 0.28 0.25 0.25 0.39 0.55 ขาดดุล 7. ดลุ เงนิ สดหลังกู้ 0.09 0.04 0.04 -0.11 -0.07 0.02 0.08 0.11 -0.12 0.06 0.52 0.63 0.51 8. เงินคงคลังตน้ ปี 0.43 0.52 0.56 0.61 0.50 0.43 0.44 0.63 0.51 0.57 9. เงนิ คงคลัง 0.52 0.56 0.61 0.50 0.43 0.44 0.52 ปลายปี ท่มี า: สานักงานเศรษฐกจิ การคลัง (ปรับปรุงวนั ท1ี่ 6 มนี าคม 2563) หมายเหตุ: ข้อมูลปีงบประมาณ พ.ศ.2563 ระยะเวลา 5 เดอื น (ตลุ าคม 2563 – กมุ ภาพนั ธ์ 2563) ปี 2563 มีรายไดท้ ี่นาส่งคลังลดลงจาก 2.54 ล้านล้านบาทในปี 2562 เป็น 2.34 ล้านล้านบาท ในปี 2563 หรือร้อยละ -7.86 และด้านรายจ่าย มีรายจ่ายรวมปีปัจจุบันและปีก่อนเพ่ิมข้ึนจาก 3.04 ล้านล้านบาท เป็น 3.17 ล้านล้านบาท ทาให้ฐานะการคลังของประเทศขาดดุลเงินงบประมาณ และดุล เงินสดก่อนกู้ติดลบมาโดยตลอด ส่งผลให้รัฐบาลต้องกู้เพื่อชดเชยการขาดดุลอย่างต่อเน่ืองโดยเฉพาะใน ปี 2557 - 2558 และ 2562 มีดุลเงินสดหลังกตู้ ดิ ลบ 16. โครงสร้างงบประมาณ ทมี่ า: สานักงานเศรษฐกิจการคลัง สานักงานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร -23- สานกั งบประมาณของรัฐสภา 269

รายงานเศรษฐกิจ การเงินการคลงั ภาครัฐ ระดบั มหภาค ทม่ี า: สานกั งานเศรษฐกิจการคลัง ที่มา: สานักงานเศรษฐกิจการคลัง งบประมาณรายจ่ายประจาปี พ.ศ. 2555 - 2564 มีแนวโน้มเพิ่มขึ้น จาก 2.17 ล้านล้านบาท ในปี 2554 เปน็ 3.29 ลา้ นล้านบาทในปี 2564 โดยมกี ารจัดเกบ็ รายไดไ้ ด้ต่ากวา่ วงเงินงบประมาณ ทาให้ รัฐบาลต้องกู้เงินชดเชยการขาดดุลงบประมาณมาโดยตลอด ท้ังนี้ สัดส่วนวงเงินขาดดุลงบประมาณอยู่ ระหวา่ งร้อยละ 10 - 21 ของงบประมาณรายจ่ายประจาปี การเปรียบเทียบรายจ่ายประจาและรายจ่ายลงทุนกับวงเงินงบประมาณ พบว่า สัดส่วนของ รายจ่ายประจาต่อวงเงินงบประมาณยังเป็นสัดส่วนท่ีสูงประมาณร้อยละ 80 และมีรายจ่ายลงทุนเพียง ร้อยละ 20 ดังนนั้ หากระยะต่อไปรายจ่ายประจามีแนวโน้มสูงข้นึ อาจทาใหก้ รอบวงเงินมาตรการกระตุ้น เศรษฐกิจยามจาเป็นลดลง รวมไปถึงการจัดสรรงบประมาณเพ่ือใช้ในการลงทุนของภาครัฐในการ ผลกั ดนั นโยบายท่จี ะยกระดบั ศักยภาพเศรษฐกิจไทยไดใ้ นระยะยาวอยใู่ นกรอบจากดั สานักงานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร -24- สานกั งบประมาณของรัฐสภา 270

รายงานเศรษฐกิจ การเงินการคลังภาครฐั ระดับมหภาค โครงสร้างงบประมาณรายจ่ายจาแนกตามลกั ษณะงานและลกั ษณะเศรษฐกจิ การจาแนกตามลักษณะงาน เป็นการแสดงงบประมาณตามวัตถุประสงค์ในการดาเนินกิจกรรม ต่าง ๆ ของรัฐบาล โดยยึดหลักในการจาแนกรายจ่ายของรัฐบาลของกองทุนการเงินระหว่างประเทศ ซึ่ง ไดจ้ าแนกการดาเนนิ งานของรัฐบาลตามวตั ถปุ ระสงค์อยา่ งกวา้ งขวางออกเปน็ ด้านตา่ ง ๆ 10 ดา้ น งบประมาณจาแนกตามลักษณะงานปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 ลักษณะงานทมี่ ีสัดสว่ นการจัดสรรสงู ท่สี ดุ 5 อันดับ ได้แก่ (1) การบริหารทั่วไปของรัฐ 736,591.5 ล้านบาท (รอ้ ยละ 22.42) (2) การเศรษฐกิจ 669,622.6 ลา้ นบาท (ร้อยละ 20.38) (3) การศกึ ษา 482,764.5 ลา้ นบาท (รอ้ ยละ 14.69) (4) การสังคมสงเคราะห์ 482,764.5 ลา้ นบาท (ร้อยละ 13.90) (5) การสาธารณสขุ 343,906.2 ลา้ นบาท (ร้อยละ 10.47) ลักษณะงานที่ไดร้ ับจัดสรรงบประมาณน้อยท่สี ุด ได้แก่ (1) การสิง่ แวดลอ้ ม 16,143.4 ล้านบาท (ร้อยละ 0.49) (2) การศาสนา วัฒนธรรมและนันทนาการ 20,438.9 ลา้ นบาท (ร้อยละ 0.62) (3) การเคหะและชมุ ชน 147,594.8 ลา้ นบาท (ร้อยละ 4.49) (4) การรักษาความสงบภายใน 202,022.7 ลา้ นบาท (ร้อยละ 6.15) (5) การป้องกันประเทศ 210,203.3 ล้านบาท (ร้อยละ 6.40) สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผูแ้ ทนราษฎร -25- สานักงบประมาณของรัฐสภา 271

รายงานเศรษฐกจิ การเงินการคลังภาครัฐ ระดับมหภาค ทีม่ า: งบประมาณโดยสังเขป (ฉบบั ปรบั ปรงุ ) ปงี บประมาณ พ.ศ. 2564 17. ผลการจดั เก็บรายไดร้ ัฐบาล 17.1 รายไดส้ ทุ ธขิ องรัฐบาล ระหว่างปีงบประมาณ พ.ศ. 2554 – 2563 ทมี่ า: สานกั งานเศรษฐกจิ การคลัง หมายเหตุ: รายได้สุทธิก่อนจัดสรรใหอ้ งค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินตามพระราชบัญญัตกิ าหนดแผนฯ รายได้สุทธขิ องรัฐบาล มีแนวโน้มเพิ่มข้ึนมาโดยตลอดจาก 1.97 ล้านล้านบาท ในปี 2554 เป็น 2.49 ลา้ นลา้ นบาท ในปี 2563 คดิ เป็นร้อยละ 49 ท้ังน้ี รายได้ของรฐั บาลปี 2563 มีแนวโน้มชะลอตวั ลง จากปกี ่อนหนา้ เนือ่ งจากการแพรร่ ะบาดของไวรสั COVID-19 ทาให้การจดั เกบ็ รายไดภ้ าครฐั ลดน้อยลง สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร -26- สานักงบประมาณของรัฐสภา 272

รายงานเศรษฐกิจ การเงินการคลังภาครฐั ระดบั มหภาค 17.2 รายไดน้ าส่งคลงั กับประมาณการรายได้ หน่วย: ล้านบาท ท่ีมา: สานกั งานเศรษฐกจิ การคลัง รายได้นาส่งคลังท่ีผ่านมา ส่วนใหญ่มีปริมาณสูงกว่าประมาณการรายได้ แต่การจัดเก็บรายได้ ของรัฐบาลในปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 ตา่ กวา่ ประมาณการรายได้ค่อนข้างมาก เน่ืองจากการชะลอตัว ทางเศรษฐกิจ ซ่ึงเป็นผลมาจาก 1) ความล่าช้าในการประกาศใช้พระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่าย ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 2) วิกฤตภัยแล้งที่จะมีแนวโน้มรุนแรงกว่าทุกปี 3) แนวโน้มการ ท่องเที่ยวท่ีลดลง 4) แนวโน้มการส่งออกท่ีลดลงตามภาวะเศรษฐกิจของประเทศคู่ค้า และ 5) การแพร่ ระบาดของไวรัส COVID-19 18. หนีส้ าธารณะคงคา้ งระหวา่ งปีงบประมาณ พ.ศ. 2553 - 2562 ทีม่ า: สานักงานเศรษฐกจิ การคลัง สานกั งานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร -27- สานักงบประมาณของรัฐสภา 273

