LIBRO DIGITAL 2023 - I

EL PROCESO ÚNICO DE POLICIA EN LA NORMA DE SEGURIDAD Y CONVIVENCIA La Convivencia Pacífica, tal y como lo ordena la Constitución en su artículo 2°, es un fin esencial que hace parte de los principios y valores constitucionales como elemento subjetivo, por lo que se puede pensar, que el Estado no podría funcionar de manera normal, si el mismo no persigue la convivencia entre sus asociados a través de la ley, pues, ello llevaría al caos y al reino del desorden, que darían al traste con el mismo Estado22. Para el desarrollo de ese fin estatal, de la Convivencia Pacífica, se da la función administrativa de Policía, para dar cumplimiento a los postulados constitucionales y legales de “mantener las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia vivan en paz” (Constitución Política, 1991, Art. 218). Pero cabe anotar que, desde antes de la Constitución del 91, se han ejecutado algunos procedimientos que, si bien se encontraban enmarcados en la norma, Decreto – Ley 1355 de 1971 Código Nacional de Policía, siempre se consideraron contrarios a los mismos postulados constitucionales, tales como: la amonestación en privado, la represión en audiencia pública, la expulsión de sitio público o abierto al público, la promesa de buena conducta, la promesa de residir en otra zona o barrio, la prohibición de concurrir a determinados sitios públicos o abiertos al público, la presentación periódica ante el comando de policía, la retención transitoria y el cierre del establecimiento (Decreto – Ley 1355 de 1971, Art. 186), de las cuales hoy día se contemplan algunos como medios de policía y otros como medidas correctivas, en la nueva normatividad de convivencia nacional Ley 1801 de 2016, que cobró vigencia el día 30 de enero de 2017. Es de manifestar, que la Corte Constitucional en diferentes Sentencias de Constitucionalidad, ha realizado algunos planteamientos que se deben tener en cuenta al momento de ejecutar estos procedimientos sancionatorios, tales como: alcance, motivos fundados, necesariedad, finalidad, temporalidad, el principio de proporcionalidad (Sentencia C-024, 1994), derecho de impugnación (Sentencia C-117, 2006), sujeción al debido proceso presuponiendo la realización de un procedimiento previo, respetando el derecho a la defensa (Sentencia C-179, 2007), mismos presupuestos de los que en la nueva Ley 1801 de 2016 no se dijo nada, lo que deja así la posibilidad de que sea al arbitrio del funcionario policial, quien generalmente no es un abogado, quien pueda ejecutar dichas actuaciones administrativas que, en su sentir, puede usar para cumplir con su función constitucional, pero que a la larga puede generar una vulneración de derechos y garantías ciudadanas. Todo esto, es lo que actualmente ha conllevado a dificultades en la aplicación de las diferentes medidas correctivas, de la nueva legislación de convivencia, todo ello dentro de la actuación policiva en la prestación del servicio de seguridad. Pues, ha sido evidente, que la falta de claridad por parte de los funcionarios en las causales y procedimientos señalados jurisprudencialmente, han permitido una serie de situaciones que bien podrían dar lugar a acciones administrativas en contra de la institucionalidad, hasta tal punto en que algunos funcionarios de la fuerza de policía se niegan a ejecutar tal medio coer- citivo, llegando incluso a incumplir con su labor funcional. Teniendo en cuenta el desarrollo jurisprudencial ya referido, mediante el cual se han direccionado los procedimientos específicos de dichas acciones policivas, se pretende hacer una discusión sobre las exigencias en capacidad de análisis, 22 Illera, Maria de Jesús. Convivencia y Cultura Ciudadana: dos pilares fundamentales del derecho policivo, 2005. Recuperado de: http://www.pensamientopenal.com.ar/system/files/2012/12/doctrina35121.pdf

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana ponderación de derechos y estructura de procesos y de procedimientos, que han de tener los funcionarios de Policía, al momento de ejercer sus funciones, en el nuevo marco normativo, ello, teniendo en cuenta que las altas cortes han venido desarrollando un contexto jurisprudencial en materia del principio constitucional de “Dignidad Humana”, frente a los demás derechos personales de los mismos infractores de la ley, contra los derechos personales o sociales de los afectados con la conducta que se pretende evitar o corregir. Por lo que, estos funcionarios especializados, tendrán que actuar dentro del respeto de los derechos humanos, ya que su finalidad esencial es mantener las condiciones necesarias para el goce de los derechos y libertades de los ciudadanos y asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz, siendo así el ejercicio de su función un mecanismo preventivo de protección de los derechos humanos. Para ello, es necesario saber que la misma carta en su artículo 2°, inciso 2, da el derrotero jurídico para el ejercicio de la función estatal de mantenimiento y aseguramiento de la convivencia pacífica, cuando afirma: “Las Autoridades de la República, están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los derechos sociales del Estado y de los particulares”. Entonces, las funciones estatales encargadas a estos miembros de la administración, están contempladas en solo dos verbos rectores “proteger” y “asegurar”, el primero encaminado al disfrute de los derechos y libertades públicas, y el segundo a salvaguardar la convivencia pacífica. Ahora, si miramos este enfoque, podemos llegar a entender, que, si bien la actual Ley 1801 de 2016 busca que dichas directrices constitucionales se puedan cumplir a cabalidad por estos funcionarios, se dejan grandes vacíos sobre la forma en la cual se ha de proceder sin que el arbitrio del funcionario llegue a vulnerar los mismos derechos y libertades que se pretenden proteger23. En otras palabras, la ley deja abierto al arbitrio del funcionario su actuar, máxime cuando la misma norma exige inmediatez (Artículo 213), por lo que es necesario que se tengan en cuenta los criterios orientadores y de ponderación, que han sido descritos por la Alta Corporación Constitucional (Sentencia C-24 de 1994), los cuales han de tener en cuenta los miembros de la administración al momento de ejecutar las acciones tendientes al cumplimiento de su función, criterios éstos que no se encuentran precisados en la ley, pero que la jurisprudencia nacional a lo largo de sus expresiones de constitucionalidad e inconstitucionalidad de normas similares, los han diferenciado y determinado, por lo que han de ser tenidos en cuenta al instante de ejercer su función24. Desde esta óptica, en este escrito se tratará de hacer un bosquejo del procedimiento, debido a que deberán de hacer los funcionarios al momento de aplicar las normas de policía, lo cual se desarrollará en los títulos siguientes. A. GENERALIDADES Dentro de la norma de policía, se establece el denominado Proceso Único de Policía, el cual se basa en unos principios propios de la materia policía, como lo son: la oralidad, la gratuidad, la inmediatez, la oportunidad, la celeridad, la eficacia, la transparencia y la buena fe, los mismos que se han de aplicar en todas las actuaciones adelantadas por las autoridades de Policía, en ejercicio de su función y actividad (Art. 213). Para observar los principios procesales los explicaremos a continuación así25: “El principio de oralidad consiste en que los actos procesales son realizados a viva voz, normalmente en audiencia y reduciendo las piezas escritas a lo estrictamente indispensable. La finalidad es la celeridad, busca la atención personal del juzgador (La autoridad de policía) con las partes y su vinculación con los hechos, lo que permite que el proceso sea rápido, denotando así una atención más pronta de las pretensiones solicitadas. Efectos del principio de oralidad: • La inmediación, o relación directa entre el juzgador, las partes y los sujetos de prueba. • La concentración del debate procesal en una audiencia. 23 Medellín Cáceres, Carlos Mario (2016). Criterios de Orientación para la aplicación del Nuevo Código Nacional de Policía y Convivencia Ciudadana por parte de los miembros de La Policía Nacional en el Procedimiento Verbal Inmediato. Tesis de grado para ostentar el Título de Especialista en Ejercicio del Derecho ante las Altas Cortes: FUNLAM Medellín. 24 Ibídem 25 POLICIA NACIONAL DE COLOMBIA. La Guía de actuaciones de competencia del personal uniformado de la Policía Nacional, frente al Código Nacional de Policía y Convivencia. 2018. Recuperado el 30 de Octubre de 2018 de https://es.scribd.com/document/375242203/1cs-Gu-0005-Actuaciones-de- Competencia-Del-Personal-Unifor mado-de-La-Policia-Nacional-2c-Frente-Al-Codigo-Nacional-de-Policia-y-Convivencia

El Proceso Único de Policía en la Norma de Seguridad y Convivencia • La publicidad de las actuaciones, particularmente de las audiencias, a las cuales debe tener acceso cualquier persona, e incluso grabarlas. • La libre valoración de la prueba. El principio de gratuidad supone que la administración de justicia no es onerosa, es decir no tiene costo, de tal manera que toda persona, sin necesidad de dinero, puede acceder a la misma. Este principio, es uno de los fundamentos de la noción misma de justicia. (“Ley 1801 de 2016, artículo 230. Costas. En los procesos de policía no habrá lugar al pago de costas”). El principio de inmediatez en esencia las autoridades de policía deben prevenir, de no ser posible actuar de inmediato para corregir y evitar el escalamiento del problema. El principio de oportunidad se debe entender como pertinentes en el tiempo, por lo tanto, no se debe confundir con el principio penal homónimo, sino que se debe observar como el principio de respuesta aprobada por parte de la administración. El principio de celeridad está representado por las normas que impiden la prolongación de los plazos y eliminan trámites procesales superfluos y onerosos. Así, se establece la perentoriedad de los plazos legales otorgados en el Código Nacional de Policía y Convivencia, con consecuencias disciplinarias para quien los incumpla. La eficacia, evoca siempre la idea de conquista o consecución de los objetivos establecidos. El principio de eficacia es “La capacidad de las administraciones públicas de lograr los objetivos que se propone como también, eso sí, de alcanzarlos utilizando tan solo los recursos que sean estrictamente necesarios” “Capacidad de lograr el efecto que se desea o se espera”. La eficiencia, apela mejor a la relación existente entre los recursos empleados y los resultados obtenidos. El principio de transparencia implica que el actuar de la autoridad de policía se deje ver como a través de un cristal. Constituye una extensión del principio de publicidad el cual supone una posición activa de la Administración, mientras que la transparencia se enfoca en permitir que el poder público y su accionar se encuentren a la vista de todos, sin velos ni secretos, en una situación tanto pasiva como activa: dejar ver y mostrar. La jurisprudencia constitucional ha definido el principio de buena fe como la exigencia a los particulares y a las autoridades públicas de ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que podrían esperarse de una “persona correcta (ver bonus)”. Así la buena fe presupone la existencia de relaciones reciprocas con trascendencia jurídica, y se refiere a la “confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada”. La presunción solamente se desvirtúa con los mecanismos consagrados por el ordenamiento jurídico vigente, luego es simplemente legal y por tanto admite prueba en contrario.” Los principios procesales son directrices a las normas jurídicas, dan las ideas fundamentales al Derecho y, además, el legislador los incorpora para interpretar las normas y suplir las lagunas del ordenamiento jurídico. Los principios procesales son criterios generales a partir de los cuales el legislador va a concretar luego en numerosas disposiciones específicas la regulación del proceso y el proceder de sus sujetos procesales. El Procedimiento Único de Policía rige exclusivamente para todas las actuaciones adelantadas por las autoridades de Policía, en ejercicio de su función y actividad (Art. 214), la que se ejerce a través de la Acción de Policía, que es el mecanismo que se inicia de oficio por parte de las autoridades de Policía o a solicitud de cualquier persona interesada en resolver ante la autoridad competente un conflicto de convivencia, mediante un procedimiento verbal, sumario y eficaz, tendiente a garantizarla y conservarla (Art. 215). La competencia de la autoridad de Policía para conocer sobre los comportamientos contrarios a la convivencia, se determina por el lugar donde suceden los hechos (Art. 216), y dentro del proceso se pueden utilizar los siguientes medios de prueba (Art. 217): 1. El informe de Policía; 2. Los documentos; 3. El testimonio; 4. La entrevista; 5. La inspección; 6. El peritaje y 7. Todos los demás medios consagrados en la Ley 1564 de 2012. Los medios de prueba son el vehículo o cable conductor, que conecta los hechos ocurridos con el comportamiento prohibido en la ley; soportan la decisión de imponer medida correctiva; no existe tarifa probatoria en el ámbito policial, pero, en los casos en los que la Policía Nacional atiende a través del Comparendo, debe existir por lo menos un medio de prueba, el cual se deberá documentar en las casillas 5 hechos de la hoja principal de la orden de comparendo o medida correctiva y en la casilla 4 y 5 de la hoja número - 153 -

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana dos del mencionado comparendo, llamada “anexo 1”; cuando no se registra el medio de prueba, es como si no existiera y la inexistencia del medio de prueba deja sin piso jurídico cualquier actuación de policía, por lo que se caería ante cualquier análisis o control posterior. No obstante, éste listado de medios de prueba, la práctica de los mismos, dice la norma, se ceñirá a los términos y procedimientos establecidos en el Código de Policía y Convivencia, lo cual, desde ya, se advierte que riñe con la doxología de la Constitución Nacional y pone en riesgo el derecho fundamental al debido proceso, toda vez, que en la misma norma de convivencia no se deja en claro o establecido el modo de acceder a dichos medios, el cómo se deben desarrollar y el proceso debido de los mismos, lo que en sí, nos hace un obligatoria remisión normativa a las demás normas que detallan y desarrollan el procedimiento debido en cada medio de prueba. En los procedimientos que se adelanten por comportamientos que afecten el ambiente, el patrimonio ecológico y la salud pública, se presume la culpa o el dolo del infractor (Art. 220 Ley 1801), situación también que genera mucha incertidumbre jurídica en el ejercicio del derecho de defensa de los ciudadanos, pues será a éste a quién en últimas le corresponderá probar que no está incurso en el comportamiento contrario a la convivencia correspondiente, debiendo esta carga estar en cabeza de la administración para poder imponer la medida correctiva, pues una cosa sería aplicar las medidas preventivas de que tratan las normas de medio ambiente, las cuales han de ser inmediatas y no admitirían carga probatoria alguna, y otra muy diferente es la aplicación de medidas correctivas que en sí, requieren de probar alejados de la duda, no solo de la ocurrencia de un comportamiento sino de la responsabilidad del presunto infractor en el mismo. Se denomina Acción de Policía, el mecanismo por medio del cual se da inicio al proceso inmediato de policía (Art. 215), y que se puede dar inicio de dos formas: a) De oficio. Que bien se puede realizar por conocer de los hechos de manera directa, o lo denominado “Flagrancia Policial”, o bien por remisión de un Comparendo por parte de los funcionarios de la policía nacional, en su calidad de autoridades de policía, cuando se encuentre con el conflicto de convivencia o los comportamientos contrarios a la convivencia. b) A petición de parte. Ello obedece, a que cualquier persona que considere necesario que la autoridad de policía le resuelva un conflicto de convivencia, pueda presentar la queja de manera directa o en su defecto, la querella para los asuntos eminentemente de perturbación a la posesión, tenencia y servidumbre, llamados en otrora “civiles”. Ahora, antes que se dé inicio a una acción de policía, es necesario que el funcionario adopte una posición de análisis del contexto de los hechos que se tengan como comportamientos contrarios a la convivencia, para poder decidir si los medios de policía o las medidas correctivas a adoptar son completamente necesaria, proporcional y razonable para proteger, restaurar o prevenir de manera eficaz la convivencia (Art. 8 Num. 12 y 13), en el siguiente orden: C.C.C. Necesidad: Que no exista otro medio de protección, restauración, educación o de prevención eficaz para alcanzar la convivencia pacífica. Proporcionalidad: Que la adopción de medios de Policía o las medidas correctivas, son las que permiten atender de manera directa, concreta y efectiva las circunstancias de cada caso y están dirigidas a cumplir con la finalidad de la convivencia pacífica. Razonabilidad: Que, con la aplicación de los medios de policía y las medias correctivas, la afectación de derechos y libertades no sea superior al beneficio perseguido y evitar todo exceso innecesario. Medida Medios de Una vez realizado este análisis, el funcionario está compelido a realizar o bien el proceso único Correctivas Policía de policía, para aplicar las medidas correctivas, o bien, dar las órdenes necesarias que le permitan encausar la convivencia, como medio de policía. Este Proceso Único, dice regirse por dos clases: El proceso verbal inmediato y el proceso verbal abreviado de policía (Art. 221), no obstante, se puede hablar de otro proceso que es el del Comparendo de Policía, aunque la Policía Nacional en sus directrices ha manifestado que éste procedimiento del comparendo se aplica con el proceso verbal inmediato26, lo cual no sería posible, por cuanto que, el mismo proceso del comparendo está reglado en el Artículo 219, situación que a la fecha ha generado imprecisión al momento de que los uniformados realicen sus procedimientos, además de que, a mi juicio, la reglamentación emitida por la Policía Nacional 26 Instructivo No. 7 de la Policía Nacional. Instrucciones para el diligenciamiento del formato Orden de Comparendo y/o Medida Correctiva.

El Proceso Único de Policía en la Norma de Seguridad y Convivencia con referencia al comparendo está plagada de vicios de forma y de fondo, que, desde una perspectiva más legalista estaría llamado al fracaso y desde luego a que todos los procedimientos de comparendo sean completamente anulables. B. TRAMITE DEL COMPARENDO – ORDEN DE COMPARECER Es un procedimiento exclusivo de los miembros uniformados de la Policía Nacional, que consiste en entregar un documento oficial que contiene orden escrita o virtual para presentarse ante autoridad de Policía o cumplir medida correctiva (Art. 218), jamás se podrá utilizar para aplicar medidas correctivas, pues para ello se deberá realizar el Proceso Verbal Inmediato. Documento éste que la Policía Nacional ha diseñado para que sus hombres lo apliquen y que se entiende, han de portarlo todos los cuadrantes de policía, para poder ejercer de manera directa su función, pero como la norma dice que puede llegar a ser “virtual”, se han de diseñar los mecanismos electrónicos pertinentes para ese efecto. La Policía Nacional, mediante Resolución Interna27, aduce adoptar el formato único de Orden de Comparendo y/o Medida Correctiva, contemplando en el artículo 218, estableciendo que “El formato Orden de Comparendo y/o Medida Correctiva, su anexo 1 es el documento interinstitucional en el que se informa sobre la utilización de los medios de policía y será el acta para imponer medidas correctivas de competencia del uniformado”. Desde mi perspectiva, es allí en donde se confunde a los uniformados, al pretender establecer el Comparendo como un procedimiento para llegar al Proceso Verbal Inmediato, cuando en sí la norma habla de un procedimiento especial y único para la imposición del comparendo (Art. 219), máxime cuando se emite una Resolución Interna en donde la Policía Nacional determina un procedimiento diferente al que trae la misma ley. Además de ello, en el Instructivo28 que se da a los uniformados se puede extraer, lo siguiente: “¿Qué es una orden de comparendo y/o medida correctiva? Es un documento público en el que se registra la orden que imparte el Policía uniformado a quien incurra en comportamiento contrario a la convivencia de comparecer o cumplir medida correctiva.” Lo cual corresponde con lo que determina el Artículo 218, pero, luego hace algunas aclaraciones, que son propias de la institucionalidad pero que no tienen ningún sustento jurídico: “¿Propósito de la orden de comparendo y/o medida correctiva? • Ordenar al presunto infractor comparecer a: 1. El inspector de Policía para objetar la multa general señalada; 2. La entidad bancaria u oficina destinada por la administración municipal o distrital para el recaudo de multas señaladas, con el fin de consignar el valor de la misma si es voluntad del infractor; 3. Lugar donde participe en programa comunitario o actividad pedagógica de convivencia a cambio del pago de las multas generales tipo 1 0 2, si es voluntad del infractor • Ordenar al infractor cumplir medida correctiva 1. Para lo cual se deberá documentar el procedimiento verbal inmediato para imponer medida correctiva de competencia del uniformado a través de la cual se obliga a una persona a cumplir medida correctiva. 2. La mencionada orden se registra en el formato diseñado por la institución para tal efecto, este se constituye en el acta para la imposición de la medida correctiva de suspensión temporal de actividad económica. • Documentar la utilización de medios de Policía (traslado por protección, ingreso a domicilio, mediación policial, incautación, entre otros) El informe escrito con ocasión a la utilización de medios de policía o descripción de hechos, se documentan en el formato orden de comparendo y/o medida correctiva, de acuerdo a los parámetros más adelante indicados en el presente instructivo. …” Del procedimiento que emana la Ley, de manera directa, se pueden analizar los siguientes pasos: 1. Tener conocimiento comprobado de un comportamiento contrario a la convivencia. Pare ello, se debe realizar una verdadera identificación al ciudadano a quien se le aborda para informarle que ha contravenido los comportamientos propios del 27 Policía Nacional de Colombia. Resolución 03253 del 12 de Julio de 2017. 28 Policía Nacional de Colombia. Instructivo No. 07 de 2017 - 155 -

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana ciudadano común y que son acordes con la convivencia, allí es donde el funcionario entrará a ejercer su función Administrativa de policía a través de la imposición del Comparendo (Art. 219), sin perjuicio de la aplicación de las medidas correctivas que sean competencia de otras autoridades de policía a quien remitirá la copia del comparendo, debiendo suministrar toda la información al infractor, acerca de los recursos que le corresponde y los términos que tiene para interponerlos (Parágrafo 2 Art. 219). En sí, la norma no escatima cómo el uniformado puede llegar a tener ese conocimiento comprobado, si fue de manera directa, lo cual podríamos llamar “flagrancia policial”, o si fue porque un tercero le remitió por cualquiera de los medios de prueba, la existencia de un comportamiento contrario a la convivencia, lo que, sin lugar a dudas, permite que aquí si se haga esa remisión al Artículo 222, para que el agente de policía pueda efectuar esos pasos que se describieron antes, en especial el identificar plenamente el presunto infractor y recolectar las pruebas que le den una certeza de la existencia de un comportamiento contrario a la convivencia, para así: 2. Expedir orden de comparendo a cualquier persona. No obstante, dice la norma que “podrá expedir”, lo cual deja un criterio muy facultativo del uniformado, que le permite moverse en un campo de discrecionalidad, que, a mi entender, es favorable al ciudadano, por cuanto que el agente puede llegar a necesitar solamente su sola presentación e información de que se está presentando una situación contraria a la convivencia, para que ésta sea restablecida y no halla la necesidad de usar los medios de policía o aplicar las medidas correctivas, ello en el entendido de que el objeto de la norma es la prevención y no la sanción. 3. Notificación de Recursos. Aunque la norma no hable de notificar, dice que al momento de llegarse a imponer una medida correctiva, de oficio se debe “suministrar” toda la información “acerca de los recursos que le corresponde y los términos que tiene para interponerlos”, lo cual no es posible si no se le notifica de la existencia de una medida correctiva y consecuente con ello la posibilidad de interponer recursos de ley, los cuales, por unicidad de materia, no sería otro que el contenido en el Artículo 222 y es el de apelación ante el inspector de policía. Pero, entiende uno al revisar esta aparte, que no hay razón del porqué se pueda llegar a dar recurso de apelación, pues, si el comparendo es sólo para dar una orden de comparecencia o para que se cumpla una medida correctiva, queda claro que éste elemento de persuasión a la convivencia es de aplicar antes o después de iniciar el Procesos Verbal Inmediato, en cabeza de cualquiera de las autoridades competentes. Entonces, en consecuencia, no habría por qué dar el recurso, sino más bien de informarle al ciudadano de la posibilidad de que si no está de acuerdo con la imposición del mismo, asista a la autoridad competente para que sea ésta la que, mediante el proceso correspondiente, determine si en realidad el comportamiento por el cual se expidió el comparendo, da lugar o no a aplicarle medida correctiva alguna. Ahora, en el inciso tercero, se dice que “sin perjuicio de la aplicación de las medidas correctivas que sean competencia del personal uniformado de la Policía Nacional, este deberá informar a la autoridad de Policía competente para la aplicación de las demás medidas correctivas a que hubiere lugar”, lo que concuerda con la definición de comparendo en el sentido de que es una “orden escrita o virtual para presentarse ante autoridad de Policía”, indicando claramente que, el Comparendo es también una forma de notificar al ciudadano, que ha efectuado un comportamiento contrario a la convivencia y que será procesado por la autoridad competente, que en casi todos los casos, es la inspección de policía. Más allá de lo anterior, se tiene la excepción de su uso para los comportamientos contrarios a la integridad urbanística, o a la organización de eventos que involucren aglomeraciones de público, hechos de los cuales el uniformado pondrá en conocimiento de la autoridad competente, mediante informe escrito, que al interior de la institución se denominan “informes especiales de policía”. Pues bien, mírese como se mire, el Comparendo tiene un procedimiento especial para su aplicación y está fuera del contexto de la aplicación del proceso verbal inmediato, por lo que, a mi juicio es un verdadero proceso en cabeza de los miembros de la Policía Nacional, que como se dijo anteriormente, no tiene nada que ver con el Proceso Verbal Inmediato y que por ende se debe analizar, de manera muy pormenorizada el procedimiento enseñado a los uniformados, además de la legalidad de las Resoluciones Internas de la Policía Nacional. Ahora, la Ley 2197 de 2022 a creado un nuevo Artículo en la Ley 1801 de 2016, cual es el Artículo 223A donde desarrolla el procedimiento del Comparendo y en el cual se lee: Sin perjuicio del procedimiento contenido en el Artículo 223 de la Ley 1801 de 2016, para las multas por infracción a la convivencia y seguridad ciudadanas que tengan como sanción multa tipo 1 a 4, se aplicara el siguiente procedimiento: a. Criterios para la dosificación de la medida. Sera obligatorio para las autoridades de policía tener en cuenta al momento de expedir la orden de comparendo y de aplicar o imponer una medida correctiva, los principios de proporcionalidad, razonabilidad y necesidad frente al bien jurídico tutelado.

