เอกสารวิชาการเพื่อสนับสนุนการพิจารณาร่าง พ.ร.บ. งบประมาณฯ 2565

7 2552-2564 มีการเปลยี่ นแปลงโครงสรา้ งกลมุ่ จังหวัด จึงทาให้การวเิ คราะห์งบประมาณในส่วนนี้จึงใช้ ข้อมลู ในการวิเคราะหเ์ ฉพาะปี 2561–2564 เทา่ นั้น 1.4.6 ข้อมูลงบประมาณท่ีนามาใช้ในงานวิจัยช้ินน้ีนามากจากเว็บไซต์ของสานักงบประมาณ (https://www.bb.go.th) สานักนายกรัฐมนตรี ในส่วนของงบประมาณลงพื้นท่ีจังหวดั (Area) ตงั้ แต่ ปี 2552-2564 และยึดหลักเกณฑ์การจัดโครงสร้างงบประมาณตามภารกิจพื้นท่ีดาเนินการโดย แบ่งเป็น 4 กลุ่มตามข้อมูลที่สานักงบประมาณกาหนด ซ่ึงหลักเกณฑ์การจัดกลุ่มงบประมาณในกลุ่ม ภารกิจส่วนกลางและภารกิจในพ้ืนที่กรุงเทพมหานครในแต่ละปีไม่เหมือนกัน ซึ่งงานวิจัยน้ีได้ยึดตาม ขอ้ มลู ของสานกั งบประมาณ 1.5 นยิ ำมศัพท์เฉพำะ ควำมเหลื่อมลำเชงิ พนื ท่ี หมายถงึ ความแตกต่างของแต่ละจงั หวัดในมิตดิ ้านเศรษฐกิจ สงั คม และการพัฒนาคนในจังหวัด ท่ีไม่เทา่ เทียมกัน งบประมำณภำครัฐลงพืนท่ีจงั หวัด หมายถึง งบประมาณของทุกกระทรวง/กรม/หน่วยงาน/ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ท่ีมีการดาเนินการในพื้นท่ีจังหวัดนั้นๆ ซึ่งรวมงบประมาณจังหวัดและ กลุ่มจังหวดั ดว้ ย งบประมำณจังหวัดและกลุ่มจังหวัด หมายถึง งบประมาณที่จังหวัดและกลุ่มจังหวัดได้รับ จดั สรรโดยตรงจากสานกั งบประมาณ 1.6 กรอบแนวคดิ ในกำรศกึ ษำ แผนภาพท่ี 1 แสดงกรอบแนวคิดโดยตัวแปรตน้ คือเปน็ งบประมาณลงพื้นท่ีจังหวดั ตัวแปรตาม คือ ความเหลอ่ื มลา้ ดา้ นเศรษฐกิจ สงั คมและการพฒั นาของคน สมมตุ ฐิ านการวจิ ยั มดี ังนี้ สมมุตฐิ านที่ 1: งบประมาณลงพืน้ ทจ่ี ังหวดั มคี วามสัมพันธก์ บั ความเหลื่อมลา้ เชงิ พื้นทดี่ า้ นเศรษฐกจิ สมมตุ ิฐานท่ี 2: งบประมาณลงพนื้ ท่จี งั หวัดมคี วามสมั พนั ธ์กับความเหลอ่ื มล้าเชงิ พน้ื ทด่ี ้านสังคม สมมุตฐิ านที่ 3: งบประมาณลงพ้นื ท่ีจังหวดั มคี วามสัมพันธก์ บั ความเหล่ือมล้าเชิงพนื้ ด้านการพัฒนาคน สมมตุ ฐิ านท่ี 4: เศรษฐกิจจงั หวดั มีความสมั พันธ์กบั ความเหลือ่ มลา้ เชิงพนื้ ทดี่ ้านสงั คมและการพฒั นาคน สมมุติฐานท่ี 5: งบประมาณลงพ้นื ทีจ่ ังหวดั มคี วามสัมพนั ธก์ บั งบประมาณจังหวดั และกลุม่ จงั หวดั แผนภำพท่ี 1 กรอบแนวคดิ ในกำรศกึ ษำ 447

8 บทที่ 2 แนวคดิ ทฤษฎี และงำนวิจยั ท่ีเกยี่ วข้อง การศึกษาเรื่องความเหลื่อมล้าของจังหวัดกับการจัดสรรงบประมาณของไทย ในช่วงปี 2552–2564 ในคร้ังน้ี ทีมผู้วิจัยได้ศึกษาหลักการ แนวคิด ทฤษฎีจากเอกสารและงานวิจัยที่เกี่ยวข้อง เพื่อเป็นพนื้ ฐานในการวิจยั โดยเรียงลาดับดังน้ี 2.1 แนวคิดในเรื่องการเตบิ โตแบบทว่ั ถงึ (Inclusive growth) 2.2 แนวคดิ เรอ่ื งความเหลอื่ มลา้ เชิงพ้นื ท่ี 2.3 พฒั นาการของการจดั สรรงบประมาณของไทย 2.4 โครงสรา้ งการจัดสรรงบประมาณของไทย 2.5 ความเหล่ือมลา้ เชิงพืน้ ทดี่ ้านเศรษฐกจิ : ผลิตภณั ฑม์ วลรวมจังหวัดในชว่ งปี 2552-2564 2.6 ความเหลือ่ มลา้ เชงิ พื้นทดี่ า้ นสังคม: สัดสว่ นคนจนและความเหล่อื มลา้ ดา้ นรายได้ของจงั หวัด ในช่วงปี 2552-2562 2.7 ความเหลอื่ มลา้ เชิงพนื้ ที่ด้านการพัฒนาคน: ดัชนีความก้าวหน้าของคนในจังหวัดในชว่ งปี 2552-2562 2.8 งานวจิ ัยท่เี กี่ยวข้องกบั ความสมั พนั ธ์ระหว่างการจดั สรรงบประมาณและความเหลือ่ มล้าเชงิ พื้นท่ดี ้านเศรษฐกจิ สังคม และการพฒั นาคน 2.1 แนวคิดในเร่ืองกำรเตบิ โตแบบท่วั ถึง (Inclusive growth) เศรษฐศาสตร์มหภาคในอดีตใช้ความเจริญเติบโตของเศรษฐกิจในประเทศ (การเพิ่มรายได้ ประชาชาติ) ในการวัดระดับความก้าวหน้าของประเทศ ดังนั้นจึงให้ความสาคัญกับตัวเลขด้านรายได้ ประชาชาติ เชน่ ผลิตภณั ฑม์ วลรวมของประเทศ ผลผลิต การว่างงาน การออม การลงทุน การบริโภค เงินเฟ้อ และการค้าระหว่างประเทศ เป็นต้น ท้ังนี้แนวทางการแก้ไขปัญหาทางสังคม เช่น ความ เหลื่อมล้ากับแนวทางการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศในภาพรวมมักถูกแยกออกกัน แม้ว่าตัวเลข ทางด้านเศรษฐกิจต่างๆ จะมีความสาคัญแต่ก็เป็นเพียงตัวเลขท่ีสะท้อนให้เห็นเพียงการเติบโตทาง เศรษฐกิจ แต่ไม่ได้สะท้อนให้เห็นถึงการพัฒนาเศรษฐกิจโดยรวมของประเทศ เหมือนกับข้อสังเกตท่ี คนหลายคนพดู วา่ “เศรษฐกิจของประเทศดขี ึ้น แตท่ าไมความเป็นอย่ขู องคนในประเทศกลับไมด่ ขี น้ึ ตาม” ในปี 2554 ธนาคารโลก (World Bank) ได้นาเสนอแนวคิด Inclusive growth ท่ีแปลเป็น ไทยวา่ “การเติบโตแบบท่ัวถึง” หรือ “การเติบโตอย่างมีส่วนร่วม” หรือ “การเติบโตทไ่ี มท่ ้ิงใครไว้ข้างหลัง” ในรายงานเรื่อง “Promoting Inclusive Growth : Challenges and Policies” เขียนโดย Luiz de Mello และ Mark A. Dutz ซึ่งมีใจความว่าการพัฒนาประเทศที่ย่ังยืนไม่ใช่การดูที่การเติบโตทาง เศรษฐกิจเพียงอย่างเดียว แตต่ ้องเป็นการเติบโตอย่างมีส่วนร่วมของคนทกุ กลุม่ ในสงั คม ดงั น้ันผลรวม 448

9 ของทุกอย่างท่ีประเทศผลิตได้ในช่วงขณะหน่ึงต้องก่อให้เกิดการแบ่งปันผลประโยชน์ร่วมกัน คนทุก กลุ่มในสังคมต้องมีโอกาสท่ีเท่าเทียมกันในการเข้าถึงผลประโยชน์ท่ีเกิดจากการพัฒนาประเทศ ทั้งนี้ การลดความเหลื่อมล้าให้เกิดความเท่าเทียมในสังคมน้ันทาได้ยากมาก แต่การสร้างโอกาสท่ีเท่าเทียม และเปน็ ธรรมใหค้ นในสงั คมได้เข้าถึงผลลัพธ์ของการพัฒนาประเทศ เชน่ การสร้างโอกาสในการเข้าถึง การศึกษาและการบริการสาธารณสุขท่ีมีคุณภาพ การสร้างระบบการเงินที่เปิดโอกาสให้คนจน การมี หลักประกันแรงงานท่ีครอบคลุม และการพัฒนาเมืองและชนบทท่ีสมดุล เป็นต้น (ธานี ชัยวัฒน์ และ คณะ, 2559) เป็นจุดเร่มิ ต้นของการลดความเหลือ่ มลา้ และเปน็ สิง่ ท่ีประเทศทาไดง้ า่ ยกวา่ ประเทศไทยได้นาเอาหลักแนวคิดน้ีมาใช้ในแผนยทุ ธศาสตรช์ าติ “มั่นคง มั่งคั่ง ย่ังยืน” โดยมี เป้าหมายที่สาคัญคือ การกระจายรายได้ท่ีทาให้ทุกคนในสังคมได้รับประโยชน์สูงสุดจากการท่ี เศรษฐกิจของประเทศมีการขยายตัว นอกจากนี้ยังมีเป้าหมายในการลดการกระจุกตัวของความมั่งคั่ง ในสังคมไทย โดยการกระจายรายไดแ้ ละความม่ังค่ังให้กว้างขวาง และเท่าเทียมกว่าที่เป็นอยู่ในสังคม ปัจจุบันน้ี เช่น นโยบายและมาตรการต่างๆ ของภาครัฐในชว่ งสิบปีที่ผ่านมาที่มุ่งเน้นการพฒั นาระบบ สวัสดิการสังคมที่มีคุณภาพท้ังนี้เพ่ือสร้างหลักประกันทางสังคม (Safety Net) และสร้างความมั่นคง ทางสังคม (Social Stability) ในเวลาเดียวกัน (พลภัทร บุราคม, 2556) แนวคิด Inclusive growth หรือ “การเติบโตท่ีไม่ท้ิงใครไวข้ ้างหลัง” จึงกลายเป็นวาระสาคัญและกาลังไดร้ ับความสนใจเป็นอย่าง มากในแวดวงการพัฒนาระหว่างประเทศ ภายใต้กรอบแนวคิดที่ว่า “การเติบโตทางเศรษฐกิจของ ประเทศท่ีแทจ้ รงิ คือ การทคี่ นในประเทศสามารถสัมผสั ดอกผลของความมั่งคัง่ รว่ มกนั ได้” นอกจากนี้ในการขับเคลอ่ื นเป้าหมายยทุ ธศาสตรช์ าตใิ ห้บรรลผุ ลสาเรจ็ จาเป็นตอ้ งใช้นโยบาย การคลังด้านรายจ่าย เพ่ือเป็นหน่ึงในเครื่องมือของรัฐบาลท่ีใช้ในการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม เพ่ือ แก้ปัญหาความเหล่ือมล้าในสังคมให้เติบโตอย่างยั่งยืน และเป็นรูปธรรม โดยวัตถุประสงค์ที่สาคัญ อย่างหน่ึงของนโยบายการคลังก็คือ ส่งเสริมการจัดสรรทรัพยากรระหว่างภาคเอกชนและภาครัฐบาล ให้มีประสิทธิภาพภายใต้ข้อจากัดทางด้านงบประมาณ มีการจัดสินค้าและบริการสาธารณะ (Public goods and service) อันมีหลักการสาคัญว่าด้วยความเสมอภาค (Principle of Equality) ท่ี ตอบสนองความจาเปน็ ในการดารงชีวิตของคนในประเทศอย่างเป็นธรรม รวมไปถึงการสร้างโอกาสใน การเข้าถึงบริการสาธารณะท่ีมีคุณภาพ มีมาตรฐานและลดความเหล่ือมล้าทางสังคมในด้านต่างๆ ภายใต้แนวคิดการจัดการภาครัฐแนวใหม่ท่ีกาหนดเป้าหมายการบริหารการคลัง ไว้ 3 ประเด็น คือ 1) บริหารการคลงั ใหเ้ กิดประสทิ ธิภาพสูงสุด 2) สรา้ งความเสมอภาคในการจดั สรรเงินงบประมาณเข้า มาบริหารประเทศ และ 3) การบริหารคลังจะต้องสร้างการเติบโตให้กับระบบเศรษฐกิจของประเทศ (กฤษณ์ รักชาติเจริญ, 2557) เพื่อให้การพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมสามารถไปด้วยกันได้และนาไปสู่ การพฒั นาประเทศทส่ี มดลุ มคี ณุ ภาพและยั่งยืน 449

10 2.2 นยิ ำมของควำมเหลือ่ มลำเชงิ พืนท่ี ความเหลื่อมล้าเชิงพ้ืนที่เกิดจากความพยายามศึกษาความแตกต่างหรือความไม่เท่าเทียมทาง สังคมระหว่างพน้ื ทตี่ า่ งกัน โดยพัฒนามาจากความเหลอื่ มลา้ ทัว่ ไป 2.2.1 นยิ ำมของควำมเหลอ่ื ม พลเดช ปิ่นประทีป (2562) กล่าวว่า ความเหลื่อมล้า (Inequality) คือการมองในมิติของ ความไม่เท่าเทียมกันระหว่างผู้มีโอกาสและผู้ขาดโอกาส โดยโอกาสที่กล่าวถึงคือโอกาสในการเข้าถึง ตอ่ รอง และจัดการทรพั ยากรต่างๆ ในสงั คม ซงึ่ ความไมเ่ ทา่ เทยี มดงั กล่าวยังคงถูกพบมากในสงั คมไทย โดยเฉพาะระหวา่ งประชากรในเมอื งและในชนบท โดยความเหล่ือมลา้ ถูกแบง่ ออกเปน็ 3 รูปแบบดงั น้ี 1. ความเหลอ่ื มลา้ ด้านความมง่ั ค่ังและรายได้ (Wealth and Income Inequality) 2. ความเหลื่อมล้าดา้ นการกระจายโอกาส (Opportunity Inequality) คือ ความไมเ่ ทา่ เทยี ม กนั ของการเขา้ ถึงโครงสรา้ งพื้นฐานในด้านต่างๆ เชน่ ดา้ นการศึกษา ด้านสาธารณสุข ฯลฯ 3. ความเหล่ือมล้าด้านอานาจ (Power Inequality) คือความไม่เทียมกันของอานาจทาง การเมืองในการกาหนดแผนพัฒนาในระดับท้องถน่ิ และประเทศ อิศรา ศานติศาตร์ (2554) กล่าวว่า ความเหลื่อมล้าทางรายได้ (Income Inequality) เป็น การนาเสนอในเชิงสัมพัทธ์ (Relative) ซ่ึงเปน็ การนานาระดับรายได้ของบุคคลหรือครัวเรือนต่างๆ ใน พ้ืนท่ีต่างๆ มาเปรียบเทียบว่ามีความแตกต่างหรือมีช่องว่างระหว่างกันมากน้อยเพียงใด เมื่อผลการ เปรียบเทียบปรากฏว่าความแตกต่างหรือช่องว่างระหว่างรายได้ในพ้ืนที่ใดมีค่ามาก บ่งชี้ให้เห็นว่า ความเหลอื่ มล้าทางรายไดใ้ นพ้ืนทนี่ ้นั ๆ มีค่าสูงเชน่ กัน ในทางกลับกนั หากมคี วามแตกต่างหรอื ชอ่ งว่าง ระหว่างกันนอ้ ยกแ็ สดงว่ามีความเหล่อื มล้าทางรายได้นอ้ ย มทั ยา บตุ รงาม (2555 p.42) นิยามคาจากัดความไว้ว่า ความเหล่อื มลา้ ในการกระจายรายได้ หมายถงึ ชอ่ งว่างหรือความแตกตา่ งของรายไดร้ ะหว่างบคุ คลท่ีมรี ายได้สงู กับบคุ คลที่มีรายไดต้ า่ สังคม ที่มีความเหล่ือมล้าการกระจายรายได้สูงหมายความว่าสังคมนั้นมีช่องว่างหรือความแตกต่างมาก ระหว่างบุคคลท่ีมีรายได้สูงกับบุคคลที่มีรายได้ต่า ในขณะที่สังคมที่มีความเหล่ือมล้าทางการกระจาย รายได้ต่าหมายความว่าสังคมนั้นมีชอ่ งว่างหรือความแตกตา่ งน้อยระหว่างบคุ คลทีม่ ีรายไดส้ ูงกับบุคคล ที่มีรายไดต้ า่ ดังน้ันความเหล่ือมล้าแสดงถึงความไม่เท่าเทียม ความแตกต่างหรือช่องว่าง ของโอกาสใน ด้านต่างๆ สามารถจาแนกได้หลายมิติ เช่น ด้านรายได้ รายจ่าย การถือครองทรัพย์สิน ด้านสิทธิและ โอกาสในการรับบริการด้านการศึกษา ด้านสาธารณสุข ฯลฯ ในสังคมท่ีมีความไม่เท่าเทียมกันสูงใน ด้านใดๆ จะเป็นตัวบ่งชี้ให้เห็นถึงความเหล่ือมล้าที่สูงในด้านน้ันๆ (ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์, สุวิมล เฮงพัฒนา และพุดตาน พันธุเณร, 2555). ซึ่งนักเศรษฐศาสตร์และนักสังคมศาสตร์ได้ใช้ตัวช้ีวัดที่ 450

11 แตกต่างกันในกาวัดความเหลื่อมล้าในด้านต่างๆ ข้ึนอยู่กับบริบทของสังคมและความเหมาะสมของ สังคมน้ันๆ ซึ่ง สฤณี อาชวานันทกุล ได้นาเสนอว่า ความเหลื่อมล้าในมิติต่างๆ กลายเป็นท้ังผลลัพธ์ และสาเหตุของความเหลื่อมล้าในมิติอื่นๆ ไปพร้อมกัน เน่ืองจากความเหล่ือมล้าประเภทหน่ึงส่งผล กระทบตอ่ ความเหล่ือมลา้ อีกประเภทหนึง่ และกอ่ ให้เกดิ ความเหล่อื มล้าประเภทอนื่ อย่างต่อเนื่องเปน็ ลูกโซ่ และจากรายงานการวิเคราะห์สถานการณ์ความยากจนและความเหล่ือมล้าของประเทศไทย ปี 2562 ได้ระบุถึงสถานการณ์ความเหล่ือมล้าของประเทศไทยหลายประเภท เช่น ความเหล่ือมล้า ด้านรายได้ ความเหล่ือมล้าด้านรายจ่าย ความเหล่ือมล้าด้านการถือครอบทรัพย์สิน และความเหล่ือม ล้าด้านโอกาสทางการศึกษา (สานักงานสภาพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ,2562) ซ่ึงความ เหลื่อมล้าแตล่ ะประเภทจึงเป็นเหตเุ ปน็ ผลซึ่งกันและกัน และส่งผลให้เกิดความไม่เท่าเทียมกันของคน ในสังคม โดยจากการศึกษาความเหล่ือมล้ามีหลายรูปแบบมีความเกี่ยวเน่ืองกัน และเกิดจากหลาย สาเหตุ ซ่ึงหากพจิ ารณาถึงปัจจัยเชิงโครงสร้างพบว่าความเหลื่อมล้าเกิดจาก 1) โครงสร้างเศรษฐกิจไทย ที่เอ้ือประโยชน์ต่อกลุ่มเจ้าของทุนมากกว่าเจ้าของแรงงาน 2) โครงสร้างการบริหารจัดการภาครัฐมี ลักษณะรวมศูนย์ไว้ที่ส่วนกลาง และโครงสร้างบริการพ้ืนฐานของรัฐกระจุกตัวอยู่ในเขตกรุงเทพมหา นครและปริมณฑล รวมทั้งหัวเมืองใหญ่ๆ ในภูมิภาค ได้ส่งผลกระทบต่อความเหลื่อมล้าในการเข้าถึง บริการพื้นฐานของรัฐในเชิงปริมาณและเชิงคุณภาพระหว่างประชากร ในเขตเมืองและเขตชนบท 3) ปัญหาระบบกรรมสิทธ์ิที่ดินซึ่งการบริหารจัดการที่ดินของรัฐยังขาดเอกภาพทาให้เกิดปัญหาที่ดิน รกร้างว่างเปล่าใช้ประโยชน์ไม่เต็มท่ี 4) กระบวนการยุติธรรมยังมีข้อจากัดสาหรับคนจน และ 5) การบริหารราชการแผ่นดนิ ทข่ี าดประสทิ ธภิ าพและความโปร่งใส รวมทั้งการปฏบิ ัติหน้าทโ่ี ดยมชิ อบ และการทุจริตคอร์รัปชั่นของเจ้าหน้าท่ีรัฐ ถือเป็นสาเหตุในการดาเนินนโยบายสาธารณะและ การจัดบริการสาธารณะขาดประสิทธิภาพและประสิทธิผล โดยบางส่วนเกิดจากการใช้จ่าย งบประมาณท่ีไม่ตรงกับกลุ่มเป้าหมายหรือปัญหาเร่งด่วน จึงทาให้การบริหารจัดการภาครัฐไม่เกิด ประโยชน์ต่อคนจนและคนด้อยโอกาสเท่าท่ีควร ซึ่งควรปฏิรูปเชิงโครงสร้างเพื่อลดความเหล่ือมล้า เช่น การปฏิรูปภาษี การปฏิรูปท่ีดิน การปฏิรูปสวัสดิการ การปฏิรูปการศึกษา และการปฏิรูประบบ การกระจายอานาจส่ทู อ้ งถิ่น (สานักงานสภาพัฒนาเศรษฐกจิ และสงั คมแหง่ ชาติ , 2557) ในการศึกษาครั้งนี้ได้ให้ความสาคัญของความเหลื่อมล้าท่ีเกิดจากการบริหารจัดการภาครัฐ การดาเนินนโยบายสาธารณะและการจัดบริการสาธารณะ เน่ืองจากรัฐบาลได้ให้ความสาคัญกับการ ดาเนินนโยบายเพ่ือแก้ปญั หาความยากจนและความเหล่ือมล้าในสังคม เพื่อยกระดับคุณภาพชีวติ ของ ประชาชนผ่านการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายด้านเศรษฐกิจและสังคมเป็นจานวนมาก อย่างไรก็ตาม ยังคงมีช่องว่างทางนโยบาย (Policy gaps) ท่ีส่งผลทาให้ปญั หาความเหลื่อมล้ายังคงไม่หมดสิ้นไปจาก สงั คมไทย 451

12 2.2.2 ควำมเหลือ่ มลำเชงิ พนื ที่ สฤณี อาชวานันทกุล (2554) กล่าวว่า ความเหล่ือมล้าเชิงพ้ืนที่เป็นเป็นการพิจารณาความ แตกตา่ งหรือความไม่เท่าเทียมกันของคนในสังคมระหว่างพน้ื ท่ีตา่ งๆ หรือเรียกวา่ “ช่องว่างแห่งความ ไม่เท่าเทียม (Lack of equality) ทางด้านพ้ืนท่ี” เช่น ความแตกต่างระดับภูมิภาค ระดับจังหวัด ระดับอาเภอ เป็นต้น ซ่ึงมักเกิดจากกระบวนการทางสังคมของมนุษย์เป็นหลักท่ีเป็นทั้งผู้สร้างและ ตอกยา้ สภาวะดงั กลา่ วให้คงอย่คู วบคูก่ นั ไป Kanbur and Venables (2005) อธิบายถึงความเหลือ่ มลา้ เชิงพ้นื ทีใ่ นฐานะความไม่เทา่ เทียม กนั มิติต่างๆ ซ่ึงมีความแตกตา่ งด้านพื้นท่ีเขตหรือภูมิภาคเปน็ ปัจจัยสาคญั ทส่ี ่งผลต่อความไมเ่ ทา่ เทยี ม ของทรพั ยากรหรือการไดร้ บั บรกิ ารทางสังคม สรุปได้ว่าความเหลื่อมล้าเชิงพ้ืนท่ี คือ ความแตกต่างหรือความไม่เท่าเทียมกันของคนในสังคม ระหว่างพื้นที่ซ่ึงสามารถวิเคราะห์ได้หลายมิติ เช่น เศรษฐกิจ สังคม โอกาสและการศึกษา เป็นต้น ดังน้ันความเหลื่อมล้าเชิงพ้ืนท่ีในการศึกษาครั้งน้ี จึงหมายถึง ความแตกต่างของระดับการ พัฒนาคนระหว่างจังหวัดต่างๆ ในหลายมิติ เช่น ด้านรายได้ และการได้รับบริการด้านการศึกษา, สุขภาพ , ชีวิตการทางาน และชีวิตครอบครัว เป็นต้น ท่ีส่งผลต่อระดับคุณภาพชีวิตของคนท่ีไม่เท่า เทียมกัน ซ่ึงนับเป็นปัญหาสาคัญและเป็นอุปสรรคสาคัญต่อการพัฒนาประเทศอย่างย่ังยืน จากงานวิจัยของธนาคารแห่งประเทศไทยระบุว่าความเหล่ือมล้าเชิงพื้นที่ส่งผลกระทบต่อการพัฒนา เศรษฐกิจไทยอย่างมีนัยสาคัญโดยเฉพาะความเหลื่อมล้าด้านรายได้เชิงพื้นท่ี ซ่ึงเป็นมีสาเหตุมาจาก ความเหล่ือมล้าด้านโอกาสในการเข้าถึงบริการสาธารณะที่มีคุณภาพของรัฐ ไม่ว่าจะเป็นโอกาส ด้านการศึกษา สาธารณสุข การส่ือสารและคมนาคม เป็นต้น (ธนาคารแห่งประเทศไทย, 2562) ซ่ึง ท่ีมาของการจัดบริการสาธารณะเหลา่ นี้มคี วามเชือ่ มโยงนโยบายการคลังด้านการบริหารรายจ่ายของรฐั และการจัดสรรงบประมาณแผ่นดิน ดังน้ันจึงปฏิเสธไม่ได้เลยว่า ปัจจัยสาคัญที่ส่งผลต่อความเหล่ือม ล้าเชิงพื้นที่อีกประการหน่ึง คือ การจัดสรรงบประมาณรายจังหวัด สอดคล้องกับงานศึกษาของ วัชรพล ว่องนิยมเกษตร (2557) ท่ีระบุว่าความเหล่ือมล้าเชิงพื้นท่ีมีปัจจัยมาจากการจัดสรร งบประมาณรายจังหวัด เน่ืองจากการจัดสรรงบประมาณเป็นเคร่ืองมือสาคัญในการบริหารประเทศ ของภาครัฐ จึงทาให้การจัดสรรงบประมาณสามารถลดทอนความเหลื่อมล้า หรือตอกย้าความ เหล่อื มล้าเชงิ พื้นท่ีได้โดยตรง 2.3 พฒั นำกำรจดั สรรงบประมำณของไทย จากการศึกษาข้อมูลพบว่าความเหล่ือมล้าทางเศรษฐกิจและสังคมเกิดขึ้นมาจากหลายสาเหตุ ส่วนหน่ึงเกิดจากนโยบายของรัฐ ท้ังที่ภาครัฐมีความพยายามจะลดความเหล่ือมล้าผ่านมาตรการและ 452