รายงานเศรษฐกิจ การเงินการคลงั ภาครัฐ ระดับมหภาค หน้สี าธารณะคงค้าง มแี นวโน้มเพม่ิ ข้นึ จาก 4.45 ล้านลา้ นบาท ในปี 2554 เป็น 7.85 ลา้ นล้าน บาท ในปี 2563 อย่างไรก็ตาม หากพิจารณาสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ระหว่างปีงบประมาณ พ.ศ. 2554 - 2562 มีค่าอยู่ระหว่างร้อยละ 39.12 - 49.36 ณ เดือนกุมภาพันธ์ 2564 มีหนี้สาธารณะรวม 8.42 ล้านล้านบาท หรือประมาณร้อยละ 53.21 ของ GDP ซึ่งยังอยู่ในกรอบความย่ังยืนทางการคลังที่ กาหนดไว้ไมเ่ กินรอ้ ยละ 60 หนีส้ าธารณะ จาแนกตามประเภทการกู้ หน่วย: ล้านล้านบาท ป*ี หนีร้ ฐั บาล หนี้ หนรี้ ัฐวิสาหกจิ ทเี่ ปน็ หน้กี องทนุ เพือ่ หน้ืหน่วยงาน รวมหนสี้ าธารณะ รฐั วสิ าหกิจ สถาบันการเงนิ การฟนื้ ฟฯู ของรฐั คงค้าง 2554 3.18 1.08 .16 .03 0.00 4.45 2555 3.52 1.06 .35 0.00 .01 4.94 2556 3.77 1.11 .54 0.00 .00 5.43 2557 3.97 1.09 .63 0.00 .01 5.69 2558 4.16 1.07 .54 0.00 .02 5.78 2559 4.47 .99 .50 0.00 .02 5.99 2560 4.96 .97 .43 0.00 .01 6.37 2561 5.45 .95 .37 0.00 .01 6.78 2562 5.66 .89 .34 0.00 .01 6.90 2563 6.73 .80 .31 0.00 .01 7.85 2564 7.33 .80 .29 0.00 .01 8.42 (ก.พ.) ที่มา: สานักงานเศรษฐกิจการคลัง เม่ือเปรียบเทียบหนี้แต่ละประเภทกับหนี้สาธารณะทั้งหมด พบว่าเป็นหน้ีท่ีรัฐบาลกู้โดยตรง ร้อยละ 87.05 หนี้ของรัฐวิสาหกิจท่ีไม่เป็นสถาบันการเงิน ร้อยละ 9.50 สัดส่วนหน้ีสาธารณะต่อ GDP เพม่ิ ขนึ้ อยา่ งรวดเร็วจากรอ้ ยละ 41.04 ในปี 2562 เป็นรอ้ ยละ 53.21 ในเดือนกมุ ภาพนั ธ์ 2564 สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร -28- สานักงบประมาณของรฐั สภา 274

รายงานเศรษฐกิจ การเงินการคลงั ภาครัฐ ระดับมหภาค บรรณานุกรม กรมการปกครอง. ระบบสถติ ทิ างการทะเบียน. สบื คน้ จาก http://stat.bora.dopa.go.th กระทรวงพาณิชย์. ดัชนีราคาผู้บริโภคทวั่ ไปของประเทศ เดือนธันวาคม 2563 และ ปี 2563 วนั ที่ 5 มกราคม 2564. สบื คน้ จาก http://www.price.moc.go.th/price/fileuploader/file_cpi/Cpig122563_tg.pdf ธนาคารแห่งประเทศไทย. สถิติ. สถิติเศรษฐกิจการเงิน. เคร่ืองชี้เศรษฐกิจมหภาคของไทย. สืบค้น จาก www.bot.or.th สานักงบประมาณ. งบประมาณโดยสงั เขป ปี 2562-2564. สบื คน้ จาก www.bb.go.th สานกั งานเศรษฐกิจการคลัง. ข้อมลู สถติ ิ. สืบคน้ จาก www.fpo.go.th สานักงานสถิติแห่งชาติ. ข้อมูลจากการสารวจภาวะเศรษฐกิจและสังคมของครัวเรือน. สืบค้นจาก http://statbbi.nso.go.th สานกั งานสถิตแิ ห่งชาต.ิ สถิติแรงงาน. สืบค้นจาก http://statbbi.nso.go.th สานกั งานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาต.ิ ข้อมูลเศรษฐกิจและสงั คม. ข้อมลู สถิติ. เศรษฐกจิ . บัญชีประชาชาติ. ภาวะเศรษฐกิจในประเทศรายไตรมาส. Gross Domestic Product Chain Volume Measures 4/2562. All tables QGDP (Download Excel File) สื บ ค้ น จ า ก www.nesdb.go.th กระทรวงพาณิชย.์ ดชั นีราคาผบู้ ริโภคท่วั ไปของประเทศ เดอื นธนั วาคม 2563 และ ปี 2563 วันท่ี 5 มกราคม 2564. สืบคน้ จาก http://www.price.moc.go.th/price/fileuploader/file_cpi/Cpig122563_tg.pd สานักงานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร -29- สานักงบประมาณของรัฐสภา 275

สานักงบประมาณของรัฐสภา สานักงานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร www.parliament.go.th/pbo PBO วิเคราะห์งบประมาณอยา่ งมอื อาชพี เปน็ กลาง และสรา้ งสรรค์ 276

รายงานการวิเคราะห์ เร่ือง ขอ้ เสนอแนวทางการเพ่ิมประสทิ ธภิ าพ การจัดสรรงบประมาณเพ่ือชาระหนภ้ี ายใต้ แปนงานบริหารจดั การหนี้ภาครฐั 277

ขอ้ เสนอแนวทางการเพิม่ ประสทิ ธภิ าพการจดั สรร งบประมาณเพอ่ื ชาระหนภี้ ายใตแ้ ผนงาน บรหิ ารจดั การหน้ภี าครัฐ 278

เรื่อง ข้อเสนอแนวทางการเพิ่มประสิทธภิ าพการจัดสรรงบประมาณเพ่ือชาระหน้ี ภายใตแ้ ผนงานบริหารจดั การหนภ้ี าครฐั ฉบบั ที่ จดั พมิ พ์ครง้ั ที่ 6/2564 จานวนหนา้ จานวนพิมพ์ 1/2564 จัดทาโดย 42 หน้า ท่ปี รกึ ษา 70 เล่ม ผูจ้ ดั ทา พมิ พ์ที่ สานกั งบประมาณของรฐั สภา สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร 1111 ถนนสามเสน แขวงถนนนครไชยศรี เขตดุสติ กรงุ เทพมหานคร 10300 นายศิโรจน์ แพทย์พนั ธุ์ รองเลขาธกิ ารสภาผ้แู ทนราษฎร นายนพรัตน์ ทวี ผบู้ ังคับบัญชากลุ่มงานวิเคราะหง์ บประมาณ 2 ดร.ณรงคช์ ยั ฐติ นิ นั ท์พงศ์ นกั วเิ คราะหง์ บประมาณชานาญการพิเศษ สานักการพิมพ์ สานักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร 1111 ถนนสามเสน แขวงถนนนครไชยศรี เขตดุสิต กรงุ เทพมหานคร 10300 โทรศพั ท์ 0-2242-5900 ต่อ 5411 279

ขอ้ เสนอแนวทางการเพมิ่ ประสิทธิภาพการจัดสรรงบประมาณเพ่อื ชาระหนี้ภายใตแ้ ผนงานบริหารจัดการหนภี้ าครัฐ คานา รายงานการวิเคราะห์ เรือ่ ง “ข้อเสนอแนวทางการเพ่มิ ประสิทธิภาพการจดั สรรงบประมาณเพ่ือชาระหน้ี ภายใต้แผนงานบรหิ ารจัดการหน้ีภาครัฐ” เล่มน้ี ผู้ศึกษาได้ค้นคว้าและจัดทาข้ึน เพ่ือเป็นเอกสารประกอบการ พิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 ทั้งนี้ คาดหวังว่า ผลการศึกษา ท่ีได้รบั จะเปน็ ประโยชน์ในการจดั ทาข้อเสนอแนะเชงิ นโยบาย รวมทัง้ เป็นข้อมูลเบื้องต้นสาหรับสมาชิกรัฐสภา บคุ คลในวงงานรัฐสภา และประชาชนท่สี นใจต่อไป การดาเนินการในคร้ังนี้จะไม่บรรลุวัตถุประสงค์ข้างต้น หากขาดการสนับสนุนที่สาคัญจากหลายฝ่าย ผู้ศกึ ษาขอแสดงความขอบคุณตอ่ คาแนะนาและความเห็นที่เป็นประโยชน์จากผู้บังคับบัญชาสานักงบประมาณ ของรัฐสภาและเพื่อนร่วมงานทุกท่าน ซ่ึงทาให้สามารถจัดทารายงานฉบับนี้สาเร็จไปได้ด้วยดี ท้ังนี้ ข้อคิดเห็น ที่ปรากฏในรายงานเป็นความเห็นของผู้ศกึ ษา ซ่ึงไมจ่ าเป็นตอ้ งสอดคล้องกับความเห็นของหน่วยงานต้นสังกดั ดร.ณรงค์ชัย ฐิตินันทพ์ งศ์ (พฤษภาคม 2564) ก สานกั งานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร สานักงบประมาณของรฐั สภา 280