El Proceso Único de Policía en la Norma de Seguridad y Convivencia b. Termino perentorio para objetar la orden de comparendo. Vencidos los 3 días hábiles posteriores a la expedición de la orden de comparendo en la que se señale Multa General, sin que se haya objetado; de conformidad con el principio de celeridad, no podrá iniciarse el proceso verbal abreviado, por cuanto se pierde la oportunidad legal establecida en el inciso quinto parágrafo del Artículo 180 de la Ley 1801 de 2016. c. Aceptación ficta de responsabilidad. Expedida la orden de comparendo en la que se señala multa general, se entenderá que el infractor acepta la responsabilidad cuando, dentro de los tres (3) días siguientes a la imposición de la orden de comparendo, cancela el valor de la misma o decide cambiar el pago de las multas tipo 1 y 2 por la participación en programa comunitario o actividad comunitaria de convivencia. d. Recibida esta información, el inspector de policía deberá abstenerse de iniciar proceso único de policía y actualizar el estado de cumplimiento de la medida correctiva en el Registro Nacional de Medidas Correctivas. e. Firmeza de la multa señalada en orden de comparendo. No objetada, una vez vencidos los cinco (5) días posteriores a la expedición de la orden, la multa queda en firme, pudiéndose iniciar el cobro coactivo, entendiéndose que pierde los beneficios de reducción del valor de la misma establecidos en el Artículo 180 de la Ley 1801 de 2016. f. Pérdida de beneficios. Cuando se objete la multa general señalada por el uniformado en la orden de comparendo, se pierde el. derecho a los descuentos por pronto pago. g. Cumplimiento de participación en programa comunitario o actividad pedagógica de convivencia y validez de certificados. La participación en programa comunitario o actividad pedagógica de convivencia se podrá realizar en municipios o distritos diferentes a la ocurrencia de los comportamientos contrarios a la convivencia. Los certificados expedidos tendrán validez en todo el territorio nacional. h. Control para el cumplimiento de medidas correctivas a extranjeros. Los funcionarios que realizan controles migratorios, verificaran el cumplimiento de las medidas correctivas impuestas y ejecutoriadas a ciudadanos extranjeros; en caso .de incumplimiento, informaran a la autoridad competente sobre el nuevo ingreso del infractor para que se obligue a su cumplimiento, so pena de incurrir en permanencia irregular y ser objeto de las medidas administrativas migratorias sancionatorias a que hubiere lugar. i. Incremento del valor de la multa general. Cuando se. incurra en un comportamiento contrario a la convivencia y se pueda. evidenciar el incumplimiento por parte de la misma persona en el pago de alguna multa general anterior por comportamiento contrario a la convivencia y que haya sido reportada al boletín de deudores morosos de la Contaduría General de la Nación, sin que haya sido pagada, la nueva medida se incrementara en un 50% del valor de la segunda medida. j) Reiteración del mismo comportamiento contrario a la convivencia. La reiteración de un comportamiento contrario a la convivencia cuya medida corresponda a multa, dentro del año siguiente a la firmeza de la primera medida, dará lugar a que su valor se aumente en un 75%, sin perjuicio de las disposiciones contenidas en el Artículo 36 de esta ley. Quien reitere después de un año en un comportamiento contrario a la convivencia, la multa general que se le imponga deberá ser incrementada en un cincuenta por ciento (50%). 1. Consideraciones generales del procedimiento El Debido Proceso, es una garantía Constitucional que abarca todo el ejercicio policivo, se ha entendido que los aspectos referentes a las competencias, son eminentemente procesales. El Código ha sido claro en quienes son competentes para imponer las medidas correctivas y ha dado el procedimiento expedito para cada uno de ellos, por lo que, si no se cumple el procedimiento señalado por el funcionario competente para ello, el procedimiento está llamado a no prosperar, siendo que por demás el Artículo 10 del CNSCC enseña en sus numerales 1 y 2, la Obligatoriedad de cumplir y hacer cumplir, primero La Constitución y luego las demás normas. Veamos algunos puntos específicos: 1. El Inciso del Artículo 3 nos habla de que las autoridades de policía, sólo se sujetarán al Proceso Único de Policía. 2. El Artículo 221, señala que el Proceso Único de Policía es de dos (2) clase: Proceso Verbal Inmediato y Proceso Verbal Abreviado. NO INCLUYE el Comparendo como una clase del Proceso, pero la Resolución 3253 de 2017, determina que el Comparendo es el Acta de sustento del Proceso Verbal Inmediato, razón por la cual se entiende, que se puede usar cuando el uniformado realiza Proceso Verbal Inmediato. 3. El Artículo 206, señala que la medida correctiva de Multa, es exclusiva del Inspector de Policía, razón por la cual, no se puede imponer por otra autoridad distinta a ésta. 4. El Artículo 180 define la Multa, y en su parágrafo enseña que: a) Inciso 2: Cuando el uniformado tenga conocimiento de la ocurrencia de un hecho que ADMITA la imposición de Multa general, impondrá ORDEN DE COMPARENDO. No indica que impone la medida correctiva de multa, sino que impone la orden de comparendo. - 157 -

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana b) Incisos 3 y 4, hablan del pronto pago y la conmutación de las multas tipo 1 y 2, en ambos casos dentro de los 5 días siguientes a la expedición del comparendo. No se dice que a la imposición de la medida correctiva. c) Inciso 4: Si la persona no está de acuerdo con la aplicación de la multa SEÑALADA en la orden de comparendo, podrá OBJETAR la medida mediante el Procedimiento establecido en este Código. Pues bien, la palabra SEÑALAR no indica la imposición de una medida sino la IMPUTACION OBJETIVA de que el hecho o conducta realizada da lugar a una medida, por lo que, es claro que no existe IMPUGNACION o Apelación, sino una OBJECIÓN, esto es un NO ESTAR DE ACUERDO, que lógicamente se propone ante el funcionario competente para que, a través del Proceso de su competencia decida sobre esa OBJECIÓN del ciudadano. Ahora, queda claro que, si el ciudadano OBJETA el señalamiento de la multa en el Comparendo, procede la MEDIDA una vez se halla vencido en juicio al presunto infractor, por el funcionario competente y en el proceso de su competencia, esto es, el Inspector de Policía (Art. 206 numeral 6 literal h) y por el Proceso Verbal Abreviado (Art. 223), de lo contrario sería una verdadera violación al Debido Proceso, puesto que el comparendo como tal no fue usado para imponer la medida de multa. Lo anterior, NO OCURRE, como lo dice el 223 A, si el ciudadano NO OBJETA o SE PRESENTA en los 5 días siguientes de la creación del comparendo, se asume la aceptación ficta de responsabilidad y por consiguiente cobra firmeza la medida de multa señala, esto claro, por imposición legal. Cuando el Formato de Comparendo, señala Medidas Correctivas de ambas autoridades (muy común en los casos de Suspensión Temporal de la Actividad y por Artículo 35 Numeral 2), la Inspección de Policía, en aras de garantizar el debido proceso y el derecho de defensa, consideramos que se ha de entender que cuando el ciudadano APELÓ la Medida Correctiva del Uniformado, también OBJETÓ la Medida de Multa señalada, y deberá hacer dos procedimientos por separado: i) Un procedimiento, en donde resuelve la apelación y funge entonces como segunda instancia del uniformado ii) Un Proceso Verbal Abreviado para determinar la aplicación o no de la medida de Multa señalada en el comparendo y objetada por el ciudadano. Dicho todo lo anterior, y desde el contexto normativo abordado, queda claro para la Asociación Nacional de Inspectores y Corregidores que, con la aparición del Artículo 223 A, se dio mayor claridad con respecto al procedimiento a seguir, con referencia a las Multas Generales señaladas en el formato de Orden de Comparendo, acorde con lo dispuesto en los Artículos 218, 219 y parágrafo del 180, pues quedó determinado que, al momento de la realización del procedimiento de comparendo, esto es: i) Que el uniformado tenga conocimiento “comprobado” de un comportamiento contrario a la convivencia que dé lugar a la aplicación de la medida correctiva de multa, podrá expedir orden de comparendo a cualquier persona, evidenciando el hecho. ii) El ciudadano tiene 3 opciones: a) Objetar dentro de los 3 días siguientes, b) Solicitar pronto pago o conmutación dentro de los 5 días siguientes, c) guardar silencio y no presentarse. iii) Tanto si el ciudadano Objeta o Guarda Silencio, pierde las oportunidades de acceder a los beneficios de pronto pago. No obstante, se considera que, si el ciudadano presenta excusa por caso fortuito o fuerza mayor, es válido aplicar lo dispuesto en la Sentencia C- 349 de 2017. iv) La OBJECIÓN no es un recurso de Apelación, es una solicitud de que el competente para imponer la multa, esto es, el inspector de policía, realice el Proceso Verbal Abreviado para que pueda determinar si existe o no mérito para su imposición. En caso de que se imponga la multa por el PVA, sí tiene derecho al Recurso de Apelación conforme a lo previsto en el numeral 4 del Artículo 223. v) Si la multa señalada cobra firmeza, la orden de comparendo se convierte en un Título Valor, razón por la cual se puede dar inicio al cobro por jurisdicción coactiva, SIN QUE SE EMITA OTRA CLASE DE ACTO por parte del Inspector de Policía, sólo realizar las actuaciones en la plataforma del RNMC, tal y como lo señala el mismo artículo 223 A literal d. Para mayor claridad, y como quiera que se tiene que el inspector no debe emitir ninguna clase acto o decisión policiva, consideramos que se deben emitir las respectivas constancias de firmeza del comparendo, las cuales se anexan al presente documento. vi) Que cuando la multa ha cobrado firmeza, ésta NO TIENE RECURSO ALGUNO, pues la ley determinó la existencia de la firmeza de la medida por inactividad del ciudadano, lo que se considera una responsabilidad ficta, que conlleva a una decisión inmediata, sin existencia de proceso alguno. vii) Que mientras se diseñe y ponga en marcha el Sistema Único de Recaudo, se considera que es menester dar a conocer a la oficina destinada para el recaudo y ejecución de las multas, a fin de que se pueda determinar las fechas para la iniciación del cobro de intereses y para iniciar el proceso de jurisdicción coactiva. También es de aclarar que, con la aparición de este procedimiento, quedaron algunos asuntos inconclusos, como: i) ¿Cómo y cuándo se aplican los principios rectores del código, si no hay proceso abreviado, en los casos de GUARDAR SILENCIO o NO PRESENTARSE?

El Proceso Único de Policía en la Norma de Seguridad y Convivencia ii) ¿Cual va a ser el procedimiento a aplicar para dar cumplimiento a los h), i) y j)? iii) ¿Quien estandarizará las certificaciones del cumplimiento a programa pedagógico de convivencia, según lo dispuesto en el literal g? Ahora, con la aparición del presente Artículo 223 A, se ha dado una postura jurídica o criterio de aplicación de la norma policiva, se ha considerado que, cuando un ciudadano presenta la Objeción al Comparendo, ésta se debe hacer ante el Comandante del uniformado o ante éste mismo, para que resuelva dicha objeción. La Asociación Nacional de Inspectores y Corregidores ANINCOP, se ha apartado de ese concepto, en razón a las siguientes consideraciones: 1. El Debido Proceso, es una garantía Constitucional que abarca todo el ejercicio policivo, se ha entendido que los aspectos referentes a las competencias, son eminentemente procesales. El Código ha sido claro en quienes son competentes para imponer las medidas correctivas y ha dado el procedimiento expedito para cada uno de ellos, por lo que, si no se cumple el procedimiento señalado por el funcionario competente para ello, el procedimiento está llamado a no prosperar, siendo que por demás el Artículo 10 del CNSCC enseña en sus numerales 1 y 2, la Obligatoriedad de cumplir y hacer cumplir, primero La Constitución y luego las demás normas. 2. El Inciso del Artículo 3 nos habla de que las autoridades de policía, sólo se sujetarán al Proceso Único de Policía. 3. El Artículo 221, señala que el Proceso Único de Policía es de dos (2) clase: Proceso Verbal Inme- diato y Proceso Verbal Abreviado. NO INCLUYE el Comparendo como una clase del Proceso, pero la Resolución 3253 de 2017, determina que el Comparendo es el Acta de sustento del Proceso Verbal Inmediato, razón por la cual se entiende, que se puede usar cuando el uniformado realiza Proceso Verbal Inmediato. 4. El Artículo 206, señala que la medida correctiva de Multa, es exclusiva del Inspector de Policía, razón por la cual, no se puede imponer por otra autoridad distinta a ésta. 5. El Artículo 180 define la Multa, y en su parágrafo enseña que: a) Inciso 2: Cuando el uniformado tenga conocimiento de la ocurrencia de un hecho que ADMITA la imposición de Multa general, impondrá ORDEN DE COMPARENDO. No indica que impone la medida correctiva de multa, sino que impone la orden de comparendo. b) Incisos 3 y 4, hablan del pronto pago y la conmutación de las multas tipo 1 y 2, en ambos casos dentro de los 5 días siguientes a la expedición del comparendo. No se dice que a la imposición de la medida correctiva. c) Inciso 4: Si la persona no está de acuerdo con la aplicación de la multa SEÑALADA en la orden de comparendo, podrá OBJETAR la medida mediante el Procedimiento establecido en este Código. Pues bien, la palabra SEÑALAR no indica la imposición de una medida sino la IMPUTACION OBJETIVA de que el hecho o conducta realizada da lugar a una medida, por lo que, es claro que no existe IMPUGNACION o Apelación, sino una OBJECIÓN, esto es un NO ESTAR DE ACUERDO, que lógicamente se propone ante el funcionario competente para que, a través del Proceso de su competencia decida sobre ese NO ESTAR DE ACUERDO. d) Esto es claro, que procede una vez se halla vencido en juicio al ciudadano, por el funcionario competente y en el proceso de su competencia, esto es, el Inspector de Policía (Art. 206 numeral 6 literal h) y por el Proceso Verbal Abreviado (Art. 223), de lo contrario sería una verdadera violación al Debido Proceso, puesto que el comparendo como tal no fue usado para imponer la medida de multa, salvo, como lo dice el 223 A, si no Objeta o se presenta a aceptar su responsabilidad en los 5 días siguientes de la creación del comparendo, en cuyo caso se asume la aceptación fica de responsabilidad y la firmesa de multa. e) El Artículo 206 señala que la Multa es competencia de los inspectores y corregidores de policía, los Artículos 209 y 210 no señalan que ésta medida sea competencia de los uniformados, por lo que, muy a pesar de que se pudiera entender que éstos por vía de excepción podrían aplicar esa medida correctiva, son Artículos que se encuentran dentro del Título de las Autoridades de Policía y se señalan sus competencias, siendo por demás posteriores y no indican que la multa sea competencia de los uniformados. De manera infortunada, aún hay muchas falebcias en la manera de proceder frente a la imposición del Comparendo, y aún no se ha podido diferenciar cuando éste es por Orden de Comparecer y cuando es el Acta del Proceso Verbal Inmediato, y a veces, los uniformados se confunden al escuchar en descargos y señalar recursos cuando sólo señalan la medida correctiva de Multa que no es de su competencia, siendo que esto solo sería procedente si están en el PVI y ellos impondrían sus propias medidas correctivas, lo cual hace caer en error también a los Inspectores de Policía que pueden llegar a confundir no solo su competencia sino su Procedimiento. Para ello, debemos dejar en claro, lo siguiente: a) Si el Comparendo, solo señala la medida correctiva de Multa, así el uniformado erróneamente haya señalado la apelación o incluso haya escuchado en descargos al ciudadano, se está frente a un Comparendo de Orden de Comparecer, es de su competencia iniciar PVA y aplicar dicha medida si lo encuentra procedente y necesario. b) Si el Comparendo, sólo señaló un medio de policía, no es procedente actuación alguna, porque no se está aplicando ni señalando medida correctiva. - 159 -

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana c) Si el Comparendo, sólo señala una medida correctiva de competencia de la Policía Nacional, se debe verificar si se cumplió con los postulados del Artículo 222 y de la Resolución 3253 de 2017, esto es que se haya plenamente identificado el sujeto activo de la acción, que al sujeto se le dio a conocer el comportamiento y la medida correctiva que da lugar el mismo, que se haya escuchado sus descargos, y que se le haya indicado el recurso de apelación, para así, resolver sobre el recurso interpuesto conforme a lo señalado en la Sentencia C-282 de 2017. d) Si el Comparendo, señala Medidas Correctivas de ambas autoridades (muy común en los casos de Suspensión Temporal de la Actividad y por Artículo 35 Numeral 2), la Inspección de Policía, en aras de garantizar el debido proceso y el derecho de defensa, ha de entender que cuando el ciudadano Apeló la Medida Correctiva del Uniformado, también Objetó la Medida de Multa señalada, y deberá hacer dos procedimientos por separado: i) Un procedimiento, en donde resuelve la apelación y funge entonces como segunda instancia del uniformado y ii) Un Proceso Verbal Abreviado para determinar la aplicación o no de la medida de Multa señalada en el comparendo y objetada por el ciudadano. C. TRÁMITE DEL PROCESO VERBAL INMEDIATO Se tramitarán por este proceso todos los comportamientos contrarios a la convivencia, que son de competencia del personal uniformado de la Policía Nacional, esto es el de los Comandantes de Estación o Subestación de Policía, los comandantes del Centro de Atención Inmediata (CAI) y los agentes de Policía. Según lo anterior, lo que se les ha enseñado a los uniformados en sus cursos de capacitación, difiere de la realidad legal, pues a ellos se les ha instruido, que se deben ceñir al procedimiento del proceso verbal inmediato, guardando los siguientes pasos: i. Saludar ii. Identificarse como miembro de la Policía Nacional iii. Identificar al Ciudadano iv. Establecer el Comportamiento Contrario a la Convivencia que se considere que se ha ejecutado v. Recolectar Pruebas vi. Escuchar en descargos al presunto infractor vii. Aplicar la mediación policial viii. Seleccionar la medida correctiva Este proceso se adelanta a través de las siguientes etapas: 1. Se podrá iniciar de oficio o a petición de quien tenga interés directo o acuda en defensa de las normas de convivencia. Pese a que lo dispuesto en la norma es claro, podemos observar algunos problemas prácticos de aplicación: i) Si es de oficio, recae la potestad en todo el personal uniformado de la institución o solo a los que se encuentren en funciones de vigilancia, esto es a los encargados de los cuadrantes según la modalidad actual de vigilancia, públicamente conocida, o podrá ejercerlo cualquier uniformado como tal. Ello, vulnera el principio de juez natural establecido en la Constitución Nacional, dentro de los criterios del debido proceso, pues el derecho al juez natural, es la garantía de ser juzgado por el juez legalmente competente para adelantar el trámite y adoptar la decisión de fondo respectiva, el cual debe ser funcionalmente independiente, imparcial y estar sometido solamente al imperio de la ley según los Artículos 228 y 230 de la Carta Política (Sentencia C-594, 2014). ii) La norma no establece los lineamientos del modo como se pueda llegar a acceder, por parte del ciudadano, a que se dé inicio de la acción de policía, pues no se determina si puede ser oral o escrita, de manera inmediata o dentro de que tiempo se puede ejercer ya que no existe en la norma la caducidad de la acción policiva. Aquí lo que más ocupa la atención, es el hecho de que no se determinó por el legislador el tema de la caducidad de la acción policiva, la cual queda al garete por parte de los ciudadanos, y riñe con el debido proceso, ya que la Corte ha manifestado que la caducidad es una institución jurídico procesal a través de la cual, el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia (Sentencia C- 401, 2010), también ha dicho que el fundamento de esta institución se halla en la necesidad que tiene el conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico (Sentencia C-1033, 2006).

El Proceso Único de Policía en la Norma de Seguridad y Convivencia 2. Una vez identificado el presunto infractor, la autoridad de Policía lo abordará en el sitio donde ocurran los hechos, si ello fuera posible o, en aquel lugar donde lo encuentren, y le informará que su acción u omisión configura un comportamiento contrario a la convivencia. Lo primero que debe hacer el miembro de la institución policial, es la identificación del presunto infractor de las normas de convivencia, lo cual bien se podría hacer porque se le dio a conocer a través de la queja o informe presentado por el ciudadano que pide se inicie la acción de policía, o porque éste lo encuentra haciendo el comportamiento contrario a la convivencia y que por lo tanto le exige su identificación ya sea porque se le exige su documentación o porque éste lo da a conocer sin ninguna clase de inconveniente. Ahora bien, una vez identificado se le aborda para informarle que ha contravenido los comportamientos propios del ciudadano común y que son acordes con la convivencia, allí es donde el funcionario entrará a ejercer su función Administrativa de policía a través de la imposición del Comparendo (Art. 219), sin perjuicio de la aplicación de las medidas correctivas que sean competencia de otras autoridades de policía a quien remitirá la copia del comparendo, debiendo suministrar toda la información al infractor, acerca de los recursos que le corresponde y los términos que tiene para interponerlos (Parágrafo 2 Art. 219). En el evento de que el uniformado imponga la medida de Participación en programa comunitario o actividad pedagógica de convivencia, podrá materializar dicha medida trasladando de inmediato al infractor al lugar destinado por la municipalidad, para tal efecto (Parágrafo 3 Art. 175) Como vemos, en esta etapa del proceso verbal inmediato, quedan algunos asuntos inconclusos, como lo es la apertura de la investigación en la acción policiva, pues, aunque se pretenda que sea un proceso que por su misma naturaleza preventiva requiera decisiones de aplicación inmediata, eficaz, oportuna y diligente, para conservar el fin superior de la convivencia (Art. 4), ello no obsta para que se den los presupuestos mínimos del debido proceso en materia sancionatoria, tal y como lo ha dicho la Corte a lo largo de su jurisprudencia, ya que en el proceso de policía se configura el denominado “Poder Administrativo de Policía”, que corresponde de manera más exacta a una “función o gestión administrativa de policía” la cual debe ser ejercida dentro del marco señalado en la ley, y se concreta en la expedición de disposiciones de carácter singular tales como órdenes, mandatos, prohibiciones (Sentencia C-825, 2004). Así, como quiera que este proceso nos lleva a esta clase de disposiciones, ordenes, mandatos y prohibiciones, es necesario que se active en todo su esplendor el debido proceso, en el entendido que el concepto del debido proceso no es solo del resorte de la acción penal, sino que se ha de aplicar a todas las acciones en donde se ha de imponer una sanción (Sentencia C-117, 2006), lo que no se aleja en este proceso policivo. Entonces, se vuelve preocupante que no se tenga claro cuál será ese procedimiento por medio del que se dé inicio a la acción policiva, que mínimamente deberá comprender los contenidos de la orden de apertura de investigación disciplinaria (Ley 734, 2002), que es la que más se asemeja al proceso sancionatorio policivo, esto es: 1. La identidad del posible autor o autores. 2. La relación de pruebas cuya práctica se ordena o se citan las arrimadas en la queja. 3. La orden de incorporar a la actuación los antecedentes policivos del investigado, y su última dirección conocida. 4. La orden de informar y de comunicar la decisión, de conformidad con lo señalado en la norma de policía y convivencia. En lo que respecta a la notificación de dicha iniciación, se entiende por la misma lectura del numeral 2 del artículo 222, es de que ésta ha de ser personal, pero en esta se le han de dar a conocer sobre sus derechos y garantías, y por supuesto previo a que se pueda seguir con el proceso se tendrá que hacer una notificación completa, que mínimamente deben cumplirse los requisitos mínimos del debido proceso, como son: citación a las partes a la audiencia, con indicación del día, hora y lugar; presentación de los hechos, y posibilidad de controvertirlos (Sentencia C-490, 2002). También la Corte ha enseñado, que dentro del debido proceso existe la necesidad de que todas las actuaciones de las autoridades y, en casos concretos, de los policiales, estén precedidas de instancias razonables y adecuadas, destinadas a establecer límites al ejercicio del poder, constituye un ámbito imprescindible para evitar la arbitrariedad y, por ende, enmarcar esas actuaciones en el marco de la juridicidad (T-395, 2009), por lo que la notificación de unos posibles cargos han de ser inminente en esta clase se procesos. 3. El presunto infractor deberá ser oído en descargos. Corolario a lo ya dicho en el numeral anterior, es preciso indicar que el presunto infractor de la norma de convivencia sepa a qué se va a enfrentar, cuales son las imputaciones de las conductas presumiblemente violadoras de la convivencia armónica y como mínimo se le deben seguir las reglas mínimas de recepción de descargos. - 161 -

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana Pero, vemos en la redacción escueta de la norma, que no se avizora ni el modo ni el medio como se ha de recepcionar, tan importante suceso dentro del proceso, lo que deja entrever la poca técnica procesal que se pretende hacer valer en este proceso, dejando al arbitrio del funcionario de policía su ejercer correctivo, alejándose así de los criterios orientadores que la Corte Constitucional ha dado sobre la particu- lar integración del derecho penal en el proceso policivo (Sentencia C-117, 2006). Porque, si seguimos con el lineamiento jurisprudencial ya aludido, es claro que, en este preciso acto procedimental, se deban ceñir al rigor de la norma penal, de lo que considero desde mi humilde opinión se deban recoger los criterios trazados por la otrora ley de procedimiento penal en los asuntos de indagatoria (Ley 600, 2000) y en la actual, en los asuntos de formulación de imputación (Ley 906, 2006), como lo serían: i) Los descargos no podrán recibirse bajo juramento, ii) el funcionario se limitará a informar al presunto infractor el derecho que le asiste de guardar silencio y la prohibición de derivar de tal comportamiento indicios en su contra; iii) que dicha actuación es voluntaria y libre de todo apremio; iv) que no tiene la obligación de declarar contra sí mismo, ni contra sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, ni contra su cónyuge, compañero o compañera permanente; v) el derecho que tiene a nombrar un defensor que lo asista; vi) de todo esto se dejará expresa y clara constancia desde el comienzo de la diligencia. Igualmente, siguiendo con este criterio, el funcionario de policía deberá cumplir con las formalidades que éste hecho procesal amerita, como lo sería: i) El funcionario de policía interrogará al presunto infractor de las normas de convivencia por sus generales de ley, nombre y apellidos, apodos si los tuviere, documentos de identificación y su origen, los nombres de sus padres, edad, lugar de nacimiento, estado civil, nombre de su cónyuge o compañero permanente y su ocupación, domicilio o residencia; ii) Luego le interrogará sobre los hechos que originaron su comportamiento contrario a la convivencia y se le informará sobre la imputación jurídica policiva, esto es el comportamiento contrario a la convivencia que haya cometido y su medida correctiva a imponer; iii) El presunto infractor podrá hacer constar todos los aspectos que considere pertinentes para su defensa o para la explicación de los hechos; iv) El funcionario de policía podrá ordenar las pruebas necesarias para verificar la información suministrada y comprobarla, así como las que considere se requieran para la continuación con la actuación procesal de policía (Art. 288 Ley 906, 2006), en especial con la ponderación de los hechos y la posibilidad de llegar a una mediación previa a la imposición de la medida correctiva de convivencia. Y es que, si bien la Policía ha pretendido en su Resolución 3253 de 2017, donde adoptan el formato del comparendo, anexar un espacio en la casilla en donde se pretende anotar los descargos del presunto infractor, en ella no se observa la advertencia de los derechos que tiene el presunto infractor, en especial los del Artículo 29 y 33 de la Constitución Nacional. Error que pueda dar lugar a una anulación del procedimiento realizado en su totalidad, conforme al Artículo 228 de la norma actual de convivencia. 4. La autoridad de Policía hará una primera ponderación de los hechos y procurará una mediación policial entre las partes en conflicto. De no lograr la mediación, impondrá la medida correctiva a través de la orden de Policía. Cuando se mira en detalle este numeral, se puede observar que, de éste, se desprenden tres momentos a saber: i) La Ponderación de los hechos por parte de la autoridad de policía; ii) La búsqueda de una mediación policial, conforme a las directrices del Artículo 233, y iii) La imposición de la medida correctiva, en el hecho de que no se pueda lograr la mediación. Siendo, entonces necesario que se analicen uno a uno. En primer lugar, la norma nada enseña al funcionario de policía, cómo ponderar los hechos, pues no establece los lineamientos mínimos que ello requiere, por lo que es preciso hacer algunas apro-ximaciones de lo que la Corte dijo en su momento, cuando refiere a que dentro del procedimiento de policía y para establecer la imposición de una medida correctiva, se han de tener en cuenta varios cri- terios a saber: (i) sus mayores o menores implicaciones en la convivencia ciudadana; (ii) la personalidad del trasgresor simplemente apreciada; (iii) el grado de su educación; y,