13 นโยบายการคลังต่างๆ แต่ในบางคร้ังก็เกิดผลข้างเคียง (Unintended Goals) ตามมาโดยที่ภาครัฐ ไม่ได้ตั้งใจให้เกิดขึ้นจากมาตรการและนโยบายบางอย่าง แต่หากมีการบริหารจัดการที่ยังขาด ประสิทธภิ าพอาจทาให้ประชาชนได้รบั ประโยชน์ไม่ทัว่ ถึงและเทา่ เทียม ซ่ึงอาจเป็นสาเหตใุ ห้เกดิ ความ เหล่ือมล้าในสังคมได้เช่นกัน สาหรับ “ระบบกำรจัดสรรงบประมำณของรัฐ” ก็เช่นกันถูกกาหนดขึ้น เพื่อทาหน้าที่หลักในการบริหารรายจ่ายสาธารณะ ซ่ึงประกอบด้วยหน้าที่ในการบริหารทรัพยากรให้ เกิดประสิทธิภาพสูงสุด และหน้าที่ในการจัดสรรงบประมาณเพื่อประโยชน์สูงสุดของประชาชน พลเมืองและสังคมส่วนรวม มุ่งเน้นการลดความเหล่ือมล้า การยกระดับคุณภาพชีวิตของประชาชนให้ ดีข้ึน ควบคู่ไปกับการเสริมสร้างความเข้มแข็งให้กับเศรษฐกิจภายในประเทศ เสริมสร้างศักยภาพคน ก่อให้เกิดการพัฒนาอย่างสมดุลท้ังด้านเศรษฐกิจ สังคม วัฒนธรรม ความมั่นคง ทรัพยากรธรรมชาติ และส่ิงแวดล้อม (สานักงบประมาณ, 2563) ดังนั้นการจัดสรรงบประมาณจึงควรมีการกระจาย ตวั อย่างเปน็ ธรรม เพ่ือเพิ่มโอกาสความเท่าเทยี มของประชาชนท้งั ด้านเศรษฐกจิ และสงั คม โดยเฉพาะ ในส่วนของงบประมาณท่ีลงพ้ืนจังหวัดต่างๆ ควรจะมีการบริหารจัดการอย่างมีประสิทธิภาพ และมี การกระจายตวั อย่างท่ัวถึง เพ่ือลดช่องว่างการพัฒนาด้านเศรษฐกิจและสังคมระหวา่ งพื้นท่ีในเมืองท่ีมี ความเจรญิ กบั พน้ื ที่ห่างไกลความเจริญให้มีระดบั การพัฒนาทใ่ี กลเ้ คียงกัน 2.3.1 พฒั นำกำรในภำพรวมของกำรจัดสรรงบประมำณของไทย การจัดทางบประมาณรายจ่ายประจาปรี ัฐบาลไดใ้ ห้ความสาคัญกับการขับเคล่ือนยุทธศาสตร์ชาติ แผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ โดยการจัดทางบประมาณแผ่นดินของประเทศไทยผู้จัดทาข้ึนคร้ัง แรกในปี 2433 ในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลท่ี 5 โดยเป็นการ จัดสรรงบประมาณจากส่วนกลาง จนกระทั่งมีการประกาศใช้พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ ปี 2476 โดยมีรัฐบาลเปน็ ผูด้ าเนินการจัดทางบประมาณรายจา่ ยประจาปีเสนอต่อรฐั สภาเพอื่ เหน็ ชอบ ในการประกาศเปน็ พระราชบัญญตั ิงบประมาณรายจ่ายประจาปีตอ่ ไป กระบวนการจัดทางบประมาณ ได้มีการปรับปรุงเรื่อยมาเพ่ือให้เหมาะสมกับสภาวการณ์ โดยในปี 2502 รัฐบาลได้ก่อต้ังสานัก งบประมาณ สังกัดสานักนายกรัฐมนตรี ให้มีหน้าท่ีจัดทางบประมาณแผ่นดินตามพระราชบัญญัติ วิธีการงบประมาณปี 2502 (ป๋วย อ้ึงภาภรณ์ 2503) ซึ่งได้มีจัดทางบประมาณภายใต้กฎหมาย ดังกล่าวอย่างยาวนานประมาณ 59 ปี จึงได้มีการปรับปรุงกฎหมายงบประมาณให้สอดคล้องกับ สถานการณ์ปัจจุบันอีกครั้งตามพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณปี 2561 ที่กาหนดให้องค์กร ปกครองส่วนท้องถ่ินเป็นหน่วยรับงบประมาณท่ีสามารถย่ืนคาของบประมาณโดยตรงต่อสานัก งบประมาณ และได้ให้ความสาคัญกับการประเมินผลสัมฤทธ์ิของการใช้จ่ายงบประมาณ โดยในส่วน ของระบบงบประมาณของไทยได้เริ่มใช้ระบบงบประมาณแบบแสดงรายการ (Line-Item Budgeting) ในปี 2502 และได้มีการพัฒนาระบบงบประมาณเรื่อยมาเป็นระบบแสดงผลงาน ระบบแสดงแผนงาน ระบบมุ่งเน้นผลงาน จนกระทั่งในปี 2546 ไดม้ ีปรับปรุงระบบงบประมาณเปน็ ระบบงบประมาณแบบ มุ่งเน้นผลงานตามยุทธศาสตร์ (Strategic Performance Based Budgeting : SPBB) โดยคานึงถึง ผลสาเร็จของงานตามยุทธศาสตร์ชาติ โดยมีเป้าหมายในการพัฒนาประเทศอย่างยั่งยืนตามหลัก 453

14 ธรรมาภิบาล เน้นการจัดการทรัพยากรให้เกิดความคุ้มค่าและเกิดประโยชน์สูงสุด เพ่ิมบทบาทและ ความรับผิดชอบของกระทรวง ทบวง กรมในการจัดการงบประมาณมากขึ้นจนถึงปัจจุบันเพื่อให้ สอดคล้องกับการบริหารจัดการภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management) ที่เน้นการทางาน โดยยึดถือผลผลิต และผลลัพธ์เป็นหลัก ซ่ึงผลลัพธ์คือการทางานเพ่ือตอบสนองความต้องการของ ประชาชนโดยมปี ระชาชนเป็นศนู ยก์ ลาง หลักกำรสำคญั ของระบบงบประมำณแบบม่งุ เน้นผลงำนตำมยุทธศำสตร์ คือ ความเชื่อมโยง งบประมาณ 3 ระดับ (ระดับชาติ กระทรวง และหน่วยงาน) และความครอบคลุมงบประมาณใน มิติงานตามยุทธศาสตร์ 3 มติ ิ (Function Area และ Agenda) 1) ควำมเช่อื มโยงงบประมำณ 3 ระดบั (ระดับชำติ กระทรวง และหนว่ ยงำน) การจัดสรรงบประมาณให้เชื่อมโยงสามารถขับเคลื่อนยุทธศาสตร์ชาติตามเป้าหมายที่กาหนด และ จัดสรรงบประมาณให้เหมาะสมสอดคล้องกับผลงาน (Performance) ของหน่วยงานภาครัฐท่ีต้อง นาส่งผลสาเร็จตามยุทธศาสตร์ ซึ่งมุ่งเน้นผลสาเร็จตามเป้าหมายยุทธศาสตร์ทุกระดับต้ังแต่ระดับชาติ ระดับกระทรวงและระดับหน่วยงาน ซึ่งแต่ละระดับต้องมีความเช่ือมโยงสอดคล้องกัน และสามารถ ขบั เคลือ่ นยุทธศาสตร์ชาติใหบ้ รรลผุ ลสาเร็จตามทก่ี าหนด คอื 1.1) เป้ำหมำยเชิงยุทธศำสตร์ระดับชำติ เป็นผลลัพธ์ท่ีรัฐบาลคาดหวงั ให้เกิดประโยชน์สูงสุด แก่ประชาชนและประเทศชาติ โดยกาหนด “ยุทธศำสตร์จัดสรรงบประมำณรำยจ่ำยประจำปี” ท่ีเชื่อมโยงกับยุทธศาสตร์ชาติในการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเพื่อขับเคลื่อนการดาเนินงาน ตามนโยบายให้บรรลุผลสาเรจ็ ตามเป้าหมายของยุทธศาสตร์ชาติ 1.2) เป้ำหมำยกำรให้บริกำรกระทรวงและยุทธศำสตร์กระทรวง จะต้องเชื่อมโยงและคานึง ผลสาเร็จตามเป้าหมายยุทธศาสตร์ชาติ โดยเป้าหมายยุทธศาสตร์ชาติอาจดาเนินการโดยกระทรวงใด กระทรวงหนึง่ หรอื บูรณาการหลายกระทรวงเพือ่ ให้เกิดผลสาเรจ็ แก่ประชาชน ชุมชนและสังคม 1.3) เป้ำหมำยกำรใหบ้ ริกำรหน่วยงำนและกลยุทธ์หน่วยงำน จะต้องสอดคล้องกับเป้าหมาย การให้บริการกระทรวงโดยมีการกาหนดผลผลิตของหน่วยงานซ่ึงอาจเป็นบริการหรือสิ่งของท่ีให้แก่ ประชาชน 2) ควำมครอบคลมุ งบประมำณในมิตงิ ำนตำมยทุ ธศำสตร์ 3 มติ ิ (Agenda Function และ Area) 2.1) มิติตำมยุทธศำสตร์เฉพำะของรัฐบำล (Agenda) นโยบายเฉพาะเรื่องท่ีรัฐบาลให้ ความสาคัญ โดยไม่ไดเ้ ปน็ ภารกิจของกระทรวงใดกระทรวงหน่ึงโดยเฉพาะ และดาเนินการในลักษณะ แผนงานบรู ณาการเชิงยทุ ธศาสตร์ 2.2) มติ ิตำมยุทธศำสตร์กระทรวงและหน่วยงำน (Function) เป็นภารกิจหลักที่มีเป้าหมาย ชดั เจน ภายใตข้ อบเขตออานาจหน้าทแี่ ละความรบั ผิดชอบของกระทรวง/กรม โดยรบั ผดิ ชอบงานมหภาค ที่เป็นเร่ืองส่วนรวมหรือมีผลกระทบทางเศรษฐกิจ สังคม และความมั่นคงของประเทศ เพ่ือให้ 454

15 สอดคล้องกับเป้าหมายและยุทธศาสตร์ระดับชาติ และยุทธศาสตร์การจัดสรรงบประมาณรายจ่าย ประจาปี 2.3) มิติตำมยุทธศำสตร์พืนที่ (Area) จังหวัด กลุ่มจังหวัด ตลอดจนการดาเนินภารกิจใน ต่างประเทศ รับผิดชอบวางแผนดาเนินงานลักษณะบูรณาการท้ังภาคปฏิบัติและวิชาการในพื้นที่โดย กาหนดเป้าหมายและยุทธศาสตร์ที่เน้นเฉพาะพื้นที่ ยุทธศาสตร์การพฒั นากลุ่มจังหวดั /จังหวัด พร้อม จัดทาแผนงบประมาณตามเป้าประสงค์ให้สอดคล้องกับเป้าหมายยุทธศาสตร์ระดับชาติ ยุทธศาสตร์ การจัดสรรงบประมาณรายจา่ ยประจาปี และยทุ ธศาสตรก์ ระทรวง/กลยทุ ธห์ นว่ ยงาน แผนภำพที่ 2 กำรบูรณำกำรงบประมำณในมิตยิ ุทธศำสตร์ (Agenda Function และ Area) ที่มา : สานกั งบประมาณ แผนภาพท่ี 2 แสดงให้เห็นว่าระบบงบประมาณแบบมุ่งเนน้ ผลงานตามยุทธศาสตร์ มีโครงสร้าง ท่ีแสดงถึงความสัมพันธ์ระหว่างผู้รับผิดชอบในการดาเนินงาน 3 ส่วน ได้แก่ ส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น โดยต้องบูรณาการทั้ง 3 มิติเข้าด้วยกัน คือ 1) มิติของวาระสาคัญเร่งด่วนตาม นโยบายรัฐบาล (Agenda) 2) มิติตามยุทธศาสตร์ของกระทรวง/หน่วยงาน (Function) 3) และมิติ ของจังหวัดและท้องถิ่น (Areas) โดยมีจุดมุ่งหมายสุดท้าย คือ ความสาเร็จตามเป้าหมายยุทธศาสตร์ ของรัฐบาล ซึ่งต้องเกิดจากสาเร็จจากยุทธศาสตร์กระทรวงและยุทธศาสตร์หน่วยงาน ซ่ึงทั้ง 3 ส่วน ต้องมีความสอดคล้องเชื่อมโยงกัน ท้ังน้ีเพ่ือให้การจัดสรรงบประมาณเกิดประโยชน์ต่อประเทศชาติ และประชาชนอย่างแท้จริง (พรชยั เทพปัญญา,2561) 2.3.2 พฒั นำกำรของกำรจดั สรรงบประมำณประเทศลงสู่พนื ท่ีจังหวัด ในการขับเคลื่อนประเทศมีความจาเป็นอย่างยิ่งที่ต้องมีการขับเคล่ือนเศรษฐกิจจังหวัด ดังนั้น การศึกษาครั้งนี้ได้ให้ความสาคัญกับงบประมาณที่ลงสู่พื้นที่จังหวัด ซ่ึงนโยบายและแนวทางการ จัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจาปีในช่วงท่ีผ่านมาได้ให้ความสาคัญกับการจัดสรรงบประมาณเพื่ อ สนับสนุนการขับเคล่ือนยุทธศาสตร์การพัฒนาจังหวัด และส่งเสริมการกระจายอานาจสู่ท้องถ่ิน โดยเฉพาะการเพิ่มประสิทธิภาพใน การจัดเก็บรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินอย่างเต็มขีด ความสามารถ และเร่งรัด การถ่ายโอนภารกิจให้ท้องถ่ินตามท่ีกาหนดไว้ ตั้งแต่งบประมาณปี 2542 เปน็ ต้นมา 455

16 แผนภำพท่ี 3 พัฒนำกำรกำรจัดสรรงบประมำณจงั หวดั /กลุม่ จงั หวัด มติ ครม. เห็นชอบแนวทาง มติ ครม. เหน็ ชอบให้ เรม่ิ การบรหิ าร แนวคิดสนบั สนนุ มติ ครม. ใหม้ ผี วู้ า่ CEO โครงการ มีผวู้ า่ ทกุ จงั หวดั เป็น จงั หวดั แบบ งบประมาณให้ เหน็ ชอบ บรู ณาการ แบง่ กลมุ่ จงั หวดั ทดลอง ผวู้ ่า CEO จงั หวดั จงั หวดั 19 แบบบรู ณาการ (ยกเวน้ กรุงเทพฯ) (Lump sum) นารอ่ ง 5 จงั หวดั กลมุ่ 12 พ.ย. 44 28 เม.ย. 46 1 ต.ค. 46 พ.ศ. 2547 17 พ.ย. 46 รฐั ธรรมนญู ปี 2550 พรก.วา่ ดว้ ยการ ก.น.จ.จดั ตงั้ รฐั ธรรมนญู ปี พรบ. วธิ ีการ ม.78 จงั หวดั ตอ้ งมี บรหิ ารงานจงั หวดั และ กลมุ่ จงั หวดั 2560 งบประมาณ แผนและงบประมาณ 18 กลมุ่ เพ่ือพฒั นาจงั หวดั กลมุ่ จงั หวดั แบบ 2561 บรู ณาการ (ก.น.จ. , ก.บ.จ. , ก.บ.ก.) พ.ศ. 2550 พ.ศ. 2551 18 ก.พ. 52 พ.ศ. 2560 พ.ศ. 2561 จงั หวดั และกลมุ่ จงั หวดั ย่ืน คาขอตง้ั งบประมาณและถือ เป็นสว่ นราชการตาม กฎหมายวา่ ดว้ ยวธิ ีการ งบประมาณ เดิมจังหวัดไม่มงี บประมาณในการบริหาร เนื่องจากการจัดสรรงบประมาณลงสูพ่ ้ืนท่ีเพ่อื พัฒนา พ้ืนที่จังหวัดต่างๆ มีการจัดสรรงบประมาณผ่านกระทรวง/กรม หรือหน่วยงานที่ดาเนินการในส่วน ภูมิภาคและกระจายอยู่ในพื้นที่จังหวัดต่างๆ ทาให้จังหวัดเป็นองค์กรหลักในการบริหารราชการส่วน ภมู ิภาคท่ีไมม่ ีงบประมาณในการบริหารจัดการใหส้ อดคลอ้ งกบั สภาพปญั หาในพ้ืนที่ ต่อมามกี ารพฒั นา โดยนาแนวคิดการบริหารราชการจังหวัดแบบบูรณาการเข้ามาใช้ โดยในปี 2544 มีการจัดทาโครงการ จังหวัดทดลองแบบบูรณาการเพื่อการพัฒนาผู้ว่าฯ CEO และเร่ิมมีการทดลองหรือนาร่องในปี 2545 จากนั้นคณะรัฐมนตรีมีมติวันท่ี 28 เมษายน 2546 เห็นชอบให้ผู้ว่าราชการจังหวัดทุกจังหวัด (ยกเวน้ กทม.) เป็นผู้บริหารสูงสุดของจังหวัด และให้ใช้แนวทางการบริหารงานแบบบูรณาการตั้งแต่วันท่ี 1 ตุลาคม 2546 เป็นต้นมา (ทิพวรรณ หล่อสุวรรณรัตน์,2552) และเริ่มให้มีการกาหนดยุทธศาสตร์ การพัฒนาจังหวัด โดยการจัดทาแผนยุทธศาสตร์การพัฒนาจังหวัดแบบบูรณาการ พร้อมท้ังมีการ พัฒนาระบบฐานข้อมูล พัฒนาการมีส่วนร่วมและการให้บริการประชาชน รวมถึงการพัฒนาปรับปรุง 456

17 การมอบอานาจจากกระทรวง กรม ให้ผู้ว่าราชการบริหารจัดการและตัดสินใจได้ และที่สาคัญการ ปรับปรุงระบบงบประมาณใหส้ อดคลอ้ งกบั แผนพัฒนาจังหวดั ในปี 2547 เริ่มมีแนวคิดในการจัดสรรงบประมาณให้จังหวัดเป็นก้อน (Lump sum) โดยให้ จังหวัดสามารถขอตั้งงบประมาณและบูรณาการใช้จ่ายกับหน่วยงานอื่นได้ ทั้งนี้ เพื่อนาไปดาเนินการ ตามแผนยุทธศาสตร์การพัฒนาจังหวัด นอกเหนือจากระบบงบประมาณปกติท่ีได้รับจากกระทรวง กรม หรือหน่วยงานต่างๆ ในระดับพื้นท่ี พร้อมกับวางระบบการบริหารงบประมาณแบบมุ่งผลสมั ฤทธ์ิ โดยสามารถโอนงบประมาณระหว่างหน่วยงาน/โครงการและหมวดรายจ่าย การใช้เงินประจางวด เหลือจ่ายเพ่ือให้การบริหารงบประมาณเป็นไปอย่างมีประโยชน์และคุ้มค่า (การเตรียมการสนับสนุน ระบบ CEO www.price.moc.go.th) ซ่ึงต่อมาเมื่อมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 มาตรา 78 (2) บัญญัติให้รัฐต้องจัดระบบบริหารราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น และสนับสนุนให้จังหวัดมีแผนและงบประมาณเพ่ือพัฒนาจังหวัด และได้มีการ ปรับปรุงพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดินปี 2534 (แก้ไขเพิ่มเติมฉบับที่ 7) ปี 2550 เพิ่มข้อความในมาตรา 52 ว่า เพื่อประโยชน์ในการบริหารงานแบบบูรณาการให้จังหวัดหรือกลุ่ม จังหวัดย่ืนคาขอตั้งงบประมาณได้ ซึ่งถือว่าจังหวัดและกลุ่มจังหวัดเป็นส่วนราชการตามกฎหมายว่า ด้วยวิธีการงบประมาณ ต่อมาจากหลักการของกฎหมายดังกล่าว ทาให้มีการประกาศใช้ พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการบริหารงานจังหวัดและกลุ่มจังหวัดแบบบูรณาการปี 2551 ซ่ึงมีการ กาหนดหลกั เกณฑ์และวิธีการในการจดั ทาแผนและงบประมาณ รวมถงึ การบริหารงานของจังหวัดและ กลุ่มจังหวัด โดยกาหนดให้มีคณะกรรมการในการบริหารงานจังหวัดและกลุ่มจังหวัด 3 ระดับ ประกอบด้วย 1) คณะกรรมการนโยบายการบริหารจังหวัดและกลุ่มจังหวัดแบบบูรณาการ (ก.น.จ.) ซึ่งมี นายกรฐั มนตรีเป็นประธาน และเลขาธกิ าร ก.พ.ร. เป็นกรรมการและเลขานุการ มีหน้าท่กี าหนดกรอบ นโยบาย วิธีการจัดทาแผนและงบประมาณ รวมถึงกล่ันกรองเสนอความเห็นเก่ียวกับการจัดทา แผนพมั นาจังหวดั กับกลุ่มจังหวัด 2) คณะกรรมการบริหารงานจังหวัดและกลุ่มจังหวัดแบบบูรณาการ (ก.บ.จ.) ซ่ึงมีผู้ว่าราชการ เป็นประธาน และหัวหน้าสานักงานจังหวัดเป็นกรรมการและเลขานุการ มีหน้าที่ในการจัดทา แผนพฒั นาจังหวดั 3) คณะกรรมการบริหารงานกลุ่มจังหวัดแบบบูรณาการ (ก.บ.ก.) ซ่ึงมีผู้ว่าราชการจังหวัด หัวหน้ากลุ่มเป็นประธาน และให้ปลัดกระทรวงมหาดไทยแต่งต้ังข้าราชการเป็นกรรมการและ เลขานกุ าร มหี นา้ ที่ในการจดั ทาแผนพฒั นากลุ่มจังหวัด 457