ขอ้ เสนอแนวทางการเพ่ิมประสิทธภิ าพการจดั สรรงบประมาณเพอื่ ชาระหน้ภี ายใตแ้ ผนงานบริหารจัดการหนี้ภาครฐั บทสรปุ ผู้บรหิ าร รายงานการวิเคราะห์ฉบับน้ี จัดทาข้ึนเพื่อวิเคราะห์การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจาปีภายใต้ แผนงานบริหารจัดการหน้ีภาครัฐ ท่ีนาไปชาระภาระหนี้สาธารณะของรัฐบาล รวมทั้งหน้ีของรัฐวิสาหกิจและ หน่วยงานภาครัฐท่ีเป็นภาระงบประมาณ และนาเสนอแนวทางการเพิ่มประสิทธิภาพการจัดสรรงบประมาณ รายจ่ายประจาปีภายใต้แผนงานดังกล่าว โดยการวิเคราะห์จะครอบคลุมงบประมาณรายจ่ายประจาปีภายใต้ แผนงานบรหิ ารจัดการหน้ีภาครัฐ ทจ่ี ดั สรรใหแ้ ก่ส่วนราชการและรฐั วสิ าหกิจ เพ่ือชาระหนี้สาธารณะท้ังในส่วน ต้นเงินกู้ ดอกเบี้ย และค่าธรรมเนียมที่เกี่ยวข้อง โดยแผนงานบริหารจัดการหน้ีภาครัฐเป็นแผนงานตาม โครงสร้างงบประมาณตามยุทธศาสตร์ ท่ีสานักงบประมาณ สานักนายกรัฐมนตรี จัดทาขึ้นสาหรับใช้ในการ พิจารณาจัดสรรงบประมาณให้สอดคล้องกับเป้าหมายยุทธศาสตร์ในระดับชาติ ซึ่งแผนงานบริหารจัดการหนี้ ภาครัฐมวี ัตถุประสงค์เพอ่ื ให้การบริหารจัดการหนี้และการชาระหนี้ภาครัฐเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพและเกิด ประโยชนส์ ูงสดุ ต่อเศรษฐกจิ ข้อมูลท่ีใช้จะเกี่ยวข้องกับงบประมาณรายจ่ายภายใต้แผนงานบริหารจัดการหนี้ภาครัฐ ตลาดพันธบัตร ตลาดการเงิน กฎหมาย มติคณะรัฐมนตรี แผนการบริหารหน้ีสารณะ และอื่น ๆ ที่เก่ียวข้อง โดยผู้ศึกษาได้ วิเคราะห์ลักษณะการจัดสรรงบประมาณในระยะเวลาท่ีผ่านมา ข้อมูลท่ีได้จากสานักงานบริหารหนี้สาธารณะ กระทรวงการคลัง และธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร เพ่ือสังเคราะห์จัดทาข้อเสนอแนวทาง การเพ่มิ ประสทิ ธภิ าพการจัดสรรงบประมาณตอ่ ไป ผลการวิเคราะห์ พบว่า งบประมาณรายจ่ายประจาปีที่จัดสรรเพื่อชาระคืนต้นเงินกู้หน้ีสาธารณะ ท่ีรัฐบาลกู้โดยตรง และที่รัฐวิสาหกิจกู้และรัฐบาลรับภาระงบประมาณ มักไม่เพียงพอกับวงเงินหน้ีที่ครบ กาหนดชาระ ทาให้ในแต่ละปีงบประมาณ สานักงานบริหารหน้ีสาธารณะและรัฐวิสาหกิจต้องทาการปรับ โครงสร้างหนี้ โดยการก่อหน้ีใหม่มาชาระหนี้เก่า ที่ครบกาหนดชาระและไม่ได้รับจัดสรรงบประมาณชาระคืน ต้นเงนิ กู้ นอกจากนี้ การปรบั โครงสรา้ งหน้ีดงั กล่าว มีค่าใช้จ่ายท่ีสาคัญ คือ รายจ่ายดอกเบี้ย ซึ่งข้อมูลเก่ียวกับ SOE Spread Matrix โดยสมาคมตลาดตราสารหน้ีไทย แสดงให้เห็นว่า รัฐวิสาหกิจจะมีอัตราดอกเบี้ยในการกู้ เงินสูงกว่ารัฐบาลโดยสานักงานบริหารหนี้สาธารณะ กระทรวงการคลัง เน่ืองจากรัฐบาลจะมีความมั่นคง ทางการเงินและความเสี่ยงในการผิดนัดชาระหน้ีน้อยกว่ารัฐวิสาหกิจ ซึ่งสถานการณ์ดังกล่าวสอดคล้องกับ แนวคดิ ส่วนชดเชยความเสี่ยง (Risk Premium) ทั้งนี้ เม่ือต้นทุนอัตราดอกเบี้ยในการกู้เงินเพ่ือปรับโครงสร้างหน้ีของรัฐวิสาหกิจ อาทิ ธนาคารเพ่ือ การเกษตรและสหรณ์การเกษตรสูงกว่าสานักงานบริหารหน้ีสาธารณะ กระทรวงการคลัง ดังน้ัน การพิจารณา จัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจาปีภายใต้แผนงานบริหารจัดการหน้ีภาครัฐ ควรพิจารณาจัดสรรชาระคืนต้น เงินกู้ให้กับหน่วยรับงบประมาณ ที่มีต้นทุนในการปรับโครงสร้างหน้ีสูงกว่าเป็นลาดับแรก เพ่ือประหยัดภาระ ดอกเบีย้ การบรหิ ารหน้ีสาธารณะในภาพรวมท่จี ะเกิดขึน้ ในอนาคต ทง้ั นี้ แนวทางการดาเนินการดังกล่าว จะทา ให้ค่าใช้จ่ายดอกเบี้ยในการบริหารหนี้สาธารณะลดลง โดยยังคงรักษาระดับการชาระคืนต้นเงินกู้ของหนี้ สาธารณะให้คงเดิม ซ่ึงจะทาให้บรรลุเป้าหมายในการชาระหนี้สาธารณะและมีค่าใช้จ่ายดอกเบ้ียลดลง ทาให้ ประสิทธิภาพการดาเนินงานที่เกี่ยวข้องเพิ่มสูงข้ึน ซึ่งการดาเนินการดังกล่าว จะสอดคล้องกับหลัก ประสทิ ธภิ าพท่ีว่า เปน็ การทางานทปี่ ระหยดั ต้นทุน สาเร็จภายในระยะเวลา และมีคณุ ภาพตามที่กาหนดไว้ ข สานักงานเลขาธกิ ารสภาผูแ้ ทนราษฎร สานกั งบประมาณของรฐั สภา 281

ข้อเสนอแนวทางการเพ่ิมประสิทธภิ าพการจัดสรรงบประมาณเพ่อื ชาระหนภ้ี ายใต้แผนงานบรหิ ารจัดการหนี้ภาครฐั ผลการศกึ ษาและวิเคราะห์ข้อมูลในส่วนต่าง ๆ ท่ีเกี่ยวข้อง ทาให้ผู้ศึกษาสามารถเสนอแนะข้ันตอนและ แนวทางการเพิ่มประสิทธิภาพการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายภายใต้แผนงานบริหารจัดการหนี้ภาครัฐได้ ซึ่งการพิจารณาจดั สรรงบประมาณดังกลา่ วรบั ผดิ ชอบโดยสานักงบประมาณ สานักนายกรฐั มนตรี ดงั นี้ 1) วิเคราะห์โครงสร้างงบประมาณรายจ่ายในระดับภาพรวมให้มีความเหมาะสม มีการประมาณการ การจัดเก็บรายได้ของรัฐบาลและการกู้เงินเพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณ ที่สอดคล้องกับหลักการความ ยั่งยืนทางการคลงั ต่อมา จึงกาหนดวงเงินที่เหมาะสมสาหรับรายจา่ ยทเ่ี กย่ี วข้อง อาทิ รายจ่ายประจา รายจ่ายลงทุน รายจา่ ยเพื่อชดใชเ้ งนิ คงคลัง และรายจา่ ยเพ่อื ชาระคืนตน้ เงนิ กู้ 2) รวบรวมคาของบประมาณรายจ่ายประจาปีภายใต้แผนงานบริหารจัดการหน้ีภาครัฐจากหน่วยรับ งบประมาณที่เกยี่ วขอ้ ง 3) วเิ คราะหต์ น้ ทนุ การกู้เงินหรืออตั ราดอกเบ้ยี เงินกขู้ องหนว่ ยรบั งบประมาณดังกลา่ วในการปรบั โครงสร้างหนี้ 4) จัดลาดับความสาคัญของหน่วยรับงบประมาณ โดยหน่วยรับงบประมาณท่ีมีอัตราดอกเบ้ียเงินกู้ใน การปรับโครงสร้างหน้ีในระดับสงู จะได้รบั ความสาคญั มากกวา่ 5) จัดสรรงบประมาณรายจ่ายเพ่ือชาระคืนต้นเงินกู้ที่ได้ตามข้อ 1 แก่หน่วยรับงบประมาณที่ได้รับการ จดั ลาดับความสาคัญในระดับสูงตามขอ้ 4 และพจิ ารณางบประมาณเพ่ือชาระดอกเบ้ียในการปรับโครงสร้างหน้ี แก่หน่วยงานท่ีมลี าดบั ความสาคญั ในระดบั ตา่ ตามความเหมาะสม ค สานักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร สานกั งบประมาณของรฐั สภา 282

ข้อเสนอแนวทางการเพมิ่ ประสทิ ธภิ าพการจดั สรรงบประมาณเพือ่ ชาระหนี้ภายใตแ้ ผนงานบรหิ ารจัดการหนีภ้ าครฐั สารบญั หน้า ก คานา ข บทสรุปผบู้ ริหาร ง สารบญั ฉ สารบญั ตาราง ช สารบญั แผนภาพ สว่ นที่ 1 1 1. บทนา 3 1.1 ความเปน็ มาและความสาคญั ของปัญหา 3 1.2 วตั ถุประสงค์ 4 1.3 ขอบเขตของการศกึ ษา 4 1.4 วิธกี ารศึกษา 4 1.5 สมมติฐาน 5 1.6 นยิ ามศพั ท์ 6 1.7 ประโยชน์ท่คี าดวา่ จะได้รบั 6 6 2. แนวคิด ทฤษฏี และวรรณกรรมทเ่ี ก่ียวข้อง 8 2.1 แนวคดิ ดา้ นประสิทธิภาพ 8 2.2 แนวคิดสว่ นชดเชยความเสยี่ ง (Risk Premium) 9 2.3 กฎหมายทีเ่ กี่ยวข้อง 10 2.4 โครงสร้างแผนงานงบประมาณ 11 2.5 งานวิจยั ในอดตี ที่เกี่ยวข้อง 11 2.6 สรปุ แนวทางการดาเนินงาน 11 13 3. แผนงานบริหารจัดการหน้ีภาครฐั 16 3.1 วตั ถปุ ระสงค์ 3.2 การจดั สรรงบประมาณที่ผา่ นมา 16 3.3 ความสมั พนั ธก์ ับแผนการบรหิ ารหนส้ี าธารณะ 16 4. ผลการศกึ ษา 4.1 แนวทางการจดั สรรงบประมาณภายใตแ้ ผนงานบรหิ ารจัดการหน้ีภาครัฐ ท่ีผ่านมา 4.2 ขอ้ เสนอแนวทางการเพ่ิมประสิทธภิ าพการจัดสรรงบประมาณเพื่อชาระหนี้ ง สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร สานกั งบประมาณของรฐั สภา 283