El Proceso Único de Policía en la Norma de Seguridad y Convivencia (iv) las circunstancias de la acción u omisión (Sentencia C-179, 2007). Criterios éstos que bien pueden ser tenidos en cuenta para llegar a ponderar los hechos y en su defecto procurar el segundo momento de este procedimiento, que es la procura de la mediación policial. Ahora, en lo referente a la búsqueda de la mediación policial, tenemos que al entrar en vigencia la nueva norma policiva, los miembros de la Policía Nacional reciben facultades de mediación y para ello se deben ceñir a lo descrito en el Artículo 233 en donde se señala un escuálido procedimiento de mediación: “La mediación permite que el mediador escuche a las personas que se encuentran en situación de conflicto de convivencia y facilite un camino para encontrar una solución equitativa. De realizarse el acuerdo, se suscribirá el acta de mediación, donde se consignarán las obligaciones a cargo de cada uno de los interesados, la cual hará tránsito a cosa juzgada y prestará mérito ejecutivo”. Y es válido preguntarse, ¿los funcionarios de la Policía Nacional están preparados para hacer de mediadores?, pareciera que en la creación de la norma se perfiló, a un policía mejor formado curricularmente y con mayor capacidad de formulación de propuestas de solución, en tanto que se plantea como una acción muy informal, especialmente porque el mediador no decide quién tiene la razón, no dispone de autoridad para imponer una decisión a las partes, tan sólo las asiste para que conjuntamente exploren, reconcilien sus diferencias y encuentren alternativas de solución a su disputa (Sentencia C-1195, 2001). Entonces, si el funcionario no está preparado para ejercer dicha función, en un momento dado en vez de que permita que las partes actúen para encontrar sus diferencias y encuentren la solución al conflicto de convivencia, podría llegar a imponer su autoridad para que se llegara a los acuerdos que él mismo considere que son los procedentes para conjurar la situación que altera la convivencia, generando con ello más alejamiento que acercamiento con la comunidad. Y si no se logra el acuerdo de mediación, o los hechos no dan lugar a la misma, se entra en la esfera del fallo o toma de decisión sancionatoria, lo que a la lectura desprevenida de la norma (Ley 1801, 2016) se puede inferir que se deja al arbitrio del funcionario la manera como debe proceder para imponer o no la medida correctiva. Este sí que es bastante alejado de los lineamientos y planteamientos jurisprudenciales con relación al debido proceso en los procedimientos y procesos de policía (Sentencia C-024/94) (Sentencia C-179/07), por cuanto que no se observa una manifiesta relación del intrincado y delicado proceso de decidir o de tomar una verdadera sentencia policiva, ya que, como se ha precisado que, en el campo del derecho disciplinario y del derecho correccional son aplicables, mutatis mutandi, las garantías constitucionales propias del derecho penal (Sentencia C-897/05). Para salvar este tema, y consecuente con este criterio jurisprudencial, sería necesario traer a colación a modo de ilustración de lo que deberá tener en cuenta el funcionario de policía, las directrices que para la redacción de fallos trae el ordenamiento penal actual Ley 906 de 2000, como lo son: 1. Mención de la autoridad de policía que profiere la decisión; 2. Lugar, día y hora; 3. Identificación del número de radicación de la actuación policiva; 4. Fundamentación fáctica, probatoria y jurídica con indicación de los motivos de estimación y deses- timación de las pruebas admitidas en el proceso oral e inmediato; 5. La Decisión adoptada y 6. Señalamiento del recurso que procede contra la decisión y la oportunidad para interponerlo (Art. 162 Ley 906, 2006). Interposición, sustentación y trámite del recurso de apelación • Este procedimiento de acuerdo al artículo 222 de la Ley comentada, debe ser de aplicación inmediata, se impone la medida correctiva y acto seguido se hará saber al infractor que, si no está de acuerdo con la medida correctiva impuesta, se le concede el recurso de apelación en efecto devolutivo. • Explicarle que conceder significa dos momentos: interponer y sustentar en el acto el recurso al momento de imponerse la medida correctiva, pues es el momento procesal para hacerlo. • Al conceder el recurso se pregunta al infractor sobre la decisión de interponer o no, en caso afirmativo o negativo diligenciar la casilla 7 de la orden de comparendo y/o medida correctiva. • En caso de negativa a interponer el recurso documentar en la casilla 5 de los descargos con la nota “el infractor se niega a interponer recurso de apelación” o en la casilla 11 de las observaciones. • Si el infractor interpone el recurso se le solicita lo sustente documentando las manifestaciones del infractor en la casilla 3.1 de la orden de comparendo y/o medida correctiva. - 163 -

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana • En caso de negativa a sustentar el recurso documentar en la casilla 3.1 del anexo 1 con la nota “el infractor se niega a sustentar el recurso de apelación”. • En el caso de no interponer el recurso de apelación por parte del infractor, se debe anotar en la casilla observaciones, que a pesar de concederle y explicarle el derecho que le asiste al recurso en mención, la persona no hizo uso del mismo, proceder a insertar información en el Registro Nacional de Medidas Correctivas y archivar los documentos de la actuación. • Se debe materializar de manera inmediata la medida correctiva. • Si el infractor interpone la apelación e incluso cuando no la sustente, dentro de las 24 horas siguientes remitir la orden de comparendo y/o medida correctiva con sus anexos al inspector de policía para que se revise la decisión de primera instancia. • De no ser posible radicar la orden de comparendo por la falta de disponibilidad del Inspector de policía dentro de las 24 horas siguientes, dejar constancia de los hechos en el libro de población e insistir en la radicación ante la mencionada autoridad en el término de la distancia. • Es preciso recordar que interponer es la manifestación de hacer uso del recurso y se marca la casilla del “si” en el aparte No 7 del formato orden de comparendo y/o medida correctiva; sustentar es explicar por qué, no se está de acuerdo con la decisión de primera instancia, dichas manifestaciones se documentan en el anexo 1, casilla 3.1 del formato antes enunciado, a continuación de los descargos del infractor. • El inspector de policía resolverá dentro de los tres (3) días hábiles siguientes al recibo de la actuación el recurso de apelación, en el caso de no sustentación del recurso durante el proceso verbal inmediato, de presentarlo posteriormente o extemporáneamente por el infractor, el personal de la Policía Nacional se abstendrá de recibirlo, remitiendo al infractor al despacho del inspector de policía para que esta autoridad decida recibir o por el contrario declarar desierto el recurso y rechazarlo. • Resuelto el recurso y cumplida la medida correctiva la autoridad que la interpuso deberá cerrar el expe- diente en el Registro Nacional de Medidas Correctivas. • En el caso de ser quebrada la medida correctiva ordenada en primera instancia deberá cerrarse de inmediato el mencionado expediente electrónico y levantar la suspensión de la actividad de inmediato. Y no se queda ello aquí en este episodio, sino que se plantea que dicha actuación procesal pueda ser verbal, sin términos o sea de aplicación inmediata, que la sanción a imponer se pueda entregar de manera oral y que, además, de ser necesario se pueda trasladar de manera inmediata al infractor al lugar en donde deba cumplir con lo ordenado por el funcionario, en especial cuando se imponga la medida de participación en programa comunitario o actividad pedagógica de convivencia (Parágrafo 3 del Art. 175), lo que implica una aplicación de un medio de policía que si bien lo trae la norma también dejan muchos vacíos sobre su aplicación, en especial porque se desconoce cuáles serían los medios de control posterior que se podrían ejercer para la verificación de los deberes y obligaciones que le asisten al uniformado, así como de la ponderación que de los hechos éste ha realizado previamente a ejercer dicho medio de policía. Como se puede apreciar, los lineamientos descritos por la honorable corporación en ningún momento fueron tenidos en cuenta para expedir la norma policial, en especial en lo que tiene que ver con este proceso verbal e inmediato, dejando al arbitrio del funcionario de policía para que ejecute como a bien él pueda o quiera hacerlo, ya por su mucho, poco o nulo conocimiento del derecho, o ya por su deseo de ejecutar el poder sancionador en contra del ciudadano a quien desee aplicar la norma, lo cual es bastante peligroso en una ciudadanía que está expectante de las actuaciones de los funcionarios, además de que puede generar abusos en las autoridades también puede llegar a determinar responsabilidades de tipo administrativo y penal frente a los ciudadanos. Es que el principio de celeridad, también se enmarca en forma explícita en el derecho constitucional del debido proceso, manifestando que toda persona tiene derecho “a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas”. Entonces, el significado del principio de celeridad, es claro, por lo que, quienes participan en el procedimiento deben ajustar su actuación de tal modo que se dote al trámite de la máxima dinámica posible, evitando actuaciones procesales que dificulten su desenvolvimiento o se constituyan en meros formalismos, a fin de alcanzar una decisión en tiempo razonable, pero con y como garantía del debido proceso y que está únicamente limitada por los principios de razonabilidad y proporcionalidad, y por el fin que en general persiguen las formas procesales, cual es permitir la realización del derecho sustancial (Sentencia C-371, 2011). Ahora bien, el proceso policivo contenido en la Ley 1801, tendiente a prevenir o superar com-portamientos o hechos contrarios a la convivencia, o para restablecerla, se configura en la columna vertebral de toda la norma, pues es precisamente dicho proceso el que se dispuso como el más inmediato para prevenir o superar comportamientos o hechos contrarios a la convivencia, o para restablecerla. De allí, que sea trascendental para lograr su cometido que se den, los plazos para ejecutarlo por el funcionario de policía que la imparte, ya que, si el funcionario es quien tiene la potestad de definir el plazo dentro del cual se ejecuta el procedimiento

El Proceso Único de Policía en la Norma de Seguridad y Convivencia para el cumplimiento de las normas sobre convivencia, no se garantiza un debido proceso público sin dilaciones injustificadas, como que el funcionario de policía, podría dilatarlo o recortarlo a voluntad, ya que éste podría imponer un término excesivamente breve que impidiera cumplir con la medida correctiva y ejercer el derecho de contradicción, o bien, dilatar injustificadamente el debido proceso de las personas, cosa que no sucedería si la ley hubiera establecido el plazo dentro del cual se debía tramitar el proceso y los diferentes procedimientos a que el mismo da lugar. Es que el proceso verbal inmediato, en cabeza de los miembros de la policía nacional, se convierte tan irrazonable que, gracias a los mencionados defectos, la garantía de hacer efectivo el principio superior de celeridad, además de otros, como eficacia, seguridad jurídica y prevalencia del derecho sustancial sobre las formalidades propias de cada proceso (Sentencia C-371, 2011), dependen de la decisión del funcionario público encargado de ejecutarlo. De hecho, si el objeto del nuevo código nacional de policía, es establecer las condiciones para la convivencia en el territorio nacional y obligaciones de las personas naturales y jurídicas, entonces, tal objeto se convertirá en una ilusión legal, gracias a que el funcionario de policía tiene la potestad de definir el plazo dentro del cual debe prevenirse o superasen comportamientos o hechos contrarios a la convivencia, o para restablecerla, alcance que de paso, vulnera otros derechos de la comunidad y de la misma ciudadana a quienes se pretenden proteger con el nuevo código. Aunque podría pensarse que los plazos para ejercer el debido proceso dentro de éste procedimiento de policía, podría establecerse complementariamente con reglamentaciones nacionales u otra clase de disposiciones administrativas, se debe tener en cuenta que las normas procesales policivas son del resorte del Congreso Nacional (Sentencia C-087/00), que si bien en esta oportunidad usando su amplia potestad en materia legislativa, la misma que sólo es limitada por los principios de razonabilidad y proporcionalidad, y por el fin que en general persiguen las formas procesales, cual es permitir la realización del derecho sustancial (Sentencia C-371/11), dejó al arbitrio del funcionario de policía, el señalamiento de los plazos o términos, para el cumplimiento del proceso verbal inmediato para imponer las medidas correctivas a su cargo, situación que no garantiza un debido proceso sin dilaciones injustificadas, poniendo en cabeza del funcionario público la realización del derecho sustancial, lo cual, es inadmisible constitucionalmente. Algunos asuntos a tener en cuenta para los procedimientos anteriores: • Para la aplicación del procedimiento de policía, se podrá trasladar al infractor para realizar el procedimiento (Art. 157) • Se podrá trasladar al infractor para materializar la medida de participación en programas comunitarios o actividad pedagógica de convivencia (Art. 175) • Terminado el proceso se deberá: ✓ Informar a la autoridad de policía para la verificación del cumplimiento de la orden de policía (Art. 222) o para el seguimiento de la orden (Art. 150) ✓ Informar si fue necesario imponer la medida de retiro del sitio (Art. 156) ✓ Informar si se utilizó la fuerza para el traslado del infractor (Art. 166) ✓ Informar si se ordenó la suspensión inmediata de la actividad (Art. 161) ✓ Enviar copia para el Registro Nacional de Medidas Correctivas (Art. 184) • Incumplir la orden de Policía o ser reincidente acarrea una multa mediante el proceso verbal abreviado. (Art. 222 parágrafo 2) • Solo procede la nulidad por violación del debido proceso Art. 29 C.N. (Art. 228) D. TRAMITE DEL PROCESO VERBAL ABREVIADO Se tramitan por esta clase de procesos, los comportamientos contrarios a la convivencia, de competencia de los Inspectores de Policía, los Alcaldes y las autoridades especiales de Policía (Art. 219), lo cual se hace en las etapas siguientes: 1. Iniciación de la acción. La acción de Policía puede iniciarse de oficio o a petición de la per- sona que tenga interés en la aplicación del régimen de Policía, contra el presunto infractor. Cuando la autoridad conozca en flagrancia del comportamiento contrario a la convivencia, podrá iniciar de inmediato la audiencia pública. Aquí podemos expresar algunas situaciones. Primero, que la iniciación se puede dar de manera directa por el funcionario de policía, con la llamada “flagrancia policial”, que es cuando el funcionario advierte o conoce de manera directa un hecho que se configura en un - 165 -

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana comportamiento contrario a la convivencia, situación en la cual es procedente que inicie de manera inmediata la audiencia pública. Lo segundo, es que se entere por un tercero a través de cualquier otro medio. Ambas situaciones generan mucha discusión, veamos: Si es de manera directa o en flagrancia, lo que se podría llamar “de oficio”, exige al funcionario andar con una máquina de escribir y papel por donde quiera que se encuentre, pues es necesario que se dé, inicio al proceso y para ello es menester que, como mínimo, emita un auto mediante el cual abra el proceso y avoque conocimiento del proceso a seguir, auto que debe contener: i) Nombre del presunto infractor, ii) Resumen de los hechos observados por el funcionario, iii) Presunta infracción o tipificación del comportamiento contrario a la convivencia, iv) Apertura de la Audiencia Pública. Si no es de manera directa, pero no se presenta una querella formal, sino que se ponen en conocimiento hechos que atentan contra la convivencia, deberá, además de los tres primeros anteriores, hacer una descripción de las pruebas con las cuales conoció del hecho, fijar fecha y hora de la Audiencia Pública, así como la formulación razonada y motivada de la presunta medida correctiva a aplicar al presunto contraventor, ello, para que cuando sea citado a la Audiencia sepa a qué va y pueda ejercer su derecho a la defensa. Si tampoco es de manera directa, pero se trata de asuntos que requieren querella, como lo señala el Artículo 79, esto es, los asuntos que traten con la protección a los bienes inmuebles (posesión, mera tenencia, o servidumbres), considero es procedente hacer remisión normativa al Código General del Proceso, para los efectos de verificación de los derechos de postulación y demás que se hacen necesarios para poder dar inicio al proceso. Desde una perspectiva más amplia, podemos decir que dentro del proceso verbal abreviado, como quiera que es único a todos los comportamientos contrarios a la convivencia, podemos encontrar una diferenciación clara en la aplicación de las disposiciones del CPCA, entendiendo que sólo se aplica el mismo cuando se procede en comportamientos que no son del resorte de las perturbaciones a la posesión, tenencia y servidumbre, lo que nos puede significar que, sólo éstos asuntos son “de partes”, esto es, que requieren una verdadera querella, tal y como lo señala el Artículo 79,, y que además es obligatoria la invitación a conciliar, como lo ordena el parágrafo del Artículo 233. Entonces, cuando estamos frente a todos los demás comportamientos, podemos decir que son oficiosos, en donde es el “estado” en contra del ciudadano, que no es obligatoria la querella y que no es posible conciliar, por expresa prohibición del inciso final del Articulo 232. Pero, hay algunos asuntos, que bien podrían llegarse a mediar, como lo determina el parágrafo segundo del Artículo 27. Así las cosas, una vez realizada valoración de la queja, la querella, el informe o el medio por el cual se conoció del hecho contra la convivencia, el funcionario de policía competente ha d establecer el derrotero a seguir, y en este orden de ideas, si estamos frente a una actuación que da lugar a medida correctiva de multa que se puede considerar como netamente administrativa se procede a ordenar la citación, en cambio, cuándo se inició un proceso de protección a los derechos de posesión, tenencia o servidumbre, podemos estar hablando de una notificación, esto es, por cuanto que, al momento de adelantar el proceso en los asuntos perturbatorios, es casi que indispensable, adelantar la audiencia en el lugar delos hechos para establecer la existencia del acto perturbador, y tal cómo lo dice el Artículo 223 en el parágrafo segundo, es menester que para que se haga dicha diligencia se debe notificar a las partes de manera personal y no citarlas cómo lo refiere el numeral segundo. Es allí donde encuentro que si hay diferenciación entre un proceso y el otro. 2. Citación. Las mencionadas autoridades, a los cinco (5) días siguientes de conocida la querella o el comportamiento contrario a la convivencia, en caso de que no hubiera sido posible iniciar la audiencia de manera inmediata, citará a audiencia pública al quejoso y al presunto infractor, mediante comunicación escrita, correo certificado, medio electrónico, medio de comunicación del que disponga, o por el medio más expedito o idóneo, donde se señale dicho comportamiento. De aquí podemos extraer tres situaciones claves: 1) Término para Citar, 2) A quien Citar y 3) Cómo Citar En el primer aspecto, la norma es clara en decir que a los cinco (5) días siguientes de conocer, bien la querella o bien el comportamiento contrario a la convivencia, se hace la citación. Allí no se habla para que término se fija la Audiencia, por lo que se entiende que el funcionario, acorde con su agenda y las prioridades de su despacho, agendará en un tiempo prudencial, que

El Proceso Único de Policía en la Norma de Seguridad y Convivencia considero no debe ser superior a 20 días, fijará la fecha para la respectiva Audiencia Pública. Y porque digo que 20 días, porque está dentro de los términos fijados en el Procedimiento Administrativo Sancionatorio que trae el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), que corresponden a 15 días, y en el término de traslados para la contestación de demanda del Código General del Proceso, en el proceso verbal (Ley 1564 de 2012), que es de 20 días, teniendo en cuenta que, los comportamientos contrarios a la convivencia que atañen a los derechos de posesión, tenencia y servidumbre, se equivalen al proceso por perturbación de que trata la norma general y por consiguiente el procedimiento allí señalado se puede adosar a este procedimiento único de policía. Lo segundo, es que se deben citar, tanto al presunto contraventor y al quejoso, para que asistan a la Audiencia Pública. Ello tiene su lógica, en el entendido de que puede llegar a existir una conciliación policiva, que se pueden dar unos compromisos ciudadanos, los cuales se convierten en órdenes de policía y que podrán ser de efecto inmediato para el restablecimiento de la convivencia. En tercer lugar, se trata del modo o forma de hacer la citación, haciendo alusión de que se hará por el medio más expedido e idóneo, haciendo uso de las herramientas tecnológicas y con ello a las jurídicas necesarias, para que, los citados, puedan asistir a la Audiencia Pública. Por ello, insisto, en que la citación no es solo una comunicación, sino una verdadera notificación del auto de apertura del proceso verbal abreviado de policía. En este punto en particular, es bueno decir que la norma infiere que los traslados deben surtirse en la audiencia pública, por lo que se cumplirá permitiéndole a la parte respectiva que haga uso de la palabra. Ahora, en mi sentir, cuando se trata de casos por comportamientos contrarios a la convivencia frente a derechos de posesión, tenencia y servidumbre, considero, este traslado deberá surtirse por fuera de la audiencia, por lo que se habrá de surtir en secretaría por el término de tres (3) días y no requerirá auto ni constancia en el expediente, sólo que se incluirán en una lista que se mantendrá a disposición de las partes en la secretaría del despacho del funcionario por un (1) día y correrán desde el siguiente. (Art. 110 Ley 1564 de 2012) 3. Audiencia Pública. La audiencia pública se realizará en el lugar de los hechos, en el despacho del inspector o de la autoridad especial de Policía. Esta se surtirá mediante los siguientes pasos. Esta audiencia es donde se desarrolla todo el proceso, que si bien se puede hacer de manera rápida como lo pretende la norma, puede generar complicaciones, en especial cuando se quiera realizar en el mismo lugar de los hechos al momento de encontrar la flagrancia policial, pues, como lo dije anteriormente, deberá el funcionario estar dotado de todas las herramientas técnicas para poder ejercer su función, además de estar fuera de su oficina, primero para estar cazando casos de policía y segundo para poder efectuar los procedimientos, situación que es muy complicada y poco posible en las jurisdicciones de nuestros municipios. Sigamos pues, mirando cada uno de los pasos en los que se surte dicha Audiencia: a. Argumentos. En la audiencia la autoridad competente, otorgará tanto al presunto infractor como al quejoso un tiempo máximo de veinte (20) minutos para exponer sus argumentos y pruebas. Es claro aquí, que, al iniciar la Audiencia, debe el funcionario hacer la introducción a la misma haciendo un recuento del porque han sido citadas las partes, y posterior a ello, es donde las partes inician sus exposiciones. Dice la norma que se otorga el tiempo al presunto infractor y al quejoso, dándose la sensación de quien habla primero es el presunto infractor, pero la lógica de los procesos nos enseña, que ha de ser primero el quejoso quien exponga las razones de su queja así como que manifieste su inconformidad con el presunto infractor, para que luego, sea éste quien haga sus descargos y manifieste si el hecho que se le está descubriendo por parte del quejoso sí ocurrió o presente sus excepciones, para así ejercer en debida forma su derecho a la defensa. Ambas partes tienen la oportunidad aquí, de hacer ver las pruebas que tienen en sus manos y que harán valer en las etapas siguientes, así como es el momento para que puedan hacer su presentación de conducencia, pertinencia y necesidad para el proceso. b. Invitación a conciliar. La autoridad de Policía invitará al quejoso y al presunto infractor a resolver sus diferencias, de conformidad con el presente capítulo. A partir de la entrada en vigencia de la Ley de Policía y Convivencia, las autoridades de policía se convierten en Conciliadores de Policía, lo cual, exige de éstos funcionarios, unas calidades especiales, pues no todos tenemos la facilidad de poder invitar a conciliar y llegar a efectuar una conciliación, además de que todos los casos no son conciliables. Entonces, para la Conciliación es menester remitirse al Artículo 232 para seguir las reglas allí descritas y tener en cuenta los asuntos que no son conciliables. c. Pruebas. Si el presunto infractor o el quejoso solicitan la práctica de pruebas adicionales, pertinentes y conducentes, y si la autoridad las considera viables o las requiere, las decretará y se practicarán en un término máximo de cinco (5) días. Igualmente, la autoridad podrá decretar de oficio las pruebas que requiera y dispondrá que se practiquen dentro del mismo término. La audiencia se reanudará al día siguiente al del vencimiento de la práctica de pruebas. Tratándose - 167 -

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana de hechos notorios o de negaciones indefinidas, se podrá prescindir de la práctica de pruebas y la autoridad de Policía decidirá de plano. Cuando se requieran conocimientos técnicos especializados, los servidores públicos del sector central y descentralizado del nivel territorial, darán informes por solicitud de la autoridad de Policía. De la lectura de este literal se puede detallar lo siguiente: i) El funcionario debe convalidar las pruebas presentadas con la queja o querella y con las argumentaciones inic iales. ii) Se tienen en cuenta las pertinentes y conducentes, pero también se debe analizar la utilidad de la prueba, para así poder decretarlas. iii) Se pueden decretar todos los medios de prueba, de acuerdo con el Artículo 217, así como las demás descritas en el Código General del Proceso y los demás Códigos de Procedimiento. iv) El término para practicar todas las pruebas es de cinco (5) días, tiempo en el cual se debe suspender la Audiencia. v) Si es necesaria prueba especializada, ésta se debe pedir a los servidores públicos que tengan los conocimientos o ejerzan los servicios especializados que sean requeridos, los cuales no podrán negarse ante la solicitud de la Autoridad de Policía y no se podrán demorar más de cinco (5) días para dar la respuesta. Estos informes se rán gratuitos. vi) Los hechos notorios deben quedar probados en la Audiencia, lo cual debe quedar expreso en el acta de audiencia, para así poder tomar la decisión de fondo. Ahora, para la práctica de pruebas, es bueno tener en cuenta las reglas básicas del debate probatorio, esto es: i) El interrogatorio de las partes, puesto que, pese de haber una argumentación inicial, en esa, no se es posible hacer interrogatorios, por lo que sería el interrogatorio de parte una prueba esencial que permite al fun cionario conocer más detalles de los hechos a resolver. ii) Primero se han de tener en cuenta para practicar, las pruebas del quejoso o querellante, luego las del querellado o presunto infractor, con la posibilidad de que ambos puedan ejercer el contrainterrog atorio. iii) Se debe tener en cuenta el orden de quienes interrogan. Primero el funcionario, segundo la parte que pidió la prueba y tercero la contraparte, permitiendo en todas, el contrainterrogatorio. d. Decisión. Agotada la etapa probatoria, la autoridad de Policía valorará las pruebas y dictará la orden de Policía o medida correctiva, si hay lugar a ello, sustentando su decisión con los respectivos fundamentos normativos y hechos conducentes demostrados. La decisión quedará notificada en estrados. Toda decisión tiene su estructura, recordando que en ella se debe tener en cuenta: i) El funcionario que va emitir la decisión. ii) La identificación plena de las partes, en especial del presunto infractor. iii) Una fundamentación de los hechos que sustentarán la decisión. iv) Una fundamentación de la norma vulnerada con el comportamiento descrito en los hechos. v) La parte resolutiva que contiene la Orden de Policía o la Medida Correctiva a imponer. vi) El informe de los recursos a que se tiene derecho 4. Recursos. Contra la decisión proferida por la autoridad de Policía proceden los recursos de reposición y, en subsidio, el de apelación ante el superior jerárquico, los cuales se solicitarán, concederá y sustentarán dentro de la misma audiencia. El recurso de reposición se resolverá inmediatamente, y de ser procedente el recurso de apelación, se interpondrá y concederá en el efecto devolutivo dentro de la audiencia y se remitirá al superior jerárquico dentro de los dos (2) días siguientes, ante quien se sustentará dentro de los dos (2) días siguientes al recibo del recurso. El recurso de apelación se resolverá dentro de los ocho (8) días siguientes al recibo de la actuación. Para la aplicación de medidas correctivas en asuntos relativos a infracciones urbanísticas, el recurso de apelación se concederá en el efecto suspensivo. Los recursos solo procederán contra las decisiones definitivas de las autoridades de Policía. A la lectura del numeral se puede detallar: i) Que proceden los recursos de Reposición, ante el mismo funcionario, y el de Apelación ante el funcionario competente según la ley para su resolución. ii) Que los recursos se solicitan, conceden y sustentan en la misma audiencia. iii) Que cuando se trata el de Reposición, se resuelve en la misma Audiencia.