18 หลักเกฑก์ ำรพจิ ำรณำงบประมำณจงั หวดั และกล่มุ จังหวดั ของสำนกั งบประมำณ หลักเกณฑ์และวิธีการที่สานักงบประมาณกาหนดให้การขอรับงบประมาณของจังหวัดและกลมุ่ จังหวัดต้องยึดหลักปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียง โดยคานึงถึงสภาวะเศรษฐกิจของประเทศ การสร้าง ความเป็นธรรมทางสังคม และความจาเป็นตามภารกิจของจังหวัดและกลุ่มจังหวัด เพ่ือให้เกิด ประสิทธิภาพ ความคุ้มค่าในการใช้จ่ายงบประมาณและเกิดผลสัมฤทธิ์ในการบริหารจัดการภาครัฐ โดยต้องมีความสอดคลัองกับแผนยุทธศาสตร์ชาติ แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และแผน อ่ืนๆ ที่เกี่ยวข้อง นอกจากน้ีโครงการ/กิจกรรมที่ขอต้ังควรอยู่ในแผนพัฒนาจังหวัดและกลุ่มจังหวัดท่ี ผ่านความเห็นชอบจาก ก.น.จ. ,ก.บ.ภ. โดยต้องไมซ่ า้ ซ้อนกบั งบประมาณของหน่วยงานอืน่ ๆ และต้อง ไม่เป็นภารกิจท่ีถ่ายโอนให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินแล้ว รวมถึงโครงการที่ขอต้องมีความพร้อม ในการดาเนนิ การทุกด้านท้งั ดา้ นรปู แบบ ราคาประเมินและพน้ื ที่ดาเนินการ (สานกั งบประมาณ,2563) หลกั เกณฑก์ ำรจดั สรรงบประมำณจังหวัดและกลุ่มจังหวดั ของ ก.น.จ. ตามพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการบริหารจังหวัดและกลุ่มจังหวัดแบบบูรณาการปี 2551 และ ระเบียบสานักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการบริหารเชิงพื้นที่แบบบูรณาการ ปี 2560 กาหนดให้ กระบวนการจัดทางบประมาณของจังหวัดและกล่มุ จงั หวดั ดังนี้ 1) ก.น.จ. กาหนดกรอบนโยบาย ข้ันตอนวิธีการจัดทาแผนและงบประมาณจังหวัดและ กลุ่มจังหวัด เพ่ือให้ ก.บ.จ. และ ก.บ.ก.จัดทาแผนพัฒนาจังหวัด/กลุ่มจังหวัด ระยะ 4 ปี เสนอให้ คณะรัฐมนตรีพิจารณาให้ความเห็นชอบเพื่อประกาศใช้ต่อไป โดยให้หน่วยงานที่เก่ียวข้อง ไม่ว่าจะ เป็นองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น รวมถึงกระทรวง/กรม/หน่วยงานของรฐั ที่มีภารกิจดาเนนิ งานในพน้ื ที่ จะต้องจัดทาแผนพัฒนาท้องถ่ิน และกาหนดนโยบาย/แผนกระทรวง/กรม/ยุทธศาสตร์ภาคต้องมี ความสอดคลอ้ งกับแผนพฒั นาจงั หวดั และแผนพฒั นากลุ่มจงั หวดั ดังกลา่ ว 2) เม่ือคณะรัฐมนตรีให้ความเห็นชอบแผนพัฒนาจังหวัด/แผนพัฒนากลุ่มจังหวัดแล้ว ให้ ก.บ.จ. จัดทาแผนปฏิบัติราชการประจาปีของจังหวัด และ ก.บ.ก. จัดทาแผนปฏิบัติราชการกลุ่ม จังหวัดโดยต้องระบุรายละเอียดโครงการ เป้าหมายและผลสัมฤทธิ์ งบประมาณและหน่วยงาน ผู้รับผิดชอบ โดยจัดส่งให้ ก.น.จ. กลั่นกรองและเสนอต่อคณะรัฐมนตรีให้เห็นชอบแล้วจึงส่งให้สานัก งบประมาณตอ่ ไป 458

19 ตำรำงท่ี 1 หลักเกณฑ์กำรจดั สรรงบประมำณจงั หวัด/กลมุ่ จงั หวัด ปี 2560-2564 องคป์ ระกอบการจดั สรรงบประมาณใหจ้ งั หวดั (70%) ปีงบประมาณ 2560 2561 2562 2563 2564 งบพัฒนาจงั หวดั (ประมาณ 96%) 1. จดั สรรตามจานวนประชากรของแตล่ ะจงั หวดั 25% 25% 25% 25% 20% 2. จดั สรรเฉลยี่ เท่ากนั ทกุ จงั หวดั 3. จดั สรรตามสดั สว่ นคนจนในแตล่ ะจงั หวดั 20% 20% 25% 20% 20% 4. จดั สรรผกผนั ตามรายไดต้ อ่ ครวั เรอื น 5. จดั สรรตามผลติ ภณั ฑม์ วลรวมจงั หวดั (GPP) - - 5% 10% 10% 6. ประสทิ ธภิ าพการบรหิ ารงบประมาณ 7. คณุ ภาพแผนพัฒนาจงั หวดั 40% 40% 30% 25% 25% 8. ประสทิ ธภิ าพการดาเนนิ งานตามแผนปีทผี่ า่ นมา 9. จดั สรรตามขนาดพืน้ ท่ี 5% 5% 10% 10% 10% งบบรหิ ารจงั หวดั (ประมาณ 4%) 1. จงั หวดั ขนาดใหญไ่ ดร้ บั งบบรหิ าร 10 ลบ. 5% 5% 5% 5% 10% 2. จงั หวดั ขนาดกลางไดร้ บั งบบรหิ าร 9 ลบ. 3. จงั หวดั ขนาดเลก็ ไดร้ บั งบบรหิ าร 8 ลบ. 5% 5% - - - - - - 5% 5% - 23 จงั หวดั 24 จงั หวดั 24 จงั หวดั 24 จงั หวดั - 41 จงั หวดั 39 จงั หวดั 39 จงั หวดั 39 จงั หวดั - 12 จงั หวดั 13 จงั หวดั 13 จงั หวดั 13 จงั หวดั องคป์ ระกอบการจดั สรรงบประมาณใหก้ ลมุ่ จงั หวดั (30%) ปีงบประมาณ 2564 2560 2561 2562 2563 งบพัฒนากลมุ่ จงั หวดั (ประมาณ 99%) 1. เฉลยี่ เทา่ กันทุกจงั หวดั 50% 50% 50% - - 2. ขนาดกลมุ่ จงั หวดั - - - 50% 50% 3. ผลติ ภณั ฑม์ วลรวมกลมุ่ จงั หวดั (GPP) - - 25% 25% 25% 4. ผกผนั กับผลติ ภณั ฑต์ อ่ หวั - - 25% 25% 25% 5. คณุ ภาพแผนพัฒนากลมุ่ จงั หวดั 40% 40% - - - 6. ประสทิ ธภิ าพการบรหิ ารงบประมาณกลมุ่ จงั หวดั 10% 10% - - - งบบรหิ ารจดั การกลมุ่ จงั หวดั (ประมาณ 1%) 1. กลมุ่ จงั หวดั ทไี่ ดร้ บั งบบรหิ าร 4 ลบ. - - 3 กลมุ่ 3 กลมุ่ 3 กลมุ่ 2. กลมุ่ จงั หวดั ทไ่ี ดร้ บั งบบรหิ าร 5 ลบ. - ทุกกลมุ่ 4-5 กลมุ่ 4-5 กลมุ่ 4-5 กลมุ่ 3. กลมุ่ จงั หวดั ทไ่ี ดร้ บั งบบรหิ าร 6 ลบ. - - 6 กลมุ่ 6 กลมุ่ 6 กลมุ่ ทม่ี า หลักเกณฑ์และแนวทางการกาหนดกรอบการจดั สรรงบประมาณจงั หวัดและกล่มุ จังหวัด ปี 2560-2564 จากข้อมูลข้างต้นจะเห็นได้มีการปรับปรุงและพัฒนาหลักเกณฑ์และแนวทางการกาหนดกรอบ การจัดสรรงบประมาณจังหวัดและกลุ่มจังหวัดปี 2560-2564 เพ่ือให้มีความเหมาะสมสอดคล้องกับ นโยบายการจัดสรรงบประมาณที่เช่ือมโยงกับแผนระดับชาติที่ได้ให้ความสาคญั กบั การสร้างความเป็น ธรรมและลดความเหล่ือมล้าในสังคม จากความเชื่อมโยงการจัดสรรงบประมาณประเทศส่จู ังหวัด และขนั้ ตอนและกระบวนการจัดทา งบประมาณจังหวัดและกลุ่มจังหวดั ดังกล่าวจะเห็นได้ว่าจังหวัดมีงบประมาณที่ใช้ในการพฒั นามาจาก 2 ส่วนใหญ่ๆ คือ 1) งบประมาณท่ีจังหวัดและกลุ่มจังหวัดได้รับจัดสรรโดยตรง และ 2) งบประมาณที่จัดสรรให้กับกระทรวง/กรม องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน และหน่วยงานของรัฐที่ ตั้งอยู่ในพนื้ ท่ีจังหวดั ตา่ งๆ ซ่ึงหน่วยงานท่ีไดร้ ับงบประมาณทั้งสองส่วนน้ีล้วนมีเป้าหมายในการพัฒนา 459

20 จังหวัดเหมือนกัน ดังน้ันหัวใจสาคัญในการดาเนินงานให้บรรลุผลสาเร็จตามเป้าหมายแผนพัฒนา จังหวัดและกลุ่มจังหวัดต้องเกิดจากการบูรณาการจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ท้ังส่วนของจังหวัดและ กลุ่มจังหวัด องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน กระทรวง/กรม ซ่ึงทุกหน่วยงานต้องให้ความสาคัญในการ บูรณาการดาเนินงานร่วมกัน โดยการกาหนดแผนและงบประมาณที่เกี่ยวข้องให้มีความสอดคล้อง เช่ือมโยงกับแผนพัฒนาจังหวัดและกลุ่มจังหวัด ซ่ึงมีเป้าหมายเดียวกันคือการพัฒนาจังหวัดและ กลุ่มจังหวัดให้ประชาชนมีชีวิตความเป็นอยู่ทด่ี ขี ึ้น ลดความยากจนและความเหล่ือมล้า ตามเป้าหมาย ยทุ ธศาสตร์ชาติ นอกจากน้ี จากการศึกษางานวิจัยของ พรชัย เทพปัญญา (2561) ซึ่งได้รับทุนวิจัยจาก สานักงบประมาณได้ทาการศึกษาการพัฒนารูปแบบการวางแผนและจัดทางบประมาณในลักษณะ บูรณาการที่รองรับการปฏิบัติงานตามนโยบายของรัฐบาล พบว่า ปัญหาในการจัดทางบประมาณใน ปจั จุบนั เกิดจากการขาดการบรู ณาการภารกิจตามยุทธศาสตร์ท้ัง 3 มิติ ทั้งมิติของวาระสาคัญเร่งด่วน ตามนโยบายรัฐบาล (Agenda) มิติของกระทรวง/กรม (Function) และมิติของจังหวัดและท้องถ่ิน (Area) ซ่ึงมีข้อเสนอแนะเพื่อแก้ปัญหาดังกล่าว คือต้องกาหนดให้กระทรวง กรมและหน่วยงานใน กากับ ต้องเสนอของบประมาณตามรายการที่บรรจุไว้ในแผนพัฒนาจังหวัดและกลุ่มจังหวัดเท่านั้น เพราะจะเป็นหัวใจในการบูรณาการแบบคู่ขนานระหว่างหน่วยงานกลางและพื้นที่ (Function + Area) ยกเว้นเฉพาะในกรณีที่มีความจาเป็นเร่งด่วนหรือเปน็ นโยบายของรัฐบาล และให้ใช้จังหวดั เป็น ศูนย์กลางการบูรณาการยุทธศาสตร์และแผนจังหวัดเพื่อการจัดสรรงบประมาณเพื่อให้เป็นไปตาม มิตินโยบายรัฐบาล โดยกาหนดไว้ในแผนพัฒนา 3 แผน คือ แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ แผนพัฒนาจังหวัดและกลุ่มจังหวัด และแผนพัฒนาท้องถิ่น เพื่อลดความซ้าซ้อนในการปฏิบัติงาน ด้วยการปรบั ปรุงโครงสรา้ งการบริหารงาน ใหจ้ งั หวัดไปสังกัดสานกั นายกรฐั มนตรี ผวู้ ่าราชการจังหวัด มีบทบาท/อานาจหน้าท่ีแบบ Chief Executive Officer (CEO) ทั้งนี้เพื่อให้การจัดทางบประมาณ บรรลุผลตามระบบงบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงานตามยุทธศาสตร์อย่างแท้จริง และบรรลุเป้าหมาย ตามนโยบาย/ยทุ ธศาสตร์รฐั บาลทีกาหนด 2.3.3 นโยบำยกำรพัฒนำเศรษฐกิจ และนโยบำยกำรจัดสรรงบประมำณ (ปี 2552–2562) นโยบำยกำรพฒั นำเศรษฐกจิ (ปี 2552–2562) รัฐธรรมนูญ 2560 ว่าด้วยแนวนโยบายแห่งรัฐ มาตรา 75 ระบุว่า รัฐพึงจัดระบบเศรษฐกิจให้ ประชาชนมีโอกาสไดร้ ับประโยชน์จากความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจไปพร้อมกันอย่างท่ัวถึงและเป็น ธรรมและย่ังยืน ดังน้ันนโยบายการพัฒนาเศรษฐกิจที่ดีควรเป็นนโยบายที่สามารถทาให้ประชาชนทุก คนมีโอกาสได้รับประโยชน์จากการเติบโตทางเศรษฐกิจอย่างทั่วถึงและเท่าเทียม และจะต้องไม่ทาให้ เกดิ ความเหลือ่ มลา้ ระหวา่ งกลุม่ ประชากรผ้ไู ดร้ ับผลประโยชน์ด้วย 460

21 นอกจากนี้ตามที่ประเทศไทยได้ร่วมลงนามรับรองวาระการพัฒนาที่ยั่งยืน ซึ่งเป็นกรอบการ พฒั นาของโลกเพื่อร่วมกันบรรลุการพัฒนาทางสังคม เศรษฐกิจ และสิ่งแวดล้อมอย่างย่ังยืน โดยไม่ท้ิง ใครไว้ข้างหลังภายในปี ค.ศ. 2030 โดยกาหนดให้มีเป้าหมายการพัฒนาที่ย่ังยืน (Sustainable Development Goals: SDGs) ประกอบด้วย 17 เป้าหมาย โดยเน้นให้ความสาคัญกับเป้ำหมำยท่ี 10: ลดควำมเหลื่อมลำ ซ่ึงต้ังเปา้ เน้นไปท่ีการเติบโตของรายไดใ้ นกลุ่มประชากรร้อยละ 40 ทีย่ ากจน ที่สุด พร้อมให้ทุกคนสามารถเข้าถึงโอกาสทางเศรษฐกิจ สังคม และการเมืองได้ โดยไม่เลือกปฏิบัติ ขจัดนโยบายและผลของนโยบายท่ีนาไปสู่ความไม่เสมอภาค และใช้นโยบายการคลัง ค่าจ้าง และการ คุ้มครองทางสังคม เน่ืองจากเป็นเป้าหมายที่มีระดับการพัฒนาต่ากว่ามาตรฐานในภาพรวมของ ภมู ิภาคระดบั อาเซยี น โดยจากรายงานของ UNESCAP ทีไ่ ดท้ าการวิเคราะห์ภาพรวมความก้าวหน้าใน การดาเนินการเพอ่ื บรรลุเปา้ หมาย SDGs ทั้ง 17 เปา้ หมาย ตั้งแต่ปี ค.ศ. 2000 จนถงึ ปัจจุบัน ชใี้ หเ้ ห็น ว่าการลดความเหล่อื มล้าถอื เป็น เป้าหมายท่ีมีความทา้ ทายของภูมิภาคทีต่ อ้ งเร่งให้ความสาคัญในการ พัฒนาต่อไป (สานักงานสภาพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ) จากบทบัญญัติตามรัฐธรรมนูญและ เป้าหมายการพัฒนาอย่างยั่งยืนของประเทศไทยดังกล่าว ทาให้รัฐบาลนามาเป็นกรอบแนวทางการ จั ด ท า ยุ ท ธ ศ ำ ส ต ร์ ช ำ ติ 2 0 ปี เ พ่ื อ ใ ห้ \" ป ร ะ เ ท ศ ไ ท ย มี ค ว า ม ม่ั น ค ง ม่ั ง คั่ ง ยั่ ง ยื น เป็นประเทศที่พัฒนาแล้ว” โดยให้ความสาคัญกับยุทธศำสตร์ด้ำนกำรสร้ำงโอกำสและควำมเสมอ ภำคทำงสังคม เพ่ือสร้างความเป็นธรรมและลดความเหลื่อมล้าในทุกมิติ ทั้งน้ีเพ่ือให้การขับเคล่ือน และการพัฒนาประเทศมีการเติบโตทยี่ ั่งยืน โดยเน้นให้ทุกคนได้รับประโยชน์อย่างทั่วถึงและเป็นธรรม โดยไม่ทิ้งใครไวข้ า้ งหลัง สอดคล้องกับแผนพฒั นำเศรษฐกิจและสงั คมแห่งชำติ ฉบับที่ 12 (ปี 2560 -2564) ซ่ึงภายใต้แผนดังกล่าวได้กาหนดยุทธศาสตร์การสร้างความเป็นธรรมและลดความเหลื่อมล้า ในสงั คม โดยมจี ดุ ประสงคห์ ลกั 4 อย่างด้วยกันดงั น้ี (1) การสร้างโอกาสให้กับกลุม่ เป้าหมายประชากร ร้อยละ 40 ท่ีมีรายได้ต่าที่สุด (2) การสร้างโอกาสทางเศรษฐกิจและสังคม (3) การกระจายการ จัดบริการภาครัฐให้มีความครอบคลุมและทั่วถึงทั้งในเชิงปริมาณและคุณภาพ และ (4) การสร้าง ชุมชนเข้มแข็งให้พลังร่วมทางสังคมในการสนับสนุนการพัฒนาและพร้อมรับผลประโยชน์จากการ พฒั นา (สานักงานสภาพฒั นาการเศรษฐกจิ และสงั คมแหง่ ชาติ, 2562) โดยตลอดระยะเวลาท่ีผ่านมา จะเห็นไดว้ ่ารัฐบาลได้ให้ความสาคัญกับการสร้างความเป็นธรรม และลดความเหล่ือมล้าในสังคมมาอย่างต่อเนื่องต้ังแต่ในสมัยอดีต เห็นได้จากแผนพัฒนาเศรษฐกิจ และสังคมแห่งชาติ ที่ไดเ้ ริ่มคานงึ ถึงการลดช่องว่างในฐานะทางเศรษฐกิจและสังคมในหมู่ประชาชนให้ น้อยลง โดยเร่งให้มีการกระจายรายได้และยกฐานะทางเศรษฐกิจและสังคมของกลุ่มชาวนา ผู้ใช้ แรงงาน และผู้ท่ีมีความยกจน ซ่ึงนามากาหนดเป็นเป้าหมายหลักในแผนพัฒนาฯ ฉบับท่ี 4 (ปี 2520–2524) และแนวคิดการจัดทาแผนพัฒนาชนบทที่มุ่งให้ความสาคัญกับประชาชนที่ยากจนในพ้ืนท่ีที่ยังไม่ได้รับ ผลประโยชน์จากการพัฒนาประเทศ โดยกาหนดเปา้ หมายการแก้ไขปัญหาความยากจนในชนบท และ 461

22 จัดสรรทรัพยากรให้ท่ัวถึงเพ่ือกระจายบริการทางสังคมเพื่อลดความเหล่ือมล้าด้านสวัสดิการ สงเคราะห์ และมุ่งพัฒนาชนบทท่ียากจน ซ่ึงเริ่มมีการกล่าวถึงในแผนพฒั นาฯ ฉบบั ที่ 5(ปี 2525–2529) และปรากฏเป็นรูปธรรมในแผนพฒั นาฯ ฉบับที่ 7 (ปี 2535–2539) ที่เน้นด้านการกระจายรายไดแ้ ละ การกระจายการพัฒนาสู่ภูมิภาคและชนบท รวมถึงแผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 11 (ปี 2555–2559) ยังคง กาหนดทิศทางการพัฒนาประเทศการสร้างภูมิคุ้มกันในมิติต่างๆ เพื่อให้การพัฒนาประเทศสู่ความ สมดุลและย่ังยืน และกาหนดวิสัยทัศน์ คือ “สังคมอยู่ร่วมกันอย่างมีความสุข ด้วยความเสมอภาค เป็นธรรม ภายใต้ยุทธศาสตร์การสร้างความเป็นธรรมในสังคม เน้นการสร้างโอกาส ให้ทุกคนเข้าถึง แหล่งเงินทุน ทรัพยากร และการประกอบอาชีพ เพ่ิมรายได้ให้กับตนเอง อยู่ในสังคมได้อย่างมั่นคง ช่วยเหลือกลุ่มคนยากจน คนด้อยโอกาส แรงงานนอกระบบ แรงงานต่างด้าว ชนกลุ่มน้อย ให้ได้รับ บริการต่างๆ ของสังคมอย่างเท่าเทียมกับคนกลุ่มอ่ืนๆ สนับสนุนให้ทุกภาคส่วนร่วมกันแก้ไขปัญหา ความเหล่ือมล้าและความขดั แยง้ ในสงั คมไทย อย่างไรก็ดีจะเห็นได้ว่า ถึงแม้รัฐบาลจะมีเป้าหมายในการสร้างความเป็นธรรมและลดความ เหล่อื มล้าในสงั คมอยา่ งตอ่ เนื่อง แตก่ ย็ ังไม่เปน็ เปา้ หมายทสี่ าคัญอันดบั แรกเหมือนดงั เชน่ เป้าหมายใน การรักษาการเติบโตทางเศรษฐกิจให้มีเสถียรภาพอย่างต่อเนื่อง ซึ่งทุกปีจะเน้นให้ความสาคัญกับการ ขยายตัวทางเศรษกิจ การลงทุน การส่งออกและการท่องเที่ยวอย่างต่อเน่ือง ซ่ึงการดาเนินนโยบาย ดังกล่าวส่งผลทาให้ภาพรวมของสถาณการณ์ความยากจนภายในประเทศปรับตัวในทิศทางท่ีดีขึ้น สัดส่วนคนจนลดลงอย่างต่อเน่ือง ในขณะท่ีค่าเฉล่ียเส้นความยากจนมีแนวโน้มสูงขึ้น ซ่ึงช้ีให้เห็นว่า ประเทศไทยมีจานวนประชากรท่ีมีคุณภาพชีวิตต่ากว่าเส้นความยากจนค่อยๆ ลดลง ประชาชนส่วน ใหญ่มีคุณภาพชีวิตที่ดีข้ึน และในขณะเดียวกันการบริหารจัดการทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจากัดเพื่อ ดาเนินงานตามนโยบายการพัฒนาประเทศมักจะเกิดช่องว่างทางนโยบาย (Policy gaps) ที่ส่งผลทา ให้ปญั หาความเหลอ่ื มล้าดา้ นตา่ งๆ ยังคงไมห่ มดส้นิ ไปจากสงั คมไทย นโยบำยกำรจดั สรรงบประมำณ (ปี 2552–2562) นโยบายการจัดทางบประมาณรายจ่ายเป็นกรอบแนวทางในการจัดสรรงบประมาณรายจ่าย ประจาปี โดยในช่วงปีงบประมาณปี 2552-2562 รัฐบาลได้ดานโยบายงบประมาณขาดดุล ภายใต้ กรอบความย่ังยืนทางการคลัง เพ่ือให้เศรษฐกิจขยายตัวอย่างต่อเนื่อง โดยปกติการกาหนดนโยบาย การจัดสรรงบประมาณต้องมีความสอดคล้องและเชื่อมโยงกับแผนยุทธศาสตร์ชาติ แผนพัฒนา เศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ แผนความมั่นคงและนโยบายของรฐั บาล ซึง่ เชอื่ มโยงโดยผ่านยทุ ธศาสตร์ จัดสรรงบประมาณรายจา่ ยประจาปี ดงั น้ันนโยบายการจดั สรรงบประมาณในชว่ งปี 2552–2562 จึงมี แนวโน้มและทิศทางในการสนับสนุนแนวนโยบายการพัฒนาประเทศในช่วงปี 2552–2562 462

23 ตามแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติท่ีมีการดาเนินนโยบายการพัฒนาประเทศโดยเน้นการ เจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ และการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ โดยหวังว่าจะอาศัยกลไกการไหล ลงสู่เบื้องลา่ ง (Trickle down effect) จะทาใหป้ ัญหาความยากจนและการกระจายรายได้ดีข้ึน แตผ่ ล ท่ีเกิดข้ึนมีเพียงภาวะความยากจนเท่านั้นท่ีลดลง ในขณะท่ีการกระจายรายได้มีความเหลื่อมล้ากัน มากขน้ึ นอกจากน้ีโครงสรา้ งการจัดสรรงบประมาณท่ีผ่านมายังคงใหค้ วามสาคัญกับหนว่ ยงานในพน้ื ท่ี ส่วนกลางมากกว่าส่วนภูมิภาคและท้องถิ่น จึงทาให้เกิดสภาวะที่เรียกว่างบประมาณรวมศูนย์ โดยมี การกระจุกตัวอยู่ในภารกิจพื้นท่ีส่วนกลางและภารกิจในพื้นที่กรุงเทพมหานครที่ถือเป็น เมืองศูนย์กลางของการพัฒนาประเทศในทุกๆ ด้าน ดังนั้นการกระจายตัวของงบประมาณเพื่อไป พฒั นาภารกจิ ของพ้นื ที่จังหวัดจึงเป็นสว่ นน้อย เน่ืองจากประเทศมีงบประมาณอยู่อยา่ งจากัด จึงส่งผล ให้เกิดปัญหาความเหลื่อมล้าเชิงพ้ืนที่ตามมา ซึ่งปัญหาดังกล่าวส่งผลกระทบเชิงลบท้ังทางตรงและ ทางอ้อมต่อการพัฒนาประเทศไปสู่ความย่ังยนื 2.4 โครงสร้ำงกำรจดั สรรงบประมำณของไทย ตามท่ีกล่าวไปแล้วข้างต้นว่า “จังหวัด” มีงบประมาณท่ีใช้ในการพัฒนามาจาก 2 ส่วนใหญ่ๆ คือ 1) งบประมาณที่จังหวัดและกลุ่มจังหวัดได้รับจัดสรรโดยตรง และ 2) งบประมาณที่จัดสรรให้กับ กระทรวง/กรม องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และหน่วยงานของรัฐท่ีตั้งอยู่ในพ้ืนที่จังหวัดต่างๆ เน่ืองจากงบประมาณจากท้ัง 2 ส่วน มีส่วนในการพัฒนาพื้นท่ีจังหวัดท้ังด้านการเติบโตทางเศรษฐกิจ สังคม และการพัฒนาคนในจังหวัดด้านต่างๆ ท้ังด้านการศึกษา สาธารณสุข ผ่านการจัดบริการ สาธารณะในพื้นที่ ซ่ึงเกิดมาจากผลการดาเนินงานของหลายภาคส่วนท้ังภาครัฐและเอกชน รวมถึง อาจเกิดมาจากผลกระทบของผลประโยชน์โดยรวมทั้งระดับชาติ ระดับจังหวดั และระดับท้องถิ่น และ ในส่วนการจัดบริการสาธารณะซ่ึงเป็นส่วนท่ีภาครัฐเป็นผู้ดาเนินการน้ัน มีบริการสาธารณะบาง ประเภทท่ีภาครัฐร่วมกันจัดทาข้ึนจากส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น ซ่ึงไม่อาจแบ่งแยก ผลประโยชนอ์ อกจากกนั ได้ 2.4.1 โครงสร้ำงงบประมำณในภำพรวม (ปี 2552–2564) การพิจารณางบประมาณสามารถมองได้ในหลายมิติ ซึ่งในการศึกษาครั้งน้ีได้พิจารณา โครงสร้างงบประมาณในภาพรวมทั้งหมดโดยใช้เกณฑ์ภารกิจในพื้นท่ีในการจัดกลุ่มงบประมาณท้ัง ประเทศตามงบประมาณรายจ่ายประจาปี ต้ังแต่ปีงบประมาณปี 2552–2564 จากเว็บไซต์ของสานัก งบประมาณ สานักนายกรัฐมนตรี ในส่วนของงบประมาณลงพ้ืนท่ีจังหวัด (Area) โดยสามารถแบ่ง งบประมาณทงั้ หมดออกเปน็ 4 กล่มุ ใหญ่ คอื 1) งบประมำณภำรกิจในพืนที่ต่ำงประเทศ คือ งบประมาณท่ีใชใ้ นการดาเนินงานตามภารกิจ ในพ้ืนที่ต่างประเทศ ยกตัวอย่าง งบประมาณกระทรวงต่างประเทศ ภายใต้แผนงานยุทธศาสตร์ ส่งเสริมความสัมพันธ์ระหว่างประเทศที่มีการดาเนินการตามภารกิจ ณ ประเทศต่างๆ เช่น ค่าจัดซื้อ 463