ข้อเสนอแนวทางการเพิม่ ประสิทธภิ าพการจดั สรรงบประมาณเพอื่ ชาระหนภ้ี ายใตแ้ ผนงานบรหิ ารจดั การหน้ภี าครัฐ สารบญั (ตอ่ ) หนา้ 20 5. สรุปผลการศึกษาและข้อเสนอแนะเชงิ นโยบาย 20 5.1 สรุปผลการศกึ ษา 21 5.2 ข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย 22 23 บรรณานกุ รม ภาคผนวก 24 ภาคผนวก ก ข้อมูลท่ีขอความอนุเคราะหจ์ ากสานักงานบรหิ ารหนสี้ าธารณะ และธนาคารเพ่ือการเกษตรและสหกรณก์ ารเกษตร จ สานักงานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร สานักงบประมาณของรฐั สภา 284

ขอ้ เสนอแนวทางการเพมิ่ ประสิทธิภาพการจดั สรรงบประมาณเพอื่ ชาระหนภี้ ายใตแ้ ผนงานบริหารจัดการหน้ีภาครฐั สารบญั ตาราง หน้า 2 ตารางที่ 3 1.1 โครงสรา้ งงบประมาณรายจา่ ย 1.2 การจัดสรรงบประมาณภายใต้แผนงานบรหิ ารจัดการหนภี้ าครัฐ 12 3.1 การจดั สรรงบประมาณภายใตแ้ ผนงานบรหิ ารจดั การหนภ้ี าครัฐ ปงี บประมาณ พ.ศ. 2564 13 3.2 เปรียบเทยี บวงเงินหนี้ท่ีครบกาหนดชาระและงบประมาณท่ีได้รับจดั สรรเพ่ือชาระ 14 คืนตน้ เงนิ กู้ 17 3.3 แผนการบรหิ ารหน้ีสาธารณะ ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 19 4.1 วงเงนิ หนส้ี าธารณะทจ่ี ะครบกาหนดชาระ 4.2 Risk Premium ของรัฐวิสาหกิจ 19 4.3 วงเงินหนี้สาธารณะที่จะครบกาหนดชาระ โครงการรับจานาผลิตผลทางการเกษตร ธนาคารเพือ่ การเกษตรและสหกรณ์การเกษตร ฉ สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร สานกั งบประมาณของรัฐสภา 285

ข้อเสนอแนวทางการเพิ่มประสิทธภิ าพการจดั สรรงบประมาณเพอื่ ชาระหน้ภี ายใต้แผนงานบรหิ ารจัดการหนภี้ าครัฐ สารบญั แผนภาพ หน้า 2 แผนภาพที่ 7 1.1 หนส้ี าธารณะ ณ สนิ้ เดอื นมิถุนายน 2563 1.2 แนวคดิ Risk Premium ช สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร สานกั งบประมาณของรฐั สภา 286

ขอ้ เสนอแนวทางการเพ่ิมประสิทธิภาพการจัดสรรงบประมาณเพ่ือชาระหนี้ภายใต้แผนงานบรหิ ารจดั การหนีภ้ าครัฐ สว่ นท่ี 1 บทนา 1.1 ความเป็นมาและความสาคญั ของปัญหา การบริหารราชการแผ่นดินของภาครัฐที่ผ่านมา จะเป็นการนําส่งบริการสาธารณะแก่ประชาชน อาทิ การจัดการ ศึกษา การให้บริการทางการแพทย์ การรักษาความสงบม่ันคงภายใน การดําเนินนโยบายเศรษฐกิจ และการสร้าง ความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ ซึ่งจําเป็นต้องใช้ทรัพยากรและปัจจัยนําเข้าในการสนับสนุนภารกิจดังกล่าว อาทิ ข้าราชการ พนักงานของรัฐ พัสดุ ครุภัณฑ์ประเภทต่าง ๆ อาคารสถานที่ และงบประมาณ โดยในส่วนของ งบประมาณท่ีผ่านมา จะเป็นการจัดทํางบประมาณรายจ่ายประจําปีในลักษณะขาดดุลงบประมาณอย่างต่อเนื่อง เน่ืองจากรายจ่ายมากกว่าประมาณการรายได้ ทําให้รัฐบาลต้องทําการกู้เงินเพ่ือชดเชยการขาดดุลงบประมาณ เพ่ือสนับสนุนรายจ่ายดังกล่าว รายละเอียดปรากฏตามตารางท่ี 1.1 ทําให้ปริมาณหน้ีสาธารณะโดยเฉพาะหนี้ ท่ีรัฐบาลกู้โดยตรงเพิ่มข้ึนในระดับสูง โดยสัดส่วนหน้ีสาธารณะต่อ GDP มีแนวโน้มปรับเพิ่มขึ้นในช่วงเศรษฐกิจ ถดถอย และปรับลดลงในช่วงเศรษฐกิจขยายตัวดี ทั้งน้ี สัดส่วนดังกล่าวยังคงมีค่าไม่เกินร้อยละ 60 ซ่ึงสอดคล้อง กับหลักเกณฑ์ท่กี ําหนดไวต้ ามกรอบวนิ ยั การเงินการคลงั รายละเอียดปรากฏตามภาพท่ี 1.1 ทั้งน้ี การบริหารหน้ีสาธารณะมีวัตถุประสงค์ข้อหน่ึง คือ การรักษาสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ให้อยู่ใน ระดับท่ีเหมาะสมและเป็นไปตามกรอบวินัยการเงินการคลัง โดยหากสัดส่วนดังกล่าวมีค่าสูง แสดงว่า หนี้สาธารณะมียอดคงค้างอยู่ในระดับสูงเทียบกับขนาดของระบบเศรษฐกิจ ทําให้ภาระหน้ีในการชําระคืนเงินต้น และดอกเบี้ยเพิ่มสูงขึ้น ส่งผลกระทบเชิงลบต่อความสามารถในการชําระหน้ีของรัฐบาล และความน่าเชื่อในการ กอ่ หนีใ้ หมใ่ นอนาคต นอกจากนี้ ภาระหน้ีของรัฐบาลท่ีเพิ่มสูงขึ้น อาจส่งผลให้งบประมาณท่ีจัดสรรไปสู่ภารกิจอื่น ลดลง ดงั น้ัน การบริหารหน้ีสาธารณะและการวางแผนการชําระหน้ีจึงมีความสําคั โดยหากหน่วยงานที่เก่ียวข้อง สามารถวางแผนการบริหารและชําระหน้ีสาธารณะได้อย่างมีประสิทธิภาพ ทําให้ต้นทุนในการก่อหน้ีสาธารณะ และภาระดอกเบ้ียลดลง จะทําให้รัฐบาลประหยัดการจัดสรรงบประมาณเพื่อชําระหนี้ในประเด็นดังกล่าวได้ ท้ังนี้ ท่ีผ่านมา รัฐบาลได้จัดสรรงบประมาณเพ่ือชําระหนี้ท้ังต้นเงินกู้ ดอกเบ้ีย และค่าธรรมเนียมท่ีเก่ียวข้อง แก่กระทรวงการคลังโดยสํานักงานบริหารหน้ีสาธารณะและรัฐวิสาหกิจต่าง ๆ ในแต่ละปีงบประมาณเป็นจํานวน มาก รายละเอยี ดปรากฏตามตารางที่ 1.2 สานักงานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร 1 สานักงบประมาณของรฐั สภา 287

ข้อเสนอแนวทางการเพ่ิมประสิทธิภาพการจดั สรรงบประมาณเพ่ือชาระหนี้ภายใต้แผนงานบรหิ ารจัดการหนภ้ี าครฐั ตารางท่ี 1.1 โครงสร้างงบประมาณรายจ่าย ปงี บประมาณ 2560 2560 2561 2561 2562 หนว่ ย : ล้านบาท 2563 2564 1. วงเงินงบประมาณ รวมงบเพม่ิ เติม รวมงบเพมิ่ เติม 3,000,000.0 1.1 รายจ่ายประจา 2,733,000.0 2,923,000.0 2,900,000.0 3,050,000.0 2,272,656.3 3,200,000.0 3,285,962.5 1.2 รายจ่ายลงทนุ 2,102,941.3 2,155,686.0 2,153,276.8 2,236,946.2 2,403,694.4 2,537,652.3 1.3 รายจา่ ยชาระตน้ เงินกู้ 649,138.2 1.4 รายจา่ ยเพอื่ ชดใชเ้ งินคงคลงั 548,871.9 659,048.9 659,780.9 676,469.6 78,205.5 644,425.7 649,310.2 81,186.8 81,186.8 86,942.3 86,942.3 89,170.4 99,000.0 2. ประมาณการรายได้ 0.0 62,709.5 3. ดุลงบประมาณ (เกนิ ดุล+ / ขาดดุล-) 0.0 27,078.3 0.0 49,641.9 2,550,000.0 2,731,000.0 0.0 2,343,000.0 2,370,078.3 2,450,000.0 2,499,642.0 (450,000.0) (469,000.0) 2,677,000.0 ที่มา : สํานกั งานเศรษฐกจิ การคลัง (390,000.0) (552,921.7) (450,000.0) (550,358.0) (608,962.5) ภาพท่ี 1.1 หนส้ี าธารณะ ณ ส้นิ เดอื นมถิ นุ ายน 2563 ท่มี า : สาํ นกั งานบริหารหน้สี าธารณะ หมายเหตุ : ขอ้ มูลปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 เป็นขอ้ มลู ณ เดือนกมุ ภาพันธ์ 2564 สานกั งานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร 2 สานักงบประมาณของรัฐสภา 288