El Proceso Único de Policía en la Norma de Seguridad y Convivencia iv) Que cuando se trata el de Apelación, se ha de tener en cuenta: a) Se concede en el efecto DEVOLUTIVO, con excepción de los asuntos de infracciones urbanísticas que se concede en el efecto SUSPENSIVO; b) Se remite al funcionario des ignado dentro de los dos (2) días siguientes; c) El Recurso se debe sustentar dentro de los dos (2) días siguientes a su interposici ón y d) El funcionario competente ha de resolver el recurso dentro de los ocho (8) días siguientes a su sustentación. v) Los recursos sólo proceden contra las decisiones definitivas. Lo que quiere decir que cualquier otra decisión del despacho no es sujeta de recurso, por ejemplo, la negativa de practicar una prueba. También es necesario decir que, conforme a lo establecido en el Parágrafo 4°, el recurso de Apelación no procederá en los procedimientos de única instancia. Así mismo, que, de acuerdo con el Parágrafo 5°, el recurso de apelación se resolverá de plano, en los términos establecidos en el mismo artículo, lo que significa que, en el trámite de recurso de apelación no se surtirán ni practicarán pruebas. 5. Cumplimiento o ejecución de la orden de Policía o la medida correctiva. Una vez ejecuto-riada la decisión que contenga una orden de Policía o una medida correctiva, esta se cumplirá en un término máximo de cinco (5) días. Este numeral no exige mayor explicación, pues se entiende que el ciudadano una vez quede ejecutoriada la orden de policía o la medida correctiva, tiene cinco (5) días para su cumplimiento o para su pago, que, de no suceder así la administración puede ordenar la ejecución a costa del obligado, al igual que podrá ejercer la jurisdicción coactiva, tal y como lo dice el Parágrafo 3°, y también podrá, registrar ante el Registro Nacional de Medidas Correctivas el incumplimiento de la medida, hasta tanto se efectué su cumplimiento, como lo dice el Artículo 184. Además de ello, el ciudadano podrá ser denunciado penalmente por “Fraude a Resolución Administrativa” para que la Fiscalía General de la Nación le persiga en acción penal, tal y como lo dispone el Parágrafo del Artículo 150. Vale decir, que hay una abierta contradicción entre el numeral 4° del Artículo 223 y el presente numeral quinto, ello en lo que tiene que ver con los efectos del recurso Apelación. Pues si bien es cierto que en el Artículo 223 numeral 4to habla que el efecto del recurso apelación es devolutivo, encontramos en el numeral 5to dice que la decisión sólo se cumple, cuando ésta ya esté debidamente ejecutoriada. Entonces, en ese orden de ideas, no hay ningún efecto devolutivo sino un efecto suspensivo. 6. Inasistencia a la Audiencia. Si el presunto infractor no se presenta a la audiencia sin comprobar la ocurrencia de caso fortuito o fuerza mayor, la autoridad tendrá por ciertos los hechos que dieron lugar al comportamiento contrario a la convivencia y entrará a resolver de fondo, con base en las pruebas allegadas y los informes de las autoridades, salvo que la autoridad de Policía considere indispensable decretar la práctica de una prueba adicional. Aquí existe algo de inconformidad con la norma, pues se trata de realizar un proceso aun a costa de los derechos del ciudadano, pues no se dice nada sobre el término que éste tendría para demostrar las exculpaciones sobre su inasistencia, la Corte Constitucional en Sentencia 349 de 2017, dio las directrices que permite valerse de las normas del Procedimiento General, en especial del Código General del Proceso, en lo referente a: i) Términos para presentar la excusa, ii) Términos para reprogramar la Audiencia. Es que, según lo manifestado por la Corte, el ciudadano citado a diligencia está en el deber de asistir a la misma, de no hacerlo, debe demostrar al funcionario de policía la existencia de una causal de “caso fortuito” o “fuerza mayor”, que le hub iere impedido asistir a la audiencia, estando el funcionario en la obligación de suspender la audiencia y esperar el término de tres (3) días para que el ciudadano haga sus manifestaciones sobre la insistencia, luego de ello, al día cuarto, se deberá pronunciar si hubo o no presentación de excusa. En el evento en que se haga la sustentación de la insistencia, deberá manifestarse sobre si la acepta o no; en caso de aceptación, se deberá reprogramar la audiencia y para ello deberá nuevamente citar o notificar seg ún el caso; en el caso de no aceptación de la excusa o de no haberse presentado la misma, se reanudará la audiencia en el estado en que se suspendió inicialmente, y en su efecto aplicar la decisión de fondo, si las pruebas así lo permiten, o continuar co n el proceso, según el caso bajo estudio. 7. Casos en que se requiere inspección al lugar. Cuando la autoridad de Policía inicia la actuación y decreta inspección al lugar, fijará fecha y hora para la práctica de la audiencia, y notificará al presunto infractor o perturbador de convivencia y al quejoso personalmente, y de no ser posible, mediante aviso que se fijará en la puerta de acceso del lugar de los hechos o parte visible de este, con antelación no menor a veinticuatro (24) horas, de la fecha y hora de la diligencia. Para la práctica de la diligencia de inspección, la autoridad de Policía se trasladará al lugar de los hechos, con un servidor público técnico especializado cuando ello fuere necesario y los hechos no sean notorios y evidentes; durante la diligencia - 169 -

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana oirá a las partes máximo por quince (15) minutos cada una y recibirá y practicará las pruebas que considere conducentes para el esclarecimiento de los hechos. El informe técnico especializado se rendirá dentro de la diligencia de inspección ocular. Ex - cepcionalmente y a juicio del inspector de Policía, podrá suspenderse la diligencia hasta por un término no mayor de tres (3) días con el objeto de que el servidor público rinda el informe técnico. La autoridad de Policía proferirá la decisión dentro de la misma diligencia de inspección, o si ella hubiere sido suspendida, a la terminación del plazo de suspensión. De la sola lectura se puede describir: i) Que es similar a la Audiencia Pública en el despacho del funcionario. ii) Que se notifica igual que la citación a la audiencia, pero si no es posible se da aviso, que se fija en la puerta del lugar que se va a inspeccionar, mínimo en 24 horas antes de la diligencia iii) Que se da el traslado de la autoridad al lugar a inspeccionar. La audiencia se inicia en el despacho, se deja constancia del traslado iv) Se escucha a las partes por 15 minutos, a diferencia de la practicada en el despacho que es de 20 minutos. Considero, que ello se debe a que en el lugar de los hechos el funcionario de forma directa observa los hechos y puede apreciar en mejor manera las alegaciones iniciales, además, el traslado al lugar recorta el tiempo para el desarrollo de la audiencia. v) Se Recibe y Practica las pruebas en el mismo lugar de los hechos. vi) Se toma la decisión en el mismo lugar vii) Si se necesita informe técnico, se llevará al funcionario a la diligencia, quien rendirá el informe en el mismo momento, si no puede lo hará en tres (3) días siguientes, por lo que se suspende la diligencia vii) Cuando se reanude la diligencia, ésta se podrá reanudar en la oficina de la autoridad de policía. Podemos destacar del procedimiento general, lo que es posible equiparar en este contexto de este procedimiento único, así: a. El uso de las tecnologías de la información y las telecomunicaciones, para gestionar y tramitar los procesos policivos, facilitando así el acceso a la justicia policiva y a la ampliación de su cobertura. Para ello, se podrán hacer las notificaciones por los medios electrónicos eficaces en la comunicación de datos, como correo electrónico, dirección electrónica, medios magnéticos o medios electrónicos, así como otros sistemas de envío, trasmisión, acceso y almacenamiento de mensajes de datos, siempre que garanticen la autenticidad e integridad del intercambio o acceso de información. (Art. 103 Ley 1564 de 2012) b. Las actuaciones, audiencias y diligencias policivas se deben adelantar en días y horas hábiles, sin perjuicio de los casos en que la ley o el funcionario dispongan realizarlos en horas inhábiles. Las audiencias y diligencias iniciadas en hora hábil, podrán continuarse en horas inhábiles sin necesidad de habilitación expresa. (Art. 106 Ley 1564 de 2012) c. Las audiencias y diligencias se deberán sujetar a las siguientes reglas: (Art. 107 Ley 1564 de 2012) 1. Iniciación y concurrencia. Toda audiencia será presidida por el funcionario de policía competente y, su ausencia genera la nulidad de la respectiva actuación. Las audiencias y diligencias se iniciarán en el primer minuto de la hora señalada para ellas, aun cuando ninguna de las partes o sus apoderados se halle presentes. Las partes, los terceros intervinientes o sus apoderados que asistan después de iniciada la audiencia o diligencia asumirán la actuación en el estado en que se encuentre al momento de su concurrencia. 2. Concentración. Toda audiencia o diligencia se adelantará sin solución de continuidad. El funcionario deberá reservar el tiempo suficiente para agotar el objeto de cada audiencia o diligencia. 3. Intervenciones. Las intervenciones de los sujetos procesales, no excederán de (20) minutos, salvo que el funcionario de oficio o por solicitud de alguna de las partes, podrá autorizar un tiempo superior, atendiendo las condiciones del caso y garantizando la igualdad de las partes en el proceso. 4. Grabación. La actuación adelantada en una audiencia o diligencia se podrá grabar en medios de audio, audiovisuales o en cualquiera otro que ofrezca seguridad para el registro de lo actuado. 5. Publicidad. Las audiencias y diligencias serán públicas, salvo que el funcionario, por motivos justificados, considere necesario limitar la asistencia de terceros. Las partes y demás intervinientes, si existen los medios y las posibilidades, podrán participar en la audiencia a través de videoconferencia, teleconferencia o por cualquier otro medio técnico, siempre que por causa justificada el funcionario así lo autorice. d. Con referencia a los memoriales, se deberán de hacer constar la fecha y hora de presentación de los memoriales y comunicaciones que reciba, y se agregarán al expediente respectivo. Los memoriales podrán presentarse y las comunicaciones

Principios Art. 213 El Proceso Único de Policía en la Norma de Seguridad y ConvivenciaÁmbito Art. 214 transmitirse por cualquier medio idóneo. Los memoriales, incluidos los mensajes de datos, se entenderán presentados • Oralidad oportunamente si son recibidos antes del cierre del despacho del día en que vence el término. (Art. 109 Ley 1564 de 2012).• Exclusivo para todas las • Gratuidad actuaciones adelantadas por las • Inmediatez FLUJOGRAMA DE PROCEDIMIENTOSAutoridades de Policía en ejercicio • Oportunidad de su Función y Actividad de • Celeridad- 171 - Policía. • Eficacia • Transparencia PROCESO ÚNICO DE Obligación Par. Art. 214 • Buena Fe POLICÍA • Poner en conocimiento de la Fiscalía Acción de Policía Art. 215 General de la Nación cuando haya conductas penales. • Comparendo (art. 218) • De oficio • Imponer las MC (art. 25) • Solicitud de persona • Verificar que en materia penal no • Cuando haya conflicto de tengan la misma Naturaleza convivencia Factor de Competencia Art. 216 • Lugar donde ocurran los hechos

ART. 218 y 219 PROCEDIMIENTO APLICACIÓN COMPARENDO La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana Miembros De oficio = Tiene Conocimiento Escrito Orden de Presentarse PONAL Flagrancia Comprobado de C.C.C Comparendo ante Autoridad Solicitud = Virtual o Escrita Virtual Orden de Cumplir Medida Correctiva Excepto Notificación de • Inf. Urbanísticas Recursos • Eventos Aglomer. Publica

ART. 222 PROCEDIMIENTO VERBAL INMEDIATO PVI Identificación Termina Proceso Presunto Tránsito Cosa Infractor Si Juzgada Miembros De oficio = Aborda en Escucha Valoración de Procura PONAL Flagrancia lugar de Descargos hechos Mediación Impone Medida Policial Correctiva Solicitud = hechos Informar Test de: Art. 233 Virtual o derechos Art. Proporcionalidad No Escrita 33 C.N. Razonabilidad Necesidad El Proceso Único de Policía en la Norma de Seguridad y Convivencia Informa C. C. - 173 - C. Multa PVA No cumple Cumplimiento Notificación 3 días 24 Recurso Inspector 5 días Inspector horas Apelación Fallo Remite

ART. 223 PROCEDIMIENTO VERBAL ABREVIADO PVA La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana Se abre Audiencia Se invita a Si Concilian Publica Conciliar Art. 232 Termina Proceso De oficio Tránsito a Cosa Juzgada = Si procede Flagrancia Inspectores AUDIENCIA PUBLICA Argumentos Corregidores Solicitud = de las Partes Virtual o 20 Minutos, Escrita Exposición de Pruebas 5 días siguientes No Se Decretan y 5 días para Hechos Cita a Audiencia Procede Practican Pruebas practicarlas Notorios Pública Informes Técnicos de Servidores Públicos Acción penal Ejecución a Recurso Reposición Costa del Interpone, Sustenta y Infractor No cumple Resuelve ó Inmediatamente Cobro Coactivo CUMPLIMIENTO 5 DÍAS DECISION Funcionario Recurso Apelación Orden de Policía Medida Correctiva Interpone y Concede Resuelve en 8 días siguientes Inmediatamente 2 días Remite

FLUJOGRAMA DE APLICACIÓN DEL COMPARENDO – ART. 223 A De oficio = Tiene Conocimiento Comprobado de Escrito Orden de Cumplir Medida Realización Flagrancia C.C.C Correctiva del PVI El Proceso Único de Policía en la Norma de Seguridad y ConvivenciaMiembrosComparendoOrden de Presentarse PONAL ante Autoridad - 175 - OBJECIÓN (3 Solicitud = Virtual días) Virtual o Escrita FIRMESA DE LA Realización MULTA del PVA Excepto Inf. Urbanísticas Por la Inactividad del Responsabilidad Ficta Eventos Aglomer. Ciudadano por PRONTO PAGO (6to día) Publica (5 días)

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana

JURISPRUDENCIA RELEVANTE AL CODIGO DE SEGURIDAD Y CONVIVENCIA



JURISPRUDENCIA RELEVANTE AL CÓDIGO DE POLICÍA Y CONVIVENCIA SENTENCIA C-211/17 … VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL … 4. Origen del Código Nacional de Policía y Convivencia, y alcance de las normas demandadas La Sala procederá a explicar el contenido de las normas parcialmente demandadas; sin embargo, antes de hacerlo hará referencia al origen del Código Nacional de Policía y Convivencia, como también a los propósitos buscados por el legislador y a los medios jurídicos empleados para el logro de los mismos. … 1. El Código Nacional de Policía y Convivencia aporta definiciones útiles para la solución del presente caso. Así, el artículo 8º instituye los principios rectores a saber: vida y respeto a la dignidad humana, protección y respeto a los derechos humanos, igualdad ante la ley, el debido proceso, la solidaridad, la solución pacífica de las controversias, la proporcionalidad y razonabilidad, y la necesidad. En tanto el artículo 9º sobre el ejercicio de las libertades y derechos establece: “Las autoridades garantizarán a las personas que habitan o visitan el territorio colombiano, el ejercicio legítimo de los derechos y las libertades constitucionales, con fundamento en su autonomía personal, autorregulación individual y social”. 4.3. Las atribuciones estatales en materia policiva se ejercen mediante tres clases de facultades: (i) el poder de policía, (ii) la función de policía, y (iii) la actividad de policía. Cada una de estas competencias es ejercida por diferentes entidades del Estado, así: el poder de policía lo ejerce el Congreso de la República, de manera excepcional lo hacen las asambleas y los concejos; la función de policía es la gestión administrativa concreta de las autoridades de la rama ejecutiva; y la actividad de policía es la que realiza el cuerpo de policía para aplicar materialmente las medidas dispuestas en ejercicio del poder y la función de policía… 4.3.1. El artículo 11 define el poder de policía como: “la facultad de expedir las normas en materia de Policía, que son de carácter general, impersonal y abstracto, ejercido por el Congreso de la República para regular el ejercicio de la libertad, los derechos y los deberes constitucionales, para la convivencia y establecer los medios y las medidas correctivas en caso de su incumplimiento”. De tal forma que el poder de policía es entendido como la potestad de reglamentación general, impersonal y abstracta del ejercicio de las libertades para el mantenimiento del orden público, atribución que corresponde al Congreso y excepcionalmente al Presidente de la República en caso de guerra exterior, conmoción interior y emergencia económica, social y ecológica, o que constituya grave calamidad pública. Los poderes subsidiarios de policía podrán ser ejercidos por las asambleas departamentales y el concejo dis-trital de Bogotá, y los residuales por los demás concejos distritales y municipales (arts. 12 y 13, Código Nacio-nal de Policía y Convivencia). Los gobernadores y alcaldes podrán ejercer poder de policía extraordinario para la prevención del riesgo o ante situaciones de emergencia, seguridad y calamidad (art. 14). El poder de policía en el Estado de derecho cuenta con límites impuestos desde la Constitución, particular-mente a partir de los principios de dignidad humana, pluralismo, legalidad, prevalencia del interés general, igualdad, debido proceso, buena fe, transparencia, responsabilidad y, en general, teniendo en cuenta las previsiones del artículo 209 superior. Además, los límites al legislador en esta materia también están consa-grados en tratados y convenios internacionales suscritos por Colombia para la protección de los derechos humanos. 4.3.2. El artículo 16 del Código se refiere a la función de policía29: “consiste en la facultad de hacer cumplir las disposiciones dictadas en ejercicio del poder de policía, mediante la expedición de reglamentos generales y de acciones apropiadas para garantizar la convivencia. Esta función se cumple por medio de órdenes de policía”. 29 Entre las primeras decisiones adoptadas por la Corte en esta materia se cuenta la sentencia T-490 de 1992, relacionada con la sanción impuesta por la alcaldía de Sasaima a un ciudadano que resultó afectado en su buen nombre, derecho al debido proceso y amenazada su libertad de locomoción, cuando mediante una Resolución le fue impuesta una multa de dos mil pesos ($ 2.000.oo) o arresto por seis (6) días por irrespeto a la autoridad, sin que existiera certeza de los actos que se le atribuían, considerando únicamente el testimonio de una persona allegada al alcalde. Este Tribunal dijo: “la función

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana 4.3.3. A su turno, precisó el concepto de actividad de policía30 en el artículo 20 del Código: “es el ejercicio de materialización de los medios y medidas correctivas, de acuerdo con las atribuciones constitucionales, legales y reglamentarias conferidas a los uniformados de la Policía Nacional, para concretar y hacer cumplir las decisiones dictadas en ejercicio del poder y la función de Policía, a las cuales está subordinada. La actividad de Policía es una labor estrictamente material y no jurídica, y su finalidad es la de preservar la convivencia y restablecer todos los comportamientos que la alteren”. Debido a su naturaleza jurídica la actividad de policía supone control y límite a las libertades y a los derechos de las personas mediante actividades concretas y de ejecución, siendo el derecho constitucional el instrumento útil para mediar en esta clase de conflicto. 4.3.4. Es evidente, entonces, que la controversia sobre la cual resolverá la Corte tiene que ver en principio con el ejercicio del poder de policía a cargo del Congreso de la República, autoridad que, con el propósito de velar por el cuidado e integridad del espacio público, estableció las medidas que el demandante considera contrarias al Estatuto Superior. … 4.5. En el caso su examine, las expresiones demandadas hacen parte del “Código Nacional de Policía y Convivencia”, se ubican en el Libro Segundo “de la libertad, los derechos y deberes de las personas en materia de convivencia”, título XIV “del urbanismo”, capítulo II “del cuidado e integridad del espacio público”. Este capítulo lo integran 2 artículos: el 139 (define el espacio público) y el 140 cuyo texto es el siguiente (se destacan los apartes demandados): … En suma, quien ocupe el espacio público en violación de las normas vigentes, incurrirá en multa de cuatro (4) salarios mínimos diarios legales vigentes (smdlv). Cuando la conducta se realice dos veces o más se impondrá, además de la sanción pecuniaria, el decomiso o la destrucción del bien con que se incurra en la ocupación. La sanción pecuniaria puede ser conmutada o reemplazada por la participación del contraventor en los programas habilitados por el Código Nacional de Policía y Convivencia. De no estarse de acuerdo podrá objetarse la medida impuesta. De tal forma, que las expresiones demandadas (art. 140) deben ser concordadas con lo estipulado en el artículo 180, para comprender de mejor manera el alcance jurídico y el monto de la sanción a imponer por las autoridades de policía. … 5. La protección del espacio público El artículo 82 de la Constitución establece como deber del Estado “velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular”. En concordancia con esta disposición, el artículo 24, ejusdem, determina que todo colombiano, con las limitaciones que establezca la ley “tiene derecho a circular libremente por el territorio nacional”. Además, el artículo 313.7 superior encarga a los concejos municipales “reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda”. En sentencia C-265 de 2002 se revisó la importancia atribuida al espacio público por estar íntimamente ligado con la calidad de vida de los ciudadanos: “El Constituyente de 1991 consideró necesario brindar al espacio público una protección expresa de rango constitucional. Esta decisión resulta claramente compatible con los principios que orientan la Carta Política y con el señalamiento del tipo de Estado en el que aspiran vivir los colombianos. Sin duda, una de las manifestaciones del principio constitucional que identifica a Colombia como un Estado social de derecho guarda relación con la garantía de una serie de derechos sociales y colectivos como la recreación (artículo 52 C.P.), el aprovechamiento del tiempo libre (ibíd.), y el goce de un medio ambiente sano (artículo 79 C.P.) que dependen de la existencia de un espacio físico a disposición de todos los habitantes. De otra parte, la calidad de vida de las personas que habitan un determinado lugar está íntimamente ligada a la posibilidad de contar con espacios de encuentro y circulación que hagan posible la construcción de un tejido social en el que cada individuo se reconoce como miembro de una comunidad y se relaciona con otros para la satisfacción de sus intereses y necesidades. De esta manera, la defensa del de policía puede dar lugar al ejercicio de la potestad sancionatoria por parte de las autoridades administrativas. El ejercicio de la función de policía exige el uso racional y proporcionado de la fuerza, así como la escogencia de los medios más benignos y favorables para proteger los derechos fundamentales al momento de contrarrestar los peligros y amenazas que se ciernen sobre la comunidad. Desde una perspectiva constitucional, la imposición de penas correctivas por parte de la administración no riñe con las normas constitucionales relativas a los derechos fundamentales, siempre y cuando en el procedimiento respectivo sean respetadas las garantías procesales que protegen la libertad personal y el debido proceso (CP arts. 28, 29 y 31), sin perjuicio desde luego de mantener abierta la posibilidad de recurrir ante los jueces en defensa de sus derechos constitucionales fundamentales (CP art. 86)”. Agregó: “la prevalencia de los derechos inalienables de la persona humana (CP art. 5), entre los que se encuentra la libertad personal, desplaza la antigua situación de privilegio de la administración y la obliga a ejercer las funciones públicas en conformidad con los fines esenciales del Estado, uno de los cuales es precisamente la garantía de eficacia de los derechos, deberes y principios consagrados en la Constitución (CP art. 2). En consecuencia, las sanciones administrativas impuestas de plano, por ser contrarias al debido proceso (CP art. 29), están proscritas del ordenamiento constitucional”. 30 La actividad de policía, según el artículo 218 superior, es ejecutada materialmente por los miembros de la Policía Nacional -oficiales, suboficiales y agentes de policía-, a quienes compete mantener las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, a través de medios legítimos para prevenir y conjurar las alteraciones del orden público subordinándose al poder y a la función de policía. La Policía Nacional, como autoridad administrativa, cumple funciones de naturaleza preventiva, y no represiva. Ver sentencia C-435 de 2013.