24 ครภุ ณั ฑ์ ค่าปรับปรงุ อาคารท่ที าการ ค่าเชา่ ทที่ าการสถานเอกอัครราชทูต และคา่ เช่าอาคารสานักงาน เป็นตน้ 2) งบประมำณตำมภำรกิจส่วนกลำง คือ งบประมาณที่ใช้ในการดาเนินงานตามภารกิจของ หน่วยงานส่วนกลาง เช่น งบประมาณของสานักนายกรัฐมนตรี กระทรวงกลาโหม งบกลาง ฯลฯ ซ่ึง งบประมาณสว่ นกลางของปี งบประมาณปี 2563 – 2564 คอื งบประมาณงบกลางรายการเดยี ว 3) งบประมำณตำมภำรกิจในพืนที่กรุงเทพมหำนคร คือ งบประมาณท่ีใช้ในการดาเนินงาน ตามภารกิจในพื้นที่จังหวัดกรุงเทพมหานคร ซ่ึงประกอบด้วย งบประมาณตามมิติยุทธศาสตร์พ้ืนท่ี (Area) ในส่วนของงบประมาณกรุงเทพมหานคร และงบประมาณมิติยุทธศาสตร์กระทรวงและ หน่วยงาน (Function) และมิติตามยุทธศาสตร์เฉพาะของรัฐบาล (Agenda) ท่ีมีการดาเนินงานตาม ภารกิจในพ้ืนท่ีดาเนินงานในจังหวัดกรุงเทพมหานคร 4) งบประมำณตำมภำรกิจในพืนท่ีจังหวัด คือ งบประมาณตามมิติยุทธศาสตร์พ้ืนที่ (Area) ในส่วนงบประมาณที่ใช้ในการดาเนินงานตามภารกิจในพ้ืนที่ระดับจังหวัด ท้ังหมด 76 จังหวัด ซ่ึงประกอบด้วย งบประมาณของจังหวัดและกลุ่มจังหวัด และงบประมาณมิติยุทธศาสตร์กระทรวง และกรม (Function) และมิติตามยุทธศาสตร์เฉพาะของรัฐบาล (Agenda) ที่มีการดาเนินงานตาม ภารกิจในพน้ื ที่ทั้งหมด 76 จงั หวัด (ไมร่ วมกรงุ เทพมหานคร) รายละเอยี ดตามแผนภาพท่ี 4 แผนภำพที่ 4 โครงสรำ้ งงบประมำณรำยจำ่ ยจำแนกตำมภำรกิจในพืนท่ีดำเนินกำรปี 2564 ท่มี า: ข้อมลู งบประมาณลงพ้ืนที่จังหวดั (Area) ปีงบประมาณปี 2564 สานักงบประมาณ ประมวลโดยคณะนกั วิจยั เม่ือพิจารณาโครงสร้างการจัดสรรงบประมาณในปีล่าสุด ปีงบประมาณปี 2564 จากวงเงิน งบประมาณทั้งส้ินจานวน 3,285,962 ล้านบาท สามารถจาแนกงบประมาณตามภารกิจในพื้นที่ ออกเปน็ 4 กลุ่มใหญ่ โดยจดั อนั ดับจากมากไปหานอ้ ยได้ดังนี้ 1) งบประมาณลงพน้ื ท่ีกรงุ เทพมหานคร จานวน 1,801,776 ล้านบาท คดิ เปน็ ร้อยละ 54.83 464

25 2) งบประมาณลงพ้ืนที่ทกุ จังหวดั จานวน 867,950 ลา้ นบาท คดิ เปน็ ร้อยละ 26.41 3) งบประมาณสว่ นกลาง จานวน 614,616 ลา้ นบาท คิดเปน็ ร้อยละ 18.70 4) งบประมาณลงพื้นทีต่ า่ งประเทศ จานวน 1,620 ลา้ นบาท คิดเปน็ รอ้ ยละ 0.05 หากพิจารณาโครงสร้างงบประมาณเฉพาะในส่วนงบประมาณลงพ้นื ท่ีจังหวดั ในปี 2564 โดย นางบประมาณของกรุงเทพมหานครมาร่วมพิจารณาด้วย จะเห็นได้ว่างบประมาณลงพื้นท่ี กรุงเทพมหานครมสี ัดส่วนงบประมาณสูงสดุ รองลงมาคืองบประมาณลงพ้นื ที่จงั หวัด งบประมาณตาม ภารกิจส่วนกลาง และงบประมาณลงพื้นที่ต่างประเทศ ตามลาดับ โดยหากพิจารณาจัดอันดับพ้ืนท่ี (จังหวัด/เมือง) ท่ีได้รับจัดสรรงบประมาณสูงสุด 10 อันดับ เรียงจากกมากไปหาน้อย คือ กรุงเทพฯ (54.83) , ส่วนกลาง (18.70) , นนทบุรี (6.93) , ชลบุรี (0.91) , นครปฐม (0.85) , นครราชสีมา (0.81) , เชียงใหม่ (0.73) , สงขลา (0.70) , ปทมุ ธานี (0.63) และขอนแก่น (0.55) ตามลาดับ สะทอ้ น ให้เห็นว่างบประมาณส่วนใหญ่ของประเทศมีความกระจุกตัวอยู่ในส่วนพ้ืนที่กรุงเทพฯ และส่วนกลาง มีสดั สว่ นงบประมาณสูงถงึ ร้อยละ 73.00 ของงบประมาณท้งั หมด รายละเอียดตามตารางดังตอ่ ไปนี้ ตำรำงที่ 2 อนั ดับพนื ท่ีจังหวดั ท่ีได้รบั งบประมำณสูงสุดปี 2564 (รวมกรุงเทพมหำนคร) ทีม่ า : สานกั งบประมาณ ,2564 อย่างไรก็ดีหากพิจารณาโครงสร้างงบประมาณเพียงปีเดียวแล้วจะตัดสินว่าโครงสร้าง งบประมาณมีความกระจุกตัวคงไม่เป็นธรรม ดังน้ันจึงควรพิจารณาโครงสร้างการจัดสรรงบประมาณ หลายปีย้อนหลัง จากตารางที่ 3 จะเห็นว่างบประมาณจาแนกตามภารกิจพื้นที่ดาเนินการในช่วง ระยะเวลา 13 ปี (ปี 2552-2564) มีลักษณะการกระจุกตัวอยู่ในภารกิจส่วนกลางสูงมาก คิดเป็น สัดส่วนเฉลี่ยร้อยละ 50.20 รองลงมาคือ งบภารกิจในพื้นที่กรุงเทพมหานครที่คิดเป็นร้อยละ 31.04 คงเหลอื งบประมาณของภารกจิ ลงพน้ื ทจี่ งั หวัดมีสดั ส่วนเพียงรอ้ ยละ 18.58 จากโครงสร้างการจัดสรรงบประมาณท่ีมีความกระจุกตัวอยู่ในส่วนพ้ืนท่ีกรุงเทพฯ และ ส่วนกลางดังกล่าว ส่งผลให้เกิดความเหลื่อมล้าเชิงพื้นที่อีกหลายด้านตามมา เน่ืองจากงบประมาณ ของรัฐเป็นส่วนสาคัญช่วยยกระดับการพัฒนาด้านเศรษฐกิจและชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชนใน พ้ืนท่ีจังหวัดในการจัดบริการสาธารณะด้านต่างๆ ของภาครัฐไม่ว่าจะเป็นบริการด้านการศึกษา 465

26 สาธารณสุข และด้านคมนาคม เป็นต้น ดังนั้นเมื่องบประมาณมีความกระจุกตัวอยู่ในกรุงเทพฯ และ พื้นที่ส่วนกลางจึงส่งผลให้ความเจริญและการพัฒนามีความกระจุกตัวตามไปด้วย สอดคล้องกับ งานวิจัยของ วัชรพล ว่องนิยมเกษตร ศึกษาความเหล่ือมล้าเชิงพ้ืนที่กับนโยบายการพฒั นาของรฐั ไทย (ปี 2545–2554) ระบุว่าการจัดสรรงบประมาณรายจังหวัดเป็นปัจจัยสาคัญที่ส่งผลกระทบต่อความ เหลื่อมล้าเชิงพ้ืนที่ เน่ืองจากงบประมาณมีความสัมพันธ์อย่างสูงกับระดับการพัฒนาคนรายจังหวัด โดยจังหวัดที่มีระดับการพัฒนาสูงมักมีร้อยละการจัดสรรงบประมาณรายจังหวัดสูงเช่นกัน อีกทั้งยัง พบว่ามีการจัดสรรที่ทาให้เกิดการกระจุกตัวอยู่ในระดับที่สูงอย่างเห็นได้ชัด โดยเฉพาะพ้ืนท่ี กรุงเทพมหานคร ซ่ึงรูปแบบการจัดสรรงบประมาณดังกล่าวจึงตอกย้าสภาวะความเหล่ือมล้าระหว่าง พื้นที่ที่มีระดับการพัฒนาที่ต่างกันอย่างชัดเจน และรูปแบบดังกล่าวทาให้เห็นถึงจัดสรรงบประมาณ ของไทยท่ีมีลักษณะรวมศูนย์อยู่ในพ้ืนที่ส่วนกลางเป็นหลัก อันทาให้การแบ่งทรัพยากรเพื่อไปพัฒนา พืน้ ท่ตี ่างๆ มกี ารกระจกุ ตัวอยู่เฉพาะบางพืน้ ทเ่ี ทา่ น้นั ตำรำงที่ 3 ภำพรวมงบประมำณรำยจ่ำยจำแนกตำมภำรกจิ พืนทด่ี ำเนินกำร ปี 2552-2564 ปงี บประมาณ ส่วนกลาง ต่างประเทศ กรุงเทพ งบลงพื้นทีจ่ งั หวัด งบประมาณท้งั สิ้น หน่วย : บาท ปี 2552 1,542,881,150,741 6,563,135,420 105,652,970,222 179,902,743,617 1,835,000,000,000 สัดส่วน 84.08 0.36 5.76 9.8 100 ปี 2553 1,484,288,578,390 2,572,180,500 29,716,463,204 183,422,777,906 1,700,000,000,000 สัดส่วน 87.31 0.15 1.75 10.79 100 ปี 2554 1,780,345,791,656 7,144,936,230 46,278,086,190 236,231,185,924 2,070,000,000,000 สัดส่วน 86.01 0.35 2.24 11.41 100 ปี 2555 2,079,103,870,709 6,975,851,558 110,740,733,143 183,179,544,590 2,380,000,000,000 สัดส่วน 87.36 0.29 4.65 7.7 100 ปี 2556 1,979,045,304,425 6,720,152,688 106,882,801,202 307,351,741,685 2,400,000,000,000 สัดส่วน 82.46 0.28 4.45 12.81 100 ปี 2557 2,037,242,736,019 7,562,882,380 126,039,051,928 354,155,329,673 2,525,000,000,000 สัดส่วน 80.68 0.3 4.99 14.03 100 ปี 2558 1,473,989,801,157 8,587,632,429 566,045,009,016 526,377,557,398 2,575,000,000,000 สัดส่วน 57.24 0.33 21.98 20.44 100 ปี 2559 223,365,991,700 1,501,924,000 1,724,845,072,911 770,287,011,389 2,720,000,000,000 สัดส่วน 8.21 0.06 63.41 28.32 100 ปี 2560 425,958,775,100 1,529,738,900 1,718,930,167,375 701,581,318,625 2,848,000,000,000 สัดส่วน 14.96 0.05 60.36 24.63 100 ปี 2561 417,683,248,600 1,371,849,000 1,878,036,524,856 752,908,377,544 3,050,000,000,000 สัดส่วน 13.69 0.04 61.57 24.69 100 ปี 2562 469,032,000,000 1,831,543,000 1,764,075,204,459 765,061,252,541 3,000,000,000,000 สัดส่วน 15.63 0.06 58.8 25.5 100 ปี 2563 518,770,918,000 1,976,221,400 1,880,257,679,640 798,995,180,960 3,200,000,000,000 สัดส่วน 16.21 0.06 58.76 24.97 100 ปี 2564 614,616,246,500 1,619,903,800 1,801,776,599,360 867,949,730,040 3,285,962,479,700 สัดส่วน 18.7 0.05 54.83 26.41 100 เฉลยี่ งบประมาณ 13 ปี 1,157,409,570,231 4.304,457,793 911,252,027,962 509,800,288,607 2,583,766,344,592 สัดส่วนเฉล่ีย 13 ปี 50.2 0.18 31.04 18.58 100 ท่มี า: ขอ้ มูลงบประมาณลงพน้ื ท่ีจงั หวดั (Area) (2552 – 2564) จากสานักงบประมาณ ประมวลโดยคณะนกั วจิ ัย หมายเหตุ : 1) งบประมาณไม่รวม พรบ. เพิ่มเติมในปงี บประมาณปี 2552 (116,700 ล้านบาท), ปี 2554 (99,967.5 ลา้ นบาท) ปี 2559 (56,000 ล้านบาท) และปี 2560 (75,000 ล้านบาท) 466

27 2.4.2 โครงสรำ้ งงบประมำณลงพืนที่จังหวดั 76 จังหวัด (ไม่รวมกรงุ เทพฯ) จากขอ้ มูลตารางที่ 3 จะเหน็ ไดว้ า่ ปงี บประมาณปี 2564 มงี บประมาณท่ลี งพ้ืนท่จี ังหวัด จานวน 867,950 ลา้ นบาท คดิ เปน็ รอ้ ยละ 26. 41 ของงบประมาณทั้งหมด สามารถจาแนกโครงสร้าง ออกเป็น 2 ส่วน ตามแผนภาพท่ี 5 ดงั น้ี แผนภำพท่ี 5 โครงสร้ำงงบประมำณลงพืนทจ่ี งั หวัดปี 2564 ทม่ี า: งบประมาณสงั เขป (ฉบับปรบั ปรงุ ) และงบประมาณลงพ้นื ท่ีจังหวดั (Area) (2564) สานกั งบประมาณ ประมวลโดยคณะนักวจิ ัย ส่วนท่ี 1 เป็นงบประมาณตามมิติยุทธศาสตร์พื้นที่ (Area) คือ งบประมาณจังหวัดและกลุ่ม จังหวัดที่ได้รับจัดสรรโดยตรงจากสานักงบประมาณ จานวน 23,110 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 2.66 ของงบประมาณลงพนื้ ท่ีท้ังหมด ส่วนที่ 2 เป็นงบประมาณมิติยุทธศาสตร์กระทรวงและหน่วยงาน (Function) มิติตาม ยุทธศาสตร์เฉพาะของรัฐบาล (Agenda) และตามมิติยุทธศาสตร์พ้ืนท่ี (Area) ซ่ึงเป็นงบประมาณที่ จ่ายผ่านกระทรวง/กรม/หน่วยงาน/องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน และเป็นหน่วยงานที่ดาเนินการใน ส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่น ซ่ึงหน่วยงานของรัฐแต่ละแห่งจะเป็นผู้กาหนดและกระจายไปยังพื้นที่ ต่างๆ ตามหน่วยงานระดับปฏิบัติการท่ีตั้งอยู่ในจังหวัดต่างๆ ตามภารกิจในพ้ืนที่ ทั้งหมด 76 จังหวัด จานวน 844,840 ลา้ นบาท คิดเป็นร้อยละ 97.34 ของงบประมาณลงพนื้ ที่ทงั้ หมด อย่างไรก็ดีหากพิจารณางบประมาณย้อนหลัง 13 ปี (ปี 2552–2564) พบว่างบประมาณลง พื้นท่ีจังหวัดเฉลี่ยมีเพียงร้อยละ 18.58 ของงบประมาณทั้งหมด และเม่ือพิจารณาสัดส่วนของงบลง พื้นที่ย้อนหลังพบว่างบในส่วนของจังหวัดและกลุ่มจังหวัดท่ีได้รับจัดสรรโดยตรงมีแนวโน้มลดลงใน ปีงบประมาณปี 2552 งบจังหวัดและกลุ่มจังหวัดมีสัดส่วนร้อยละ 10.16 และในปีงบประมาณ ปี 2564 ลดเหลือเพียงร้อยละ 2.66 ของงบประมาณลงพ้ืนท่ีทั้งหมด รายละเอียดตามแผนภาพ ดงั ตอ่ ไปน้ี 467

28 แผนภำพที่ 6 สดั ส่วนงบประมำณจงั หวดั และกล่มุ จงั หวดั ตอ่ งบประมำณลงพีนทจี่ งั หวดั ของ กระทรวง/กรม/หน่วยงำน/องคก์ ำรปกครองสว่ นท้องถ่ิน ปี 2552-2564 ท่มี า: งบประมาณสังเขป (ฉบับปรบั ปรงุ ) และงบประมาณลงพ้นื ทจี่ งั หวดั (Area) (2564) สานักงบประมาณ ประมวลโดยคณะนักวจิ ยั ดงั นั้นงบประมาณท่ีใชใ้ นการศึกษาครั้งน้ี จึงใชง้ บประมาณรายจ่ายประจาปีท่ีลงพื้นที่จังหวัด ปี 2552–2564 จากเวบ็ ไซตส์ านักงบประมาณ ซ่ึงสอดคลอ้ งกบั งานศึกษาของ สุพชิ ชา สขุ พวง (2559) ศึกษาความสัมพันธ์ของการให้บริการสาธารณกับงบประมาณจังหวัด และ วัชรพล ว่องนิยมเกษตร ศึกษาความเหลื่อมล้าเชิงพื้นท่ีกับนโยบายการพัฒนาของรัฐไทย (ปี 2545–2554) โดยทั้งสองท่านได้ ใช้งบประมาณที่ลงพ้ืนท่ีจังหวัดเป็นข้อมูลในการวิเคราะห์ ซ่ึงประกอบด้วย งบจังหวัดกับกลุ่มจังหวัด และงบกระทรวง/กรม ซ่ึงเป็นหน่วยงานที่ดาเนินการในส่วนภูมิภาคของแต่ละแห่งจะเป็นผู้กาหนด และกระจายไปยังพื้นทีต่ ่างๆ ตามหนว่ ยงานปฏิบัตกิ ารที่ตง้ั อยูใ่ นพื้นทีจ่ ังหวัด นอกจากนี้เม่ือพิจารณาลักษณะการจัดสรรงบประมาณที่ลงพื้นที่จังหวัด ซึ่งเป็นงบประมาณ ของส่วนราชการหลายหน่วยงาน ตง้ั แตป่ ี 2552 ถึง 2564 โดยแบง่ จังหวัดในประเทศไทยออกเป็น 10 กลุ่ม ตามจานวนงบประมาณที่ได้รับในแต่ละปี พบว่า 10% ของจังหวัดท้ังหมดที่ได้รับงบประมาณ สูงสุด มีการเพ่ิมข้ึนของงบประมาณที่สูงท่ีสุดเม่ือเทียบกับ 9 กลุ่มที่เหลือ ซ่ึงส่งผลให้ความเหลื่อมล้า ของการจัดสรรงบประมาณย่ิงเพิ่มสูงขึ้น ซ่ึงสะท้อนถึงลักษณะการจัดสรรงบประมาณท่ีมีความ กระจุกตัวอยเู่ ฉพาะบางกลมุ่ ดงั แสดงในแผนภาพที่ 7 468

29 แผนภำพท่ี 7 กำรเปล่ียนแปลงของกำรจัดสรรงบประมำณลงพนื ทีจ่ งั หวัด หนว่ ย:ล้านบาท ทีม่ า : สานักงบประมาณ (2552-2564) ประมวลโดยคณะนกั วิจยั เม่ือทาการพิจารณาลงในรายละเอียดโดยการพิจารณาเปรียบเทียบจานวนงบประมาณท่ีลง พื้นท่ีในแต่ละจังหวัดทั้ง 76 จังหวัด (ไม่รวมกรุงเทพฯ) โดยเปรียบเทียบปีงบประมาณปี 2552 กับ ปีงบประมาณปี 2564 พบว่ามี ลักษณะของการจัดสรรงบประมาณลงพ้ืนท่ีแต่ละจังหวัดส่วนใหญ่ ยังคงคล้ายเดิม งบประมาณมีการกระจุกตัวอยู่ตามหัวเมืองใหญ่ เห็นได้จากข้อมูลการเปรียบเทียบ งบประมาณทีไ่ ดท้ ่ไี ด้รบั สูงสดุ และตา่ สุดปี 2552 และ 2564 ดังน้ี แผนภำพท่ี 8 เปรยี บเทยี บงบประมำณท่ไี ดท้ ไ่ี ดร้ บั สูงสดุ และต่ำสดุ ปี 2552 และ 2564 หนว่ ย : ลา้ นบาท ทีม่ า: งบประมาณลงพ้ืนท่จี ังหวัด (Area) (2552, 2564) สานักงบประมาณ ประมวลโดยคณะนกั วิจยั 469

30 จากข้อมูลข้างต้น จะเห็นได้ว่าจังหวัดท่ีได้รับงบประมาณสูงในปงี บประมาณปี 2552 ก็ยังคง ได้รับงบประมาณสูงเช่นเดิมในปีงบประมาณปี 2564 เช่น เชียงใหม่ สงขลา นครราชสีมา ขอนแก่น ชลบรุ ี และนครศรธี รรมราช ในขณะทห่ี ลายจังหวัดท่ีเคยได้รับงบประมาณต่าในปงี บประมาณปี 2552 ก็ยังคงได้รับงบประมาณต่าเช่นเดิมในปีงบประมาณปี 2564 เช่น ระนอง ลาพูน นครนายก หนองบัวลาภู อานาจเจรญิ และแมฮ่ อ่ งสอน เปน็ ต้น หากพิจารณางบประมาณเฉลี่ย 14 ปีย้อนหลัง พบว่า งบประมาณมีการกระจุกตัวอยู่ตาม หัวเมอื งใหญ่ และจงั หวดั ท่ีได้รบั งบประมาณสูงสุด 10 อันดบั แรก คือ นนทบุรี เชียงใหม่ นครราชสีมา สงขลา ชลบุรี นครปฐม ขอนแก่น ปทุมธานี อุบลราชธานี เชียงราย และงบประมาณลงพื้นท่ีจังหวัด เฉลี่ยต่าสุด 10 อันดับแรก ลาพูน ตราด แม่ฮ่องสอน สิงห์บุรี อ่างทอง พังงา อานาจเจริญ หนองบัวลาภู ระนอง และสมุทรสงคราม 2.5 ข้อมลู ควำมเหล่อื มลำเชิงพนื ทีด่ ำ้ นเศรษฐกจิ : ผลิตภัณฑ์มวลรวมจงั หวดั ปี 2552-2562 2.5.1 เศรษฐกจิ จังหวัด หรอื ผลิตภัณฑม์ วลรวมจงั หวดั (GrossProvincialProduct : GPP) ผลิตภัณฑ์มวลรวมจังหวัด GPP (Gross Provincial Product) คือ มูลค่าการผลิตสินค้าและ บริการข้ันสุดท้ายที่ดาเนินการภายใต้พ้ืนที่ของจังหวัดนั้น ๆ รวมท้ัง รายได้จากผลตอบแทนปัจจัย การผลิตต่างๆ เช่น ค่าตอบแทนแรงงาน, ค่าเช่าท่ีดิน, ดอกเบี้ย, กาไร เป็นต้น สามารถสะท้อนได้ถึง ภาพรวมด้านเศรษฐกิจ และมลู ค่าเพ่ิม (Value Added) จากกจิ กรรมการผลติ ทุกชนิดของจงั หวดั นัน้ ๆ การพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศให้ยั่งยืนจาเป็นอย่างยิ่งต้องพัฒนาเศรษฐกิจในระดับจังหวัดให้มี ความเติบโตอย่างต่อเน่ืองและเท่าเทียม โดยมีเป้าหมายเพื่อลดหรือขจัดปัญหาความยากจน การวา่ งงาน การกระจายรายไดค้ วบคไู่ ปกับการพฒั นาคุณภาพชีวิตดา้ นต่าง ๆ ให้ดีขึ้น โดยสามารถวดั การพฒั นาเศรษฐกิจจากความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจด้านต่างๆ ในระดับจังหวัด โดยในอดีตที่ผ่าน มาผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในจังหวัด (GPP) ถูกใช้เป็นดัชนีช้ีวัดการพัฒนาจังหวัดเช่นเดียวกับ ผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (GDP) ที่วัดระดับการพัฒนาประเทศ โดยนักเศรษฐศาสตร์ได้ ตั้งสมมตฐิ านว่า เศรษฐกจิ จงั หวดั ดี จะสง่ ผลใหป้ ระชาชนในจังหวัดนน้ั มีรายไดส้ ูง มอี านาจการจับจ่าย ใช้สอยมากและส่งผลให้คุณภาพชีวิตอยู่ในระดับสูง นอกจากการวัดระดับผลิตภัณฑ์มวลรวมจังหวัด แล้ว บ่อยคร้ังท่ีนักวิจัยจะใช้ผลิตภัณฑ์จังหวัดต่อหัว (Gross Provincial Product per capita: GPP per Capita) เพื่อวัดระดับความสามารถในการสร้างมูลค่าการผลิตสินค้าและบริการขั้นสุดท้ายของ จังหวัดต่อประชากร 1 คนว่าอยู่ในระดับมากหรือน้อยเพียงใด หากจังหวัดใดมีค่าผลิตภัณฑ์มวลรวม จงั หวดั ตอ่ หวั สูงแสดงใหเ้ ห็นวา่ จงั หวดั น้ันมีศักยภาพในการสรา้ งรายไดภ้ ายในจังหวัดท่ดี ี แผนภาพท่ี 9 แสดงให้เห็นแนวโน้มความเหลื่อมล้าทางเศรษฐกิจของแต่ละจังหวัดที่เพ่ิมขึ้น อย่างต่อเน่ือง ในช่วงปี 2552–2562 โดยสานักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติได้ 470