ข้อเสนอแนวทางการเพิ่มประสทิ ธภิ าพการจดั สรรงบประมาณเพื่อชาระหน้ีภายใต้แผนงานบริหารจัดการหนี้ภาครัฐ ตารางที่ 1.2 การจัดสรรงบประมาณภายใต้แผนงานบริหารจัดการหนีภ้ าครฐั หนว่ ย : ล้านบาท สานักงานบริหารหนสี้ าธารณะ รฐั วสิ าหกจิ รวม ปงี บประมาณ ตน้ เงินกู้ ดอกเบยี้ ตน้ เงินกู้ ดอกเบย้ี ตน้ เงินกู้ ดอกเบยี้ รวมทง้ั สนิ้ และคา่ ธรรมเนยี ม และคา่ ธรรมเนียม และคา่ ธรรมเนยี ม 2558 39,680 121,967 16,020 5,604 55,700 127,571 183,271 21,353 5,015 61,992 139,041 201,033 2559 40,639 134,026 32,318 20,544 81,186 162,696 243,882 29,869 18,709 86,942 173,877 260,819 2560 48,868 142,152 29,122 15,249 78,205 181,405 259,610 32,279 18,025 89,170 182,957 272,127 2561 57,073 155,168 32,030 18,243 99,000 194,454 293,454 2562 49,083 166,156 2563 56,892 164,932 2564 66,970 176,212 ท่มี า : เอกสารงบประมาณ สาํ นักงบประมาณ 1.2 วตั ถุประสงค์ 1.2.1 วเิ คราะหก์ ารจดั สรรงบประมาณรายจ่ายประจําปีภายใต้แผนงานบริหารจัดการหนี้ภาครัฐ ที่นําไปชําระ หนี้สาธารณะของรัฐบาลที่กระทรวงการคลังกู้โดยตรง รวมท้ังหนี้สาธารณะของรัฐวิสาหกิจและหน่วยงานภาครัฐ ท่ีเป็นภาระงบประมาณ 1.2.2 เพื่อนําเสนอแนวทางการเพิ่มประสิทธิภาพการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจําปีภายใต้แผนงาน ดังกล่าว 1.3 ขอบเขตของการศกึ ษา การวิเคราะห์ในรายงานฉบับนี้จะครอบคลุมงบประมาณรายจ่ายประจําปี ภายใต้แผนงานบริหารจัดการหนี้ ภาครัฐ ท่ีนําไปชําระหนี้สาธารณะของรัฐบาลท่ีกระทรวงการคลังกู้โดยตรง รวมทั้งหน้ีสาธารณะของรัฐวิสาหกิจ และหน่วยงานภาครัฐท่ีเป็นภาระงบประมาณ โดยแผนงานบริหารจัดการหน้ีภาครัฐเป็นแผนงานตามโครงสร้าง งบประมาณตามยุทธศาสตร์ ท่ีสํานักงบประมาณ สํานักนายกรัฐมนตรี จัดทําขึ้นสําหรับใช้ในการพิจารณาจัดสรร งบประมาณใหส้ อดคลอ้ งกบั เป้าหมายยุทธศาสตร์ในระดับชาติ ซึ่งแผนงานบริหารจัดการหน้ีภาครัฐมีวัตถุประสงค์ เพ่ือให้การบริหารจัดการหนี้และการชําระหนี้ภาครัฐเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพและเกิดประโยชน์สูงสุดต่อ เศรษฐกิจ ข้อมูลท่ีใช้จะเกี่ยวข้องกับงบประมาณรายจ่ายภายใต้แผนงานบริหารจัดการหน้ีภาครัฐ ตลาดพันธบัตร ตลาด การเงิน กฎหมาย มติคณะรัฐมนตรี แผนการบริหารหนี้สารณะ และอ่ืน ๆ ที่เกี่ยวข้อง โดยผู้ทําการศึกษา จะวิเคราะห์ลักษณะการจัดสรรงบประมาณในระยะเวลาท่ีผ่านมา และสังเคราะห์เพ่ือจัดทําข้อเสนอแนะและ แนวทางการเพ่ิมประสิทธิภาพการจัดสรรงบประมาณต่อไป ทั้งน้ี ข้อเสนอแนะดังกล่าวจะเก่ียวข้องกับการ สานักงานเลขาธกิ ารสภาผ้แู ทนราษฎร 3 สานักงบประมาณของรัฐสภา 289

ข้อเสนอแนวทางการเพิ่มประสทิ ธิภาพการจดั สรรงบประมาณเพือ่ ชาระหนี้ภายใต้แผนงานบรหิ ารจัดการหนีภ้ าครัฐ ดําเนินงานภายใตค้ วามรับผิดชอบของสํานักงบประมาณ สํานักนายกรัฐมนตรี เป็นหลัก และเน่ืองจากรัฐธรรมนู แหง่ ราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 144 กําหนดให้ในการพิจารณาร่างพระราชบั ัติงบประมาณ รายจ่ายประจําปีงบประมาณ ร่างพระราชบั ัติงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม และร่างพระราชบั ัติโอน งบประมาณรายจ่าย สมาชกิ สภาผแู้ ทนราษฎรไม่สามารถแปร ัตติเปลี่ยนแปลง แก้ไขเพิ่มเติมรายการหรือจํานวน ในรายการ หรือปรับลดวงเงินงบประมาณสําหรับต้นเงินกู้ ดอกเบ้ียเงินกู้ และเงินท่ีกําหนดให้จ่ายตามกฎหมายได้ สมาชิกสภาผ้แู ทนราษฎรจึงสามารถใช้ผลการวเิ คราะห์จากรายงานฉบับน้ี ในการให้ความเห็นแก่รัฐบาลและสํานัก งบประมาณไดใ้ นเชงิ วชิ าการเท่านน้ั 1.4 วธิ กี ารศึกษา การศึกษาในรายงานฉบับนี้จะใช้ท้ังวิธีการเชิงปริมาณ (Quantitative Method) ในการวิเคราะห์ข้อมูลงบประมาณ รายจ่ายประจําปี ตลาดพันธบัตร และตลาดการเงิน และวิธีการเชิงคุณภาพ (Qualitative Method) ในการวิเคราะห์ สาระสําคั จากแนวคิด ทฤษฎี วรรณกรรมที่เกี่ยวข้อง กฎหมาย มติคณะรัฐมนตรี แผนการบริหารหน้ีสาธารณะ และเอกสารจากสว่ นราชการและหนว่ ยงานภาครัฐต่าง ๆ โดยมีขน้ั ตอน ดงั นี้ 1.4.1 ศึกษาและรวบรวมแนวคิดเกี่ยวกับประสิทธิภาพ อัตราดอกเบี้ย ความเส่ียงจากการปล่อยกู้ กฎหมาย โครงสร้างแผนงานงบประมาณ งานวิจยั ในอดีตท่เี ก่ียวข้องกับการชําระหน้ี เพอ่ื สรปุ แนวทางการดําเนนิ งานและวเิ คราะห์ 1.4.2 ศึกษาข้อมูลงบประมาณรายจ่ายประจําปีตามแผนงานบริหารจัดการหนี้ภาครัฐในประเด็นเกี่ยวกับ วัตถุประสงค์ การจัดสรรงบประมาณในอดีต นโยบายของรัฐในการชําระหนี้ และความสัมพันธ์กับแผนการบริหารหนี้ สาธารณะทด่ี ําเนินการโดยสํานักงานบริหารหนส้ี าธารณะ กระทรวงการคลัง 1.4.3 ใชแ้ นวคิดและแนวทางทีส่ รุปไดจ้ ากข้อ 1.4.1 เพ่ือวิเคราะห์ข้อมูลท่ีได้ตามข้อที่ 1.4.2 และจัดทําข้อเสนอแนะ ในการเพมิ่ ประสทิ ธภิ าพในประเดน็ ท่เี ก่ยี วขอ้ งตอ่ ไป 1.4.4 สรุปผลและจดั ทาํ ขอ้ เสนอแนะเชงิ นโยบาย 1.5 สมมติฐาน การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจําปีเพื่อชําระคืนต้นเงินกู้ ดอกเบี้ย และค่าธรรมเนียมท่ีเกี่ยวข้องกับการกู้ ของหน้ีสาธารณะแก่กระทรวงการคลัง รัฐวิสาหกิจ และหน่วยงานภาครัฐ ยังคงสามารถเพ่ิมประสิทธิภาพในการ ดําเนนิ การท่เี กย่ี วข้องได้ 1.6 นิยามศัพท์ หน้ีสาธารณะ หมายถึง หน้ีที่กระทรวงการคลัง หน่วยงานของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจกู้ หรือหน้ีท่ีกระทรวงการคลัง คํ้าประกัน แต่ไม่รวมถึงหนี้ของรัฐวิสาหกิจที่ทําธุรกิจให้กู้ยืมเงิน ธุรกิจบริหารสินทรัพย์ หรือธุรกิจประกันสินเชื่อ โดยกระทรวงการคลังไม่ได้คา้ํ ประกัน และหนข้ี องธนาคารแหง่ ประเทศไทย ภาระหน้ี หมายถึง รายจ่ายในการชําระคนื ตน้ เงนิ กู้ ดอกเบ้ยี และคา่ ธรรมเนียมท่เี กี่ยวข้องกับการก้เู งนิ ประสทิ ธภิ าพ หมายถงึ การทํางานทป่ี ระหยัดต้นทนุ สาํ เร็จภายในระยะเวลา และมคี ณุ ภาพตามทก่ี ําหนดไว้ ประสทิ ธผิ ล หมายถงึ การทํางานให้บรรลุเป้าหมายตามคุณภาพและปริมาณท่ีกาํ หนดไว้ สานักงานเลขาธกิ ารสภาผูแ้ ทนราษฎร 4 สานักงบประมาณของรัฐสภา 290