Jurisprudencia Relevante al Código de Seguridad y Convivencia espacio público contribuye a garantizar la existencia de un escenario de convivencia libre que acerca a todos los habitantes de una ciudad en condiciones de igualdad. En tercer lugar, algunas de las formas en las que se materializa la democracia participativa que sustenta la estructura del Estado colombiano van de la mano de la existencia de espacios abiertos de discusión en los que las personas puedan reunirse y expresarse libremente. El espacio público es, entonces, el ágora más accesible en la que se encuentran y manifiestan los ciudadanos.” 5.2. La Corte previno que el espacio público “genera confianza, respeto y tranquilidad en la comunidad, porque contribuye a mejorar las condiciones de vida urbana” y permite “neutralizar, así sea en mínima parte, las agresiones propias de una gran ciudad o de los centros habitacionales modernos”. La jurisprudencia es unívoca sobre la prioridad otorgada al deber de garantizar el espacio público por parte de las autoridades, a quienes corresponde impedir su menoscabo, respetando el debido proceso y el principio de confianza legítima de los ocupantes. La protección y preservación del espacio público atiende a claros imperativos constitucionales, entre ellos: (i) el de velar por su destinación al uso común, (ii) el de prevalencia del interés general sobre el particular, (iii) el proveniente de las atribuciones reconocidos a los concejos distritales y municipales para que, en ejercicio de la autonomia territorial, regulen el uso del suelo en defensa del interés colectivo. La importancia del espacio público como derecho colectivo ha sido explicada por este Tribunal en repetidas oportunidades, por considerarlo un ambiente propicio para el desarrollo físico y emocional de las personas y, por ello, un lugar en el cual se pueden llevar a cabo distintas formas de expresión humana, entre ellas, las artes líricas; además, muchas veces es diseñado por las autoridades para practicar deportes, caminar o contemplar su paisaje, siendo todas estas actividades necesarias para la sana interacción entre los integrantes de la comunidad, procurando al mismo tiempo mejorar su calidad de vida. La Corte ha destacado como aspectos esenciales y manifestaciones del espacio público los siguientes: “a) Como deber del Estado de velar por la protección de la Integridad del Espacio público. b) Como deber del Estado de velar por su destinación al uso común. c) Por el carácter prevalente del uso común del Espacio Público sobre el interés particular. d) Por la facultad reguladora de las entidades públicas sobre la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común. e) Como Derecho e Interés Colectivo. f) Como objeto material de las acciones populares y como bien jurídicamente garantizable a través de ellas.”31 … 6. Problemática social y económica de los vendedores informales en Colombia. Imperativo constitucional de la adopción de acciones afirmativas, una política pública inclusiva y programas de reubicación o alternativas de trabajo adecuados … 6.7. Los planes y programas de recuperación del espacio público adoptados por las autoridades, según lo ha establecido la Corte, deben cumplir determinados requisitos cuando los mismos afectan derechos de las personas que ejercen actividades de comercio informal en esas áreas. Los condicionamientos a esta clase de políticas públicas provienen de la incorporación del principio de igualdad material en la Constitución, del cual derivan dos deberes concretos y diferenciados del Estado: “(i) por una parte, debe adoptar e implementar las políticas, programas o medidas positivas encaminadas a lograr una igualdad real de condiciones y oportunidades entre los asociados, dando así cumplimiento a sus obligaciones internacionales y constitucionales de lucha contra la pobreza y progresiva satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales básicos de la población -en aplicación de lo que la jurisprudencia constitucional ha denominado “cláusula de erradicación de las injusticias presentes”-; y (ii) por otra, se debe abstener de adelantar, promover o ejecutar políticas, programas o medidas ostensiblemente regresivos en materia de derechos económicos, sociales y culturales, que conduzcan clara y directamente a generar más pobreza de la que actualmente agobia al país, y agraven la situación de exclusión o marginación de determinados sectores de la sociedad, especialmente de aquellos que se encuentran en condiciones económicas precarias; mucho más si, como consecuencia de tales políticas, programas o medidas, se acaba por empeorar la situación material de quienes ya están en circunstancias extremas de subsistencia”.32 En aplicación del principio de igualdad material previsto en el artículo 13 de la Carta, las autoridades tienen el deber de propender por la erradicación de las desigualdades, especialmente de las derivadas de circunstancias económicas y sociales. Para este propósito tienen la obligación de diseñar y ejecutar políticas públicas que permitan lograr una igualdad real y efectiva a través de la implementación de medidas de carácter progresivo que no agraven la situación de la población socialmente más vulnerable. Todo acto restrictivo implica para sus destinatarios efectos que pueden llegar a ser nocivos para sus derechos, de allí que los planes o programas diseñados por las autoridades deben asegurar que las medidas: (i) estén sometidas a parámetros de razonabilidad y proporcionalidad, y (ii) estén acompañadas de otras acciones que contrarresten los impactos negativos33. 31 Sentencia T-508 de 1992. 32 Sentencia T-772 de 2003. 33 Ibídem. - 181 -

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana Cuando el grupo afectado con las medidas de protección del espacio público está integrado por vendedores informales, considerados como un sector social vulnerable debido a sus condiciones socio económicas, las autoridades deben prever medidas complementarias encaminadas a mitigar los efectos negativos de su decisión; de otra manera, las políticas de protección y recuperación de estas áreas devienen injustificables a la luz de lo dispuesto por el Constituyente. La obligación de velar por el principio de igualdad material mediante mecanismos preferenciales de protección, sumado al reconocimiento de la realidad económica que afecta a los comerciantes informales, se traduce en un imperativo para que las políticas públicas diseñadas y ejecutadas por las autoridades procuren el goce efectivo de los derechos de las personas que están en situación en situación de debilidad manifiesta. Para la Corte se debe tratar “de medidas que respondan al contexto social de sus receptores, que tengan como punto de partida un estudio detallado, cuidadoso y sensible de la realidad social, tanto del grupo de ocupantes del espacio, como de cada integrante del mismo, con las particularidades de cada individuo que compone el grupo; y de esta forma, evitar que las mismas se adopten partiendo de conjeturas sobre la situación de las personas que van a ser afectadas”34. Adicionalmente, la sentencia T-772 de 2003 precisó que las autoridades sí tienen el deber y la potestad constitucionales de adelantar políticas, programas y medidas orientadas a recuperar y preservar el espacio público, pero las mismas: “(i) se han de adelantar siguiendo el debido proceso y dándole a los afectados un trato digno, (ii) deben respetar la confianza legítima de los afectados, (iii) deben estar precedidas de una cuidadosa evaluación de la realidad sobre la cual habrán de tener efectos, con el seguimiento y la actualización necesarios para guardar correspondencia en su alcance y características con dicha realidad, con miras a asegurar el goce efectivo de derechos constitucionales fundamentales, y (iv) no se pueden adelantar en forma tal que se lesione desproporcionadamente el derecho al mínimo vital de los sectores más vulnerables y pobres de la población, ni de manera tal que se prive a quienes no cuentan con oportunidades económicas en el sector formal de los únicos medios lícitos de subsistencia que tienen a su disposición”. Dadas las consecuencias de esta clase de políticas públicas, es deber de las autoridades acordar con los afectados las decisiones a adoptar, valiéndose para ello de mecanismos de concertación que garanticen el derecho a la participación de los vendedores informales; de esta manera, se protegen eficazmente sus derechos a la reubicación o alternativas de trabajo formal en condiciones dignas y con garantía del mínimo vital, al tiempo que se materializan y se hacen efectivos varios valores, principios y derechos previstos por el Constituyente, entre ellos, el de participación consagrado en el preámbulo y en los artículos 1º, 2º, 3º, 40-2, 95-5 y 103 del Estatuto Superior. 6.8. En cuanto a los parámetros dentro de los cuales deben ser adoptados los planes y programas de reubicación de los comerciantes que emplean el espacio público, la Corte ha avanzado en la distinción entre diversos tipos de vendedores ambulantes a través de una clasificación que resulta útil en el momento de adoptar las políticas públicas favorables a este segmento de la sociedad. En la sentencia T- 772 de 2003, la Corporación aportó los siguientes elementos, sin desmedro de la existencia de otras formas de clasificación del comercio informal: “… existen (a) vendedores informales estacionarios, que se instalan junto con los bienes, implementos y mercancías que aplican a su labor en forma fija en un determinado segmento del espacio público, excluyendo el uso y disfrute del mismo por las demás personas de manera permanente, de tal forma que la ocupación del espacio subsiste aun en las horas en que el vendedor se ausenta del lugar –por ejemplo, mediante una caseta o un toldo-; (b) vendedores informales semiestacionarios, que no ocupan de manera permanente un área determinada del espacio público, pero que no obstante, por las características de los bienes que utilizan en su labor y las mercancías que comercializan, necesariamente deben ocupar en forma transitoria un determinado segmento del espacio público, como por ejemplo el vendedor de perros calientes y hamburguesas del presente caso, o quienes empujan carros de fruta o de comestibles por las calles; y (c) vendedores informales ambulantes, quienes sin ocupar el espacio público como tal por llevar consigo –es decir, portando físicamente sobre su persona– los bienes y mercancías que aplican a su labor, no obstruyen el tránsito de personas y vehículos más allá de su presencia física personal.” (Destaca la Sala). Como se ha dicho, esta clasificación presta utilidad para determinar a cuáles vendedores les afecta en mayor o menor grado la medida o el plan, como también para establecer el impacto de su actividad sobre el espacio público y así proceder, velando en todo caso por el respeto a las reglas del debido proceso, confianza legítima y oferta de una alternativa económica viable. Ahora bien, como lo ha explicado la Corte, las medidas a adoptar deben hacer parte de políticas públicas diseñadas y concertadas previamente para ser ejecutadas en forma coordinada con los estamentos e instituciones estatales que resulten pertinentes e idóneos para la reubicación de los vendedores informales o, según el caso, para brindarles la oportunidad de capacitarse en áreas económicamente productivas que les permitan iniciar proyectos que puedan garantizarles ingresos aptos para atender sus necesidades en condiciones dignas. Además, las medidas a adoptar no sólo deben propender por mitigar el impacto negativo para las condiciones de vida de los vendedores, sino que, atendiendo al principio de legalidad y al de buena fe, también han de tener en cuenta el de confianza legítima en todos aquellos casos en que la Administración haya autorizado el ejercicio de actividades informales en áreas consideradas como de espacio público. Sobre esta materia la Corte ha precisado: 34 Sentencia T-386 de 2013.

Jurisprudencia Relevante al Código de Seguridad y Convivencia “La Corte Constitucional, para resolver los conflictos que surgen entre la administración y los ocupantes del espacio público, ha optado por buscar una fórmula de conciliación conforme a la cual la administración cumpla su deber de proteger el espacio público, sin que ello signifique desconocimiento del derecho al trabajo de las personas que resulten afectadas en los procesos de recuperación del espacio público. Para tal efecto, ha aplicado el principio de confianza legítima como mecanismo para conciliar el conflicto entre los intereses público y privado, cuando la administración ha creado expectativas favorables para el administrado y lo sorprende al eliminar súbitamente esas condiciones. Por lo tanto, la confianza que el administrado deposita en la estabilidad de la actuación de la administración, es digna de protección y debe respetarse. Es este un principio que debe permear el derecho administrativo, el cual, si bien se deriva directamente de los principios de seguridad jurídica (arts. 1° y 4 de la C.P.), de respeto al acto propio y buena fe (artículo 83 de la C.P.), adquiere una identidad propia en virtud de las especiales reglas que se imponen en la relación entre administración y administrado. También ha sostenido esta Corporación que constituyen pruebas de la buena fe de los vendedores informales: las licencias, permisos concedidos por la administración; promesas incumplidas; tolerancia y permisión del uso del espacio público por parte de la propia administración. Por ello, se tiene que los actos y hechos administrativos que autorizan el ejercicio del comercio informal no pueden ser revocados o modificados unilateralmente por la administración, sin que se cumpla con los procedimientos dispuestos en la ley.”35 7. Armonización entre derecho al espacio público y derecho al trabajo de los vendedores informales … 7.1. El poder de policía ejercido por el Congreso y la consecuente actuación a cargo de las autoridades públicas tienen límites en la Constitución, particularmente en el principio de legalidad y el debido proceso administrativo consagrados en los artículos 6º y 29 de la Constitución, así como en los tratados de derechos humanos. Estas garantías fundamentales son entendidas como el conjunto de mecanismos previstos en el sistema jurídico, mediante los cuales se busca la protección de la persona inmersa en una actuación administrativa, para que a lo largo del trámite correspondiente se observen y respeten sus derechos, en acatamiento de las instancias previamente determinadas en la ley y con miras a realizar los fines esenciales y sociales del Estado. Además, la Corte ha precisado los elementos que integran específicamente la noción de debido proceso: “(i) la garantía de acceso libre y en igualdad de condiciones a la justicia, con el fin de lograr una pronta resolución judicial y el derecho a la jurisdicción; (ii) la garantía de juez natural; (iii) las garantías inherentes a la legítima defensa; (iv) la determinación y aplicación de trámites y plazos razonables; (v) la garantía de imparcialidad; entre otras”. La jurisprudencia constitucional ha explicado que “las autoridades administrativas en el cumplimiento de sus funciones y la realización de sus objetivos y fines, deben garantizar: (i) el acceso a procesos justos y adecuados; (ii) el respeto del principio de legalidad y las formas administrativas previamente establecidas; (iii) la observancia de los principios de contradicción e imparcialidad; y (iv) el respeto de los derechos fundamentales de los asociados. Todas estas garantías tienen como fin evitar posibles actuaciones abusivas o arbitrarias por parte de la administración a través de la expedición de actos administrativos que resulten lesivos de derechos o contrarios a los principios del Estado de Derecho, y constituyen un contrapeso al poder del Estado en las actuaciones que desarrolle frente a los particulares”. 7.2. El respeto por los derechos y las garantías que amparan a los trabajadores informales ha llevado a la Corte a fijar parámetros relacionados con los principios de la buena fe y la confianza legítima36 de quienes, con la aquiescencia expresa o tácita de las autoridades ocupan el espacio público, con lo cual también surge la garantía del artículo 83 de la Carta Política. Para efectos de dar aplicación al principio de confianza legítima, la Corte ha identificado que deben concurrir los siguientes presupuestos: “(i) la necesidad de preservar de manera perentoria el interés público; (ii) la demostración de que el particular ha desplegado su conducta conforme el principio de la buena fe; (iii) la desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación entre la Administración y el particular y, finalmente; (iv) la obligación de adoptar medidas transitorias para que el particular se pueda acomodar a la nueva situación creada por el cambio intempestivo de actitud por parte de la administración”.37 7.3. La Corte ha destacado como garantías a tener en cuenta antes de ordenar el desalojo del espacio público, las relacionadas con la buena fe y la confianza legítima que amparan a los vendedores informales. La sentencia SU-360 de 1999 sistematizó y explicó tales postulados, señalando que “El eje sobre el cual ha girado el amparo a los vendedores ambulantes es lo que la doctrina especializada38 considera como la confianza legítima. Es éste un principio que debe permear el derecho administrativo, el cual, 35 Sentencia T-028 de 2008. 36 Sentencia T-617 de 1995. 37Cfr. Sentencias C-156 de 2013, C-157 de 2013, C-279 de 2013, C-083 de 2014, C-507 de 2014 y C-880 de 2014. 38 Al respecto pueden consultarse: González Pérez Jesús. “El principio General de la Buena Fe en el Derecho Administrativo.” Editorial Civitas. Madrid. 1983; García Macho Ricardo, Artículo “Contenido y límites del principio de la Confianza legítima publicado en “Homenaje al Profesor José Luis Villar Palasí” Editorial Civitas, Madrid. 1989; Dromi José Roberto. Instituciones de Derecho Administrativo. Editorial Astrea. Buenos Aires. 1983. García de Enterría Eduardo y Fernández Tomás-Ramón, Curso de Derecho Administrativo. Tomo II. Editorial Civitas. Madrid. - 183 -

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana si bien se deriva directamente de los principios de seguridad jurídica (arts. 1º y 4 de la C.P.), de respeto al acto propio 39 y buena fe (art. 83 de la C.P.), adquiere una identidad propia en virtud de las especiales reglas que se imponen en la relación entr e administración y administrado. Es por ello que la confianza en la administración no sólo es éticamente deseable sino jurídicamente exigible. Este principio se aplica como mecanismo para conciliar el conflicto entre los intereses público y privado, cuando la administración ha creado expectativas favorables para el administrado y lo sorprende al eliminar súbitamente esas condiciones. Por lo tanto, la confianza que el administrado deposita en la estabilidad de la actuación de la administración, es digna de protección y debe respetarse”. 7.4. Las órdenes de policía destinadas a proteger la integridad del espacio público deben ser proferidas respetando los principios de confianza legítima40, legalidad y debido proceso; cuando se trate de aplicar a los ocupantes medidas correctivas tales como multas, decomisos o destrucción de bienes, las autoridades, en aplicación de los principios de razonabilidad y proporcionalidad, deberán considerar que se trata de un grupo social y económicamente vulnerable y, por tanto, tendrán que adelantar programas de reubicación u ofrecer alternativas de trabajo formal. Las medidas policivas no pueden ser únicamente sinónimo de represión, ellas también deben contribuir para la solución de las causas del problema, por lo cual las autoridades deberán articular políticas públicas encaminadas a reubicar a los trabajadores informales o, en su defecto, a ofrecerles programas que conduzcan a su vinculación laboral en condiciones dignas. La recuperación del espacio público suele ser una medida que altera las condiciones económicas de los comerciantes informales que allí se encuentran. Frente a esta realidad la administración tiene el deber de diseñar e implementar políticas públicas tendientes a contrarrestar los efectos nocivos de la recuperación, programas que deben ser acordes con estudios cuidadosos y empíricos que atiendan a la situación que padecen las personas desalojadas. Por ello, la Corte ha precisado que las autoridades concernientes: “… han de partir de una evaluación razonable y cuidadosa de la realidad sobre la cual dichas autoridades efectuarán su intervención, y formularse de manera tal que atiendan a los resultados fácticos derivados de la evaluación en cuestión, no a un estado de cosas ideal o desactualizado, en forma tal que no se afecte indebidamente el goce efectivo de los derechos fundamentales de las personas. En otras palabras, al momento de su formulación y ejecución, se deben haber estudiado, en lo que sea técnicamente posible, todas las dimensiones de dicha realidad que resultarán afectadas por la política, programa o medida en cuestión, incluida la situación de las personas que verán sus derechos severamente limitados, a quienes se deberá ubicar, por consiguiente, en una posición tal que no queden obligados a soportar una carga pública desproporcionada; con mayor razón si quienes se encuentran afectados por las políticas, programas o medidas pertinentes están en situación de especial vulnerabilidad y debilidad por sus condiciones de pobreza o precariedad económica: frente a estas personas o grupos se deberán adelantar, en forma simultánea a la ejecución de la política en cuestión, las medidas necesarias para minimizar el daño recibido, de tal manera que se respete el núcleo esencial de su derecho al mínimo vital y a la subsistencia en condiciones de dignidad.”41 7.5. Las autoridades deben propender por la recuperación del espacio público y al mismo tiempo garantizar el derecho al trabajo de aquellos comerciantes informales que, actuando al amparo del principio de confianza legítima, se han ubicado en tales zonas. En estos casos los agentes estatales deben actuar mediante la implementación de políticas públicas de reubicación y formalización económica, valiéndose incluso de acciones afirmativas que busquen un fin constitucionalmente legítimo. La Corte ha explicado que la obligación de proteger el espacio público no es absoluta cuando entra en confrontación con el derecho al trabajo, el mínimo vital y el principio de confianza legítima, entre otros, que amparan a los vendedores informales. Los programas de recuperación del espacio público deben llevarse a cabo sin afectar de manera desproporcionada los derechos mencionados, más aún cuando se trata de personas que se dedican a actividades no formales y que debido a su precaria situación económica se encuentran en circunstancia de debilidad manifiesta. Ha llamado la atención que las medidas adoptadas en desarrollo de esta clase de programas deben partir de un juicio estricto de proporcionalidad al estar en juego derechos sociales y fundamentales de una población vulnerable, lo cual implica superar los siguientes presupuestos: “(i) estar dirigidas a cumplir con un fin legítimo e imperioso, y (ii) desarrollarse a través de medios plenamente ajustados a la legalidad –que garanticen el respeto por el debido proceso y la dignidad de las personas–, y que además sean necesarios para 39 Ver sentencia T-295/99, M.P. Alejandro Martínez Caballero. 40 En la sentencia SU-360 de 1999 se dijo: “La aplicación del principio de la buena fe lo que significa es que la ad-ministración no puede crear cambios sorpresivos que afecten derechos particulares consolidados y fundamen-tados en la convicción objetiva, esto es fundada en hechos externos de la administración sufícientmente concluyentes, que dan una imagen de aparente legalidad de la conducta desarrollada por el particular. Ahora bien, debe aclararse que la confianza o la buena fe de los administrados no se protege garantizando la estabilidad de a ctos u omisiones ilegales o inconstitucionales sino a través de la compensación, no necesaria-mente monetaria, del bien afectado. Igualmente, este principio tampoco significa “ni donación, ni reparación, ni resarcimiento, ni indemnización, como tampoco …desconocimiento del principi o de interés general”. 41 Sentencia T-772 de 2003. Cfr. sentencias C-1335 de 2000 y C-980 de 2010.

Jurisprudencia Relevante al Código de Seguridad y Convivencia materializar tal finalidad, estas limitaciones (iii) deben ser proporcionales en el contexto de los mandatos del Constituyente, es decir, no pueden sacrificar en exceso otros intereses constitucionalmente protegidos en aras de promover una finalidad constitucional específica.”42 … 7.6.6. De conformidad con lo anterior, la Corte ha ponderado el ejercicio de los derechos al espacio público y al trabajo de los trabajadores informales estableciendo que la garantía del primero debe ejecutarse respetando los mecanismos de protección reforzada creados en beneficio de los comerciantes informales, es decir, mediante el diseño e implementación de políticas públicas, con respeto y observancia por los principios de legalidad, debido proceso, presunción de buena fe y confianza legítima. Entonces, la preservación y la recuperación del espacio público deben estar precedidas de estudios sobre la situación socioeconómica de los ocupantes, para identificar las variables de la población vulnerable y de esta manera formular políticas públicas efectivas y proporcionales dirigidas a su reubicación y formalización. Las autoridades tienen el deber de proteger la integridad del espacio público y al mismo tiempo están en la obligación de velar por los derechos fundamentales de los vendedores informales, en especial: (i) los derivados del respeto por la dignidad humana, (ii) la solidaridad hacia las personas que se encuentran en estado de indefensión o de vulnerabilidad; (iii) la igualdad de trato a partir de acciones afirmativas destinadas a brindarles protección preferencial; (iv) el debido proceso administrativo como condición para las actividades de policía; (v) la observancia del principio de buena fe, particularmente en lo relacionado con la confianza legítima que ampara a determinados vendedores informales; y (vi) la proporcionalidad y razonabilidad de las medidas correctivas a aplicar. … 8.3 Conclusión La Sala declarará exequible el artículo 140, numeral 4 de la Ley 1801 de 2016, por cuanto el mismo se ajusta al contenido del artículo 82 de la Constitución, que establece como deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular; en concordancia con esta disposición el artículo 24 de la Carta determina que todo colombiano, con las limitaciones que establezca la ley, tiene derecho a circular libremente por el territorio nacional. Además, el artículo 313, numeral 7 superior encarga a los concejos municipales reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda. Aunado a lo anterior, según el artículo 82 de la C. Pol., el Estado tiene el deber de velar por la integridad del espacio público; es decir, se trata de una carga impuesta por el Constituyente en favor del respeto de estas áreas y de esta manera evitar que sufran menoscabo en los aspectos físico, social, cultural, urbanístico e incluso jurídico, para que la comunidad pueda desarrollar actividades lúdicas, recreacionales e incluso para valerse de ellas con el fin de transportarse empleando las zonas habilitadas para este propósito, –peatones y ciclistas–, en aras de una convivencia pacífica. No obstante, es preciso tener en cuenta que la preservación del espacio público no es incompatible con la protección que, a la luz de la Constitución, cabe brindar a las personas que, amparadas en el principio de buena fe, se han dedicado a actividades informales en zonas consideradas como espacio público y frente a las cuales, al momento de aplicar las medidas correctivas, se tendrán en cuenta los principios de proporcionalidad y razonabilidad, en los términos de la jurisprudencia constitucional. Por lo anterior, se declarará la exequibilidad condicionada de la expresión “multa general tipo 1.” contenida en el numeral 4 del parágrafo 2º, y del parágrafo 3º del artículo 140 de la Ley 1801 de 2016, teniendo en cuenta la jurisprudencia desarrollada sobre la necesidad de, dadas ciertas condiciones, proteger a quienes se han dedicado a las ventas informales. Reitera la Corporación que los integrantes de este sector de la población, cuando estén en condiciones de vulnerabilidad y se encuentren amparados por el principio de confianza legítima, no serán afectados con las medidas de multa, decomiso o destrucción del bien, hasta tanto las autoridades competentes hayan ofrecido programas de reubicación o alternativas de trabajo formal. En todo caso, la aplicación de las medidas correctivas previstas en el Código está presidida por los principios de razonabilidad y proporcionalidad y, en ese contexto, si bien tales medidas tienen una finalidad importante e imperiosa, cuando se esté frente a colectivos en condiciones de vulnerabilidad y amparados por la confianza legítima, la aplicación inmediata de la multa, el decomiso o la destrucción de bienes, resultaría desproporcionada, si previamente no se han adelantado programas de reubicación o brindado alternativas de trabajo formal, que materialicen los derechos a la dignidad humana, al mínimo vital y al trabajo. 8.3.2. La Corte reafirma sus precedentes en el sentido de reiterar que las medidas previstas en la norma demandada sólo podrán imponerse por las autoridades atendiendo estrictamente al principio de legalidad, siguiendo las reglas del debido proceso administrativo, con observancia plena de los principios de buena fe y confianza legítima, respetando los valores constitucionales que amparan la dignidad humana, el mínimo vital, el derecho a la vida y al trabajo en condiciones dignas. 42 Sentencia T-772 de 2003. - 185 -

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana SENTENCIA C-282/17 … VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE … 6.5. Del proceso verbal inmediato de policía, autoridades competentes para adelantarlo, trámite y otros aspectos relevantes de procedimiento 6.5.1. La Ley 1801 de 2016, “Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”, establece en el Libro Tercero, Título III, la regulación del proceso único de policía. Los capítulos II y III de este Título, establecen a su turno las reglas aplicables a dos clases de procesos policivos: (i) el proceso verbal inmediato y (ii) el proceso verbal abreviado. El proceso verbal inmediato canaliza las acciones de policía que, con ocasión de comportamientos contrarios a la convivencia, son objeto de conocimiento por el personal uniformado de la Policía Nacional, los comandantes de estación o subestación, y los comandantes del Centro de Atención Inmediata de Policía43. Este proceso puede iniciar de oficio o a petición de quien tenga interés directo o acuda en defensa de las normas de convivencia, cuyo objeto es asegurar “la interacción pacífica, respetuosa y armónica entre las personas, con los bienes, y con el ambiente, en el marco del ordenamiento jurídico”44. Una vez identificado el presunto agresor, la autoridad de policía lo abordará en el sitio donde ocurran los hechos, si ello fuere posible, o en aquél donde lo encuentre, y le informará que su acción u omisión configura un acto contrario a la convivencia45. La autoridad de policía hará una primera ponderación de los hechos y procurará una mediación policial entre las partes en conflicto, entendida dicha etapa como la apertura de un canal de comunicación para que los interesados resuelvan directamente sobre sus desacuerdos de forma armónica46. Si ello no es posible, el presunto infractor será oído en descargos, luego de lo cual se impondrá una medida correctiva a través de una orden de policía. Esta última se define como “el mandato claro, preciso y conciso dirigido en forma individual o de carácter general, escrito o verbal, emanado de la autoridad de policía, para prevenir o superar comportamientos o hechos contrarios a la convivencia, o para restablecerla”47. Las medidas correctivas que se pueden imponer son solamente aquellas que se encuentran dentro del ámbito de competencia de las autoridades de policía previamente reseñadas, a saber: (i) amonestación; (ii) remoción de bienes que obstaculizan el espacio público; (iii) inutilización o destrucción de bienes; (iv) disolución de reunión o actividad que involucra aglomeraciones de público no complejas; y (v) participación en programas comunitarios o actividades pedagógicas de convivencia48. De forma exclusiva, se prevé en la ley como competencia de los comandantes de estación, subestación y de Centros de Atención Inmediata de Policía, (vi) la aplicación de la medida correctiva de suspensión temporal de la actividad49. La ley señala que en el caso en que se imponga las medidas de inutilización o destrucción de bienes, disolución de reunión o actividad que involucra aglomeraciones de público no complejas y suspensión temporal de actividad, se deberá levantar un acta en la que se documente el procedimiento adelantado, la cual debe estar suscrita por quien impone la medida y el infractor50. Respecto de cualquiera de las medidas que se pueden imponer a través del proceso verbal inmediato, se dispone la posibilidad de interponer el recurso de apelación, el cual, según el texto censurado, se otorga en el efecto devolutivo, esto es, que no suspende la ejecución de la orden, mientras se surte el trámite de la impugnación. La segunda instancia se asigna al inspector de policía, para lo cual se debe remitir el expediente dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes, con el fin de que el recurso sea resuelto dentro de los tres (3) días hábiles siguientes al recibo de la actuación. La notificación frente a la determinación adoptada se hará por cualquier medio eficaz y expedido51. 6.5.2. Dentro de una lectura sistemática del CNPC, cabe señalar que las medidas correctivas se definen como “las acciones impuestas por las autoridades de policía a toda persona que incurra en comportamiento contrarios a la convivencia”52, cuyo objeto es “disuadir, prevenir, superar, resarcir, procurar, educar, proteger o restablecer la convivencia”53. Para su imposición se aplica el trámite previamente expuesto o el proceso verbal abreviado, con sujeción a los principios enunciados en el artículo 8 de la Ley 1801 de 2016. Entre ellos se destacan los principios de proporcionalidad, razonabilidad y necesidad, los cuales se definen en los siguientes términos: 43 Las facultades de cada una de estas autoridades previsoas en los artículos 209 y 210 de la Ley 1801 de 2016. 44 CNPC, art. 5. 45 CNPC, art. 222, numeral 2. 46 CNPC, art. 154. 47 CNPC, art. 150. 48 CNPC, arts. 209 y 210. 49 CNPC, art. 209, literal f). 50 CNPC, art. 222, parágrafo 3. 51 CNPC, art. 222, parágrafo 1. 52 CNPC, art. 172. 53 Ibídem.