31 แบ่งจังหวัดออกเป็น 10 กลุ่ม (Decile) ตามขนาดของเศรษฐกิจจังหวัดในปีนั้นๆ พบว่าขนาด เศรษฐกิจของท้ัง 10 กลุ่มน้ีมีความแตกต่างกันอย่างชัดเจน กล่าวคือเศรษฐกิจของกลุ่มจังหวัดที่มี ขนาดเศรษฐกิจใหญ่ (กลุ่ม Decile ท่ี 1) เมื่อรวมกันแล้วมีขนาดท่ีใหญ่กว่าขนาดเศรษฐกิจของกลุ่ม Decile ท่ี 2,3,4,5,6,7,8 และ 9 อย่างชัดเจน โดยกลุ่ม Decile ที่ 2,3,4,5,6,7,8 และ 9 ยังมีขนาด ผลติ ภัณฑม์ วลรวมจงั หวัดที่ใกลเ้ คียงกันตลอดในชว่ งปี 2552-2562 (ช่วงระยเวลา 11 ปี) แสดงใหเ้ ห็น ถึงแนวโน้มของการ “ทิ้งห่าง” มากกว่าแนวโน้ม “การเข้าหากัน” หรืออีกนัยหน่ึงก็คือขนาดการ เติบโตของเศรษฐกิจประเทศมีแนวโน้มท่ีพ่ึงพาการเติบโตของเศรษฐกิจของจังหวัดเพียงไม่กี่จังหวัด มากข้นึ เรอ่ื ยๆ แผนภำพท่ี 9 ผลติ ภณั ฑม์ วลรวมจงั หวดั (GPP) ตังแตป่ ี 2552–2562 หน่วย:ลา้ นบาท ทมี่ า : สานกั งบประมาณ (2552-2562) ประมวลโดยคณะนักวจิ ัย 2.6 ขอ้ มูลควำมเหลอ่ื มลำเชิงพืนทีด่ ้ำนสงั คม: สัดส่วนคนจนและควำมเหลื่อมลำดำ้ นรำยได้ของ จังหวดั ในช่วงปี 2552-2562 2.6.1 สดั ส่วนคนจนของจงั หวดั ในช่วงปี 2552-2562 ปัญหาความยากจนเป็นปัญหาที่เกิดข้ึนในสังคมไทยที่สั่งสมมานาน ซ่ึงเป็นภาวะความ ขาดแคลนทไ่ี ม่มคี วามมั่นคงทางเศรษฐกจิ ในระดบั บุคคล ส่งผลใหเ้ กิดความทกุ ขย์ ากในการดาเนินชวี ิต รวมถึงการขาดโอกาสที่จะพัฒนาคุณภาพชีวิตในหลายๆ ด้าน และส่งผลต่อการพัฒนาใน ระดับประเทศตามมาในที่สุด โดยท่ัวไปความยากจนมักถูกวัดจากระดับรายได้ หรือระดับการบริโภค ของบุคคล โดยมีเกณฑ์ในการวัดว่าใครคือคนจน โดยใช้เส้นแบ่งด้วยเกณฑ์มาตรฐานความต้องการ 471

32 อาหาร และสิ่งจาเป็นขั้นต่าที่เพียงพอต่อการดารงชีพของแต่ละบุคคล เรียกว่า เส้นควำมยำกจน (Poverty Line) ดงั นน้ั คนจนจงึ หมายถึงคนท่ีมีระดบั รายได้หรือระดบั รายจ่ายเพอื่ การบริโภคตา่ กว่า เส้นความยากจน (สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย, 2546) โดยปัจจุบันปี 2562 เส้นความ ยากจนเฉลี่ยมีมูลค่า 2,763 บาทต่อคนต่อเดือน เพ่ิมจาก 2,710 บาทต่อคนต่อเดือนในปี 2561 ทั้งนี้ เส้นความยากจนมีความแตกต่างกันในแต่ละครัวเรือนและพ้ืนท่ี และพื้นท่ีท่ีมีค่าสูงสุดคือ กรุงเทพฯ ภาคกลาง ภาคใต้ ภาคตะวนั ออกเฉียงเหนือ และภาคเหนือ ตามลาดับ ซ่ึงมีการคานวณโดยสานักงาน สภาพฒั นาการเศรษฐกจิ และสังคมแห่งชาติ นอกจากน้ใี นปัจจุบนั ความยากจนได้ครอบคลมุ ถึงมิตอิ ่ืนๆ ที่ไม่ใช่ตัวเงิน กล่าวคือ ความยากจนด้านการขาดแคลนท่ีอยู่อาศัย การขาดโอกาสทางการศึกษา ด้านสาธารณสุข การไมม่ งี านทา ตลอดจนการตกอยู่ในความเสยี่ งและหวาดกลัว (WorldBank,2008) โดยการศึกษาคร้ังน้ีใช้ข้อมูลความยากจนในเชิงเศรษฐกิจเพ่ือใช้ในการพิจารณาระดับราย ได้ หรือฐานะทางเศรษฐกิจของบุคลในระดับจังหวัด เพื่อสะท้อนให้เห็นถึงระดับการพัฒนาหรือความ เหลื่อมล้าเชิงพื้นท่ีของจงั หวดั ได้ โดยวัดจากความแตกตา่ งของภาวะเศรษฐกิจของคนจน คนรวย และ คนชั้นกลางในแต่ละจังหวัด และภาวะเศรษฐกิจหรือรายได้ต่อหัวประชากร (GDP per capita) มี ความสัมพันธ์กับสัดส่วนคนจน โดยจังหวัดที่มีรายได้ต่อหัวต่าเป็นจังหวัดท่ีมีความยากจนสูง ซึ่งช้ีให้เห็นว่าหากยกระดับเศรษฐกิจให้กับจังหวัดที่มีรายได้ต่อหัวต่า อาจช่วยแก้ปัญหาความยากจน ให้กบั จังหวัดน้ันอย่างมาก ดังนนั้ ความแตกตา่ งของระดับรายได้และสดั สว่ นคนจนของแตล่ ะจงั หวดั ถือ เป็นระดับการพัฒนาของแต่ละจังหวัดซึ่งสามารถสะท้อนความเหล่ือมล้าเชิงพื้นที่ได้เช่นกัน สามารถ แสดงภาพรวมสถานการณค์ วามยากจนในชว่ งปี 2552-2562 ได้ดงั น้ี แผนภำพท่ี 10 สถำนกำรณค์ วำมยำกจนของประเทศไทย ปี 2552 – 2562 สัดส่วนคนจน (ร้อยละ) จำนวนคนจน (ล้ำนคน) เส้นควำมยำกจน (บำท/คน/เดือน) 20.00 2,285 2,415 2,492 2,572 2,647 2,644 2,667 2,686 2,710 2,763 3,000 15.00 2,174 2,500 11.62 17.88 2,000 10.80 16.37 8.75 13.22 8.40 12.64 7.31 10.94 7.06 10.53 4.857.21 5.81 8.61 5.337.87 6.68 9.85 4.33 6.24 10.00 1,500 5.00 1,000 500 -- 2552 2553 2554 2555 2556 2557 2558 2559 2560 2561 2562 ท่มี า : สานักงานสภาพฒั นาเศรษฐกิจและสังคม (2552-2562) ประมวลโดยคณะนักวจิ ัย 472

33 จากขอ้ มลู ขา้ งตน้ จะเหน็ ไดว้ ่า สดั ส่วนคนยากจนมีแนวโนม้ ลดลดอย่างตอ่ เน่อื ง จาก 17.88 ลา้ น คน ในปี 2552 เหลือเพียง 6.24 ล้านคนในปี 2562 และสัดส่วนคนจนลดลงจากร้อยละ 11.62 ในปี 2552 เหลือ 4.33 ในปี 2562 ซงึ่ เป็นผลมาจากการขยายตวั ทางเศรษฐกิจ โดยในชว่ งที่ผ่านมาภาครัฐ มีการดาเนินนโยบายที่เน้นการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ และการรักษาเสถียรภาพ ทางเศรษฐกิจ ส่งผลทาให้สถานการณ์ความยากจนภายในประเทศปรับตัวในทิศทางที่ดีขึ้น แต่ใน ขณะเดียวกันการพัฒนาท่ีมุ่งเน้นมิติใดมิติหนึ่งทาให้ละเลยบางมิติสังคมไป จนนาไปสู่ปัญหาความ เหลื่อมล้าเชิงพ้นื ที่ เน่ืองจากการเติบโตทางเศรษฐกิจในชว่ งท่ผี า่ นมามีลักษณะการเติบโตแบบกระจกุ ตวั ในบางจังหวัด โดยเฉพาะพื้นที่จังหวัดกรุงเทพฯ และปริมณฑล จึงทาให้เกิดความเหลื่อมล้าเชิงพื้นท่ี ตามมา เหน็ ได้จากสถาการณค์ วามยากจนเร้อื รงั ในบางจังหวัดทีม่ มี าอยา่ งตอ่ เนือ่ ง ตามแผนภาพท่ี 11 แผนภำพท่ี 11 จังหวดั ทีม่ ีสถำนกำรณ์ควำมยำกจนเรอื รงั ตังแต่ปี 2552 – 2562 ทีม่ า : สานักงานสภาพฒั นาเศรษฐกจิ และสังคม (2552-2562) ประมวลโดยคณะนกั วจิ ยั ถึงแม้ภาพรวมสถานการณ์ยากจนในประเทศไทยมีแนวโน้มดีขึ้น คนจนมีจานวนน้อยลง แตใ่ นบางจังหวดั กลับมีสถาการณ์ความยากจนเร้ือรังท่ีมีสัดส่วนคนจนค่อนข้างหนาแน่นอย่างตอ่ เนื่อง ซึ่งจากรายงานการวิเคราะห์สถานการณ์ความยากจนและความเหลื่อมล้าของประเทศไทย ปี 2562 ระบุว่า จังหวัดท่ีมีความยากจนเร้ือรังเป็นพ้ืนที่จังหวัดท่ีอยู่ห่างไกลความเจริญ มีเขตพ้ืนที่ติดต่อกับ ชายแดน/ชายฝั่ง ได้แก่ แม่ฮ่องสอน ตาก ปัตตานี นราธิวาส ส่วนจังหวัดที่มีความยากจนน้อยเป็น เมืองศูนย์กลางทางเศรษฐกิจ หรือมีพ้ืนท่ีติดกับศูนย์กลางความเจริญ เช่น นนทบุรี ปทุ มธานี สมุทรปราการ เป็นต้น ซ่ึงข้อมูลดังกล่าวย่ิงสะท้อนให้เห็นถึงความเหล่ือมล้าเชิงพื้นท่ีระหว่างจังหวัด ชัดเจนมากข้ึน 473

34 หากพิจารณาเปรียบเทียบความยากจนในระดับจังหวัดในปี 2552 จังหวัดท่ีมีสัดส่วนคนจน สูงสุดหรือมีความยากจนหนาแน่นสูงสุด 6 อันดับ คือ แม่ฮ่องสอน นราธิวาส ปัตตานี บุรีรัมย์ กาฬสินธ์ุ ตาก และล่าสุดในปี 2562 จังหวัดท่ีสัดส่วนคนจนสูงสุดยังคงเป็นจังหวัดเดิมหลายจังหวัด คือ ปัตตานี นราธิวาส แม่ฮ่องสอน ตาก และ กาฬสินธ์ุ อย่างไรก็ดีจะเห็นได้ว่ามี 4 จังหวัดท่ีหลุดพ้น จาก 1 ใน 10 อันดับท่ีมีคนจนหนาแน่น ซ่ึงถือเป็นตัวอย่างในการพัฒนาท่ีดี เช่น ศรีสะเกษ บุรีรัมย์ น่าน และยะลา เปน็ ต้น 2.6.2 ควำมเหล่อื มลำดำ้ นรำยไดข้ องจงั หวัดในชว่ งปี 2552-2562 ดัชนีจินี (Gini coefficient) คือดัชนีที่ใช้วัดการกระจายรายได้โดยใช้ Lorenz Curve ซึ่ง เป็นการสร้างกราฟทางคณิตศาตร์จากชุดข้อมูล 2 ตัวแปร Lorenz Curve คือ เส้นโค้งท่ีแสดง ความสัมพันธ์ระหว่างการกระจายรายได้จริงกับเส้น 45 องศาหรือเส้น Egalitarian line ซ่ึงถูก กาหนดให้เป็นเส้นแสดงการกระจายรายได้ในอุดมคติท่ีมีความสมบูรณ์แบบในสังคมนั้นๆ โดยถือว่า ณ บน Egalitarian line จะเป็นจุดที่เส้นเปอร์เซ็นสะสมของจานวนครัวเรือนกับเปอร์เซ็นสะสมของ รายได้มีค่าเท่ากัน ดังนั้นหากเส้นการกระจายรายไดท้ ับเส้น Egalitarian line พอดี แสดงวา่ ประชากร ในกลุ่มตัวอย่างมีการกระจายรายได้อย่างเท่าเทียมกัน โดยดัชนีจินีจะมีค่าตั้งแต่ 0–1 หรือ 0–100% โดย 0 แสดงถึงการกระจายตัวความม่ังค่ังของประชากรเท่ากันหมด และ 1 แสดงถึงไม่มีการกระจาย ตัวของความมั่งคั่งเลย กล่าวง่ายๆ คือ ถ้าจังหวัดใดจังหวัดหน่ึงถ้ามี GINI index เท่ากับ 0 ประชากร ในจังหวัดจะมีรายได้เท่ากันหมดทุกคน ในทางกลับกันถ้าจังหวัดน้ันมี GINI index เท่ากับ 1 จะมีคน คนเดียวในจังหวัดน้ันถือครองรายได้ท้ังหมดไว้ในขณะท่ีคนอื่นๆ ในจังหวัดไม่ได้ถือครองสมบัติอะไรเลย ซึ่งการคานวณหาค่าของดชั นจี ินีจาก Lorenz curve สามารถพิจารณาได้จากภาพต่อไปนี้ แผนภำพที่ 12 Lorenz Curve ปี 2554 และ 2562 ที่มา :สานกั งานสภาพัฒนาเศรษฐกิจและสงั คม (2554, 2562) ประมวลโดยคณะนกั วจิ ยั 474

35 ควำมเหลื่อมลำทำงรำยได้ วัดจากสัมประสิทธ์ิความไม่เสมอภาคของรายได้ (Gini coefficient) ต้ังแต่ปี 2554 ถึง 2562 ซึ่งเป็นข้อมูลจากการสารวจภาวะเศรษฐกิจและสังคมของ ครัวเรือน โดยสานักงานสถิติแห่งชาติ จากน้ันกองพัฒนาข้อมูลและตัวช้ีวัดสังคม สานักงาน สภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติได้ประมวลผลและจัดทาข้ึน คณะผู้วิจัยได้นารายได้ ครัวเรือนรายจังหวัดมาสร้าง Lorenz Curve ของปี 2554 และ 2562 เพ่ือแสดงให้เห็นถึงความ เปลี่ยนแปลงของความเหล่ือมล้าด้านรายได้ของประเทศไทยในเวลา 8 ปีที่ผ่านมา ซ่ึงพบว่าความ เหลือ่ มล้าดา้ นรายได้ในภาพรวมของประเทศไทยมแี นวโนม้ ลดลง ดงั แสดงในแผนภาพท่ี 12 อย่างไรก็ตามความเหล่ือมล้าด้านรายได้ท่ีดูเหมือนจะลดลงอาจจะไม่ได้ลดลงจริงก็ได้ จากการศึกษารายงานการวิเคราะห์สถาณการณ์ความยากจนและความเหล่ือมล้าของประเทศไทย สานักงานพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) (2562) ระบุว่าการวิเคราะห์ข้อมูลสถานการณ์ ความเหล่ือมล้าด้านรายได้ของไทยในช่วงท่ีผ่านมามีข้อจากัดบางประการ ทั้งน้ี สศช. ได้พัฒนาการ วิเคราะห์สถานการณ์ความเหล่ือมล้าให้แม่นยามากขึ้นโดยการนาข้อมูลรายได้จากฐานภาษีเงินได้ บคุ คลธรรมดามาประมาณการส่วนแบ่งรายไดข้ องประชากรกลุ่มที่มรี ายได้สูงสุด (Top 1% และ Top 10%) เม่ือ สศช. ได้ปรับค่าสัมประสิทธิ์จีนี่ (Gini coefficient) ตามข้อมูลใหม่กลับพบว่า ค่าสัมประสิทธิ์ฯ ต้ังแต่ปี 2552–2560 หลังการคานวณใหม่กลับเป็นตัวเลขที่สูงกว่าตัวเลขก่อนการ ปรับปรุง เช่น ในปี 2560 ค่าสัมประสิทธ์ิฯ หลังปรับปรุงอยู่ท่ี 0.52 สงู กว่า 0.45 ซึ่งเป็นตัวเลขเติมอยู่ พอสมควร แสดงให้เหน็ อกี นัยหน่ึงว่าปัญหำควำมเหล่ือมลำด้ำนรำยได้ของไทย น่ำจะยังอยูใ่ นระดบั รุนแรงกว่ำที่เคยคำดกำรณ์ไว้ (สานักงานพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ, 2562) สอดคล้องกับ ผลการศึกษาของธนาคารแห่งประเทศไทย (2562) ทาการศึกษาพบว่า ความเหลื่อมล้าด้านรายได้เชิง พ้ืนที่ของไทยยังมีอยู่สูง โดยกลุ่มหัวแถว มีรายได้สูงกว่ากลุ่มบน และกลุ่มกลางแถวเป็น 2 และ 3.7 เท่า ตามลาดับ และพบว่าพลวัตการเปลี่ยนแปลงของระดับความเหลื่อมล้าเชิงพ้ืนที่เป็นผลจากความ ผันผวนทางรายได้ของกลุ่มจังหวัดที่ร่ารวยหรือกลุ่มระดับรายได้หัวแถวเป็นสาคัญ ขณะท่ีกลุ่มรายได้ น้อยลว้ นเตบิ โตอยา่ งค่อยเป็นคอ่ ยไปและมคี วามผนั ผวนต่ากวา่ 2.7 ข้อมลู ควำมเหล่ือมลำเชงิ พนื ทีด่ ้ำนกำรพฒั นำคน: ดชั นคี วำมกำ้ วหน้ำของคนในจงั หวัด ในช่วงปี 2552-2562 ปัญหาความเหล่ือมล้าในสังคมเกิดข้ึนมาต้ังแต่ในอดีตจนถึงปัจจุบัน และนับวันย่ิงทวีความ รุนแรงขึ้น โดยความเหลื่อมล้าไมไ่ ดม้ ีเฉพาะมิตดิ ้านเศรษฐกจิ เทา่ น้ัน ความเหล่ือมล้ายังสามารถมองใน มิติด้านสังคม โดยคลอบคลุมถึงความเหลื่อมล้าด้านการขาดโอกาสทางการศึกษา การขาดแคลนท่ีอยู่ 475

36 อาศัย การเข้าถึงบริการสุขภาพ และความสะดวกในการคมนาคมและการสื่อสารรวมไปถึงการเข้าถึง สิทธิและโอกาสทางการเมือง ซ่ึงสิ่งเหล่าน้ีล้วนสะท้อนถึงคุณภาพชีวิตความเป็นอยู่ หรือระดับการ พัฒนาของคนได้ อีกท้ังยังเป็นสิ่งที่สามารถสร้างความแตกต่างระหว่างระดับคุณภาพชีวิตของผู้คนใน สังคมได้อีกดว้ ย ดงั น้ันจึงเกิดความพยามในการศึกษาความแตกต่างของการพัฒนาคนระหว่างจังหวัด ในมิติด้านด้านต่างๆ เพ่ือนามาเป็นตัวช้ีวัดการพัฒนาคนในจังหวัด ดังนั้นการวัดระดับการพัฒนาราย จังหวัดจึงสะท้อนให้เห็นถึงความเหล่ือมล้าเชิงพ้ืนที่ของแต่ละจังหวัด ซ่ึงสามารถวัดได้จากดัชนี ความก้าวหน้าของคน (Human Achievement Index: HAI) ซ่ึงเป็นดัชนีรวม (Composite index) ท่ีสะท้อนผลลัพธ์ของการพัฒนาคนระดับจังหวัดโดยยึดกรอบแนวคิดการพัฒนาที่ครอบคลุมถึงการมี สุขภาพท่ีดี มีการศึกษา มีชีวิตการงาน มีรายได้ที่เพียงพอ มีที่อยู่อาศัยที่ม่ันคง มีครอบครัวท่ีอบอุ่นใน ชุมชนท่ีปลอดภัย รวมไปถึงมีคมนาคมท่ีสะดวกเข้าถึงการส่ือสารอย่างท่ัวถึง ตลอดจนมีส่วนร่วม ทางการเมืองและสังคมอย่างมีศักดิ์ศรี ซ่ึงดัชนีน้ีเริ่มคานวณโดยโครงการพัฒนาแห่งสหประชาชาติ (United Nations Development Program : UNDP) โดยมีแนวคิดมาจากการพัฒนามนุษย์ที่อาศัย ดัชนีการพัฒนามนุษย์เป็นสิ่งสะท้อนระดับการพัฒนาของแต่ละประเทศผ่านระดับความก้าวหน้าของ คนภายในประเทศ โดยในประเทศไทยเร่ิมมีการจัดทาดัชนีดังกล่าวคร้ังแรกในปี 2546 โดย UNDP ประเทศไทย และมีการจัดทาต่อเน่ืองในทุก 2 ปี คือปี 2552 และ 2557 ต่อมาได้ประสานความ ร่วมมือกับกับสานักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ในการจัดทาดัชนีความก้าวหน้า ของคนในปี 2558 , 2560 และปี 2562 ตามลาดับ (สานักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคม แห่งชาต,ิ 2562) ดัชนีความก้าวหน้าของคน (Human Achievement Index: HAI) ประกอบด้วยดัชนี 8 ด้าน คือ (1) ด้านสุขภาพ (2) ด้านการศึกษา (3) ด้านชีวิตการงาน (4) ด้านรายได้ (5) ด้านที่อยู่อาศัยและ สภาพแวดล้อม (6) ด้านชีวิตครอบครัวและชุมชน (7) ด้านการคมนาคมและการส่อื สาร และ (8) ด้าน การมีส่วนร่วม โดยดัชนีย่อยแต่ละด้าน ประกอบด้วยตัวช้ีวัด 4 ตัวเท่าๆ กัน รวมท้ังหมด 32 ตัวช้ีวัด โดยหากค่าดัชนี HAI ในภาพรวมสูงแสดงว่ามีระดับการพัฒนาสูงหรือมีความก้าวหน้าของคนสูง และหากคา่ ดัชนี HAI ต่าแสดงวา่ มรี ะดับการพฒั นาต่าหรอื มีความกา้ วหนา้ ของคนตา่ สรปุ ไดด้ ังน้ี 476