ข้อเสนอแนวทางการเพ่ิมประสทิ ธิภาพการจดั สรรงบประมาณเพอ่ื ชาระหน้ีภายใตแ้ ผนงานบรหิ ารจัดการหน้ีภาครัฐ งบประมาณรายจ่าย หมายถึง จํานวนเงินอย่างสูงท่ีอนุ าตให้จ่ายหรือให้ก่อหนี้ผูกพันได้ตามวัตถุประสงค์ และภายในระยะเวลาท่กี าํ หนดไวใ้ นกฎหมายวา่ ด้วยงบประมาณรายจา่ ย 1.7 ประโยชน์ที่คาดวา่ จะไดร้ บั 1.7.1 ทราบลักษณะและแนวทางการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจําปีภายใต้แผนงานบริหารจัดการหนี้ ภาครฐั 1.7.2 สามารถนําแนวทางการเพิ่มประสิทธิภาพการจัดสรรงบประมาณภายใต้แผนงานดังกล่าว ไปจัดทําเป็น ข้อเสนอแนะแก่รฐั บาลและสํานักงบประมาณ เพอ่ื พจิ ารณาดําเนินการต่อไป สานักงานเลขาธกิ ารสภาผ้แู ทนราษฎร 5 สานกั งบประมาณของรฐั สภา 291

ขอ้ เสนอแนวทางการเพิ่มประสิทธิภาพการจัดสรรงบประมาณเพอ่ื ชาระหนี้ภายใต้แผนงานบริหารจดั การหนภี้ าครฐั ส่วนที่ 2 แนวคดิ ทฤษฏี และวรรณกรรมท่ีเก่ยี วข้อง 2.1 แนวคดิ ด้านประสทิ ธิภาพ พจนานกุ รม ฉบบั ราชบั ฑติ ยสถาน พ.ศ. 2554 ได้ให้ความหมายของ “ประสิทธิภาพ” ว่า เป็นความสามารถ ที่ทําให้เกิดผลในการงาน ในขณะท่ี “ประสิทธิผล” จะหมายถึงผลสําเร็จหรือผลท่ีเกิดขึ้น ดังน้ัน การดําเนินการ ของหน่วยงานภาครฐั เมื่อดาํ เนินการบรรลุตามเป้าหมายหรอื ประสิทธผิ ลท่กี าํ หนดไว้แลว้ จะต้องทําการพิจารณาใน ขัน้ ต่อไปวา่ การดาํ เนินการดังกล่าวเป็นไปอยา่ งมปี ระสทิ ธิภาพหรอื ไม่ อยา่ งไร โดยการดําเนินการที่มีประสิทธิภาพ จะก่อให้เกดิ ประสิทธิผลหรือผลผลิตในระดับสูงสุดโดยใช้ปัจจัยนําเข้าตํ่าสุด และเป็นการลดการใช้ปัจจัยนําเข้าใน ส่วนท่ีไม่จําเป็น อาทิ บุคลากร เช้ือเพลิง หรือระยะเวลาการดําเนินงาน (Investopedia, n.d.) นอกจากนี้ ในมุมมองทางธรุ กิจ หนว่ ยผลิตทีม่ ีการบริหารอย่างมปี ระสิทธิภาพ จะสามารถปรับเปล่ียนรูปแบบการผลิตได้อย่าง รวดเร็ว ผลิตสินค้าที่มีความเช่ียวชา และสอดคล้องกับความต้องการของตลาด ใช้เทคโนโลยีสมัยใหม่ในการ บริหารจัดการและการผลิต ทําให้สามารถปรับลดสายพานการผลิตและลดขนาดกระบวนการผลิตท่ีเหมาะสมลง อาทิ การลดจํานวนแรงงานทใี่ ชใ้ นสายพานการผลติ (Salvatore, 2007, p. 365) ดังนั้น จึงสรุปได้ว่า ประสิทธิภาพ หมายถึง การทํางานที่ประหยัดต้นทุน สําเร็จภายในระยะเวลา และมี คณุ ภาพตามที่กําหนดไว้ และประสิทธิผล หมายถึง การทํางานให้บรรลุเป้าหมายตามคุณภาพและปริมาณที่กําหนด ไว้ ซงึ่ ความหมายของประสิทธิภาพดังกลา่ ว จะใชเ้ ปน็ แนวทางในการวเิ คราะห์ในส่วนตา่ ง ๆ ที่เกี่ยวข้องตอ่ ไป 2.2 แนวคิดสว่ นชดเชยความเสี่ยง (Risk Premium) Risk Premium คือ ส่วนต่างระหว่างอัตราผลตอบแทนจากการลงทุนที่มีความเสี่ยงและไม่มีความเส่ียง โดยนกั ลงทุนทกี่ ลัวความเสี่ยงจะต้องได้รับ Risk Premium เพ่ิมสูงขึ้นตามระดับความเส่ียงของโครงการ เพื่อจูงใจ ให้นักลงทนุ รายดังกล่าว ยังคงลงทุนในโครงการดังกล่าวต่อไป จึงอาจสรุปได้ว่า โครงการท่ีมีความเส่ียงสูง จะต้อง ให้อัตราผลตอบแทนแก่นักลงทุนสูงกว่าโครงการอ่ืนที่มีความเส่ียงตํ่ากว่า โดยความเส่ียงดังกล่าวจะเกี่ยวข้อง กับศักยภาพในการบริหารงานท่ีมีประสิทธิภาพ ซึ่งส่งผลต่อการสร้างรายได้ การควบคุมต้นทุน การทํากําไร และ ความสามารถในการชาํ ระหนีต้ ่อไป ทง้ั น้ี แนวคดิ ดังกล่าวสามารถนําเสนอและอธิบายไดต้ ามแผนภาพที่ 2.1 ดังนี้ สานักงานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร 6 สานักงบประมาณของรัฐสภา 292

ข้อเสนอแนวทางการเพิ่มประสิทธภิ าพการจดั สรรงบประมาณเพอ่ื ชาระหนี้ภายใตแ้ ผนงานบรหิ ารจดั การหนีภ้ าครฐั ภาพท่ี 2.1 แนวคิด Risk Premium แผนภาพท่ี 2.1 จะมแี กนตั้งท่แี สดงถึงอตั ราผลตอบแทน (Rate of Return) ท่ีได้รับจากการลงทุนในโครงการ และแกนนอนที่แสดงถึงค่าส่วนเบี่ยงเบนมาตรฐานของกําไรจากการดําเนินโครงการ ซ่ึงเป็นมาตรวัดความเสี่ยง (Risk) จากการดําเนินโครงการ โดยเส้นความพอใจเท่ากัน R จะแสดงถึงการลงทุนตามอัตราผลตอบแทนและ ระดับความเส่ียงจากโครงการที่ให้ความพึงพอใจแก่นักลงทุนเท่ากัน โดยการเลือกลงทุนที่จุด A ท่ีมีอัตรา ผลตอบแทนร้อยละ 10 และระดับความเส่ียงเท่ากับศูนย์ (หรือไม่มีความเสี่ยง) จะให้ความพึงพอใจแก่นักลงทุน เท่ากบั การลงทุนท่ีจุด B C และ D ทั้งน้ี จุดท้ังสามดังกล่าวมีอัตราผลตอบแทนเท่ากับร้อยละ 14 20 และ 32 และความเส่ียงเท่ากับ 0.5 1.0 และ 1.5 หน่วยตามลําดับ ดังนั้น จึงสามารถสรุปได้ว่า หากเดิมนักลงทุนรายหน่ึง เลือกลงทุนในโครงการตามจุด A นักลงทุนรายดังกล่าวจะปรับเปล่ียนการลงทุนในโครงการที่มีความเส่ียงสูงข้ึน อาทิ โครงการตามจุด B ก็ต่อเมื่อได้รับการชดเชยในรูปแบบอัตราผลตอบแทนที่สูงข้ึนจากเดิมร้อยละ 10 เป็น ร้อยละ 14 ซ่ึงจะทําให้ค่า Risk Premium เท่ากับ ร้อยละ 4 โดยค่า Risk Premium ดังกล่าว จะแปรผันตาม ระดับความเสี่ยงของโครงการ นอกจากน้ี หากนักลงทุนกลัวความเส่ียงมากข้ึน จะส่งให้เส้นความพอใจเท่ากัน R ปรับเพ่ิมขึ้นเป็น R ซึ่งจะทําให้ค่า Risk Premium เพ่ิมสูงข้ึนในทุกระดับความเส่ียงของโครงการ (Salvatore, 2007, p. 512) ทั้งนี้ ผู้ท่ีสนใจสามารถนําแนวคิด Risk Premium ไปประยุกต์ใช้กับการลงทุนในตราสารทางการเงินได้ โดยตราสารทางการเงนิ อาทิ หุ้นกู้ ตั๋วเงินคลัง และพันธบัตร นักลงทุนท่ีทําการซึ้อตราสารดังกล่าว เปรียบเสมือน เปน็ ผปู้ ลอ่ ยกหู้ รอื เจา้ หน้ี ในขณะที่ผู้ออกตราสารเปรยี บเสมอื นเป็นลกู หนี้ โดยผ้อู อกตราสารจะชาํ ระหนี้ท้ังต้นเงินกู้ และดอกเบี้ยแก่เจ้าหนี้ในระยะเวลาท่ีกําหนด ดังนั้น ดอกเบี้ยดังกล่าวจึงเปรียบเสมือนอัตราผลตอบแทนจากการ ลงทุนในตราสารทางการเงินที่นักลงทุนได้รับ โดยตราสารทางการเงินภาครัฐจะเป็นทางเลือกที่ไม่มีความเสี่ยง เนื่องจากรัฐบาลสามารถจัดเก็บรายได้ในรูปแบบต่าง ๆ อาทิ ภาษี ค่าธรรมเนียม หรือกําไรนําส่งคลังจาก รัฐวิสาหกิจ ทําให้รัฐบาลมีความสามารถในการชําระหน้ีมากกว่าภาคเอกชน ความเสี่ยงจากการถือตราสารทาง การเงินภาครัฐจึงตํ่ากว่าภาคเอกชน ทําให้ตราสารทางการเงินภาคเอกชนมีอัตราดอกเบี้ยหรือให้ผลตอบแทนสู ง กว่าตราสารทางการเงินภาครฐั เพ่อื เปน็ การจงู ใจให้นักลงทนุ ซอื้ ตราสารทางการเงนิ ภาคเอกชนต่อไป สานักงานเลขาธิการสภาผ้แู ทนราษฎร 7 สานกั งบประมาณของรฐั สภา 293