Jurisprudencia Relevante al Código de Seguridad y Convivencia “(…) Proporcionalidad y razonabilidad. La adopción de medios de policía y medidas correctivas debe ser proporcional y razonable atendiendo las circunstancias de cada caso y la finalidad de la norma. Por lo tanto, se debe procurar que la afectación de derechos y libertades no sea superior al beneficio perseguido y evitar todo exceso innecesario. (…) Necesidad. Las autoridades de Policía solo podrán adoptar los medios y medidas rigurosamente necesarias e idóneas para la preservación y restablecimiento del orden público cuando la aplicación de otros mecanismos de protección, restauración, educación o de prevención resulte ineficaz para alcanzar el fin propuesto.” La ley precisa que las medidas correctivas “no tienen carácter sancionatorio”54 y advierte que una vez impuestas se debe informar a la Policía Nacional “para que proceda a su registro en una base de datos de orden nacional y acceso público”55, regulada de acuerdo con las garantías que se derivan del derecho al habeas data. En caso de incumplimiento a la medida o de reincidencia en el actuar contrario a la convivencia, se dispone la posibilidad de imponer una multa, mediante la aplicación del proceso verbal abreviado56. En todo caso, las medidas correctivas prescriben en un término de cinco (5) años, contado “a partir de la fecha en que quede en firme la decisión de las autoridades de policía en el proceso único de policía”57. Hecha la anterior descripción, la Corte procederá entonces a resolver el cargo sintetizado en el problema jurídico propuesto58, para lo cual se tendrán en cuenta los distintos elementos de juicio expuestos hasta el momento. 6.6. Del examen del caso concreto … 6.6.4. Siguiendo lo expuesto, cabe reiterar que, a través del recurso de apelación, se busca que una autoridad jerárquica superior realice un nuevo escrutinio sobre una decisión adoptada, con el objeto de obtener su revocatoria o modificación, acorde con los intereses de quien lo promueve. Por lo general, este recurso se concede en el efecto suspensivo, lo que garantiza que el fallo cuestionado no se ejecute mientras se define si está o no llamado a prosperar. Con todo, por razones de interés público o por la necesidad de garantizar otros intereses superiores vinculados con el amparo de derechos, principios o valores constitucionales, se ha hecho uso por el legislador de la fórmula del efecto devolutivo, con fin de lograr que cierto tipo de decisiones se ejecuten de manera oportuna, con la inmediatez y celeridad que demanda el interés que se encuentra comprometido. Ello se observa, por ejemplo, en el caso de la acción de la tutela, en donde el recurso de apelación se otorga sin perjuicio del cumplimiento inmediato de lo resuelto por el juez de primera instancia59, con miras a obtener el amparo de los derechos fundamentales que se entiende han sido vulnerados o amenazados, lo que no excluye que el fallo sea revocado o modificado, no sólo por el superior jerárquico sino también por esta Corporación en sede de revisión. En el caso bajo examen, como previamente se señaló, el accionante censura el precepto acusado por desconocer el derecho al debido proceso, al anular la eficacia del medio de impugnación previsto en la ley, toda vez que al disponer que el recurso de apelación en el proceso verbal inmediato de policía se otorga en el “defecto devolutivo”, en concreto, en los casos en que se impone la medida correctiva de suspensión temporal de la actividad, fijando su tiempo mínimo de permanencia de tres (3) días, se produce la consagración de una forma procesal ineficaz, contraria a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, pues presentado el recurso, el mismo debe ser remitido al inspector de policía dentro de las 24 horas siguientes y éste debe resolverlo en el plazo máximo de tres (3) días hábiles. De ahí que, al momento de tomar una decisión sobre la apelación propuesta, la orden de policía ya se habría ejecutado, pues, en el mejor de los escenarios, este recurso podría llegar a ser resuelto en el plazo de dos (2) días. Según se infiere de lo anterior, a pesar de la interposición del recurso de apelación, la ejecución inmediata de la medida correctiva de suspensión temporal de actividad, conlleva a que, total o parcialmente, se produzcan sus efectos, hasta tanto no se adopte una decisión definitiva por el superior jerárquico. Precisamente, en los casos en que se impone el tiempo mínimo de permanencia de dicha orden, es altamente probable que se produzca la consolidación de la medida, lo que supone una limitación al efecto útil de la apelación, pues el recurso ya no podrá impedir la ejecución de la acción controvertida. 6.6.5. Como lo ha admitido la jurisprudencia reiterada de esta Corporación60, es el juicio de proporcionalidad la herramienta argumentativa útil para analizar las limitaciones o restricciones a los derechos fundamentales de las personas, en la medida en que incorpora exigencias básicas de razonabilidad, mediosfines, y justificación de la actividad estatal. En este sentido, la Corte ha dicho que la proporcionalidad “es un criterio de interpretación constitucional que pretende impedir los excesos o defectos en el ejercicio del poder público, como una forma específica de protección o de realización de los derechos y libertades individuales”61. El problema aquí planteado, como se deriva de lo expuesto, exige acudir al juicio de proporcionalidad, a fin de determinar si la limitación al efecto útil de la impugnación, que puede darse por el efecto devolutivo con que se resuelve la apelación frente a la medida correctiva de 54 CNPC, art. 172, parágrafo 1. 55 CNPC, art. 172, parágrafo 2. 56 CNPC, art. 222, parágrafo 2. 57 CNPC, art. 226. 58 Véase, al respecto, el acápite 6.3.1 de esta providencia. 59 Decreto 2591 de 1991, art. 31. 60 Sobre el particular se puede consultar la Sentencia C-838 de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 61 Sentencia C-799 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. - 187 -

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana suspensión temporal de actividad, según se explicó con anterioridad, se ajusta a intereses superiores vinculados con el amparo de derechos, principios o valores constitucionales, que superen con creces el interés particular de quien pueda verse afectado con el cese temporal de una actividad económica o sin ánimo de lucro, o que siendo privada ofrezca servicios al público. En principio, por tratarse de una norma procesal, en la que el legislador goza de un amplio margen de configuración normativa, se debería adelantar un test leve de proporcionalidad62. No obstante, como de por medio se encuentra la posible afectación del derecho fundamental al debido proceso, en lo referente a la eficacia del derecho a impugnar, se debería acoger la técnica del test estricto. A pesar de ello, esta última formula tampoco es la correcta, pues siguiendo las explicaciones realizadas en la parte motiva de este fallo, es claro que, aún en la hipótesis expuesta por el actor, se preserva en parte el efecto útil del recurso de apelación, si se tiene en cuenta que su procedencia no sólo tiene como propósito revocar de forma inmediata la medida, sino también adelantar un control sobre sus efectos, tales como (i) la inclusión del infractor en el Registro Nacional de Medidas Correctivas (CNPC art. 184), y (ii) la imposición de multas que se siguen en caso de reincidencia (CNPC art. 222). Por ello, entre los extremos del test leve y del test estricto, en el presente caso, lo razonable es hacer uso del test intermedio, en el que se examina que el fin sea legítimo e importante, y que el medio utilizado también sea legítimo, así como adecuado y efectivamente conducente para alcanzar dicho fin63. … 6.6.7. El carácter legítimo de la medida adoptada, se explica a partir de la atribución del legislador, conforme al amplio margen de confirmación normativa en materia procesal (CP art. 150), para diseñar autónomamente el proceso verbal inmediato y disponer el tipo de efecto que, con ocasión de la consagración del recurso de apelación, mejor satisfaga los intereses a los cuales apunta la función de policía. Se trata, adicionalmente, de una medida adecuada, pues la ejecución inmediata y expedita de la orden garantiza que no se produzca una lesión sobre los bienes protegidos. Para la Corte, es claro que no existe otra medida que ofrezca el mismo nivel idoneidad que otorga el efecto devolutivo, toda vez que el efecto diferido resulta inaplicable al tratarse de una controversia sobre la decisión final; y el efecto suspensivo, como ya se dijo, al permitir la continuación de la actividad, podría implicar un daño considerable e irreversible en la vida, salud y dignidad de las personas, y en especial, de los niños. 6.6.8. El paso final del test intermedio asumido, supone examinar si el medio utilizado es efectivamente conducente para alcanzar el fin propuesto. Al respecto, en el asunto subjudice, no cabe duda que el efecto devolutivo garantiza la eficacia de la medida que se impone, la cual apunta a velar por intereses constitucionales de tal entidad, que, de adoptarse una decisión distinta, se pondría afectar derechos fundamentales y colectivos que gozan de prioridad en el régimen constitucional, como se deriva de los previsto en los artículos 2, 5, 93 y 94 del Texto Superior. Adicionalmente, la protección de dichos bienes envuelve un claro interés público o social, el cual, como lo dispone el artículo 58 de la Carta, tiene un carácter prevalente sobre los intereses privados con los cuales entra en conflicto, como lo son, en la práctica, los de quienes pueden verse afectados con el cese temporal de una actividad económica o sin ánimo de lucro, o que siendo privada ofrezca servicios al público. A lo anterior cabe agregar que la circunstancia de que no se suspenda la aplicación de la orden como consecuencia de la interposición del recurso de apelación, dada la consagración del efecto devolutivo, si bien puede aminorar el efecto que se busca con su revisión, toda vez que la medida se estaría ejecutando, no resulta un sacrificio excesivo o irrazonable, pues –como se explicó– los intereses en juego justifican que la orden de policía tenga fuerza ejecutoria inmediata y expedita. Por lo demás, en ningún momento el recurso de apelación pierde su valor o sentido, o se torna nugatorio, en aquellos eventos en que, excepcionalmente, como lo advierte el actor, la no suspensión de la medida impuesta lleva a que se produzca su ejecución, pues como consecuencia de la revisión por el superior jerárquico, actuación que se mantiene incólume, nada excluye que, en caso de que se revoque la medida y ella haya producido un daño antijurídico, el ciudadano afectado pueda hacer uso de las herramientas que le otorga el ordenamiento jurídico para obtener el resarcimiento de los perjuicios ocasionados, o para promover una actuación penal o disciplinaria en contra de la autoridad de policía, si su proceder fue contrario al principio de legalidad. Por último, este Tribunal resalta que la medida que se impone es de carácter temporal, lo que le permite al interesado volver a realizar la actividad frente a la cual se dispuso el cese, bajo la lógica de que acredite plenamente el cumplimiento de las normas de convivencia. A ello se agrega que, incluso, desde la órbita procedimental, su imposición supone el desarrollo de un proceso, en el que se dota al presunto infractor de la posibilidad de ser oído, de realizar descargos e incluso de llegar a un acuerdo mediante el ejercicio de la mediación policial, lo que reduce la posibilidad de que exista un actuar arbitrario, más aún cuando para la imposición de la medida, la autoridad se debe sujetar a los principios de razonabilidad, proporcionalidad y necesidad, a los cuales refiere el artículo 8 del CNPC. … 62 Sobre el alcance de estas modalidades se pueden consultar las Sentencias C-354 de 2009, C-640 de 2012 y C-838 de 2013. 63 Véase, al respecto, las Sentencias C-673 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C-104 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.

Jurisprudencia Relevante al Código de Seguridad y Convivencia SENTENCIA C-286/17 … VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL … Dentro de este tipo de medidas también están el decomiso64, la remoción de bienes65, la destrucción de bienes66, la demolición de obra67, entre otras. Todos estos medios comparten con la inutilización de bienes, que son facultades que, dentro del ámbito legal, están encaminados a proteger el orden público, pero que como consecuencia del actuar estatal generan necesariamente un detrimento, en principio soportable (porque su fuente es una actividad ilícita que se pretende corregir), sobre uno o más bienes. Sin embargo, la inutilización de bienes es la única de estas disposiciones que presenta una cláusula como la demandada en esta ocasión. Lo anterior, genera dos opciones que, en todo caso, no ofrecen luz al problema interpretativo que se pretende solventar, en tanto: a) si se eligiera la lectura habilitante cabría preguntarse ¿por qué se “refuerza” la facultad de reclamar por los daños causados, que tienen todos los ciudadanos en virtud del artículo 90 superior, para el uso de una sola de las medidas correctivas previstas en el Código, y no del resto? En contraste, (lectura restrictiva) b) si todas las medidas correctivas descritas pueden causar daños, en principio soportables, o no antijurídicos, ¿por qué sólo limitar la posibilidad de reclamar, cuando se presente un daño antijurídico, cuando se trata del uso de la facultad de inutilización de bienes y no del resto de las medidas correctivas que afectan bienes? Debido a esa especialidad de la cláusula demandada, se hace difícil develar su sentido o alcance a partir de la lectura sistemática del Código Nacional de Policía. Sin embargo, la misma también constituye un indicio fuerte a favor de la lectura restrictiva. 19. En segundo lugar, esta Sala encontró que en la Ley 1333 de 2009, que establece el procedimiento sancionatorio ambiental, se encuentran algunos artículos que regulan esta facultad de inhabilitación total de bienes; sin embargo, en ninguna de estas referencias se establece una cláusula sobre la responsabilidad o la ausencia de ésta respecto de la autoridad ambiental o del Estado, similar o parecida a la que se analiza en el presente caso. Por tanto, la lectura sistemática entre este régimen y el Código Nacional de Policía también se descarta para develar el alcance y finalidad del inciso 2º del artículo 191. … Planteamiento del problema jurídico y metodología de solución 27. De acuerdo con lo expuesto hasta ahora, corresponde a la Corte resolver el siguiente problema jurídico: ¿Es compatible con el artículo 90 de la Constitución, el inciso 2º del artículo 191 de la Ley 1801 de 2016, al consagrar una excepción a la posibilidad del propietario, tenedor o poseedor de imputar cualquier responsabilidad patrimonial cuando, por acción u omisión del Estado o de sus agentes, se produzca un daño antijurídico derivado del uso de la facultad de inutilizar bienes consagrada en el artículo 191 del Código de Policía? … 37. En suma, el artículo 90 constitucional consagra (i) la cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado, (ii) en forma de mandato imperativo, (iii) que es aplicable a todas las autoridades estatales y (iv) a los diversos ámbitos de la responsabilidad (contractual o extracontractual, entre otras). Así mismo, de tal artículo se desprende (v) una garantía para los administrados, que está estrechamente relacionada con el derecho de acceso a la administración de justicia y (vi) una obligación para el Estado de repetir contra sus agentes, cuando la administración pública haya resultado condenada y se demuestre la culpa grave o el dolo de los mismos. … 57. Así, para esta Sala la excepción consagrada en el inciso 2º del artículo 191 del Código de Policía presenta un problema de compatibilidad constitucional con el artículo 90 de la Constitución, pues con ella el Legislador limita la cláusula general de responsabilidad y los derechos ciudadanos derivados de ella (a la eventual reparación, a la igualdad de cargas, al respeto a la propiedad y al acceso a la administración de justicia). En efecto, con ella se impide ex ante a las personas reclamar por la eventual causación de daños antijurídicos ante la jurisdicción contenciosa administrativa y exponer ante la autoridad competente los motivos por los cuales se piensa que el daño causado debe o no ser indemnizado. En otras palabras, en este caso el Legislador, en ejercicio de sus funciones, excedió los límites de su competencia pues con la expedición del inciso 2º de artículo 191 de la Ley 1801 de 2016, vació el contenido de la cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado, cuando los agentes de policía usan la facultad de inhabilitar totalmente un bien. En esa medida, el referido inciso debe ser declarado inexequible. … 64 Artículo 179. Decomiso. … 65 Artículo 187. Remoción de bienes. …. 66 Artículo 192. Destrucción de bien. …. 67 Artículo 194. Demolición de obra. …. - 189 -

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana SENTENCIA C-349/17 … VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS … Contexto normativo. Proceso verbal abreviado de policía, autoridades competentes para adelantarlo, trámite, presupuestos y consecuencias jurídicas, naturaleza de la presunción y otras características relevantes 8. La Ley 1801 de 2016, ‘Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia’ (en adelante CNPC), establece en su Libro Tercero, Título III, la regulación del ‘Proceso Único de Policía’. Los Capítulos II y III de ese Título, establecen a su turno las reglas aplicables a dos clases de procesos policivos. Por una parte, el Capítulo II contempla en su artículo 222 las normas pertinentes al Proceso Verbal Inmediato, que está a cargo del “personal uniformado de la Policía Nacional, los comandantes de estación y subestación de Policía, y los comandantes del Centro de Atención Inmediata de Policía”. Por otra parte, el Capítulo III estatuye en su artículo 223 la regulación del Proceso Verbal Abreviado que es competencia de “los Inspectores de Policía, los Alcaldes y las autoridades especiales de policía”. A este contexto procedimental pertenece el parágrafo 1º demandado, y por tanto la presunción de veracidad cuestionada, que consagra esta previsión legal, forma parte del proceso verbal abreviado adelantado por inspectores de policía, alcaldes y autoridades de policía. Es entonces relevante precisar (i) las fases relevantes del trámite, (ii) los presupuestos fácticos de activación y las consecuencias jurídicas imponibles, (iii) la naturaleza de la medida contemplada en el precepto cuestionado, y (iv) otras características relevantes para este proceso: 8.1. Fases relevantes del proceso verbal abreviado de policía. Se inicia con una “acción de policía” contra el presunto infractor, acción que puede ser instaurada por las “autoridades de Policía” o por “cualquier persona” que “tenga interés en la aplicación del régimen de policía” (CNPC arts. 215 y 223). Si las autoridades de policía conocen en flagrancia del comportamiento contrario a la convivencia, pueden dar inicio inmediato a la audiencia (ídem art 223-1). En cualquier otro caso, dentro de los cinco días siguientes de conocida la querella respectiva, debe citar a audiencia al quejoso y al presunto infractor “mediante comunicación escrita, correo certificado, medio electrónico, medio de comunicación del que disponga, o por el medio más expedito o idóneo, donde se señale dicho comportamiento” (ídem art 223- 2). La audiencia pública ha de realizarse “en el lugar de los hechos, en el despacho del inspector o de la autoridad especial de policía” (ídem art 223-3). Las audiencias en el proceso verbal abreviado de policía tienen en general las siguientes fases y oportunidades: a) la autoridad debe darles al quejoso y al presunto infractor una oportunidad para exponer sus argumentos y pruebas, b) debe invitarlos a conciliar sus diferencias, c) si solicitan la práctica de pruebas, y la autoridad las considera viables o necesarias, las decretará y practicará en los cinco días siguientes, lo cual también puede hacer de oficio, y en cualquier caso la audiencia se reanuda al día siguiente al vencimiento del término para la práctica de pruebas;68 d) terminada la etapa probatoria, la autoridad debe tomar la decisión respectiva, y fundarla en las normas y hechos conducentes demostrados; e) la decisión se notifica por estrados; f) contra la decisión proceden los recursos de reposición y, en subsidio, apelación, en este último caso si la resolución es de primera pero no si es de única instancia (ídem arts. 223, parágrafo 4); g) los recursos se deben solicitar, conceder y sustentar en la misma audiencia, el de reposición se ha de resolver en la misma audiencia, y el de apelación dentro de los ocho días siguientes; h) normalmente el recurso de apelación se concede en el efecto devolutivo, pero en “asuntos relativos a infracciones urbanísticas, el recurso de apelación se concederá en el efecto suspensivo” (ídem art 223-4); i) el recurso de apelación se resolverá de plano (ídem parágrafo 5); j) la decisión que contiene orden o medida correctiva de policía debe ser cumplida en los cinco días siguientes a que esté ejecutoriada, o podrá ejecutarse coactivamente si es posible (ídem art 223-5 y parágrafo 3); k) los intervinientes solo pueden presentar nulidades “dentro de la audiencia”, solicitud que se resolverá de plano y solo es susceptible de reposición; l) los impedimentos y recusaciones las resuelve el superior cuando lo hay, o el personero si se trata de alcaldes distritales, municipales o locales. 8.2. Presupuestos fácticos de activación y consecuencias jurídicas imponibles. Como se indicó, el proceso verbal abreviado, al cual pertenece la norma acusada, es aplicable a las faltas de que conozcan, los inspectores de policía, los alcaldes y las autoridades especiales de policía.69 El Código establece que los inspectores de policía rurales, urbanos y corregidores conocen: (a) en única instancia de los comportamientos que den lugar a las medidas de reparación de daños materiales de muebles o inmuebles, expulsión de domicilio, prohibición de ingreso a actividad que involucre aglomeraciones de público complejas o no complejas y decomiso (ídem, art 206-5); (b) en primera instancia de los comportamientos que conduzcan a las medidas de suspensión de construcción o demolición, demolición de obra; construcción, cerramiento, reparación o mantenimiento de inmueble; reparación de daños materiales por perturbación a la posesión y tenencia de inmuebles; restitución y protección de bienes inmuebles, diferentes a los descritos en el numeral 17 del artículo 205; restablecimiento del derecho de servidumbre y reparación de daños materiales; remoción de bienes, en las infracciones urbanísticas; multas y suspensión definitiva de actividad. (c) De los recursos de apelación contra las decisiones de primera instancia dictadas por los inspectores 68 El parágrafo 2 del artículo 223 contempla un grupo de reglas para el caso en que se requieran inspecciones al lugar o informes técnicos. 69 Artículo 198 del CNPC.