37 ตำรำงที่ 4 ดชั นคี วำมกำ้ วหนำ้ ของคน (Human Achievement Index: HAI) ดัชนียอ่ ย HAI ตัวชวี้ ัด รอ้ ยละของประชากรทเี่ จบ็ ป่วยทเี่ ป็นผูป้ ่วยใน สขุ ภาพ รอ้ ยละของทารกแรกเกดิ ทม่ี นี า้ หนกั ตา่ กวา่ เกณฑ์ รอ้ ยละของคะแนนสุขภาพจติ รอ้ ยละของประชากรทพ่ี ิการ จานวนปีการศึกษาเฉล่ียของประชากรอายุ 15 ปีขึน้ ไป อตั ราการเขา้ เรยี นรวมระดบั มธั ยมศึกษาตอนปลายและอาชีวศึกษา การศกึ ษา คะแนนเฉลี่ยการทดสอบ O-Net ระดบั ม.ปลาย คา่ เฉล่ียระดบั สติปัญญา (IQ) ของนกั เรยี นชนั้ ป. 1 อตั ราการวา่ งงาน อตั ราการทางานตา่ ชวี ิตการงาน อตั ราการประสบอนั ตราย/เจบ็ ป่วยจากการทางานตอ่ ลกู จา้ ง 1,000 คน รอ้ ยละของแรงงานทมี่ ปี ระกนั สังคม รายไดเ้ ฉล่ียของครวั เรอื นตอ่ เดือน สดั ส่วนประชากรยากจน รายได้ ค่าสัมประสิทธิ์ความไมเ่ สมอภาคของรายได้ หรอื คา่ สมั ประสิทธิ์จนี ี รอ้ ยละของครวั เรอื นทม่ี ีหนสี้ ินเพื่อการอปุ โภคบรโิ ภค ทอ่ี ยอู่ าศยั และ รอ้ ยละของครวั เรอื นทม่ี บี า้ นและทด่ี ินเป็นของตนเอง สดั ส่วนเฉล่ียการปล่อยกา๊ ซเรอื นกระจกดา้ นพลงั งาน สภาพแวดลอ้ ม รอ้ ยละของประชากรทป่ี ระสบอทุ กภยั รอ้ ยละของประชากรทป่ี ระสบภยั แลง้ ชีวิตครอบครัว รอ้ ยละของเด็กอายุ 15-17 ปี ทท่ี างาน รอ้ ยละของครวั เรอื นทมี่ ีหวั หนา้ ครวั เรอื นเดย่ี ว และชุมชน รอ้ ยละของผูส้ ูงอายทุ อ่ี ยลู่ าพังคนเดียว การแจง้ ความคดีชีวติ รา่ งกาย เพศและคดีประทษุ รา้ ยต่อทรพั ย์ คมนาคมและการ รอ้ ยละของหมบู่ า้ นทถี่ นนสายหลกั ใชก้ ารไดต้ ลอดปี จานวนอบุ ตั ิเหตบุ นทอ้ งถนนตอ่ ประชากรแสนคน สอ่ื สาร รอ้ ยละของประชากรทม่ี ีโทรศพั ทม์ ือถอื รอ้ ยละของประชากรทเี่ ขา้ ถงึ อนิ เทอรเ์ น็ต รอ้ ยละของประชากรท่ีใชส้ ทิ ธิลงประชามตริ า่ งรฐั ธรรมนูญปี 2559 จานวนองคก์ รชมุ ชนตอ่ ประชากรแสนคน การมีสว่ นร่วม รอ้ ยละของครวั เรอื นทเ่ี ป็นสมาชกิ กลมุ่ /องคก์ รในทอ้ งถนิ่ รอ้ ยละของครวั เรอื นทม่ี สี ่วนรว่ มทากจิ กรรมสาธารณะของหมบู่ า้ น ทีม่ า: สานักงานสภาพฒั นาการเศรษฐกจิ และสังคมแห่งชาติ (2562) ท้ังนี้จากดัชนีย่อย 8 ด้าน คณะผู้วจิ ัยได้นาดัชนีย่อย 6 ดา้ น มาใชใ้ นการศึกษา ประกอบด้วย ดา้ นการศึกษา ด้านสาธารณสุข ด้านรายได้ ด้านอาชีพการงาน ดา้ นท่ีอยู่อาศัยและด้านคมนาคม การ ส่อื สาร ถ้าพิจารณาเฉพาะดัชนีการพัฒนาคนโดยรวมในช่องปี 2552-2562 ประเทศไทยมีระดับการ พัฒนาคนโดยรวมที่ดีข้ึน อย่างไรก็ตามเมื่อพิจารณาระดับการพัฒนาคนตามรายจังหวัดจะเห็นความ แตกตา่ งของระดับการพัฒนาคนอย่างชดั เจน แผนภาพท่ี 13 แสดงให้เห็นวา่ แนวโน้มและทิศทางของ ระดับการพฒั นาคนของแต่ละจังหวดั หลากหลายไม่เหมือนกัน โดยบางจังหวดั มีแนวโน้มที่ดีขึ้นเร่ือยๆ บางจังหวัดมีแนวโน้มที่ลดลงกว่าในอดีต บางจังหวัดมีแนวโน้มท่ีข้ึนและลงสลับกัน และบางจังหวดั มีระดับการพัฒนาคนทีอ่ ยู่ในระดบั เกือบจะคงทต่ี ลอดชว่ งเวลา 11 ปี 477

38 แผนภำพท่ี 13 ระดบั ควำมกำ้ วหนำ้ ของคนรำยจังหวดั HAI ในปี 2552-2562 ทม่ี า: สานกั งานสภาพฒั นาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (2552-2562) ประมวลโดยคณะนักวิจยั 2.8 งำนวจิ ยั ทเ่ี ก่ียวข้อง ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ และคณะ (2564) ได้ทาการศึกษาถึงการเจริญเติบโตของจังหวัดและความ เหลื่อมล้าในประเทศไทย เพื่อตรวจสอบสมมุตฐิ านเร่ือง “การไล่กวดทางเศรษฐกิจ” โดยได้ใช้จังหวดั เป็นหน่วยวิเคราะห์โดยให้เหตุผลว่างานวิจัยท่ีประมวลผลการจัดสรรทรัพยากรและงบประมาณ ภาครัฐไปในระดับจังหวัดยังมีน้อย ทั้งที่การศึกษาเรื่องงบประมาณลงพ้ืนที่จังหวัด (Area) เป็นเรื่องท่ี น่าสนใจเน่ืองจากจังหวัดเป็นเขตปกครองที่มีผู้รับผิดชอบอยู่หลายคนท้ังผู้ว่าราชการจังหวัด นายก องค์การบริหารส่วนจังหวัด สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกสภาจังหวัด และผู้มีหน้าที่รับผิดชอบใน ร ะ ดั บ จั งห วั ด เ ป็ น จ า น ว น ม า ก ท่ีให้ ค ว า มสน ใจ เ ก่ี ยว กั บ ค ว า มสัม พั น ธ์ ระ ห ว่ า งน โ ย บา ย ก า รค ลัง / งบประมาณทส่ี ่งผลตอ่ เศรษฐกจิ จงั หวัด และความเหลือ่ มลา้ มิติพื้นที่ (จงั หวดั ) วชั รพล ว่องนยิ มเกษตร (2557) ไดศ้ ึกษาความเหลือ่ มล้าเชิงพื้นท่ีกบั นโยบายการพัฒนาของรัฐไทย (ปี 2545-2554) ผลการศึกษาพบว่า 2 ใน 3 ปัจจัยที่สาคัญท่ีส่งผลกระทบต่อความเหลื่อมล้าเชิงพื้นที่ ไดแ้ ก่ ผลิตภณั ฑม์ วลรวมจงั หวดั (GPP) และการจัดสรรงบประมาณรายจังหวัด โดยเรมิ่ จากปจั จัยแรก 478

39 เป็นการศึกษาความสัมพันธ์ระหว่างระดับการพัฒนารายจังหวัดกับร้อยละผลิตภัณฑ์มวลรวมจังหวัด โดยพบว่าทั้งสองตัวแปรมีรูปแบบความสัมพันธ์แบบกระจุกตัวของทรัพยากรต่างๆ โดย กรุงเทพมหานครมีขนาดเศรษฐกิจท่ีใหญ่ท่ีสุดของประเทศ คิดเป็นร้อยละ 33.24 ของประเทศ และมี ระดับการพัฒนาสูงเป็นอันดับที่ 12 ของประเทศ ในขณะที่จังหวัดโดยส่วนใหญ่ของประเทศมี ผลิตภัณฑ์มวลรวมจังหวัดไม่ถึงร้อยละ 6 ของประเทศ จากข้อมูลน้ีเป็นส่ิงที่สะท้อนและเป็น เคร่ืองยืนยันความแตกตา่ งระหวา่ งกรงุ เทพกับจังหวัดอ่ืนอย่างชัดเจน โดยขนาดเศรษฐกิจของกรงุ เทพ ใหญ่กว่าจังหวดั ที่มีขนาดเศรษฐกิจเล็กสุดถึง 47,525 เท่า สภาวะเช่นน้ีสะท้อนวา่ โครงสร้างเศรษฐกิจ มีความสัมพันธ์กับระดับพัฒนา กล่าวคือ จังหวดั ที่มีระดับการพฒั นาสูงมักมีขนาดเศรษฐกิจใหญ่ และ จังหวัดที่มีระดับการพัฒนาต่าก็จะมีขนาดเศรษฐกิจเล็ก นอกจากน้ี จังหวัดท่ีมีผลิตภัณฑ์มวลรวม มากกว่าร้อยละ 6 ได้แก่ ชลบุรี สมุทรปราการ และระยอง ซ่ึงเป็นจังหวัดท่ีมีขนาดเศรษฐกิจใหญ่ รองจากกรงุ เทพ และมีระดับการพัฒนาทสี่ งู รองลงมาเช่นกนั ท้ังนี้วัชรพล ว่องนิยมเกษตร (2557) ยังพบว่าปจั จัยท่ีสาคัญท่ีส่งผลตอ่ ความเหล่ือมล้าเชิงพ้ืนที่ คือ การจัดสรรงบประมาณรายจังหวัด เน่ืองจากเป็นผลโดยตรงจากการทางานของภาครัฐที่สามารถ ลดหรือเพิ่มความเหลื่อมล้าเชิงพื้นท่ีได้โดยตรงเช่นกัน โดยผู้ศึกษาได้ทาการศึกษาความสัมพันธ์ ระหว่างระดับการพัฒนารายจังหวัดกับการจัดสรรงบประมาณ พบว่า มีความสัมพันธ์อย่างชัดเจน โดยจังหวัดที่มีระดับการพัฒนาสูงมักมีร้อยละการจัดสรรงบประมาณรายจังหวัดสูงเชน่ กัน นอกจากนี้ ยงั พบวา่ มกี ารจัดสรรทท่ี าให้เกิดการกระจุกตัวของการจดั สรรงบประมาณอยใู่ นระดบั ทีส่ ูงอย่างเห็นได้ ชัด โดยเฉพาะพื้นท่ีกรุงเทพมหานครได้รับงบประมาณร้อยละ 16.38 ซ่ึงเป็นสัดส่วนท่ีสูงมากเมื่อ เปรียบเทียบกับจังหวัดอันดับสองและอันดับสุดท้ายของประเทศ คือ ร้อยละ 4.33 และร้อยละ 0.33 ตามลาดบั ซง่ึ รูปแบบการจดั สรรงบประมาณดงั กลา่ วจึงตอกย้าสภาวะความเหลือ่ มล้าระหว่างพ้ืนที่ท่ีมี ระดับการพัฒนาท่ีตา่ งกันอย่างชัดเจน และรูปแบบดังกล่าวทาให้เห็นถึงจัดสรรงบประมาณของไทยท่ี มีลักษณะรวมศูนย์อยู่ในพ้ืนท่ีส่วนกลางเป็นหลัก อันทาให้การแบ่งทรัพยากรเพ่ือไปพัฒนาพื้นท่ีตา่ งๆ มีการกระจุกตัวอยู่เฉพาะบางพ้ืนที่เท่านั้น ดังน้ันจึงมีข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย คือ นโยบายการขยาย ผลิตภัณฑ์มวลรวมจังหวัดเพ่ือลดความเหลื่อมล้าเชงิ พน้ื ที่ โดยการทาให้จังหวดั ท่ีมีระดับการพัฒนาตา่ เกิดการขยายตัวทางเศรษฐกิจในอัตราเร่งท่ีสูงกว่าจังหวัดที่มีระดับการพัฒนาสูง และนโยบายการ จัดสรรงบประมาณบนพ้ืนฐานของความไม่เท่าเทียม โดยควรลดสัดส่วนงบประมาณของจังหวัดท่ีมี ความเหลื่อมล้าต่า และเพ่มิ สัดสว่ นงบประมาณใหจ้ ังหวดั ทมี่ ีความเหลอื่ มล้าสงู ธนาคารแห่งประเทศไทย (2562) ได้ทาการศึกษาเรื่องความเหล่ือมล้าด้านรายได้เชิงพื้นท่ี พบว่า 1) ความเหลื่อมล้าด้านรายได้ในเชิงพ้ืนท่ีเป็นมิติความเหลื่อมล้าที่สาคัญประการหน่ึงของไทย โดยพบว่าพ้ืนที่ในหลายภูมิภาคมีรายได้ต่อหัวท่ีต่ากว่ากรุงเทพฯ มาก โดยเฉพาะภาคตะวันออกเฉียง เหนือที่มีรายได้เฉลี่ยต่ากว่าถึง 9 เท่า และในระยะยาวความเหล่ือมล้าเชิงพื้นที่จะส่งผลต่อความ 479

40 เข้มแข็งในการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ และ 2) มีความเชื่อมโยงกับงบประมาณ โครงสร้างการ บริหารราชการ และการเมือง ท่ีมีการแบ่งแยกตามมิติของพ้ืนท่ีเช่นกันความเหลื่อมล้าเชิงพื้นท่ีของ ไทยทั้งมิติด้านรายได้และสังคมดีขึ้นเพียงเล็กน้อย แต่ยังคงเป็นประเด็นที่น่ากังวล โดยไทยมีการ เติบโตอย่างกระจุกตัวในกรุงเทพฯ และเขตปริมณฑลเป็นหลักในมิติของโอกาสในการสร้างรายได้มี ความเหลือ่ มล้าระหว่างกรุงเทพฯ และภูมิภาคอ่ืนสูง รวมถึง ในมิตดิ ้านสังคมโดยเฉพาะการศึกษาและ การจ้างงาน ก็ยังมีความแตกต่างกันอย่างมากระหว่างพ้ืนที่โดยปัจจัยเชิงภูมิศาสตร์ อาทิ ระยะห่าง จากเมอื งเศรษฐกจิ หลัก มีส่วนสาคญั ต่อการอธบิ ายความเหล่ือมลา้ เชิงพืน้ ท่ี อกี ทัง้ ปจั จัยเชงิ ภมู ศิ าสตร์ จะลดความสาคัญลงเมื่อมีการพัฒนาโครงสร้างพ้ืนฐาน นอกจากน้ีปัจจัยภาครัฐทั้งด้านงบประมาณท่ี ส่วนใหญ่ยังคงกระจุกตวั อยู่ในพนื้ ที่กรุงเทพฯ และด้านโครงสร้างอานาจการปกครองส่วนท้องถิ่นท่ียัง มีข้อจากัด ก็มีส่วนทาให้การพัฒนาทางเศรษฐกิจแตกต่างกันระหว่างพ้ืนที่จึงควรบูรณาการนโยบาย การพัฒนาเชิงพื้นท่ีในรูปแบบต่างๆ โดยการส่งเสริมสถาบันและหน่วยเศรษฐกิจในแต่ละพื้นที่ให้มี ความเข้มแข็งจากภายใน ซ่ึงจาเป็นต้องเพ่ิมประสิทธิภาพและกระจายอานาจให้การปกครองส่วน ท้องถ่ินมากขึ้น และต้องส่งเสริมการขยายความเจริญจากเมืองเศรษฐกิจในภูมิภาคไปสู่พื้นท่ีโดยรอบ รวมถึงในด้านความจาเป็นพื้นฐาน โดยขยายผลจากการใช้ประโยชน์จากข้อมูลระดับ Micro-level รายครัวเรือนหรือพ้ืนที่ย่อยและเทคโนโลยีเพ่ือประกอบการท้านโยบายเพื่อสนองความจาเป็นได้ ตรงจดุ และตรงความต้องการมากยง่ิ ขึ้น นลิตรา ไทยประเสริฐ (2554) ได้เสนอว่า นโยบายของรัฐเป็นสาเหตุของความเหลื่อมล้าทาง เศรษฐกิจและสังคม เนื่องจากการออกนโยบายของรัฐจะก่อให้เกิดการได้ประโยชน์หรือเสียประโยชน์ และเกิดผลกระทบต่อกลุ่มต่างๆ ที่เกี่ยวข้องทั้งทางตรงและทางอ้อมอยู่แล้ว หากรัฐจัดสรรทรัพยากร ได้ไม่ดี จะทาให้มีนโยบายรัฐจานวนมากท่ีก่อให้เกิดค่าเช่าทางเศรษฐกิจหรือผลตอบแทนส่วนเกิน ประเภทเลวให้กับกลุ่มคนบางกลุ่มอย่างมหาศาล ก่อให้เกิดความสูญเสียประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจ ทาใหร้ ัฐมรี ายได้ลดลงและไม่สามารถจดั สรรทรัพยากรใหท้ ัว่ ถึงและเทา่ เทยี มกัน และนามาส่ผู ลเสียต่อ เศรษฐกิจและสังคมส่วนรวมต่อไป นอกจากน้ีถึงแม้ว่านโยบายของรัฐจะเป็นส่วนหนึ่งของสาเหตุแห่ง ความเหลือ่ มล้าทางเศรษฐกจิ และสังคม นโยบายของรัฐก็เป็นหนึ่งในมาตรการลดความเหลอ่ื มล้า และ สร้างความเป็นธรรมในสังคมที่มีประสิทธิภาพมากท่ีสุดหากได้มีการวางแผนและนามาใช้อย่างถูกวิธี หนึ่งในนโยบายของรัฐที่ได้ผลท่ีสุดก็คือ มาตรการทางการคลัง น่ันคือการที่รัฐทาหน้าท่ีเก็บภาษีแล้ว นามาใช้จ่ายให้เกิดประโยชน์อย่างเท่าเทียมกันมากที่สุดกับประชาชนทุกคน หรือให้ประโยชน์แก่ผู้มี รายได้น้อยมากกว่าผู้มีรายได้สูงในลักษณะภาษีก้าวหน้า คาถามเชิงนโยบาย คือ ในปัจจุบัน รัฐบาลไทยมีนโยบายภาษีและนโยบายรายจ่ายท่ีช่วยสร้างความเท่าเทียมกันทางเศรษฐกิจ หรือ กอ่ ให้เกิดความแตกตา่ งระหวา่ งคนจนกบั คนรวยมากขึ้น 480

41 สุพิชชา สุขพวง (2559) ได้ทาการศึกษาความสัมพันธ์ของการให้บริการสาธารณะกับ งบประมาณจังหวัด โดยการศึกษาความเหล่ือมล้าของการให้บริการสาธารณะระดับจังหวัดมา วิเคราะหเ์ ปรยี บเทยี บงบประมาณจังหวดั ต่อหวั ประชากรเพ่ือสงั เกตการเปล่ยี นแปลงในปี 2552-2556 พบว่า ความเหลื่อมล้าของบริการสาธารณะไม่เปล่ียนแปลง โดยจังหวัดท่ีมีระดับการบริการสาธารณะ สูง ยังเป็นจังหวดั เดิมๆ ซึ่งเปน็ จังหวดั ที่รวยหรอื มรี ายไดต้ อ่ หัวในอตั ราสงู ไดแ้ ก่ จงั หวดั นนทบรุ ี ภเู ก็ต ปทุมธานี สมุทรปราการ สมุทรสาคร เป็นตน้ ในขณะท่ีจังหวัดท่ีมีระดับการบริการตา่ เป็นจังหวัดที่จน หรอื มรี ายได้ตอ่ หัวต่า เชน่ แม่ฮอ่ งสอน ศรีสะเกษ กาฬสนิ ธ์ุ ยโสธร รอ้ ยเอด็ เป็นต้น ซ่งึ สะทอ้ นให้เห็น ว่านโยบายการจัดสรรงบประมาณไม่ได้มีส่วนช่วยยกระดับคุณภาพชีวิตของประชาชนให้ดีข้ึน ซึ่งเป็น ผลมากจากประสิทธิภาพการจดั บริการสาธารณะให้กับประชาชนในจังหวัด วิโรจน์ ณ ระนอง และ สุเมธ องกิตติกุล (2554) ได้ศึกษารายจ่ายรัฐบาลท่ีสาคัญ 3 ด้าน คือ รายจ่ายด้านการศึกษา การรักษาพยาบาล และการคมนาคมขนส่ง ที่เห็นว่ามีบทบาทสาคัญในการ ช่วยลดความเหลื่อมล้าทางเศรษฐกิจ ผลการศึกษาปรากฏว่า กลุ่มผู้มีฐานะดีกลับได้รับประโยชน์จาก การใช้จ่ายด้านการศึกษามากกว่ากลุ่มอื่นๆ สาเหตุหลักเกิดจากการท่ีรัฐให้การอุดหนุนการจัดการ ด้านอุดมศึกษาในสัดส่วนท่ีสูงมากถึงร้อยละ 60-70 ของงบลงทุนทั้งหมดของการศึกษาทุกระดับ ในด้านสาธารณสุข กลุ่มที่มีฐานะดีได้รับประโยชน์จากรายจ่ายด้านรักษาพยาบาลสูงกว่ากลุ่มที่มี รายได้ต่า สาเหตุหลักเกิดจากการท่ีกลุ่มมีฐานะดีมีสิทธิในสวัสดิการรักษาพยาบาลของข้าราชการ และสิทธิประโยชน์ด้านรักษาพยาบาลในการประกันสังคม ส่วนการประมาณการการกระจาย ผลประโยชน์จากรายจ่ายด้านก่อสร้างถนนและการอุดหนุนรัฐวิสาหกิจด้านขนส่งมวลชน พบว่า รายจ่ายของรัฐกระจุกตัวอยู่ในกรุงเทพฯและปริมณฑล การท่ีรัฐเน้นการลงทุนด้านถนนมากกว่าการ ขนส่งมวลชน ทาให้ผลประโยชน์ส่วนใหญ่ตกอยู่กับกลุ่มผู้มีรายได้สูงในทุกภูมิภาค นอกจากนั้นการ อดุ หนุนระบบขนสง่ มวลชนส่วนใหญก่ เ็ ป็นการอุดหนนุ เฉพาะในกรุงเทพฯ และปริมณฑลอกี ดว้ ย (TRF Policy Brief ปที ี่ 2 ฉบับที่ 7/2554) เบญจพล เรียบร้อย (2561) ศึกษาผลกระทบของการใชจ้ า่ ยงบประมาณภาครฐั ต่อความเหลือ่ ม ล้าทางเศรษฐกิจของไทย ว่าการใช้จ่ายงบประมาณของรัฐบาลมีส่วนช่วยลดความเหล่ือมล้าทาง เศรษฐกิจมากน้อยเพียงใด นอกจากนี้ผู้วิจัยยังใช้ปัจจัยอื่นร่วมวิเคราะห์การลดความเหล่ือมล้าด้วย อาทิ ความเป็นประชาธิปไตยของรัฐบาลการกระจายอานาจในการบริหารให้แก่องค์กรปกครองส่วน ท้องถิ่น และความโปร่งใสในการบริหารงานภาครัฐ โดยรวบรวมข้อมูลทุติยภูมิต้ังแต่ปี 2543–2558 โดยมีผลการศึกษาพบว่างบประมาณรายจ่ายด้านสาธารณสุข งบประมาณรายจ่ายด้านการศึกษา งบประมาณรายจ่ายที่จัดสรรให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน ความเป็นประชาธิปไตยของรัฐบาล และดัชนีภาพลักษณ์คอร์รปั ชันส่งผลให้ความเหลอ่ื มล้าทางเศรษฐกิจเพิ่มข้ึนขึน้ ในขณะที่งบประมาณ รายจ่ายด้านเคหะและชุมชน งบประมาณรายจ่ายด้านสาธารณสุข งบประมาณรายจ่ายด้านสังคม สงเคราะห์ และดชั นีภาพลักษณค์ อรร์ ปั ชนั สง่ ผลให้ความเหลอ่ื มล้าทางเศรษฐกจิ เพิ่มลดลง ศูนย์วิจัยกสิกรไทย (2551) พบว่า ความเหล่ือมล้าของรายได้เป็นอุปสรรคต่อความย่ังยืนของ การพัฒนาประเทศ งานวิจัยช้ินน้ีได้เสนอแนะว่าการส่งเสริมการศึกษาเป็นการแก้ปัญหา 481