ขอ้ เสนอแนวทางการเพิ่มประสิทธภิ าพการจัดสรรงบประมาณเพื่อชาระหนี้ภายใตแ้ ผนงานบรหิ ารจัดการหน้ภี าครฐั 2.3 กฎหมายทเ่ี ก่ียวข้อง ผู้ศึกษาได้รวบรวมกฎหมายและระเบียบในประเด็นที่เก่ียวข้องกับการชําระหนี้ของภาครัฐ พบว่า มีรายละเอียด ซึ่งสามารถใชใ้ นการวเิ คราะห์ในขัน้ ต่อไป ดงั นี้ 2.3.1 รัฐธรรมนู แห่งราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช 2560 มาตรา 144 ได้กําหนดรายละเอียดการพิจารณา งบประมาณเพ่ือชําระหน้ีของฝ่ายนิติบั ัตติ สรุปความได้ว่า ในการพิจารณาร่างพระราชบั ัติงบประมาณ รายจ่ายประจําปีงบประมาณ ร่างพระราชบั ัติงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม และร่างพระราชบั ัติโอน งบประมาณรายจา่ ย สมาชกิ สภาผู้แทนราษฎรไม่สามารถแปร ัตติเปลี่ยนแปลง แก้ไขเพิ่มเติมรายการหรือจํานวน ในรายการ หรือปรับลดวงเงนิ งบประมาณสาํ หรับต้นเงนิ กู้ ดอกเบ้ียเงินกู้ และเงินทีก่ ําหนดให้จ่ายตามกฎหมายได้ 2.3.2 พระราชบั ัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 มาตรา 20 (3) กําหนดว่า “งบประมาณ รายจ่ายเพ่อื การชําระหนี้ภาครัฐซึ่งเป็นหน้ีสาธารณะที่กระทรวงการคลังกู้หรือ ค้ําประกัน ต้องต้ังเพ่ือการชําระคืน ต้นเงนิ กู้ ดอกเบ้ีย และค่าใช้จา่ ยในการก้เู งนิ อย่างพอเพยี ง” 2.3.3 ประกาศคณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐ เรื่อง กําหนดสัดส่วนต่าง ๆ เพ่ือเป็นกรอบวินัย การเงินการคลังของรัฐ (ฉบับท่ี 4) พ.ศ. 2563 ได้กําหนดหลักเกณฑ์การตั้งงบประมาณเพ่ือชําระคืนต้นเงินกู้ว่า “สัดส่วนงบประมาณเพ่ือชําระคืนต้นเงินกู้ของรัฐบาลและหน่วยงานของรัฐ ซ่ึงรัฐบาลรับภาระ ต้องตั้งไม่น้อยกว่า ร้อยละ 2.5 แตไ่ มเ่ กินรอ้ ยละ 4 ของงบประมาณรายจา่ ยประจําปี” 2.4 โครงสร้างแผนงานงบประมาณ สํานกั งบประมาณ สาํ นักนายกรัฐมนตรไี ด้จัดทําโครงสร้างแผนงานงบประมาณขึ้น เพื่อใช้เป็นเคร่ืองมือในการ พิจารณาจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจําปีของหน่วยรับงบประมาณ ให้สอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติ แผน แม่บทตามยุทธศาสตร์ชาติ และยุทธศาสตร์การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจําปี รวมท้ังสามารถจําแนก งบประมาณรายจ่ายออกเป็นกลุ่มตามที่ระบุไว้ในกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ ทั้งนี้ เอกสารโครงสร้าง แผนงานประจําปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 จัดทําโดยสํานักงบประมาณได้ระบุรายละเอียดท่ีเกี่ยวข้อง (สํานัก งบประมาณ ข, 2563, น. 1 – 4) ดงั น้ี 1) แผนงาน หมายถึง แผนงานตาม “โครงสร้างงบประมาณตามยุทธศาสตร์” ที่สานักงบประมาณจัดทําขึ้น สําหรับใช้ในการจัดสรรทรัพยากร ท่ีมุ่งให้การดําเนินงานตามภารกิจของหน่วยรับงบประมาณบรรลุผลสําเร็จตาม เป้าหมายยุทธศาสตร์ระดบั ชาติ อนั เปน็ ผลสมั ฤทธท์ิ ี่รฐั บาลตอ้ งการให้เกดิ ขนึ้ แก่ประเทศชาติและประชาชน รวมท้ัง ใช้ “แผนงาน” ดังกล่าวเป็นรายการขออนุมัติการใช้จ่ายงบประมาณของแผ่นดินต่อรัฐสภา ตามที่บั ัติไว้ใน พระราชบั ัติงบประมาณรายจ่ายประจําปี หรือพระราชบั ัติงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติมหรือกําหนดขึ้นใหม่ ในระหว่างปี 2) โครงสรา้ งแผนงาน ซึง่ กาํ หนดให้เป็นผลรวมของผลผลิต/โครงการ ที่มเี ปา้ หมายเดยี วกัน ดังน้ี 2.1) แผนงานพื้นฐาน หมายถึง แผนงานท่ีดําเนินการตามภารกิจพ้ืนฐาน ซ่ึงเป็นหน้าที่ความรับผิดชอบ เป็นปกติประจําตามกฎหมายจัดตั้งหน่วยรับงบประมาณนั้น ๆ หากหยุดดําเนินการอาจก่อให้เกิดความเสียหายใน การให้บรกิ ารสาธารณะของภาครัฐ ซึ่งมีลักษณะงานและปริมาณงานที่ชัดเจนต่อเน่ือง เป็นการจัดสรรงบประมาณ สานกั งานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร 8 สานกั งบประมาณของรฐั สภา 294