Jurisprudencia Relevante al Código de Seguridad y Convivencia de policía rurales, urbanos y corregidores, conocen en principio las autoridades administrativas especiales de policía (ídem art 207) y, en los municipios donde estas no existan, el alcalde municipal (ídem arts. 205-8 y 207). El Código enuncia una serie numerosa de comportamientos contrarios a la convivencia y enlaza a cada uno consecuencias jurídicas diferentes. Así, la reparación de daños materiales a bienes es consecuencia jurídica, entre otros, de comportamientos contrarios al cuidado e integridad del espacio público (art 140); las prohibiciones de ingreso a actividades que involucren aglomeraciones de público pueden ser activadas por comportamientos contrarios a la vida o la integridad personal en esa clase de actividades (art 59); el decomiso es susceptible de imponerse, por ejemplo, ante acciones contrarias a las especies de flora y fauna silvestres (art 101); la demolición de obras, el cerramiento, reparación o construcción de inmuebles, es consecuencia por ejemplo de actos contra la integridad urbanística (art 135); la restitución y protección de inmuebles puede venir como efecto jurídico de comportamientos contrarios a la posesión y mera tenencia de bienes inmuebles (art 77); el restablecimiento del derecho de servidumbre es fruto jurídico de actos contrarios al derecho de servidumbre (art 78); la remoción de bienes puede ser consecuencia de conductas contrarias a la vida o la integridad personal (art 27); la suspensión definitiva de actividad puede ser la reacción frente a actos que afecten la integridad de niñas, niños y adolescentes (art 38); las multas se pueden imponer a todo un haz de conductas, entre las que se encuentran las que afectan la vida e integridad de las personas (art 27), la seguridad y bienes en relación con los servicios públicos (art 28), la tranquilidad y relaciones respetuosas entre las personas (art 33), la convivencia en los establecimientos educativos (art 34), la integridad de niños, niñas y adolescentes (art 38), a los grupos de especial protección constitucional (art 40), la posesión y tenencia de inmuebles (art 77). El legislador señala que las consecuencias indicadas son “medidas correctivas”, cuyo objeto es “disuadir, prevenir, superar, resarcir, procurar, educar, proteger o restablecer la convivencia” (art 172). Enuncia un total de 20 medidas de esta naturaleza, y como se dijo algunas se aplican mediante el proceso verbal inmediato mientras otras por medio del proceso verbal abreviado (art 173). El Código advierte que la imposición de una medida correctiva debe ser informada a la Policía Nacional “para que proceda a su registro en una base de datos de orden nacional y acceso público”, información que estará amparada por el hábeas data (art 172). Precisa la ley que las medidas correccionales en ella contempladas “no tienen carácter sancionatorio” (ídem). 8.3. Naturaleza de la medida que contempla la norma acusada. Como se indicó, el parágrafo 1º del artículo 223 del CNPC dice que, ante la no comparecencia injustificada del presunto infractor a la audiencia del proceso verbal abreviado, la autoridad de policía “tendrá por ciertos los hechos que dieron lugar al comportamiento contrario a la convivencia”, y si no es necesario decretar pruebas, con fundamento en esta presunción y los elementos probatorios obrantes, en la misma audiencia puede entrar a decidir de fondo. La norma consagra entonces una presunción, y como dicen distintos intervinientes se trata de una presunción legal (iuris tantum), lo cual significa que es admisible desvirtuarla con base en otros elementos de prueba.70 No obstante, si el inspector considera indispensable decretar pruebas adicionales, entonces puede hacerlo, caso en el cual se pospondría la adopción de la decisión sobre el fondo (ídem art 223 par. 1). Además de esta presunción, el CNPC contempla otra, de dolo y culpa, para los casos de comportamientos contrarios al ambiente, el patrimonio ecológico y a la salud pública, sin que excluya su concurrencia en la hipótesis del parágrafo 1º, artículo 223 de la misma codificación (ídem art 220). 8.4. Otras características relevantes del proceso verbal abreviado. Dentro de estos trámites son medios de prueba de los hechos constitutivos de infracción policiva los informes de policía, los documentos, el testimonio, la entrevista, la inspección, el peritaje y los demás medios probatorios consagrados en el Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012). Prevé asimismo que quien desacate, sustraiga u omita el cumplimiento de las decisiones u órdenes de las autoridades de Policía, dictadas al final del proceso verbal, “incurrirá en conducta punible de conformidad con la legislación penal” (art 224). Dice que no habrá caducidad de la acción policiva cuando se trate de hechos de perturbación de bienes de uso público, bienes fiscales, zonas de reserva forestal, bienes de propiedad privada afectados al espacio público, bienes de las empresas de servicios públicos, o bienes declarados de utilidad pública o de interés social, cultural, arquitectónico o histórico, no existe caducidad de la acción policiva. Pero la medida correctiva caduca a los cinco años, contados a partir de la fecha en que quede en firme la decisión de policía que la imponga (art 226). 9. Hecha la anterior descripción, pasa la Corte a resolver el problema jurídico. Control constitucional de la carga de comparecencia a la audiencia, y de la presunción de veracidad de los hechos constitutivos de la infracción 10. Dos cargos se dirigen, según lo expuesto, contra el parágrafo 1º del artículo 223 del CNPC. La Corte dividirá en dos partes este acápite para resolverlos: a. Cargo por supuesto desconocimiento del derecho fundamental a no auto incriminarse (CP art 33) 11. Indica la demanda, en primer lugar, que se desconoce el derecho fundamental de toda persona a no declarar contra sí misma (CP art 33), habida cuenta de que a un comportamiento del presunto infractor se le asigna una consecuencia involuntaria para él, de dar por ciertos los hechos constitutivos de la infracción. Quienes se oponen a la acción sostienen que la norma acusada no obliga a las personas a declarar contra sí mismas, sino que le fijan al presunto infractor una carga de comparecencia a la audiencia del proceso verbal abreviado, cuya 70 El artículo 66 del Código Civil prevé, sobre las presunciones - 191 -

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana insatisfacción acarrea una presunción de veracidad sobre los hechos que originan el procedimiento policivo. La Corte Constitucional considera que a los demandantes no les asiste razón en este cargo, en síntesis, por las siguientes razones: (i) en el ámbito de los procesos policivos tiene plena vigencia actual el derecho de las personas a no auto incriminarse; (ii) este derecho implica que las personas no pueden ser obligadas a declarar contra sí mismas, pero no se opone a que las personas escojan libremente, entre alternativas, las opciones que son adversas a su responsabilidad –incluso en materia sancionatoria–; y (iii) en el contexto normativo al que pertenece la previsión cuestionada, no se obliga a las personas a elegir el curso de acción desfavorable a su responsabilidad en materia policiva. La Sala Plena desarrollará a continuación esos argumentos: 11.1. En efecto, como se indicó, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el derecho fundamental de las personas a no declarar contra sí mismas tiene plena vigencia en el ámbito de los procesos de policía (CP art 33). La Constitución de 1886 contemplaba esta garantía expresamente, pues decía que “[n]adie podrá ser obligado, en asunto criminal, correccional o de policía, a declarar contra sí mismo […]”. La Constitución de 1991 consagró este mismo derecho dentro de una formulación más amplia, pues no lo circunscribió solo a esos asuntos.71 La Corte Constitucional desde sus inicios indicó, de manera inequívoca, que esta nueva previsión aplicaba naturalmente, como en el régimen constitucional anterior, al derecho correccional o de policía. Por ejemplo, en la sentencia C-426 de 1997, la Corporación sostuvo que esta garantía no era aplicable a los procesos civiles, pero recalcó que era ciertamente pertinente para asuntos “criminales, correccionales o de policía”.72 En la sentencia C-422 de 200273, al controlar una norma que consagraba una multa a quien no suministrara a las autoridades públicas información requerida sobre su identidad y otros aspectos generales de ley, la Corte precisó que el derecho a no declarar contra sí mismo era aplicable no solo en procesos criminales, correccionales o de policía, sino en general en cualquier ámbito de ejercicio de la función pública, según el “carácter relevante de la información en función de la protección de la garantía de no autoincriminación”.74 Esto indica que lo relevante para determinar la pertinencia de la garantía constitucional es la consecuencia auto incriminatoria que se desprenda de quien hace la declaración. 11.2. Ahora bien, en virtud de esta garantía, nadie puede ser “obligado” a declarar contra sí mismo o contra sus parientes en los grados definidos conforme a la Constitución (art 33)75. Por tanto, en la medida en que las personas no estén obligadas a auto incriminarse, no habría vulneración del principio constitucional. Como se observa, el orden constitucional no prohíbe a las personas declarar contra sí mismas, sino que sean obligadas a hacerlo. Lo cual quiere decir que quien en libertad declara contra sí mismo, obra dentro de los márgenes del orden constitucional. Para definir si, al declarar en un trámite contra sí mismo, el individuo lo hace obligado o en libertad basta verificar si se le exigen actos o declaraciones adversas a su responsabilidad, so pena de sanciones o consecuencias desfavorables adicionales, o si por el contrario el ordenamiento le ofrece alternativas de acción diversas y genuinas, entre las cuales puede realmente escoger. Quien tiene cursos de acción procesal alternativos y diversos, entre los cuales hay algunos desfavorables a sus intereses y otros que no lo son, no experimenta una restricción a su derecho a no ser obligado a declarar contra sí mismo si elige libremente uno de los que van en detrimento de sus bienes jurídicos.76 11.3. De otra parte, la jurisprudencia constitucional ha sostenido, además, que en principio no se vulnera la garantía estatuida en el artículo 33 de la Carta, cuando la legislación procesal civil o laboral contemplan consecuencias adversas para una parte, ante la hipótesis en que esta decida no colaborar con la administración de justicia. Por ejemplo, en la sentencia C-426 de 1997 la Corte declaró exequible una disposición del Código de Procedimiento Civil, según la cual debían considerarse como indicios en su contra, la renuencia de una parte a concurrir al interrogatorio decretado de oficio, o la negativa a responder o la respuesta evasiva de las preguntas. En la sentencia C-622 de 1998, de otro lado, esta Corporación declaró exequible una previsión de ese mismo Código, en virtud de la cual la no comparecencia a la audiencia de interrogatorio, daba lugar a aplicar en contra el citado una presunción de veracidad sobre los hechos susceptibles de confesión a los cuales hacían referencia las preguntas asertivas contenidas en el interrogatorio escrito77. Sin embargo, en la sentencia C-422/02 la Corte señaló como inconstitucional que, con independencia del ámbito procedimental, el legislador contemple consecuencias adversas para quien no suministra información de “carácter relevante […] en función de la protección de la garantía de no autoincriminación”, garantía cuyo alcance se precisó en apartados anteriores78 Lo anterior indica entonces que, en principio las personas pueden verse sujetas a consecuencias adversas por no cumplir con las cargas procesales impuestas por el ordenamiento. 71 Artículo 33 CP. 72 Sentencia C-426 de 1997 (MP Jorge Arango Mejía. SV Eduardo Cifuentes Muñoz). Posición reiterada en la sentencia C-622 de 1998 (MP Fabio Morón Díaz. SV Eduardo Cifuentes Muñoz). 73 MP. Álvaro Tafur Galvis. 74 Sentencia C-422 de 2002 (MP Álvaro Tafur Galvis. Unánime). 75 Sentencia C-848 de 2014 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez. SV Alfredo Beltrán Sierra, María Victoria Calle Correa y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo). 76 Sentencia C-422 de 2002 (MP Álvaro Tafur Galvis. Unánime) 77 En la sentencia C-204 de 2003 (MP Álvaro Tafur Galvis. SPV Jaime Araújo Rentería). 78 Sentencia C-422 de 2002 (MP Álvaro Tafur Galvis. Unánime).

Jurisprudencia Relevante al Código de Seguridad y Convivencia 11.4. En cuanto corresponde al asunto sub examine se encuentra que el artículo 223 (parcial) del CNPC, al cual pertenece el parágrafo acusado, prevé una consecuencia desfavorable para el presunto infractor que no comparezca a la audiencia del proceso verbal abreviado. El efecto es una presunción legal de veracidad en su contra, sobre los hechos constitutivos de la infracción a las normas de convivencia. Puede decirse entonces que el sujeto supuesto contraventor experimenta una carga procesal, pues el hecho de que injustificadamente omita asistir a la audiencia acarrea para él una consecuencia perjudicial. Pero de allí no se sigue que tal consecuencia implique para el sujeto involucrado la imposición de una auto incriminación, o le obligue a actuar inexorablemente en contra de sus propios intereses. Por consiguiente, la Corte no constata una violación del artículo 33 de la Carta. b. Cargo por supuesto desconocimiento del derecho fundamental a la presunción de inocencia (CP art 29) … 13.1. (i) El proceso verbal abreviado que regula el artículo 223 del CNPC se usa para tramitar conflictos por comportamientos contrarios a la convivencia conocidos por inspectores de policía, autoridades especiales de policía y alcaldes, y puede concluir con la imposición de una o más “medidas correctivas”. Dice el CNPC que el objeto de estas medidas correctivas es “disuadir, prevenir, superar, resarcir, procurar, educar, proteger o restablecer la convivencia” (art 172), y precisa que “no tienen carácter sancionatorio” (ídem). Enuncia un total de veinte medidas de esta naturaleza, entre las cuales incluye la expulsión de domicilio, la prohibición de ingreso a actividad que involucre aglomeraciones de público, el decomiso, la remoción de bienes, la multa y la suspensión definitiva de actividad. Si bien la Corte acepta que, entre las consecuencias correctivas estatuidas en el Código, hay algunas naturalmente desprovistas de carácter sancionatorio, concluye que esa naturaleza no se las garantiza el hecho de una estipulación unilateral en ese sentido por parte del legislador, sino sus características jurídicas intrínsecas. En el control constitucional de una institución normativa en principio es relevante la denominación que le dé a esta el legislador, pero eso no significa que sea un criterio suficiente de clasificación jurídica.79 Es entonces posible que algunas medidas clasificadas en la ley como correctivas tengan naturaleza sancionatoria, para definir lo cual es determinante analizar sus elementos constitutivos. 13.1.1. La jurisprudencia constitucional se ha aproximado a los caracteres de una sanción, específicamente de orden penal, en la sentencia C-370 de 2006. En esa ocasión debía decidir si era constitucional una norma, perteneciente a la denominada Ley de Justicia y Paz, que contemplaba la posibilidad de considerar como parte de la pena a cumplir por los beneficiarios de la misma, el tiempo cumplido en ‘zonas de concentración’, concebidas para facilitar los diálogos con grupos armados. Para definir el punto de constitucionalidad, la Corte debía primero elucidar si esa medida podía caracterizarse válidamente como sanción penal, y concluyó que no. Advirtió entonces que, si bien era una consecuencia imputable a actos u omisiones constitutivas de delito y atribuibles a los beneficiarios del régimen, y su imposición parecía responder a un acto de reproche estatal, también era cierto que no presuponía un acto coercitivo, restrictivo o privativo de derechos fundamentales. Estas características, en concepto de la Corte, identifican las sanciones penales: “6.2.3.3.4.5. Aún en el marco de un instrumento que invoca como propósito fundamental la materialización de la paz en el país, la pena no puede ser despojada de su atributo de reacción justa y adecuada a la criminalidad, ni puede producirse al margen de las intervenciones estatales que el ejercicio del ius puniendi reclama en el Estado constitucional de derecho. Lo primero conduciría a fenómenos de impunidad indeseables, aún en el contexto de un proceso de pacificación, y lo segundo a la pérdida de legitimidad de la potestad sancionadora del Estado. El régimen punitivo que caiga en uno u otro fenómeno resulta contrario a la Constitución. 6.2.3.3.4.6. Bajo estos presupuestos observa la Corte que el artículo 31 demandado asimila al cumplimiento de una pena, la circunstancia de estar ubicado en una zona de concentración, a pesar de que no haya habido ninguna medida del Estado que haya conducido a que las personas deban estar en dicho lugar. En ese sentido, no constituye pena en cuanto no comporta la imposición coercitiva de la restricción de derechos fundamentales. Generalmente, la permanencia en una zona de concentración por parte de miembros de los grupos armados organizados al margen de la ley, en proceso de desmovilización, obedece a una decisión voluntaria de esas personas, lo que concurre a excluir cualquier posibilidad de equiparar a cumplimiento de pena una situación de tal naturaleza, que prescinde y desplaza las intervenciones estatales que caracterizan el monopolio estatal de la potestad sancionadora” (énfasis añadido).80 13.1.2. En la sentencia C-329 de 2016, tras analizar la anterior decisión y revisar la jurisprudencia y la doctrina sobre el tema,81 la Corte concluyó que la sanción puede caracterizarse porque: (i) su imposición obedece a una acción u omisión ilícita atribuible a un sujeto, (ii) consiste en un acto coercitivo, lo cual supone que puede ejecutarse conforme a derecho incluso contra la voluntad del afectado, (iii) es un acto restrictivo o privativo de bienes jurídicos o intereses o derechos fundamentales, y (iv) expresa un juicio de reproche del Estado. Aunque esta caracterización inicialmente estaba prevista para las penas, según lo ha explicado ampliamente la teoría jurídica, se ajusta en general 79 Sentencia C-136 de 1999 (MP José Gregorio Hernández Galindo. SPV Martha Victoria Sáchica Méndez. SV Eduardo Cifuentes Muñoz y Vladimiro Naranjo Mesa). 80 Sentencia C-370 de 2006 (MP Manuel José Cepeda Espinosa. Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández. SV Jaime Araújo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Humberto Sierra Porto. AEV. Jaime Araújo Rentería). 81 Sentencia C-329 de 2016 (MP María Victoria Calle Correa. Unánime). - 193 -

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana a todas las sanciones.82 Si bien puede haber diferencias entre las sanciones penales y las no penales, las mismas no obedecen a distinciones en los aspectos mencionados, sino por ejemplo a la mayor intensidad de la restricción de intereses o derechos en las penas, que a su turno responde a la mayor gravedad de la lesión o amenaza de bienes jurídicos en los delitos. Por lo demás, conviene resaltar que el carácter preventivo, disuasivo, protector o resarcitorio de una medida no es por sí mismo excluyente de su naturaleza sancionatoria. De hecho, las sanciones pueden perseguir fines adicionales o distintos al reproche característico de una conducta incorrecta, aunque el signo predominante sea este último. 13.1.3. Pues bien, en el Código hay algunas medidas que tienen un marcado carácter sancionatorio, por cuanto satisfacen las condiciones antes indicadas. Puede observarse, por ejemplo, que una amplia diversidad de conductas se corrige con multas, y las multas en principio son típicas sanciones, reconocidas así en el orden penal, disciplinario y de policía de tránsito. La Corte no toma en este caso una posición en torno a si cualquier multa es necesariamente una sanción, pues esa cuestión no es necesario resolverla en este proceso, y en cambio merece un análisis más detenido. Lo relevante en este caso es definir si el proceso verbal abreviado puede, siquiera circunstancialmente, concluir con una sanción de policía. La respuesta es afirmativa. Por ejemplo, el artículo 35 estatuye como un comportamiento que afecta las relaciones entre las personas y las autoridades, el acto de “[i]rrespetar a las autoridades de policía”, conducta cuya consecuencia es una “[m]ulta general tipo 2”. En estos casos la medida cumple todas las condiciones para considerarse una sanción, pues se impone a quien realiza la acción de irrespeto a la autoridad de policía, puede ejecutarse incluso de forma coercitiva, supone una restricción o limitación de un interés o derecho pues implica un desembolso patrimonial, y sin perjuicio de sus fines preventivos –que suelen estar presentes en las sanciones– envuelve también un juicio de reproche contra el autor de la mencionada falta. Cabe recordar en este aspecto que en la sentencia C-199 de 1998, la Corte declaró inexequible una norma del Código de Policía otrora vigente, que facultaba a las autoridades de Policía para imponer una medida transitoria a quien “irrespete, amenace o provoque a los funcionarios uniformados de la policía en el desarrollo de sus funciones”. La Corporación encontró que la medida tenía carácter sancionatorio, no porque fuera privativa de la libertad, pues en otros contextos esa misma retención no tenía la connotación de una sanción, sino porque se imponía precisamente de forma coactiva ante una acción, implicaba una restricción de derechos e involucraba un juicio de reproche sobre la persona a la cual se le atribuía el acto de irrespeto. 13.1.4. Lo anterior es relevante destacarlo por cuanto la jurisprudencia ha sostenido que a los procedimientos sancionatorios se aplican mutatis mutandis las garantías del derecho penal.83 En particular, en lo que atañe a la presunción de inocencia, esta Corporación ha indicado que es aplicable a los procedimientos sancionatorios de policía. En la sentencia C-1444/00, la Corte declaró inexequible, por desconocer la presunción de inocencia, una disposición que autorizaba a las autoridades de policía para sancionar con medida correccional de presentación periódica en el comando “[a]l que de ordinario deambula por las calles en actitud de sospecha inquisición de bienes o personas”84. De hecho, la jurisprudencia ha señalado que en contextos de policía, garantías como la presunción de inocencia deben observarse “con similar rigor” a como se respetan en el proceso penal, pues el ordenamiento correccional tiene una vocación tan universal como el penal en cuanto a sus destinatarios, y si bien impone medidas menos drásticas lo hace en un contexto procedimental más expedito y desprovisto de espacios de defensa oportuna.85 Por tanto, la Corte concluye en abstracto que la presunción de inocencia es parte de las garantías circunstancialmente aplicables al proceso verbal abreviado en materia policiva. 13.1.5. En virtud de la presunción de inocencia las autoridades públicas tienen la carga de demostrar la responsabilidad de los individuos sobre quienes ha de recaer la medida sancionatoria. No es entonces legítimo que a partir de la presunción de veracidad de los hechos, la ley también presuma en últimas la responsabilidad de las personas en contextos en que se puedan imponer sanciones, pues esto supondría una inversión de la carga de la prueba ya que serían entonces los individuos sujetos al poder punitivo los encargados de demostrar su inocencia o la ausencia de condiciones para ser juzgados responsables. En materia penal, el principio de presunción de inocencia prohíbe al legislador invertir siquiera parcialmente la carga de la prueba de la responsabilidad, o presumir la concurrencia de uno de los elementos de la responsabilidad penal, y por ende al Estado le corresponde demostrar suficientemente todos los elementos constitutivos de un delito.86 82 Kelsen, Hans. Teoría pura del derecho. Segunda edición para el alemán. Trad. Roberto J. Vernengo. México. Porrúa. 2000, pp. 123 y ss. Dice al respecto: (i) las sanciones se imponen a consecuencia de “una acción u omisión, determinada por el orden jurídico”; (ii) son una “reacción” del Estado contra los sujetos; (iii) “[l]as sanciones [son] actos de coacción”, lo cual supone que “han de cumplirse aun contra la voluntad del afectado por ellos”, y (iv) “consisten en irrogar coactivamente un mal”. En un sentido similar, puede verse a Nino, Carlos Santiago. Introducción al análisis del derecho. 10ª edición. Barcelona. Ariel. 2001, pp. 168 y ss. Nino analiza la caracterización de Kelsen e identifica estas cuatro propiedades, sin considerar como elemento de las sanciones el juicio de reproche: a) son actos coercitivos, b) tienen por objeto la privación de un bien, c) quien impone la sanción debe tener atribuciones jurídicas para hacerlo y d) deben ser consecuencia de actos u omisiones. Sin embargo, el mismo Nino luego identificaría en las sanciones “juicios de reprobación” de los que se vale la autoridad contra el afectado. Al respecto, véase Betegón, Jerónimo. “Sanción y coacción”. En Garzón Valdés, Ernesto y Francisco J. Laporta. El derecho y la justicia. Enciclopedia Iberoamericana de Filosofía. Madrid. Trotta. 1996, pp. 359 y ss. 83 Sentencia C-597 de 1996 (MP Alejandro Martínez Caballero. Unánime). 84 Sentencia C-1444 de 2000 (MP Alfredo Beltrán Sierra. Unánime). 85 Sentencia C-117 de 2006 (MP Jaime Córdoba Triviño. AV Rodrigo Escobar Gil y Álvaro Tafur Galvis). 86 Sentencia C-205 de 2003 (MP Clara Inés Vargas Hernández. SV Rodrigo Escobar Gil y Marco Gerardo Monroy).

Jurisprudencia Relevante al Código de Seguridad y Convivencia Esto rige en principio para otros sectores del derecho sancionatorio. No obstante, en ciertos campos del ordenamiento punitivo, tales como el derecho administrativo tributario, la jurisprudencia ha juzgado legítimo establecer excepcionalmente, y bajo condiciones precisas, presunciones parciales sobre algunos elementos del ilícito.87 Sin embargo, en el ámbito del derecho correccional de policía sancionatoria, en principio rige la presunción de inocencia cabalmente, y en todo caso está vedado presumir la responsabilidad de los individuos, o la concurrencia dominante de las condiciones constitutivas del ilícito.88 13.2. (ii) Ahora bien, la presunción que establece el artículo 223 del CNPC versa sobre la veracidad de los hechos constitutivos de la infracción. En este proceso algunas intervenciones señalan que esa configuración indica con claridad, que la presunción controlaría solo un elemento de la atribución de responsabilidad, y no sería entonces una presunción de culpabilidad sino de uno de los ingredientes que la determinan. La Corte, sin embargo, no advierte que en el Código Nacional de Policía y Convivencia se requiera necesariamente algo adicional a la acreditación de ciertos comportamientos típicos para la imposición de las medidas correccionales. En efecto, mientras la legislación penal y nuestras convenciones jurídicas indican que en general un delito penal requiere demostrar una conducta típica, antijurídica y culpable (C. Penal arts. 10 y ss.), no es claro que la regulación contenida en la Ley 1801 de 2016 exija algo idéntico. En todo caso, lo cierto es que para la imposición de medidas correccionales, debe verificarse la ocurrencia efectiva de los elementos objetivos del comportamiento contrario a las normas de convivencia. También parece claro que la medida correccional no debe tener aplicación, si las pruebas no acreditan el acaecimiento efectivo de un comportamiento contrario a las normas de convivencia. 13.2.1. De otra parte, observa la Corte que aun cuando sea claro que la responsabilidad correccional prevista en el Código es subjetiva, lo cual implica la acreditación efectiva de un obrar doloso o culposo, la presunción de veracidad contemplada en la norma demandada implicaría asumir de antemano la concurrencia dominante de las condiciones constitutivas del ilícito. Esto es especialmente claro, cuando en el proceso verbal abreviado, en el cual se aplica la disposición bajo examen, se tramitan conflictos por comportamientos que afecten el ambiente, el patrimonio ecológico y la salud pública, pues en virtud del artículo 220 del Código de Policía, en tales casos se presumen la culpa o el dolo del infractor. Si, en consecuencia, el presunto infractor se abstiene de comparecer –injustificadamente– a la audiencia, se tendrían por ciertos los hechos constitutivos de la infracción a las normas de convivencia, lo que en últimas lleva a presumir su actuar doloso o culposo, y por tanto la responsabilidad de la persona contra la que se adelanta el proceso. Esos serían los requisitos para juzgar a alguien como sujeto de una medida correccional, o sin las condiciones dominantes para ello. Con esta configuración, el legislador desconoce entonces la presunción de inocencia en materia correccional sancionatoria de policía. 13.2.2. Parece evidente que si en el ordenamiento del derecho de policía, el legislador condiciona la imposición de medidas correctivas a la realización con dolo o culpa de un comportamiento contrario a las normas de convivencia, pero presume la concurrencia del elemento objetivo de la infracción, ya de antemano asume que se presenta el aspecto dominante de la ilicitud, pues la realización de la conducta típica de cualquier ilícito o infracción administrativa constituye el presupuesto determinante de la atribución de responsabilidad. Por consiguiente, incluso si la presunción consagrada en el precepto bajo control versa solo sobre una parte de la ilicitud, puede decirse que esta es dominante en el derecho de policía, y por ende desconoce la presunción de inocencia. 13.3. Contra lo anterior se aduce, en el presente proceso, que en virtud del artículo 223 del CNPC (iii) las autoridades deben fallar con fundamento en las pruebas obrantes, o en las que decreten cuando sea preciso, y que la presunción es legal y admite prueba en contrario. Si bien el artículo 223 mencionado dice que la autoridad debe resolver de fondo “con base en las pruebas allegadas y los informes de las autoridades”, lo cierto es que, una vez se activa, la presunción de veracidad ésta releva a la autoridad de policía de la necesidad de acreditar la ocurrencia de los hechos, aspecto determinante en el juicio, más aún si la autoridad de policía inicia el procedimiento verbal abreviado motivado por una situación calificada como flagrante. Es cierto que, por ser legal, la presunción puede desvirtuarse, pero como tal presunción se hace efectiva precisamente cuando el supuesto infractor deja de asistir a la audiencia, no es claro cuál sería la oportunidad para aportar o solicitar la práctica de pruebas tendientes a demostrar ni a contradecir que no fue el autor de los hechos constitutivos de la contravención que se le endilgan, más aún la norma no señala un término para la realización de una nueva audiencia tras haberse acreditado la fuerza mayor o el caso fortuito que impidieron la comparecencia a la audiencia. De manera que el presunto infractor no tendría oportunidad de defenderse de la responsabilidad que tal comprobación implica, a menos que en el trámite obren medios de prueba contrarios a la presunción, que dado lo expedito del procedimiento, hasta ese momento no serán otras que las recabadas por la misma autoridad de policía, o las aportadas por el quejoso. Es quizás admisible intentar una interpretación de la Ley, en virtud de la cual las autoridades de policía a cargo de adelantar el proceso verbal abreviado no podrían fallar solo con base en la referida presunción, sino que requieren elementos adicionales de prueba reveladores de la realidad. Pero esta no es una conclusión interpretativa inexorable o predominante pues no lo dicen así claramente la previsión demandada ni el Código al cual pertenece, y en todo caso no excluye que la presunción de veracidad, integrada así a otros elementos probatorios, contribuya de manera efectiva en el desenlace del trámite con garantía de la presunción de inocencia. Incluso la posibilidad de decretar pruebas adicionales está sujeta a la discrecionalidad de la autoridad de policía. Como antes se indicó, es la audiencia la 87 Sentencia C-690 de 1996 (MP Alejandro Martínez Caballero. Unánime). 88 Sentencia C-1444 de 2000, citada. Reiterada, entre otras, en la sentencia C-117 de 2006, ya referida. - 195 -