42 ความเหล่ือมล้าในระยะยาว การขาดโอกาสทางการศึกษาเป็นสาเหตุสาคัญประการหนึ่งที่ก่อให้เกิด ปัญหาความเหล่ือมล้าของคนในสังคมเน่ืองจากระดับการศึกษาเป็นตัวกาหนดโอกาสในการเข้าถึง ตลาดแรงงาน ดังน้ันภาครัฐควรให้ความสาคัญกับการให้ความสาคัญกับการศึกษาขั้นพื้นฐาน ขยายโอกาสทางการศึกษาให้ท่ัวถึง และเร่งปรับปรุงคุณภาพของการศึกษาให้มีมาตรฐานที่ดีข้ึน ครอบคลุมทกุ กลมุ่ เป้าหมายและทกุ ระดบั การศกึ ษา เสกสรร วินยางค์กูล (2549) ศึกษาวิจัยผลกระทบของการใช้นโยบายการคลังต่อการกระจาย รายได้ และภาวะความยากจนของครัวเรือนเกษตรในประเทศไทย ผู้วิจัยพบว่ารายได้เฉล่ียของ เกษตรกรโดยรวมเพิ่มขึ้นเนื่องจากการเพ่ิมวงเงินการใช้จ่ายภาครัฐในภาคเกษตรกรรมขึ้นร้อยละ 10 รวมไปถึงการเปล่ียนแปลงที่ดีข้ึนของรายได้ในกลุ่มคนมีรายได้ต่าหรือคนจน ซ่ึงผลการศึกษาดังกล่าว ของ เสกสรร วินยางคก์ ลู (2549) มีความสอดคล้องกบั ผลการศกึ ษาของ จาเรญิ จริ นธิ ิกลุ (2541) วรพงศ์ ตระการศิรินนท์ (2553) ศึกษาปัจจัยท่ีมีผลต่อรายจ่ายสาธารณะด้านสังคมและ ผลกระทบต่อการกระจายรายได้ของไทย การศึกษาดังกล่าวอาศัยข้อมูลทุติยภูมิ (Secondary Data) ตัง้ แตป่ ี 2520 ถึงปี 2550 รวมเป็นระยะเวลา 31 ปี ซ่ึงกรอบการศึกษาถูกแบง่ ออกเป็น 2 ส่วนใหญ่ๆ คือ 1) กรอบการศึกษาปจั จยั ทีม่ ีผลผลต่อรายจา่ ยสาธารณะด้านสังคม และ 2) กรอบการศกึ ษาผลของ รายจ่ายสาธารณะด้านสังคมท่ีมีผลต่อการกระจายรายได้ โดยผู้ศึกษาพบว่ารายจ่ายสาธารณะ ด้านสังคม รายจ่ายด้านการศึกษา รายจ่ายด้านสาธารณสุข และรายจ่ายด้านการสังคมสงเคราะห์ ทาให้การกระจายรายได้ดีขึ้นเม่ือวัดจากค่าสัมประสิทธ์ิ GINI โดยผลการศึกษาดังกล่าวมีความ สอดคล้องกับผลการศึกษาความสัมพันธ์ระหว่างรายจ่ายภาครัฐบาลและการกระจายรายได้ของ ประเทศไทยของ นุชนาฏ เอ่ียมก่ี(2557) ซ่ึงผลการศึกษาพบว่า การเพิ่มข้ึนของรายจ่าย ด้านการเกษตร รายจ่ายด้านอุตสาหกรรม รายจ่ายด้านการศึกษา รายจ่ายด้านการสาธารณสุข และจานวนภาษที างตรง สง่ ผลใหก้ ารกระจายรายได้ดีขึน้ อยา่ งมีนัยสาคญั ทางสถิติ จาเริญ จิรนิธิกุล (2541) ศึกษาผลกระทบและเปรียบเทียบนโยบายการคลังที่มีผลต่อการ กระจายรายได้ในประเทศไทย ซ่ึงผลกระทบที่นามาเปรียบเทียบคือข้อมูลทุติยภูมิในปี 2531 และปี 2537 ว่าการดาเนินนโยบายทางการคลังทาให้การกระจายรายได้เปลี่ยนแปลงไปมากน้อยแค่ไหน ซึ่ง ผลการศึกษาพบว่านโยบายด้านการจัดเก็บรายได้ของรัฐทาให้ความเหลื่อมล้าของการกระจายรายได้ เพ่ิมมากข้ึน ในขณะที่นโยบายการใช้จ่ายภาครัฐทาให้ความเหล่ือมล้าทางรายได้ลดลง เม่ือมองใน ภาพรวมพบว่านโยบายทางการคลังของภาครัฐสง่ ผลใหก้ ารกระจายรายไดเ้ ท่าเทียมกันมากขนึ้ สานักงบประมาณของรัฐสภา (2560) ได้จัดทารายงานการวิเคราะห์งบประมาณจังหวัดและ กลุ่มจังหวัดประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2560 พบว่า จังหวดั ที่มีระดับความกา้ วหน้าในระดับปานกลาง ได้รับงบประมาณมากกว่าจังหวัดที่มีระดับความก้าวหน้าต่า ส่งผลทาให้งบประมาณส่วนใหญ่ ถูกจัดสรรไปพัฒนาคุณภาพชีวิตให้กับจังหวัดท่ีมีการพัฒนาสูงอยู่แล้ว นอกจากนี้ยังพบว่าจังหวัดท่ี ประชากรมีรายได้สูงอยู่แล้ว จะได้รับการจัดสรรงบประมาณมากกว่าจังหวัดที่ประชากรมีรายได้ต่า ดังน้ัน การจัดสรรงบประมาณควรจึงควรผกผันกับระดับการพัฒนาของแต่ละจังหวัดตามดัชนี ความกา้ วหน้าของคน (HAI) 482

43 บทที่ 3 ระเบยี บวิธวี จิ ยั ในการศึกษาคร้ังน้ีได้ให้ความสาคัญของความเหลื่อมล้าเชิงพ้ืนท่ีท่ีเกิดจากการบริหารจัดการ ภาครัฐในการจัดสรรงบประมาณลงพื้นท่ีจังหวัด (Area) เนื่องจากงบประมาณในส่วนนี้เป็น งบประมาณท่ีแตกต่างจากงบส่วนกลาง เป็นงบประมาณที่มุ่งเน้นการพัฒนาในระดับจังหวัดโดยตรง จากการทบทวนวรรณกรรมทาให้พบวา่ งบประมาณในส่วนน้ีมีความสัมพันธ์อย่างยิ่งกับการเติบโตของ เศรษฐกิจของจังหวัดและจะส่งผลกระทบต่อเนื่องในการลดปญั หาความยากจน ลดความเหลื่อมล้าใน สังคม รวมถึงสามารถช่วยยกระดับคุณภาพชีวิตของประชาชนได้ ซึ่งการศึกษาในครั้งน้ีอาศัยการ วิเคราะห์ข้อมูลทุติยภูมิในระดับจังหวัดและระดับประเทศ ทั้งน้ีทีมนักวิจัยได้กาหนดให้จังหวัดเป็น หนว่ ยวิเคราะห์ โดยมีระเบียบวจิ ัยดังตอ่ ไปน้ี 3.1 วธิ กี ำรศึกษำ การศึกษาครั้งน้ีเป็นงานวิจัยเชิงปริมาณ โดยการกาหนดกรอบแนวคิดและทฤษฎีต่างๆ มา อธบิ ายถงึ ความสาคัญในการจดั สรรงบประมาณรายจ่ายประจาปเี พื่อลดความเหลอื่ มล้าเชิงพนื้ ทพี่ ร้อม ท้ังแจกแจงองค์ประกอบท่ีมีความสัมพันธ์กับความเหล่ือมล้าเชิงพื้นที่ โดยงานวิจัยน้ีแบ่งออกเป็น 2 ส่วนหลัก ไดแ้ ก่ ส่วนที่ 1: เป็นการสารวจแนวโน้มและลักษณะการจัดสรรงบประมาณลงพ้ืนที่จังหวัด ในช่วงปี 2552-2564 (13 ปี) เพ่ือดูการเปลี่ยนแปลงและการกระจายของงบประมาณในภาพรวมของประเทศ โดยใช้เกณฑ์ภารกิจพื้นในการแบ่งกลุ่มงบประมาณออกเป็น 4 กลุ่ม คือ กลุ่มภารกิจพื้นท่ีใน ต่างประเทศ กลุ่มภารกิจพื้นท่ีส่วนกลาง กลุ่มภารกิจพื้นท่ีกรุงเทพมหานคร และกลุ่มภารกิจพื้นที่ จงั หวัด โดยการศึกษาครง้ั นี้ได้ให้ความสาคัญกบั โครงสรา้ งงบประมาณใน 2 กลุม่ หลัง คือ กล่มุ ภำรกิจ พืนที่กรุงเทพและกลุ่มภำรกิจพืนท่ีจังหวัด และได้ให้ความสาคัญกับลักษณะการกระจายตัวของ งบประมาณกลุ่มภารกิจพ้ืนท่ีจังหวัดที่มีการจัดสรรให้ท้ัง 77 จังหวัด ซ่ึงกลุ่มนี้สามารถจาแนก งบประมาณออกเป็น 2 ส่วน คือ งบประมาณลงพื้นท่ีจังหวัดท่ีจัดสรรให้กระทรวง/กรม และ งบประมาณจงั หวดั และกลุ่มจังหวดั ท่จี ัดสรรให้จังหวดั โดยตรง พร้อมทัง้ วิเคราะหแ์ ละเปรยี บเทียบการ เตบิ โตทางเศรษฐกจิ จงั หวัดและระดับความเหล่อี มล้าด้านสังคมของแตล่ ะจังหวดั ในชว่ งปี 2552-2562ท้งั น้ี ในการศึกษาครั้งน้ีจะนาข้อมูลทุติยภูมิด้านเศรษฐกิจ (GPP) ระดับความความยากจน (สัดส่วนคนจน ในจังหวัด) และระดับการพัฒนา (HAI) ของ 77 จังหวัด มาวิเคราะห์ เปรียบเทียบและนาเสนอใน รูปแบบต่างๆ เพ่ือให้เห็นถึงความเหล่ือมล้าเชิงพ้ืนที่ท่ีเกิดข้ึนในช่วงระยะเวลาดังกล่าว โดยข้อมูล เหล่าน้ีเป็นการเก็บรวบรวมมาจากหน่วยงานของภาครัฐท้ังหมด เช่น สานักงบประมาณ 483

44 สานักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ สานักงานสถิติแห่งชาติ และธนาคารแห่ง ประเทศไทย เป็นต้น ส่วนที่ 2: เป็นการศึกษาถึงความสัมพันธ์ระหว่างงบประมาณลงพ้ืนที่จังหวัด งบประมาณ จังหวัดและกลุ่มจังหวัด ขนาดเศรษฐกิจจังหวัด สัดส่วนคนจนในจังหวัด และระดับการพัฒนาคน รายจังหวัดของไทย ทั้งนี้จะเป็นการเปรียบเทียบระหว่างปี 2552 และปี 2562 เพื่อนาไปสู่การ ออกแบบนโยบายการจัดสรรงบประมาณให้กับแต่ละจังหวัดที่จะแก้ปัญหาความเหล่ือมล้าเชิงพ้ืนที่ อันจะนาไปสูข่ อ้ เสนอแนะเชงิ ปฏิบตั แิ ละข้อเสนอแนะทางในเชิงนโยบายท่มี ุ่งสรา้ งความเสมอภาคและ ความเปน็ ธรรมใหก้ ับประชาชนในประเทศ 3.2 ประชำกรท่ศี กึ ษำ งานวิจัยคร้ังนี้จะใช้จังหวัดทั้ง 77 จังหวัดเป็นประชากรท่ีศึกษา ประกอบด้วย ชัยนาท พระนครศรีอยุธยา ลพบุรี สระบุรี สิงห์บุรี อ่างทอง นครปฐม นนทบุรี ปทุมธานี สมุทรปราการ กาญจนบุรี ราชบุรี สุพรรณบุรี ประจวบคีรีขันธ์ เพชรบุรี สมุทรสงคราม สมุทรสาคร ชุมพร นครศรีธรรมราช พทั ลุง สงขลา สุราษฎร์ธานี กระบี่ ตรัง พงั งา ภูเก็ต ระนอง สตูล นราธิวาส ปัตตานี ยะลา ฉะเชิงเทรา ชลบุรี ระยอง จันทบุรี ตราด นครนายก ปราจีนบุรี สระแก้ว เลย หนองคาย หนองบัวลาภู อุดรธานี บึงกาฬ นครพนม มุกดาหาร สกลนคร กาฬสินธุ์ ขอนแก่น มหาสารคาม ร้อยเอ็ด ชัยภูมิ นครราชสีมา บุรีรัมย์ สุรินทร์ ยโสธร ศรีสะเกษ อานาจเจริญ อุบลราชธานี เชียงใหม่ แม่ฮ่องสอน ลาปาง ลาพูน เชียงราย น่าน พะเยา แพร่ ตาก พิษณุโลก เพชรบูรณ์ สุโขทัย อุตรดิตถ์ กาแพงเพชร นครสวรรค์ พจิ ิตร อทุ ัยธานี และกรุงเทพ ทั้งน้ีในการวิเคราะห์ข้อมูลก่อนปี 2555 ทีมนักวิจัยไม่รวมเอาจังหวัดบึงกาฬมาวิเคราะห์ด้วย เน่ืองจากจังหวัดบึงกาฬแยกออกมาจากจังหวัดหนองคายในปี 2554 และสานักงบประมาณเริ่มเก็บ ข้อมูลงบประมาณของจังหวัดบึงกาฬในปี 2555 อย่างไรก็ตามการวิเคราะห์ต้ังแต่ปี 2555 เป็นต้นไป ของมลู ของจังหวัดบึงกาฬถกู นามารวมอย่ใู นบทวเิ คราะห์ด้วย 3.3 เครอ่ื งมือที่ใชใ้ นกำรวจิ ยั และกำรวิเครำะหข์ ้อมลู การวิเคราะห์ทางสถิติในงานวิจัยน้ีใช้โปรแกรม R, SPSS และMicrosoft Excel เป็นเคร่ืองมือ ในการบันทึก จัดเรียงและวิเคราะห์ข้อมูล ท้ังนี้จะใช้การผสมข้อมูลแบบภาคตัดขวาง (Cross Sectional Data) และข้อมูลแบบช่วงเวลา (Time Series Data) เข้าด้วยกันเพ่ือให้ทีมผู้วิจัยสามารถ เปรียบเทียบข้อมูลในปีท่ีแตกต่างกันได้เป็นอย่างดี ทั้งนี้การวิเคราะห์ข้อมูล ทีมผู้วิจัยได้จาแนกการ วิเคราะห์ข้อมูลออกเป็น 2 ส่วน ได้แก่ การวิเคราะห์โดยสถิติเชิงพรรณนา (Descriptive Statistics) และการวิจัยเชิงความสัมพันธ์ (Correlational Research) โดยจะใช้ ค่าเฉล่ีย ตารางไขว้ (cross- tabulation table) แผนภูมิจุดแบบกระจัดกระจาย (Scatter plot) กราฟแท่ง กราฟเส้น ค่าความถ่ี 484

45 จานวน เปอร์เซ็นต์ ร้อยละ ค่าต่าสุด ค่าสูงสุดและค่าการวัดแนวโน้มเข้าสู่ส่วนกลางในการแจกแจง และเปรียบเทียบขนาดของงบประมาณลงพ้ืนท่ีจังหวัด ข้อมูลจังหวัดด้านเศรษฐกิจ ระดับความความ ยากจน และระดบั การพัฒนาของแตล่ ะจังหวดั ท้ังนี้จะใช้สัมประสิทธิ์สหสัมพันธ์ของเพียร์สัน (Pearson’s Product-Moment Correlation) เพื่อทดสอบความสัมพันธ์เชิงเส้นระหว่างตัวแปร 2 ตัวแปรในการวิเคราะห์ความสัมพันธ์ระหว่าง งบประมาณลงพื้นที่จังหวัด งบจังหวัดและกลุ่มจังหวัด การเติบโตของเศรษฐกิจ ความยากจนและ ความกา้ วหน้าแตล่ ะจังหวัด โดยกาหนดค่านยั สาคัญทางสถิติไวท้ ่ี 0.05 3.4 กระบวนกำรจดั ทำขอ้ มลู ทใ่ี ชใ้ นกำรศกึ ษำ กระบวนการจัดทาข้อมูลถือว่าเป็นข้ันตอนที่สาคัญมากต่อการวิจัยช้ินน้ี เนื่องจากการเตรียม ข้อมูลท่ีไม่ดี จะส่งผลถึงข้ันตอนอ่นื ๆ ที่ตามมา เช่น การทางานซ้าซ้อนโดยต้องทากราฟและวิเคราะห์ ใหม่ หรือ การวิเคราะห์ข้อมูลผิดพลาด หรือ การนาข้อมูลไปใช้ในการอธิบายผิดเพ้ียนไม่ ต้อง จุดประสงค์อย่างที่ควรจะเป็น ดังน้ันกระบวนการจัดทาข้อมูลในงานวิจัยคร้ังนี้ประกอบด้วย 3 ข้นั ตอนหลกั ดังนี้ แผนภำพที่ 14 กระบวนกำรจดั ทำข้อมลู ทใ่ี ชใ้ นกำรศกึ ษำ ข้อมูลดบิ การทาความสะอาดข้อมูล การปรับขอ้ มลู ใหพ้ ร้อมใช้งาน (Data Cleaning) (Data Tidying) (Raw Data) 3.4.1 ขนั ตอนกำรเก็บขอ้ มูลดบิ ข้อมูลและตัวแปรท่ีใช้ในการศึกษาคร้ังน้ีไดม้ าจากการทบทวนทฤษฎี งานวิจัยในอดีต และจาก กรอบแนวคิดท่ีทีมผู้วิจัยได้กาหนดข้ึนมา ซ่ึงเป็นขั้นตอนท่ีต่อเน่ืองจากการทบทวนทฤษฎี ทั้งนี้ คณะผู้วิจัยได้รวบรวมข้อมูลจากหน่วยงานของภาครัฐทั้งหมด เช่น สานักงบประมาณ สานักงาน สภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ สานักงานสถิติแห่งชาติ และธนาคารแห่งประเทศไทย เป็นตน้ อย่างไรก็ตามข้อมลู ดิบหลายสว่ นยังไม่มีความสมบูรณ์อยู่หลายส่วน เช่น ข้อมูลบางปีขาดหาย เนื่องจากไม่มีการจัดเก็บข้อมูลในปีนั้น หรือมีการโอนถ่ายภารกิจในการจัดเก็บข้อมูลจากหน่วยงาน หนึ่งไปยังอีกหน่วยงานหน่ึง ทาให้ต้องมีบรู ณาการในการจัดการข้อมูล และประสานงานกับหน่วยงาน เจ้าของข้อมูลหลายหน่วยงานเพ่ือให้มีความชัดเจนและเพ่ือให้ได้มาซ่ึงข้อมูลอนุ กรมเวลา (Time Series) ครบถ้วนสมบูรณ์ตามขอบเขตงานวิจัยนี้ โดยดัชนีบางตัวมีการปรับปรุงตัวชี้วัดให้มี ความทันสมยั ทาใหด้ ชั นบี างตัวในบางช่วงปีไมส่ ามารถใช้ในการวเิ คราะห์ไดท้ ันทีและจาเป็นตอ้ งมีการ ปรบั ขอ้ มูลให้พรอ้ มใชง้ าน 485

46 นอกจากน้ียังเกิดกรณีท่ีข้อมูลไม่ครบ (Missing Data) ในบางส่วนเนื่องจากจังหวัดบึงกาฬ แยกออกมาจากจังหวัดหนองคายในปี 2554 กรณีการจัดกลุ่มงบประมาณตามหลักเกณฑ์ภารกจิ พน้ื ที่ ระหวา่ งงบประมาณพื้นที่ส่วนกลางกับงบประมาณพ้ืนท่ีกรุงเทพมหานคร ในชว่ งปี 2552–2559 และ งบประมาณพื้นที่สว่ นกลางในปี 2563–2564 ทห่ี มายถงึ เฉพาะงบกลาง และกรณงี บประมาณรายจ่าย ตามพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเพ่ิมในปี 2552 (116,700 ล้านบาท) , ปี 2554 (99,967.5 ล้านบาท) ปี 2559 (56,000 ล้านบาท) และปี 2560 (115,000 ล้านบาท) โดยแหล่งขอ้ มูลดิบในงานวิจัยมีดังนี้  งบประมำณลงพืนที่จังหวัด (Area): เป็นข้อมูลการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจาปี ตง้ั แต่ปี 2552 ถึง 2564 การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติมปี 2560 (75,000 ล้านบาท) และการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเพ่ิมเติมปี 2561 (150,000 ล้านบาท) ตามเกณฑ์ งบประมาณลงพื้นท่ีจังหวัด (Area) โดยมีการปรับฐานของประมาณส่วนกลางกับงบประมาณ ลงพ้ืนทกี่ รุงเทพมหานครในปี 2559 ทีจ่ ัดทาโดยสานักงบประมาณ  งบประมำณจังหวัดและกลุ่มจังหวัด (Province and Cluster): ต้ังแต่ปี 2552 ถึง 2564 ท่ีโดยมีการปรับกลุ่มจังหวัดจาก 19 กลุ่ม มาเป็น 18 กลุ่มในปี 2552 ท่ีจัดทาโดย คณะกรรมการนโยบายการบริหารจงั หวดั และกลุ่มจงั หวดั แบบบูรณาการ  ผลิตภัณฑ์มวลรวมจังหวัดรำยปี (Gross Provincial Product : GPP) เป็นรายได้ ประชาชาติระดับจังหวัดที่ สามารถอธิบายภาพรวมด้านเศรษฐกิจของจังหวัดได้ และเป็น ตวั แทนรายได้ที่จังหวัดสร้างขึ้นจากกิจกรรมการผลติ ในภาคการผลิตตา่ งๆ โดยใชข้ ้อมูลต้งั แต่ ปี 2552 ถึง 2562  จำนวนประชำกรรำยจังหวัด เป็นตัวเลขประชากรของแต่ละจงั หวดั ในแตล่ ะปี ซึ่งทีมวจิ ัยจะ นาไปใช้ในการคานวณงบประมาณลงพ้นื ท่ีจังหวัดต่อหัว งบประมาณจังหวัดและกลุ่มจังหวัด ต่อหัว และผลิตผลภัณฑ์มวลรวมต่อหัว โดยใช้ข้อมูลตั้งแต่ปี 2552 ถึง 2562 ท่ีจัดทาโดย สานักงานสภาพฒั นาการเศรษฐกจิ และสังคมแหง่ ชาติ  สัดส่วนคนจน (Poverty Rate) รำยจังหวัด เป็น 1 ใน 3 ตัวแปร ท่ีทีมนักวิจัยใช้ในการวัด ความเหล่ือมลา้ เชงิ พื้นท่ี ซึ่งคานวณจากจานวนประชากรในจงั หวดั ทีม่ ีรายจ่ายเพ่อื การบริโภค ต่ากว่าเส้นความยากจนหารด้วยจานวนประชากรในจังหวัดในปีนั้นทั้งหมด คูณด้วย 100 ท้งั นี้เป็นข้อมูลต้ังแต่ตง้ั แต่ปี 2552 ถึง 2562 โดยข้อมูลมาจากการสารวจภาวะเศรษฐกจิ และ สังคมของครัวเรือน โดยสานักงานสถิติแห่งชาติ จากนั้นกองพัฒนาข้อมูลและตัวช้ีวัดสังคม สานักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาตไิ ด้ประมวลผลและจัดทาขึน้ 486

47  สัมประสิทธคิ์ วำมไม่เสมอภำคของรำยได้รำยจังหวัด (Gini coefficient) เป็นตวั แปรตัวที่ 2 ท่ีทีมนักวจิ ัยใช้ในการวัดความเหลอ่ื มล้าเชิงพ้ืนท่ีเป็นข้อมูลต้งั แต่ปี 2554 ถึง 2562 ซ่ึงเป็น ข้อมูลจากการสารวจภาวะเศรษฐกิจและสังคมของครัวเรือน โดยสานักงานสถิติแห่งชาติ จากนั้นกองพัฒนาข้อมูลและตัวชี้วัดสังคม สานักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคม แห่งชาติไดป้ ระมวลผลและจดั ทาขึ้น  ดัชนีควำมก้ำวหน้ำของคนรำยจังหวัด (Human Achievement Index: HAI) เป็นตัว แปรที่ 3 ท่ีทีมนักวิจัยใช้ในการวัดความเหล่ือมล้าเชิงพ้ืนท่ี ท้ังน้ีจะใช้ดัชนีรวมและดัชนีย่อย ด้านการศึกษา ด้านสาธารณสุข ด้านรายได้ ด้านอาชีพการงาน ด้านท่ีอยู่อาศัยและ ด้านคมนาคม การสื่อสาร โดยใช้ดัชนีความก้าวหน้าที่ถูกจัดทามา 5 รอบ คือ รอบปี 2552, รอบปี 2557, รอบปี 2558, รอบปี 2560 และรอบปี 2562 ทั้งน้ีดัชนีความก้าวของคนใน รอบปี 2552 และ รอบปี 2557 เป็นข้อมูลท่ีจัดทาโดยสานักงานโครงการพัฒนาแห่ง สหประชาชาติ (United Nations Development Programme: UNDP) ก่อนท่ีกองพัฒนา ข้อมูลและตัวช้ีวัดสังคม สานักงานสภาพฒั นาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาตจิ ะไดป้ รับปรุง และจดั ทาดัชนีความกา้ วหนา้ ของคนในจังหวดั ในรอบปี 2558, รอบปี 2560 และรอบปี 2562 3.4.2 ขนั ตอนกำรบันทกึ และกำรทำควำมสะอำดขอ้ มูล (Data Cleaning) ทมี นักวจิ ัยไดท้ าการบันทึกทเี่ กบ็ รวบรวมมาจากขัน้ ตอนท่ี 1 พรอ้ มกับจัดทาความสะอาด ข้อมูลตามกระบวนการต่อไปน้ี แผนภำพที่ 15 ขันตอนกำรบนั ทึกและกำรทำควำมสะอำดข้อมลู (Data Cleaning) 1. บนั ทกึ ข้อมูล ทกุ ชุดแยกตาม worksheet 5. โอนข้อมูลจาก 2. เรียบเรียงและแจก Worksheet ไป แจงข้อมูลตามจังหวัด ยังโปรแกรม SPSS และ R 4. Merge ข้อมูลทุก 3. ตรวจสอบและแก้ไขข้อมูล อยา่ งใหอ้ ยใู่ น ทผ่ี ดิ พลาดโดยเปรียบเทยี บ กับเอกสารต้นฉบบั Worksheet เดยี วกัน 487