ข้อเสนอแนวทางการเพิ่มประสทิ ธิภาพการจัดสรรงบประมาณเพอื่ ชาระหน้ีภายใตแ้ ผนงานบรหิ ารจัดการหนภี้ าครัฐ เพ่ือให้หน่วยรับงบประมาณสามารถปฏิบัติงานได้ตามมาตรฐานการให้บริการท่ีได้ดําเนินการมาเป็นประจําทุกปี โดยพิจารณาถึงขดี ความสามารถในการใช้จ่ายและการก่อหน้ผี ูกพันของหนว่ ยรับงบประมาณในปีงบประมาณท่ีผา่ นมา 2.2) แผนงานยุทธศาสตร์ หมายถึง แผนงานที่ดําเนินการตามภารกิจยุทธศาสตร์ ซ่ึงเป็นหน้าที่ความ รับผิดชอบท่ีได้รับมอบหมายในเชิงนโยบาย หรืออาจเป็นภารกิจพ้ืนฐานที่สอดคล้องตามยุทธศาสตร์ชาติ แผน แม่บทเฉพาะกิจ แผนแม่บทตามยุทธศาสตร์ชาติ แผนการปฏิรูปประเทศ นโยบายหลัก และนโยบายเร่งด่วนของ รัฐบาล ที่ต้องการผลักดันหรือเห็นความสําคั ในช่วงระยะเวลาหนึ่ง โดยควรจะจัดทํางบประมาณในลักษณะ Project-based ที่แสดงค่าใช้จ่าย เป้าหมาย ตัวช้ีวัด และระยะเวลาส้ินสุดท่ีชัดเจน โดยแผนงานยุทธศาสตร์เป็น ผลรวมของผลผลิต/โครงการของหน่วยรับงบประมาณ ท่ีสอดคล้องกับเป้าหมาย/ตัวชี้วัดของแผนแม่บทเฉพาะกิจ และแผนแม่บทตามยุทธศาสตร์ชาติในระดับแผนย่อย หรือที่ได้รับมอบหมายให้ดําเนินการในเชิงนโยบาย แต่ไม่สอดคล้องกับเป้าหมาย/ตัวชี้วัดของแผนแม่บทเฉพาะกิจและแผนแม่บทตามยุทธศาสตร์ชาติในระดับแผน ยอ่ ยโดยตรง 2.3) แผนงานบรู ณาการ หมายถึง แผนงานท่ีจดั ทาํ ขึ้นตามหลกั เกณฑ์และวธิ ีการจดั ทํางบประมาณรายจ่าย บูรณาการที่คณะรัฐมนตรใี หค้ วามเห็นชอบ โดยมีหน่วยรบั งบประมาณต้งั แต่ 2 หน่วยขึ้นไป ซ่งึ ไมไ่ ด้อยู่ในกระทรวง เดยี วกันรว่ มกนั รับผดิ ชอบดาํ เนนิ การ เพ่ือสนบั สนุนการดําเนนิ การในแต่ละเป้าหมายของแผนงานบูรณาการให้เกิด ความรวดเร็ว ประหยดั และลดความซ้าซ้อน การจัดทํางบประมาณของแผนงานบูรณาการควรจะจัดทําในลักษณะ Project-based โดยแผนงานบูรณาการเป็นผลรวมของผลผลิต/โครงการของหน่วยรับงบประมาณ ท่ีเป็นค่าใช้จ่าย ภารกจิ บรู ณาการที่คณะรัฐมนตรีให้ความเห็นชอบ ซ่ึงสอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติ แผนแม่บทเฉพาะกิจและแผน แมบ่ ทตามยุทธศาสตรช์ าตใิ นระดับแผนย่อย 2.4) แผนงานบคุ ลากรภาครฐั หมายถงึ แผนงานที่แสดงรายจ่ายเพ่ือการบริหารงานบุคลากรภาครัฐ ที่กําหนด ไว้ในงบบุคลากร งบดาํ เนินงาน รวมท้ังงบเงนิ อดุ หนนุ และงบรายจา่ ยอ่นื ซ่ึงเบกิ จ่ายในลักษณะงบดงั กลา่ ว 2.5) ค่าดําเนินการภาครัฐ คือ ค่าใช้จ่ายเพ่ือสนับสนุนการดําเนินการภาครัฐ ประกอบด้วย แผนงาน บริหารเพ่ือรองรับกรณีฉุกเฉินหรือจําเป็น แผนงานบริหารจัดการหน้ีภาครัฐ แผนงานรายจ่ายเพ่ือชดใช้เงินคงคลัง และแผนงานเงินทุนสาํ รองจ่าย ท้ังนี้ แผนงานบริหารจัดการหน้ีภาครัฐจะเป็นผลรวมของผลผลิต/โครงการของหน่วยรับงบประมาณ ที่เป็น ค่าใชจ้ า่ ยในการชําระหนี้สาธารณะ โดยมีวัตถุประสงค์เพ่ือให้การบริหารจัดการหนี้และการชําระหนี้ภาครัฐเป็นไป อยา่ งมปี ระสิทธิภาพและเกิดประโยชน์สูงสุดตอ่ เศรษฐกจิ (สํานกั งบประมาณ ก, 2563, น. 171 – 184) 2.5 งานวจิ ัยในอดตี ทเ่ี กี่ยวข้อง สํานักงานบริหารหน้ีสาธารณะ กระทรวงการคลัง ได้วิเคราะห์แนวโน้มของหน้ีสาธารณะและแนวทางการ ชําระหนี้สาธารณะเพ่ือส่งเสริมความยั่งยืนทางการคลัง พบว่า การเพิ่มข้ึนของหน้ีสาธารณะท่ีผ่านมาเกิดจากการ กอ่ หน้ีใหมภ่ ายใต้กฎหมายพิเศษในวงเงินที่สูงกว่ากําหนดไว้ตามกฎหมายว่าด้วยการบริหารหน้ีสาธารณะ และการ ชํ า ร ะ คื น ต้ น เ งิ น กู้ ท่ี ไ ม่ ส อ ด ค ล้ อ ง กั บ ป ริ ม า ณ ห นี้ ส า ธ า ร ณ ะ ที่ ค ร บ กํ า ห น ด ชํ า ร ะ แ ล ะ ก า ร ก่ อ ห น้ี ใ ห ม่ ใ น แ ต่ ล ะ ปีงบประมาณ หากสถานการณ์ดังกล่าวยังคงเกิดข้ึนอย่างต่อเน่ือง จะส่งผลให้การก่อหนี้ใหม่ของรัฐบาลเพื่อปรับ สานักงานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร 9 สานักงบประมาณของรัฐสภา 295

ขอ้ เสนอแนวทางการเพ่ิมประสทิ ธิภาพการจดั สรรงบประมาณเพอื่ ชาระหน้ีภายใต้แผนงานบรหิ ารจัดการหน้ีภาครัฐ โครงสร้างหนี้เดิมท่ีไม่ก่อให้เกิดมูลค่าทางเศรษฐกิจ เพิ่มสูงข้ึนกว่าการก่อหนี้ใหม่เพ่ือการลงทุนท่ีก่อให้เกิดมูลค่า ทางเศรษฐกิจ และอาจทําให้ภาระดอกเบ้ียในการปรับโครงสร้างหนี้เดิมเพิ่มสูงข้ึนและเบียดบังรายจ่ายลงทุนของ รฐั บาลได้ รวมทงั้ จะทาํ ให้รัฐบาลไมส่ ามารถรกั ษาสัดสว่ นหนสี้ าธารณะคงค้างต่อ GDP ให้อยู่ในระดับไม่เกินร้อยละ 60 ตามกรอบความยั่งยืนทางการคลังได้ ดังนั้น จึงควรกําหนดกรอบการชําระหนี้สาธารณะให้มีความชัดเจน ซึ่งสามารถจําแนกออกเป็น 2 กรณี ได้แก่ 1) กรณีหนี้คงค้างเดิมและหน้ีท่ีจะก่อใหม่ภายใต้กฎหมายว่าด้วยการ บริหารหนี้สาธารณะ ควรจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเพื่อชําระคืนต้นเงินกู้ไม่น้อยกว่า ร้อยละ 3 ของงบประมาณ รายจ่ายประจาํ ปี และ 2) กรณีหนี้ท่ีจะกอ่ ใหม่ภายใต้กฎหมายพิเศษ ควรชําระคืนต้นเงินกู้ให้เสร็จส้ินภายใน 60 ปี สาํ หรบั โครงการลงทุนโครงสร้างพนื้ ฐานและ 30 ปสี ําหรับโครงการด้านสังคม โดยรัฐบาลสามารถบริหารแหล่งเงิน สําคั ในการชําระคืนต้นเงินกู้ภายใต้กรอบการชําระหนี้ดังกล่าว ประกอบด้วย งบประมาณรายจ่ายประจําปี รายไดข้ องรฐั วิสาหกจิ และหนว่ ยงานของรัฐทีน่ าํ สง่ คลัง และการจัดเก็บรายได้ของรัฐบาลท่ีสูงกว่าประมาณการเดิม (สาํ นักงานบรหิ ารหน้สี าธารณะ, 2558, น. 1 – 88) 2.6 สรปุ แนวทางการดาเนินงาน แนวคิดจากขอ้ ที่ 2.1 – 2.5 และวธิ กี ารศึกษาตามขอ้ ท่ี 1.4 สามารถสรุปเป็นแนวทางการดําเนินงาน เพ่ือวิเคราะห์ แนวทางการเพ่ิมประสิทธิภาพการจัดสรรงบประมาณภายใต้แผนงานบริหารจัดการหนี้ภาครัฐ โดยใช้ข้อมูล ท่ีเกี่ยวข้อง ประกอบด้วย งบประมาณรายจ่ายประจําปี ข้อมูลตลาดพันธบัตร ข้อมูลตลาดการเงิน กฎหมาย มติ คณะรัฐมนตรี แผนการบริหารหนี้สาธารณะโดยสํานักงานบริหารหนี้สาธารณะ กระทรวงการคลัง และเอกสารจากส่วน ราชการและหน่วยงานภาครฐั ดงั นี้ 2.6.1 รวบรวมข้อมูลพื้นฐานเกี่ยวกับแผนงานบริหารจัดการหน้ีภาครัฐ อาทิ วัตถุประสงค์ของแผนงาน ผลผลิต /โครงการของหน่วยรับงบประมาณ ลักษณะของผลิต/โครงการ และการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายแก่หน่วยรับ งบประมาณในอดีต 2.6.2 ใช้แนวคิดโครงสร้างแผนงานงบประมาณตามข้อที่ 2.4 และงานวิจัยที่เก่ียวข้องในอดีตตามข้อที่ 2.5 เพ่ือ วิเคราะห์แนวทางการจัดสรรงบประมาณภายใต้แผนงานบริหารจัดการหน้ีภาครัฐว่า สามารถบรรลุวัตถุประสงค์ตาม แผนงานทกี่ าํ หนดไว้หรือไม่ อย่างไร และมีความสัมพันธ์และส่งเสริมการดําเนินงานภายใต้แผนการบริหารหน้ีสาธารณะ อยา่ งไร 2.6.3 ใช้แนวคิดด้านประสิทธิภาพ Risk Premium กฎหมาย โครงสร้างแผนงานงบประมาณ และงานวิจัย ที่เกี่ยวข้องในอดีตตามข้อที่ 2.1 – 2.5 ตามลําดับ เพื่อวิเคราะห์และจัดทําข้อเสนอแนะในการเพ่ิมประสิทธิภาพการ จัดสรรงบประมาณภายใต้แผนงานบริหารจัดการหน้ีภาครัฐ โดยประสิทธิภาพที่เพ่ิมข้ึน หมายถึง การบรรลุเป้าหมาย ทีก่ าํ หนดไว้เดมิ โดยใช้ปัจจยั นําเข้าลดลง หรือใช้ปัจจัยนําเข้าในระดับเดิมแต่บรรลุเป้าหมายเพ่ิมสูงขึ้น และแนวคิด Risk Premium สามารถนํามาประยุกต์ใช้ เพ่ือเสนอแนวทางการชําระหนี้ท่ีทําให้ภาระงบประมาณเกี่ยวกับดอกเบี้ย หน้ีสาธารณะลดลงได้ 2.6.4 สรปุ ผลและจัดทาํ ข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผูแ้ ทนราษฎร 10 สานกั งบประมาณของรัฐสภา 296