48 3.4.3 ขันตอนกำรปรับข้อมลู ให้พร้อมใชง้ ำน (Data Tidying) นอกจากข้อมูลดิบท่ีทีมนักวจิ ัยนามาใชใ้ นการวิเคราะห์แล้ว ยังมีตัวแปรบางส่วนที่ทีมนักวิจัย ได้มาจากการปรับเปลี่ยนรหัสข้อมูล จัดกลุ่มข้อมูลและคานวณตัวแปรข้ึนมาใหม่เพ่ือให้เกิดมิติในการ วิเคราะห์ท่ีหลากหลายและน่าสนใจมากยิ่งขึ้น รายละเอียดของการคานวณข้อมูลและตัวแปรใหม่มี ดังต่อไปนี้  งบประมำณลงพนื ทจี่ งั หวดั ตอ่ หวั ประชำกร = งบประมาณลงพ้ืนทจ่ี ังหวดั ������������ จานวนประชากรจังหวดั ������������ โดยกาหนดให้ i คือ ปีพ.ศ. และ j คือ จงั หวดั  งบประมำณจังหวดั และกลุม่ จังหวดั ตอ่ หัวประชำกร = งบประมาณจังหวัดและกลุ่มจงั หวัด������������ จานวนประชากรจังหวดั ������������ โดยกาหนดให้ i คือ ปพี .ศ. และ j คอื จังหวดั  อตั รำกำรเปลย่ี นแปลงของงบประมำณลงพนื ท่จี ังหวดั =งบประมาณลงพืน้ ทงจ่ีบังปหรวะัดม(า���ณ���)ล���ง������พ���−นื้ ทง่ีจบังปหรวะัดม(า���ณ���−ลง1พ้นื)ท���������จ่ี���ังหวัด(������−1)������������ โดยกาหนดให้ i คอื เวลา ณ ปี ใดๆ j คือ จังหวดั ใดๆ t คอื ณ ปีปจั จุบัน (t-1) คอื ปกี อ่ นหน้า  อัตรำกำรเปลย่ี นแปลงของงบประมำณจงั หวดั และกลุ่มจังหวดั =งบประมาณจงั หวัดและงกบลปุ่มรจะังมหาวณัดจ(งั������ห)ว���ดั������แ���−ละงกบลปุ่มรจะังมหาวณัดจ(ัง������ห−วดั 1แล)ะ������ก������ลุ่มจังหวัด(������−1)������������ โดยกาหนดให้ i คอื เวลา ณ ปี ใดๆ j คือ จงั หวัดใดๆ t คอื ณ ปปี ัจจุบนั (t-1) คือ ปีก่อนหนา้  สัดส่วนของงบประมำณลงพนื ท่รี ำยจงั หวัดตอ่ งบประมำณลงพนื ท่ีทงั 77 จงั หวดั = งบประมาณลงพื้นที่จงั หวัด������������ งบประมาณลงพ้ืนท่ที งั้ 77จงั หวัด������������ โดยกาหนดให้ i คือ ปพี .ศ. และ j คือ จงั หวดั  สัดส่วนของงบประมำณลงพืนทร่ี ำยจังหวดั ตอ่ งบประมำณลงพนื ที่ทงั 77 จังหวัด = งบประมาณจังหวดั และกลมุ่ จงั หวดั ������������ งบประมาณจังหวัดและกลมุ่ จังหวัดทง้ั 77จังหวัด������������ โดยกาหนดให้ i คือ ปพี .ศ. และ j คือ จงั หวัด 488

49  ผลติ ภัณฑ์มวลรวมจงั หวดั ตอ่ หัวประชำกร = ผลิตภณั ฑ์มวลรวมจังหวดั ������������ จานวนประชากรจงั หวัด������������ โดยกาหนดให้ i คอื ปีพ.ศ. และ j คือ จังหวดั  สัดส่วนของผลติ ภัณฑม์ วลรวมจังหวดั ต่อผลติ ภณั ฑม์ วลรวมของประเทศ = ผลติ ภณั ฑม์ วลรวมจังหวัด������������ ผลิตภณั ฑ์มวลรวมของประเทศในปีนั้น โดยกาหนดให้ i คือ ปพี .ศ. และ j คอื จงั หวัด  อัตรำกำรเจรญิ เติบโตของผลติ ภัณฑม์ วลรวมจงั หวัด (GPP) = ������������������(������)������������−������������������(������−1)������������ ������������������(������−1)������������ กาหนดให้ i คอื เวลา ณ ปี ใดๆ j คือ จังหวัดใดๆ t คือ ณ ปีปัจจุบนั (t-1) คอื ปกี ่อนหน้า 3.5 กำรวเิ ครำะหข์ อ้ มูล คณะผู้วิจัยได้ใชเ้ ครื่องมือทางสถิตเิ พอื่ การวเิ คราะห์การจัดสรรงบประมาณและความเหล่ือมล้า มิตพิ น้ื ท่ี ดังนี้ 3.5.1 สถิตเิ ชิงพรรณนำ (Descriptive Statistics) งานวจิ ัยน้ีใชค้ ่าสถิติเชิงพรรณนาในการแจกแจงและเปรียบเทียบขนาดของงบประมาณลงพื้นท่ี จังหวัด งบประมาณจังหวัดและกลุ่มจังหวัด การเติบโตทางเศรษฐกิจของจังหวัด สัดส่วนคนจนใน จังหวดั และระดับการพัฒนาของคนใน 77 จงั หวัด ในชว่ งปี 2552 ถึง 2562 โดยการเปรียบเทียบเพื่อ ดูระดับการเปล่ียนแปลงของงบประมาณจังหวัดและความเหล่ือมล้าเชิงพื้นที่ดังกล่าวจะเป็นการ เปรียบเทียบค่าเฉลี่ยการเปลี่ยนแปลงของตัวแปรเหล่าน้ีในช่วงระยะเวลา 13 ปี และในบางส่วนจะ เป็นการเปรียบเทยี บระดับการเปลีย่ นแปลงของงบประมาณจังหวดั และความเหลอื่ มลา้ เชิงพืน้ ท่ีในปีหัว (ปี 2552) และปีท้าย (ปี 2562 หรือปี 2564) โดยสถิติที่ใช้ในงานวิจัยนี้ประกอบด้วย การแจกแจง ความถี่ การจัดลาดับ (Rank) และเปรียบเทียบตวั เลขขอ้ มูลในรูปแบบ สัดสว่ น ร้อยละ และเดไซด์ 3.5.2 กำรวจิ ยั เชิงสหสมั พนั ธ์ (Correlational Research) การวดั การกระจายของข้อมลู และการวดั ความสมั พันธร์ ะหวา่ งตัวแปร ซงึ่ ความสมั พนั ธร์ ะหวา่ ง ขนาดของงบประมาณลงพื้นท่ีจังหวัด งบประมาณจังหวัดและกลุ่มจังหวัด การเติบโตทางเศรษฐกิจ ของจังหวัด สัดส่วนคนจนในจังหวัด และระดับการพัฒนาของคนในจังหวัด สัมประสิทธิ์สหสัมพันธ์ (Correlation Coefficient) โดยคานวณได้จาก 489

50 ������������������������������������������������������������������ (������) = ������������������������������������������������������������(������, ������) ������������ ������������ โดยที่ Covariance (X,Y) หรือ Cov(X,Y) คือ คา่ สถิตทิ ใ่ี ช้วดั ความสัมพนั ธ์ของตัวแปรสองตัว สามารถ มีคา่ เปน็ บวกหรอื ลบ โดยคา่ บวกแสดงใหเ้ หน็ วา่ ความสัมพันธข์ องสองตัวแปรเปน็ ไปในทศิ ทางเดียวกนั ในขณะท่คี ่าลบแสดงถงึ ความสัมพันธ์แบบผกผนั โดยคา่ Covariance สามารถคานวณไดจ้ าก ������������������������������������������������������������ (������, ������) = ∑(������������−���̅���)(������������−���̅���) (1) ������ แม้วา่ ในทางทฤษฎคี วามสัมพนั ธข์ องสองตวั แปรสามารถใช้ Cov(X,Y) อธิบายได้อย่างแม่นยา อย่างไร ก็ตามในทางปฏิบัติ Cov(X,Y) น้ันมีความซับซ้อนและยากต่อการแปรความหมายเน่ืองจากค่า Cov(X,Y) ไม่มีขอบบนและขอบล่างจึงยากต่อการวิเคราะห์ว่าความสัมพันธ์ของตัวแปรใดๆ มีค่ามาก หรือน้อย ดังนั้นคณะผู้วิจัยจึงใช้ Pearson Product Moment Correlation Coefficient (ρ) โดย เป็นการนา Cov(X,Y) มา Normalized ด้วยการหารด้วยส่วนเบ่ียงเบนมาตรฐานของตัวแปรท้ังสอง (������������) และ (������������) ซึ่งทาให้มีค่าอยรู่ ะหว่าง -1 ถึง 1 โดยที่ ส่วนเบ่ยี งเบนมาตรฐานของ ������ (������������) = √∑(������������−���̅���)2 (2) ������ สว่ นเบ่ยี งเบนมาตรฐานของ ������ (������������) = √∑(������������−���̅���)2 (3) ������ ดงั นน้ั เม่อื นา (1) หารดว้ ย (2) และ (3) จะได้ ������������������������������������������������������������(������, ������) = ∑(������������ − ���̅���)(������������ − ���̅���) ������������������������ ������ √∑(������������ − ���̅���)2 √∑(������������ − ���̅���)2 ������ ������ จะได้ ������������������������������������������������������������������ (������)หรอื ค่า ������ = ∑(������������−���̅���)(������������−���̅���) √∑(������������−���̅���)2 ∑(������������−���̅���)2 กาหนดให้ ������������ คือค่าของตวั แปร X ใดๆ ���̅��� คือ ค่าเฉลี่ยของตวั แปร X, ������������ คือค่าของตัวแปร Y ใดๆ และ ���̅��� คือ ค่าเฉล่ยี ของตวั แปร Y 490

51 ทังนกี ำรคำนวณขนำดควำมสัมพนั ธ์ จะใหค้ ำ่ r ทีม่ ีคำ่ ระหวำ่ ง -1 ถงึ 1 ค่า r ท่ีมีค่าเป็นบวก (+) หมายถึงตัวแปรท้ังสองตัว เช่น งบประมาณลงพ้ืนที่จังหวัดและ ความเหลื่อมล้าด้านรายได้มีความสัมพันธ์เชิงบวก ซ่ึงหากค่าใกล้ 1 แสดงว่างบประมาณลงพ้ืนที่ จังหวัดและความเหล่ือมล้าด้านรายได้มีความสัมพันธ์กันอย่างมากเชิงบวก หรืออีกนัยหน่ึง คือ งบประมาณลงพ้ืนทจี่ ังหวดั เพิ่มขึ้น ความเหล่ือมลา้ ด้านรายได้เพม่ิ ข้ึน ค่า r ท่ีมีค่าเป็นลบ (-) หมายถึงตัวแปรทั้งสองตัว เช่น งบประมาณลงพื้นที่จังหวัดและความ เหล่ือมล้าด้านรายได้มีความสัมพันธ์เชิงลบ ซึ่งหากค่าใกล้ -1 แสดงวา่ งบประมาณลงพืน้ ที่จังหวัดและ ความเหลื่อมล้าด้านรายได้มีความสัมพันธ์กันอย่างมากในทิศทางตรงกันข้าม หรืออีกนัยหน่ึง คือ งบประมาณลงพนื้ ทีจ่ ังหวดั เพิ่มข้นึ แต่ความเหลอื่ มลา้ ด้านรายไดก้ ลบั ลดลง ค่า r ที่มีค่าเป็นศูนย์ (0) หมายถึง ตัวแปรทั้งสองตัว เช่น งบประมาณลงพ้ืนท่ีจังหวัดและ ความเหลื่อมล้าดา้ นรายได้ไมม่ คี วามสมั พันธเ์ ชงิ เสน้ ตรง 491

52 บทท่ี 4 ผลกำรศึกษำ บทนี้เป็นการรายงานผลการศึกษาความเหล่ือมล้าของจังหวัดกับการจัดสรรงบประมาณของ ไทย ในช่วงปี 2552–2564 เพื่อวิเคราะห์แนวโน้มการเปล่ียนแปลงและการกระจายของงบประมาณ ลงพื้นท่ีจังหวัดในระยะเวลา 13 ปี การวิเคราะห์ความสัมพันธ์ระหว่างงบประมาณลงพ้ืนท่ีจังหวัด (Area) กับการเปล่ียนแปลงของจังหวัดในด้านเศรษฐกิจ สังคมและการพัฒนาคน รวมถึงวิเคราะห์ ความสัมพนั ธร์ ะหว่างงบประมาณลงพื้นท่ีจังหวัด (Area) กับงบประมาณจังหวดั และกลุ่มจังหวดั ท้ังน้ี ทมี ผวู้ ิจัยไดแ้ บ่งผลการศกึ ษาออกเปน็ 6 สว่ นดงั นี้ 4.1 แนวโน้มการจัดสรรงบประมาณลงพื้นท่ีจังหวัด (Area) ในช่วงปี 2552-2564 (13 ปี) เพ่ือสังเกตการเปลี่ยนแปลงและการกระจายของงบประมาณ 4.2 ความเหลื่อมลา้ เชงิ พ้นื ทีด่ ้านเศรษฐกจิ :เศรษฐกจิ จงั หวัด (GPP) ในชว่ งปี 2552-2562 (11 ป)ี 4.3 ความเหล่ือมล้าเชิงพื้นที่ด้านสังคม : สัดส่วนคนจนและความเหลื่อมล้าด้านรายได้ ในช่วงปี 2552-2562 (11 ปี) 4.4 ความเหลื่อมล้าเชิงพ้นื ท่ีด้านการพัฒนาคน : การพัฒนาคนของจงั หวดั ในชว่ งปี 2552-2562 (11 ปี) 4.5 ความสัมพันธ์ระหว่างงบประมาณลงพ้ืนที่จังหวัด (Area) และความเหล่ือมล้าเชิงพื้นท่ี ด้านเศรษฐกิจ ด้านสังคม ด้านการพัฒนาคน และงบประมาณจงั หวัดและกลุ่มจังหวดั 4.6 ความสัมพันธ์ทางสถิติระหว่างงบประมาณลงพื้นท่ีจังหวัด (Area) และความเหล่ือมล้า เชงิ พื้นท่ีดา้ นเศรษฐกจิ ดา้ นสังคม ดา้ นการพัฒนาคน และงบประมาณจงั หวัดและกลุม่ จังหวดั 4.1 แนวโน้มกำรจัดสรรงบประมำณลงพนื ท่จี งั หวัด (Area) ในช่วงปี 2552-2564 เปน็ อย่ำงไร? 4.1.1 จำนวนงบประมำณลงพนื ทจี่ งั หวัด ในชว่ งปี 2552–2564 จากการพิจารณาโครงสร้างงบประมาณโดยใช้เกณฑ์ในการจาแนกตามภารกิจในพ้ืนที่ ดาเนินการ ตั้งแต่ปีงบประมาณปี 2552–2564 จะเห็นได้ว่าโครงสร้างงบประมาณมีแนวโน้มการ จัดสรรงบประมาณไม่ค่อยเปล่ียนแปลง งบประมาณส่วนใหญ่ของประเทศมีความกระจุกตัวอยู่ในส่วน พ้นื ท่ีส่วนกลางร้อยละ 51.02 และกรงุ เทพฯ ร้อยละ 31.04 ในระยะเวลา 13 ปีคิดรวมเปน็ ค่าเฉล่ียสูง ถึงร้อยละ 81.24 ของงบประมาณเฉล่ียทั้งหมด คงเหลืองบประมาณลงพ้ืนที่จังหวัดเพียงร้อยละ 18.58 และงบประมาณด้านต่างประเทศร้อยละ 0.18 อย่างไรก็ดีหากพิจารณาภาพรวมจะเห็นได้ว่า งบประมาณลงพื้นที่จังหวัดต่างๆ มีแนวโน้มเพ่ิมขึ้นเล็กน้อยในปีงบประมาณปี 2559–2564 โดยเพ่ิม มากสุดในปี 2559 คิดเปน็ ร้อยละ 28.32 เมื่อเปรียบเทียบจากปี 2552 ที่มีงบประมาณลงพ้ืนท่ีจังหวดั ต่างๆ เพียงร้อยละ 9.80 จากลักษณะดังกล่าวสะท้อนให้เห็นว่าประเทศไทยมีลักษณะการจัดสรร งบประมาณแบบรวมศูนย์ ส่งผลต่อการพัฒนาเศรษฐกิจและสงั คมในภาพรวมท่ีมกี ารกระจกุ ตัว จนทา ให้เกิดภาวะ “รวยกระจกุ จนกระจาย” และเปน็ สาเหตุของความเหล่ือมลา้ ดา้ นตา่ งๆ ในสังคมตามมา รายละเอียดตามแผนภาพที่ 16 492

53 แผนภำพท่ี 16 โครงสร้ำงงบประมำณรำยจ่ำยจำแนกตำมภำรกจิ ในพืนทด่ี ำเนินกำร ปี 2552-2564 ทม่ี า: ขอ้ มลู งบประมาณลงพน้ื ทจ่ี ังหวดั (Area) (2552 – 2564) จากสานกั งบประมาณ ประมวลโดยคณะนักวิจยั หมายเหตุ : 1) งบประมาณไมร่ วม พรบ. เพิ่มเตมิ ในปีงบประมาณ ปี 2552 (116,700 ลา้ นบาท), ปี 2554 (99,967.5 ลา้ นบาท) ปี 2559 (56,000 ล้านบาท) และ ปี 2560 (75,000 ล้านบาท) 2) สานกั งบประมาณมกี ารปรบั ฐานของประมาณสว่ นกลางกับงบประมาณลงพนื้ ทกี่ รงุ เทพมหานครในปี งบประมาณปี 2559 4.1.2 งบประมำณลงพืนทีจ่ งั หวัดต่อหวั ประชำกร ในชว่ งปี 2552–2562 จากการวิเคราะห์งบประมาณลงพื้นที่จังหวัดต่อหัวประชากรเพื่อวิเคราะห์แนวโน้มและการ กระจายงบประมาณว่ามีลักษณะอย่างไร โดยเมื่อพิจารณาเปรียบเทียบงบประมาณต่อหัวประชากร เฉล่ีย 11 ปี (ปี 2552–2562) จากแผนภาพที่ 17 แสดงจานวนงบประมาณจงั หวดั ต่อหวั ประชากรของ แต่ละจังหวัดที่มีความแตกต่างกันอย่างชัดเจน โดยจังหวัดที่มีงบประมาณต่อหัวเฉล่ียสูงสุด คือ กรุงเทพมหานคร ซึ่งได้รับงบประมาณลงพ้ืนท่ีจังหวัด 84,275 บาทต่อประชากร 1 คน ในขณะท่ี จังหวดั ทไ่ี ด้รบั งบประมาณตอ่ หวั เฉลีย่ ต่าสดุ คอื สมุทรปราการ ได้รับเพียง 2,134 บาทตอ่ ประชากร 1 คน จะเห็นได้ว่าจังหวัดที่ได้งบประมาณต่อหัวสูงสุดและต่าสุดมีความแตกต่างกันถึง 39.44 เท่า เมอื่ ทาการจดั อนั ดบั งบประมาณตอ่ หวั พบวา่ 493

54 จังหวัดท่ีได้รับงบประมำณต่อหัวเฉลี่ยสูงสุด 10 อันดับแรก คือ กรุงเทพมหานคร (84,275) นนทบุรี (41,710 บ.) ยะลา (19,051 บ.) นครปฐม (12,332 บ.) เชียงใหม่ (10,955 บ.) นครนายก (9,933 บ.) สิงห์บุรี (9,706 บ.) นครพนม (9,468 บ.) พระนครศรีอยุธยา (9,414 บ.) และสงขลา (9,363 บ.) จังหวัดท่ีได้รับงบประมำณต่อหัวเฉล่ียต่ำสุด 10 อันดับแรก คือ สมุทรปราการ (2,134 บ.) สมุทรสาคร (2,373 บ.) หนองบัวลาภู (3,790 บ.) ระยอง (4,200 บ.) บุรีรัมย์ (4,501 บ.) ราชบุรี (4,564 บ.) อดุ รธานี (4,588 บ.) ร้อยเอ็ด (4,599 บ.) กาแพงเพชร (4,720 บ.) และภเู กต็ (4,743 บ.) งบประมำณลงพืนทีจ่ งั หวัดเฉลีย่ ตอ่ หวั ประชำกรทงั 76 จังหวัด (ไมร่ วมกรุงเทพฯ) คดิ เปน็ จำนวน 7,349 บ./หวั ทงั นมี ี 45 จงั หวัดทีม่ งี บประมำณตอ่ หัวตำ่ กวำ่ คำ่ เฉลี่ยดังกล่ำว และมี 31 จังหวัดทีม่ ีงบประมำณต่อหวั สูงกว่ำค่ำเฉล่ียดงั กล่ำว ถ้ำนำงบประมำณของกรุงเทพมำร่วมพิจำรณำด้วยจะพบว่ำจังหวัดส่วนใหญ่ จำนวน 60 จังหวัดมีงบประมำณต่อหัวต่ำกว่ำค่ำเฉลี่ยทังประเทศ คือ ต่ำกว่ำจำนวน 8,348 บ./หัว และ 17 จังหวัดท่ีมีงบประมำณต่อหัวสูงกว่ำค่ำเฉล่ียทังประเทศ ประกอบด้วย กรุงเทพ นนทบุรี ยะลา นครปฐม เชียงใหม่ นครนายก สิงห์บุรี นครพนม อยุทธยา สงขลา อุตรดิตถ์ แม่ฮ่องสอน บึงกาฬ พะเยา พษิ ณโุ ลก ปตั ตานี และชัยนาท รายละเอยี ดตามแผนภาพที่ 17 ซ่ึงจะเห็นได้ว่าภาครัฐได้มีความพยายามในการกระจายงบประมาณให้กับจังหวัดห่างไกลความ เจริญหลายจังหวดั เชน่ แม่ฮอ่ งสอน บึงกาฬ นครพนม ยะลา และพะเยา อย่างไรก็ดงี บประมาณส่วน ใหญ่ก็ยังคงกระจุกตัวอยู่หัวเมืองใหญ่หลายจังหวัดเช่นเดิม และมีงบประมาณต่อหัวประชากรท่ี แตกต่างอย่างเห็นได้ชัดในจังหวัดกรุงเทพและนนทบุรี สรุปได้ว่าลักษณะการจัดสรรงบประมาณลง พ้นื ที่ระดับจังหวัดมีความคลา้ ยกับลักษณะการจัดสรรงบประมาณในภาพรวมท้ังประเทศ เน่ืองจากจะ มีการกระจุกตัวตามหัวเมืองใหญ่ ซึ่งส่งผลให้เกิดความเหล่ือมล้าด้านเศรษฐกิจ สังคมและการพัฒนา คนของจงั หวัดตามมา 494

55 แผนภำพที่ 17 งบประมำณรำยจังหวัดต่อหัวประชำกรเฉล่ีย 11 ปี (ปี 2552–2562) คา่ เฉล่ยี 77 จังหวัด 8,348 บาท/หัว (รวม กทม.) คา่ เฉล่ีย 76 จงั หวดั 7,349 บาท/หัว (ไม่รวม กทม.) ที่มา: สานักงบประมาณ (2552–2562) และ สานักงานสภาพัฒนาเศรษฐกิจและสงั คมแห่งชาติ ประมวลโดยคณะนักวจิ ยั หมายเหตุ : บงึ กาฬเรม่ิ ไดร้ บั งบประมาณในปี 2555 เปน็ ต้นมา 495

56 4.1.3 อตั รำกำรเพิ่มขึนของงบประมำณลงพนื ท่ีจงั หวัดในชว่ งปี 2552–2562 ทีมนักวิจัยได้มีการวัดความเปล่ียนของงบประมาณจังหวัดเพื่อเปรียบเทียบการเปลี่ยนแปลงท่ี เกิดขน้ึ ภายจังหวดั ของตนเองเพ่ือดอู ัตราการเพ่ิมข้ึนของงบประมาณรายจังหวัดตลอดระยะเวลา 13 ปี (ปี 2552–2564) พบว่าอัตราการเพ่ิมข้ึนของงบประมาณลงพื้นท่ีจังหวัดของแต่ละจังหวัดมีความ แตกต่างกันค่อนข้างสูง โดยงบประมาณของจังหวัดนนทบรุ ี มีอัตราการเพ่ิมข้ึนเฉลี่ยสูงสุดในระยะ 13 ปี คิดเป็นร้อยละ 115.06 ในขณะท่ีจังหวัดเชียงใหม่มีอัตราการเพ่มิ ขึ้นของงบประมาณต่าสุด คิดเป็น ร้อยละ 8.96 ซึ่งมีความแตกต่างกันถึงร้อยละ 106.10 และจังหวัดส่วนใหญ่มีอัตราการเพ่ิมข้ึนของ งบประมาณเฉล่ียอยใู่ นช่วงร้อยละ 12 – 18 ซ่ึงแบ่งกลุ่มจงั หวัดทมี่ อี ัตราการเพม่ิ ข้ึนสูงสุด-ตา่ สุด ดงั น้ี จังหวัดที่มีอัตรำกำรเพ่ิมขึนสูงสุด 10 อันดับแรกในระยะเวลำ 13 ปี คือ นนทบุรี กรุงเทพ กระบ่ี บงึ กาฬ นครปฐม สระบุรี ปัตตานี บุรีรมั ย์ ฉะเชงิ เทรา และลาพนู จังหวัดท่ีมีอัตรำกำรเพิม่ ขนึ ต่ำสุด 10 อนั ดับแรก คือ เชียงใหม่ สงขลา พิษณุโลก สมุทรสาคร แมฮ่ ่องสอน สมทุ รปราการ เพชรบุรี ลาปาง ตราด และสตูล แผนภำพท่ี 18 เปรียบเทียบอตั รำกำรเพม่ิ ขึนของงบประมำณลงพนื ท่จี ังหวดั เฉลี่ยต่อปี 5 อนั ดบั สงู สุด-ตำ่ สุด ปี 2552-2564 ทม่ี า: สานกั งบประมาณ (2552–2564) ประมวลโดยคณะนกั วิจัย แผนภาพที่ 18 และ 19 แสดงให้เห็นถึงการกระจายงบประมาณท่ีดีข้ึน โดยบางจังหวัดที่มีอัตรา การเพ่ิมข้ึนของงบประมาณเฉลี่ย 13 ปีต่าสุดเป็นเมืองใหญ่และเป็นจังหวดั ท่ีเจริญแล้ว เช่น เชียงใหม่ สงขลา และสมุทรปราการ แม้ว่าจังหวดั ใหญ่บางจังหวัด เช่น นนทบุรี กรุงเทพ สระบุรี และนครปฐม ยังเป็นจงั หวัดท่ีมีอตั ราการเพิ่มข้ึนของงบประมาณเฉลี่ย 13 ปีย้อนหลงั สูงสดุ และจังหวดั ที่มีอตั ราการ เพ่ิมข้ึนของงบประมาณของยังต่าอยู่ คือแม่ฮ่องสอน ซึ่งเป็นจังหวดั ท่ีมีขนาดเศรษฐกิจเลก็ และมรี ะดบั การพฒั นาค่อนข้างตา่ 496