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana oportunidad para aportar pruebas, contradecir las que se alleguen, invocar nulidades e interponer recursos (art 223). Si el supuesto contraventor de las normas no asiste a la audiencia, se ve entonces sujeto total o prevalentemente a los efectos de la presunción de veracidad, pues no tendrá espacios oportunos de defensa, y así aquella habrá dominado la labor probatoria del procedimiento de policía correspondiente. 13.4. Se aduce también que (iv) la presunción no opera cuando el presunto infractor invoque fuerza mayor o caso fortuito, y que estas dos causales pueden interpretarse en sentido amplio para maximizar la presunción de inocencia del supuesto contraventor de las normas de convivencia. Sin embargo, como anota una de las intervenciones en el presente proceso de constitucionalidad, la estructura legislativa del trámite no contempla una etapa inequívocamente destinada a exponer alguno de esos motivos. Cabría pensar, en un entendimiento de la Ley que garantice el derecho al debido proceso, que esta circunstancia puede invocarse o bien antes o bien en cualquier momento posterior a la realización de la audiencia. Parecería claro que, si la fuerza mayor o el caso fortuito para concurrir a la audiencia se advierten antes de que esta ocurra, en principio no habría problemas para la defensa o los derechos del presunto infractor, sin embargo, el procedimiento no contempla término u oportunidad alguna para hacer valer tal circunstancia. La situación es aún más compleja si la fuerza mayor o el caso fortuito sobreviene de forma concomitante a la audiencia, pues la autoridad de policía está facultada para decidir de fondo en el trascurso de la misma, y si el presunto infractor no asiste, por esa misma razón de absoluta imposibilidad, ya no tendría espacio oportuno para presentarla. Ciertamente, (v) el Código establece que la decisión de fondo puede ser recurrida, pero en ocasiones solo en reposición y, en cualquier caso, los recursos se interponen en la audiencia. Por tanto, si el presunto infractor no comparece, así sea por fuerza mayor o caso fortuito, carece de oportunidades posteriores para impugnar la decisión, en el procedimiento administrativo. 14. Precisados estos aspectos la Corte encuentra que tal como está formulada, la presunción de veracidad contenida en la norma del parágrafo 1º del artículo 223 de la Ley 1801 de 2016, resulta contraria al ordenamiento constitucional por cuanto en tanto vulnera la garantía de presunción de inocencia, aplicable al ordenamiento correctivo sancionatorio de policía. Ello es así, en síntesis por los siguientes motivos: (i) la presunción de inocencia rige en el proceso policivo, en el cual se pueden imponer medidas sancionatorias; (ii) la configuración la presunción de veracidad de los hechos que la norma contempla invierte la carga de la prueba sobre un componente determinante de la ilicitud, por cuanto recae sobre los constitutivos de la infracción; (iii) si bien la presunción es legal y las autoridades deben fallar con fundamento en las pruebas, lo cierto es que no se descarta que puedan basarse –incluso decisivamente– en la presunción de veracidad, ni garantiza que el presunto infractor pueda desvirtuar la veracidad de los hechos; (iv) la presunción no opera cuando el presunto infractor invoque fuerza mayor o caso fortuito, pero el trámite no contempla una etapa, término o plazo inequívocamente destinado a presentar la respectiva justificación, más aún cuando siguiendo la mera definición legal89, esta categoría exceptiva implica el acaecimiento de eventos imprevisibles e irresistibles tales como naufragio, terremoto, inundaciones, apresamiento de enemigos, actos de autoridad; (v) la configuración del parágrafo acusado, tampoco alguna otra disposición del CNPC, prevé el señalamiento de una nueva audiencia para el caso en el cual el presunto infractor logre demostrar el acaecimiento del evento de fuerza mayor o caso fortuito que imposibilitó su comparecencia a la audiencia inicialmente citada; (vi) si bien la decisión de fondo puede ser recurrida, en ocasiones solo procede la reposición y, en cualquier caso, los recursos se interponen en la audiencia, y el presunto infractor que no comparezca carece de oportunidad para recurrir; (vii) en ese orden de ideas, el presunto infractor no tendría oportunidad alguna de hacer efectiva la garantía material al debido proceso, más aún si se encontraba en una situación de imposible comparecencia, con lo cual su declaratoria como contraventor tendría lugar de manera objetiva, posibilidad igualmente proscrita por el ordenamiento constitucional, incluso en los procedimientos de naturaleza policiva. 15. No obstante, para la Sala Plena resulta plausible que la norma busca reforzar la carga de comparecencia de los presuntos infractores a la audiencia del proceso verbal abreviado como una medida necesaria para garantizar la celeridad e inmediatez que resultan esenciales en procedimientos de esta naturaleza. En esa medida, en aplicación del ‘principio de conservación del derecho’ en deferencia al principio democrático, la Corte encuentra que una interpretación razonable de la norma puede preservar su finalidad y por ende, su permanencia en el ordenamiento en tanto se haga compatible con el parámetro de control constitucional90. Esto solo es posible en la medida que previo a la aplicación de la presunción de veracidad, se surta un debido proceso para la comprobación de la causa que le impidió al presunto infractor comparecer a la audiencia. Esto a su vez exige que se tenga un entendimiento amplio de las circunstancias que resulten admisibles para justificar la no comparecencia a la audiencia, de allí que la comprobación no se restrinja únicamente a las circunstancias extraordinarias de que trata el artículo 64 del Código Civil, ordenamiento en el cual se son equiparables las nociones de fuerza mayor y caso fortuito, sino 89 El artículo 64 del Código Civil, prescribe textualmente “Se llama fuerza mayor o caso fortuito el imprevisto o que no es posible resistir, como un naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los actos de autoridad ejercidos por un funcionario público, etc.” 90 Sentencia C-100 de 1996. (MP Alejandro Martínez Caballero. Unánime). Reiterado en Sentencia C-065 de 1997 (MP Jorge Arango Mejía. SV José Gregorio Hernández Galindo y Vladimiro Naranjo Mesa)

Jurisprudencia Relevante al Código de Seguridad y Convivencia que partiendo de la distinción de estas categorías, como lo ha hecho la jurisprudencia contencioso administrativa91, se dé cabida a la invocación, en general, de una justa causa. 16. A su turno se debe conceder un plazo razonable para que el presunto infractor justifique su inasistencia y para que, a su vez, la autoridad de policía valore la excusa aducida, se pronuncie sobre la misma y conceda una nueva oportunidad para que el presunto infractor comparezca y ejerza plenamente sus derechos de defensa y contradicción. En ese orden de ideas, en la medida en que el CNPC no regula este aspecto, resulta pertinente acudir de manera analógica a al régimen que para casos similares se prevé en las leyes generales de procedimiento tanto administrativo92 como civil93, conforme a los cuales el plazo otorgado para aducir excusas por la inasistencia a diligencias de diversa índole es de tres (3) días. 17. Por lo tanto, la Corte declarará exequible el parágrafo 1º del artículo 223 de la Ley 1801 de 2016, en el entendido que en caso de inasistencia a la audiencia, el procedimiento se suspenderá por un término máximo de tres (3) días, dentro de los cuales el presunto infractor deberá aportar prueba siquiera sumaria de una justa causa de inasistencia, la cual, de resultar admisible por la autoridad de policía, dará lugar a la programación de una nueva audiencia que será citada y desarrollada de conformidad con las reglas previstas en el artículo 223 del Código Nacional de Policía y de Convivencia. … SENTENCIA C-391/17 … VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL … 4. Contenido y alcance de la norma parcialmente demandada 4.1. Las expresiones demandadas hacen parte del artículo 150 del Código Nacional de Policía y Convivencia, dispositivo incorporado en el Libro Tercero, Título I, Capítulo I del mencionado estatuto. Este último regula los medios de policía y los clasifica en inmateriales y materiales; entre los inmateriales aparece la orden de policía definida en el inciso primero del artículo 150 del Código. El texto demandado hace parte del inciso segundo del artículo 150, donde el legislador precisó que “Las órdenes de policía son de obligatorio cumplimiento”, agregando que quienes las desobedezcan serán obligados a través de distintas formas jurídicas previstas en el Código, entre ellas los medios de policía. 4.1.1. Ahora bien, en este mismo inciso el legislador previó circunstancias en las cuales la orden de policía no pueda cumplirse inmediatamente, en estos casos la autoridad quedará facultada para conminar a la persona a efecto que la cumpla en un plazo que será fijado por la misma autoridad. Como se explicó, el demandante considera que la falta de precisión en el término para obligar el cumplimiento de la orden desconoce lo dispuesto en el artículo 29 de la Carta. Estima que la indeterminación permite la arbitrariedad de las autoridades, al tiempo que vulnera los principios de celeridad y eficacia de las actuaciones administrativas. 4.1.2. Una interpretación sistemática de las expresiones demandadas conduce a establecer que el legislador previó eventos en los cuales la orden de policía no puede ser cumplida en forma inmediata por razones excepcionales relacionadas con las circunstancias propias de cada proceso. Según el artículo 149 del Código, la orden de policía es un medio inmaterial, escrito o verbal, emanado de la autoridad para prevenir o superar acontecimientos contrarios a la convivencia, o para superarlos. Es decir, esta clase de decisión está precedida de un trámite que concluye con un mandato llamado “orden de policía” (art. 150, ibídem). El mismo Código ha previsto el “Proceso único de policía”, precisando que estará gobernado por los principios de oralidad, gratuidad, inmediatez, oportunidad, celeridad, eficacia, transparencia y buena fe (art. 213 del Código). Los artículos 222 y 223 del mismo estatuto regulan los procesos verbal inmediato y verbal abreviado, señalando que uno y otro podrán concluir con una orden de policía, con lo cual ha de entenderse que antes de proferir esta clase de mandato la autoridad debe adelantar un trámite reglado al cual le fueron asignados términos. La hipótesis normativa censurada por el actor se presenta cuando la orden no sea de inmediato cumplimiento, caso en el cual se podrá conminar a la persona para que la cumpla en un lapso de tiempo que será fijado por la autoridad. 91 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 2 de mayo de 2.002, expediente 13477, consejera ponente María Elena Giraldo Gómez. 92 Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Artículo 180 en relación con la inasistencia del apoderado a la audiencia inicial. 93 Ley 1564 de 2012, Código General del Proceso. Artículo 203 en relación con la presentación de excusa por inasistencia al interrogatorio de parte; artículo 218 en relación con la inasistencia del testigo a la audiencia de práctica de la prueba; artículo 228 en relación con la inasistencia del perito a la audiencia de contradicción del dictamen; artículo 372 en relación con la inasistencia de las partes o del apoderado a la audiencia inicial del proceso verbal. - 197 -

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana Este plazo no podrá ser fijado al arbitrio del funcionario, quien en todo caso estará circunscrito por lo dispuesto en el ordenamiento jurídico, particularmente por los valores, principios y reglas que identifican al Estado social de derecho y que son desarrollados, entre otros, por el Código Nacional de Policía y Convivencia. 4.2. Potestad de configuración de los procedimientos administrativos. Reiteración de jurisprudencia. En el presente caso la Corte deberá examinar las reglas de procedimiento administrativo94 aplicables al cumplimiento de las órdenes de policía, por lo que habrá de recordar su jurisprudencia sobre la potestad del legislador para configurar esta clase de trámites. El Estado democrático y participativo al cual refiere la Constitución en su artículo 1º es desarrollado en el artículo 150-2 de la misma, según éste corresponde al Congreso de la República: “expedir los códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones”.95 4.2.1. La competencia así asignada al legislador es extensa, caracterizada por la “amplia libertad para definir el procedimiento en los procesos, actuaciones y acciones originadas en el derecho sustancial”96, a partir de esta competencia al Parlamento le corresponde “evaluar y definir las etapas, características, términos y demás elementos que integran cada procedimiento judicial”.97 La atribución otorgada por el artículo 150-2 de la Carta “le permite al legislador fijar las reglas a partir de las cuales se asegura la plena efectividad del derecho fundamental al debido proceso (artículo 29 C.P.), y del acceso efectivo a la administración de justicia (artículo 229 C.P.). Además, son reglas que consolidan la seguridad jurídica, la racionalidad, el equilibrio y finalidad de los procesos, y permiten desarrollar el principio de legalidad propio del Estado Social de Derecho98. Y (…) mientras el legislador, no ignore, obstruya o contraríe las garantías básicas previstas por la Constitución, goza de discreción para establecer las formas propias de cada juicio, entendidas éstas como ‘el conjunto de reglas señaladas en la ley que, según la naturaleza del proceso, determinan los trámites que deben surtirse ante las diversas instancias judiciales o administrativas’”99. … 4.3. Conceptos jurídicos indeterminados Dado su carácter abstracto y polisémico los conceptos jurídicos indeterminados permiten al intérprete diversos grados de aproximación, resultando adecuados y útiles para la solución de una controversia jurídica. 4.3.1. Los sistemas jurídicos contemporáneos se caracterizan por la existencia de gran número de conceptos jurídicos indeterminados, siendo muchas veces ambiguos y hasta anfibológicos. Sobre esta materia conviene recordar que en algunas oportunidades el lenguaje del derecho es más o menos claro y preciso, y que usualmente se vale de palabras comunes o de lenguaje ordinario que no siempre resulta comprensible; por esta razón, los sistemas jurídicos se ven abocados a solucionar problemas de interpretación ocasionados por la indeterminación propia de la ambigüedad, vaguedad o textura abierta de algunas categorías empleadas. Para solucionar el problema planteado en el presente caso conviene recordar que el uso de conceptos jurídicos indeterminados no está proscrito, pero que en algunas ocasiones el legislador tiene vedado emplearlas en cuanto pueden comprometer el ejercicio de derechos constitucionales, dando prelación al principio de legalidad para dar seguridad jurídica y permitir que los destinatarios de las normas conozcan las consecuencias de sus actos. 4.3.2. Para la doctrina100 la ley no determina con exactitud sus límites porque se trata de conceptos que no admiten una cuantificación o determinación rigurosas, pero en todo caso se está refiriendo a un supuesto de la realidad que, no obstante la indeterminación, admite ser precisado en el momento de la aplicación; con todo, al estar refiriéndose a supuestos concretos y no a vaguedades imprecisas o contradictorias, es claro que la aplicación de tales conceptos o la calificación de circunstancias concretas no admite más que una solución. La misma doctrina clasifica en dos los tipos de conceptos jurídicos indeterminados: (i) los que incorporan nociones de experiencia, es decir, se comprenden mediante la apreciación de los hechos, ejemplo verificar si un edificio amenaza ruina o no; y (ii) los que incorporan conceptos de valor, esto es, los que implican juicios de valor, bien sean técnicos por ejemplo el “impacto ambiental”, o políticos por ejemplo “interés público”, “utilidad pública”. 4.4. Análisis de las expresiones demandadas Como se recuerda, el aparte demandado se encuentra en el artículo 150 del Código Nacional de Policía y Convivencia, específicamente en su inciso segundo que trata del cumplimiento obligatorio e inmediato de las órdenes de policía, precisando el legislador que “Si la orden 94 El debido proceso administrativo definido por la Corte en Sentencia T-552 de 2012. 95 Sobre las atribuciones legislativas del Congreso se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-005 de 1996, C-346 de 1997, C-680 de 1998, C- 742 de 1999, C-384 de 2000, C-803 de 2000, C-591 de 2000, C-596 de 2000, C-1717 de 2000, C-1104 de 2001. C-1512-00, C-1104 de 2001, C-426 de 2002, C-316 de 2002, C-798 de 2003, C-204 de 2003, C-039 de 2004, C-1091 y C-237 A de 2003, C-899 de 2003, C-318 de 2003. 96 Sentencia C-927 de 2000. 97 Cfr. C-738 de 2006, C-718 de 2006, C-398 de 2006, C-275 de 2006, C-1146 de 2004, C-234 de 2003, C-123 de 2003, C-646 de 2002, C-314 de 2002, C-309 de 2002, C-893 de 2001; C-1104 de 2001, C-927 de 2000. 98 Sentencia T-001 de 1993. 99 Sentencia C-562 de 1997. 100 García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomas Ramón (2003), Curso de Derecho Administrativo, Civitas, Madrid, España. Págs. 448 y 449.

Jurisprudencia Relevante al Código de Seguridad y Convivencia no fuere de inmediato cumplimiento, la autoridad conminará a la persona para que la cumpla en un plazo determinado, sin perjuicio de las acciones legales”. En principio las órdenes de policía son de inmediato cumplimiento, podría decirse que esta característica hace parte de la naturaleza de las mismas ya que se trata de preservar las condiciones de convivencia al interior de la comunidad, facultado a las autoridades para intervenir en forma pronta y eficaz cuando, por ejemplo, ante la inminencia de una avalancha o de un seísmo no existe posibilidad para tramitar un proceso administrativo sino el deber de actuar para poner a salvo la vida y la integridad de las personas. En otros eventos, tales como los relacionados con la perturbación a la posesión, se requiere del trámite de un proceso policivo al cabo del cual será proferida la correspondiente orden de policía, la que, se presume, será de inmediato cumplimiento. Sin embargo, las vicisitudes de cada proceso llevaron al legislador a prever tres situaciones: (i) la orden de policía se cumple inmediatamente; (ii) en el proceso verbal abreviado se cumple en un término máximo de cinco (5) días; y (iii) cuando no sea posible cumplir la orden inmediatamente, la autoridad conminará a la persona para que la cumpla en un plazo determinado. 4.4.1. La hipótesis prevista en el texto demandado corresponde a los casos en los cuales la orden de policía no es de cumplimiento inmediato. Debe tenerse en cuenta que el artículo 221101 del Código clasifica las actuaciones en dos: la verbal inmediata y la verbal abreviada. El artículo 222102 del mismo estatuto regula el proceso verbal inmediato, al paso que el artículo 223103 prevé las etapas del proceso verbal abreviado. 4.4.2. La lectura de los artículos 222 y 223 del Código deja ver la existencia de dos procesos de naturaleza distinta, siendo el primero para asuntos que se tramitarán con mayor celeridad y que culminarán con una medida correctiva a través de una orden de policía de inmediato cumplimento, según lo estipulan el numeral 4. y el parágrafo 1º. del artículo 222, donde también quedó previsto que la decisión será apelable en el efecto devolutivo, es decir, la orden de policía se cumple mientras el superior resuelve. Entre las diferencias existentes con el proceso verbal abreviado se cuenta la del término para el cumplimiento de la orden de policía, ya que el artículo 223 del Código establece en el numeral 5. que ejecutoriada la decisión que contenga una orden de Policía o una medida correctiva, esta se cumplirá en un término máximo de cinco (5) días. Es decir, el proceso verbal abreviado puede concluir con una orden de policía la cual una vez ejecutoriada tiene un término preciso para su cumplimiento. Nótese que la decisión también es apelable en el efecto devolutivo, con lo cual la orden debe cumplirse hasta tanto el superior decida. 4.4.3. La Sala considera que el texto demandado cobra validez especialmente en eventos en los cuales, al cabo de un proceso verbal inmediato o de uno verbal abreviado, por diferentes causas relacionadas con las especiales circunstancias de cada caso, la orden resulte imposible de cumplir inmediatamente o dentro de los cinco (5) días mencionados en el numeral 5. del artículo 223. En hipótesis como ésta la norma demandada permite a la autoridad competente conminar a la persona para que “en un plazo determinado” cumpla con la obligación impuesta. Así, por ejemplo, el cumplimiento de la orden puede resultar afectado por situaciones que comprometen espacios mayores de tiempo, dado que, en determinadas circunstancias, se ven restringidos los derechos de sujetos de especial protección constitucional, como ocurre durante las diligencias de desalojo de lugares donde habitan familias en condiciones tan precarias que muchas veces requieren ser reubicadas antes del cumplimiento de la orden. 4.4.4. En ejercicio de las potestades previstas en el artículo 150-1-2 de la Constitución Política, el Congreso de la República reguló los procesos verbal inmediato y verbal abreviado, señalándole a cada uno trámite y términos especiales; al final de cada uno de estos procedimientos la autoridad podrá impartir una orden de policía que, según las circunstancias, deberá cumplirse inmediatamente (art. 222 del Código), o dentro de un plazo de 1 a 5 días (art. 223 del Código). Sin embargo, la Sala considera que el texto impugnado prevé eventos excepcionales en los cuales, a pesar del estricto cumplimiento de las etapas previstas por el legislador, la orden de policía no puede ser cumplida inmediatamente debido a circunstancias de modo, tiempo o lugar que siendo propias y exclusivas de cada caso particular habilitan a la autoridad para conminar “… a la persona para que la cumpla en un plazo determinado”. El mismo Código Nacional de Policía y Convivencia establece unos parámetros que sujetan el accionar de las autoridades de policía. En efecto, las autoridades están sometidas al principio de legalidad, en esta medida les está vedado actuar al margen de los procedimientos prescritos en la ley, ya que todo exceso será sancionado; sin embargo, como ocurre en el asunto que se examina, el legislador prevé excepciones causadas en eventos insuperables que pueden ser de fuerza mayor o caso fortuito, en los cuales un término procesal podrá ampliarse razonablemente pero no arbitrariamente. 4.4.5. La decisión de otorgar el plazo al cual refiere el texto censurado, siguiendo los parámetros del Estado social de derecho, al establecer los principios señala que deberá ser motivada, atenderá a los principios de razonabilidad y proporcionalidad (art. 8º, num 7 y 12 del Código), tendrá en cuenta el objeto del mismo, particularmente su carácter preventivo y la búsqueda de condiciones para la convivencia (art. 2º del 101 Artículo 221. … 102Artículo 222. …. 103Artículo 223. … - 199 -

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana Código), tendiendo siempre en cuenta que el ejercicio de la autoridad de policía está sometido a los límites derivados de los derechos fundamentales de las personas, las libertades previstas en el ordenamiento jurídico, las garantías consagradas en su favor y, especialmente, por los deberes impuestos a las autoridades de policía en el artículo 10º del mismo estatuto; ésta norma muestra su dimensión al momento de fijar el término para el cumplimiento de la orden de policía, su texto es el siguiente: “ARTÍCULO 10. DEBERES DE LAS AUTORIDADES DE POLICÍA… Toda decisión de la Administración debe estar fundada en motivos ciertos, demostrables, claros, razonables, explícitos y conducentes, al tiempo que debe observar los principios que orientan la función administrativa, entre ellos los de responsabilidad, transparencia, eficiencia y eficacia (C. Pol. art. 209). En concordancia con ésta disposición el artículo 213 del Código Nacional de Policía y Convivencia establece que son principios del procedimiento único de policía: la oralidad, la gratuidad, la inmediatez, la oportunidad, la celeridad, la eficacia, la transparencia y la buena fe. 4.4.6. Considera la Sala que la textura abierta de las expresiones demandadas se explica por la presencia de un concepto jurídico indeterminado, en virtud del cual la autoridad podrá conminar a la persona para que cumpla su orden dentro de un espacio temporal que será establecido teniendo en cuenta la naturaleza de la orden y las circunstancias del caso, ya que no es lo mismo disponer, por ejemplo, que la persona asista a un curso de capacitación que puede durar varios días, o que reconstruya una servidumbre de tránsito que implique planos, diseños y licencias de ingeniería o de arquitectura, orden que se cumpliría en un plazo más amplio. La adecuada interpretación del segmento demandado está relacionada con la naturaleza del Código104, su esencia preventiva en favor de la convivencia y el auspicio de condiciones para el cumplimiento de los deberes y obligaciones de las personas105. Esto explica que el artículo 4º del mencionado estatuto, sobre la autonomía del acto y del procedimiento de policía, disponga: “ARTÍCULO 4o. AUTONOMÍA DEL ACTO Y DEL PROCEDIMIENTO DE POLICÍA. Las disposiciones de la Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no se aplicarán al acto de Policía ni a los procedimientos de Policía, que por su misma naturaleza preventiva requieren decisiones de aplicación inmediata, eficaz, oportuna y diligente, para conservar el fin superior de la convivencia, de conformidad con las normas vigentes y el artículo 2o de la Ley 1437 de 2011. Por su parte las disposiciones de la parte segunda de la Ley 1437 de 2011 se aplicarán a la decisión final de las autoridades de Policía en el proceso único de Policía, con excepción de aquellas de que trata el numeral 3 del artículo 105 de la ley en mención.” (Destaca la Sala). 4.4.7. La determinación del plazo tendrá en cuenta la denominada “lógica de lo razonable”, es decir, deberá la autoridad atender a las reglas de la experiencia y de lo que normalmente acontece en situaciones como la que debe resolver. En todo caso, el funcionario será responsable por conductas que atenten contra derechos fundamentales o desconozcan los principios de la función administrativa previstos en el artículo 209 superior, complementados por el artículo 8º del Código. Siendo el centro del debate la presencia un “concepto jurídico indeterminado” la Sala reitera que el mismo deberá ser precisado en el momento de su aplicación, sin que esto signifique arbitrariedad ni apreciación discrecional del operador jurídico, sino que la autoridad deberá actuar dentro de los parámetros de valor y de la experiencia incorporados en el ordenamiento jurídico. Recuerda la Sala el especial grado de atención que debe observar la autoridad de policía al determinar el plazo, ya que estando de por medio derechos fundamentales la concreción normativa debe hacerse a la luz de la Constitución, por cuanto de la indeterminación no puede derivarse la posibilidad de imponer restricciones injustificadas a derechos fundamentales106. 5. Conclusión La Corte deberá decidir respecto del plazo que, acorde con el texto censurado, la autoridad podrá otorgar a una persona cuando la orden de policía no sea de inmediato cumplimiento, teniendo en cuenta que según el demandante la indeterminación puede llevar a la arbitrariedad, ya que el operador de la norma contará con un plazo que siendo ilimitado puede significar atentado para los derechos de otras personas. Para adoptar la decisión correspondiente, la Sala refirió el contenido de la norma parcialmente impugnada; por tratarse de un asunto de procedimiento policivo hizo referencia a las facultades del legislador para regular esta clase de asunto; debido a la ausencia de un plazo legal señalado en la norma, la Corte recordó su jurisprudencia sobre “normas jurídicas indeterminadas”; y finalmente examinó el segmento censurado cotejándolo con los valores, principios y reglas de la Constitución Política, para proceder a explicar la forma como ha de ser interpretada y aplicada la expresión objeto de la demanda. Asumió la Corte que la orden de policía impartida por la autoridad puede ser de inmediato cumplimiento en los casos que el ordenamiento jurídico y las circunstancias lo impongan, pero que el Código Nacional de Policía y Convivencia también prevé procedimientos previos a la 104 Artículo 1o. OBJETO… 105 Entre los fines previstos por el legislador respecto del debido proceso, el Código prevé: ARTÍCULO 2o. OBJETIVOS ESPECÍFICOS. Con el fin de mantener las condiciones necesarias para la convivencia en el territorio nacional, los objetivos específicos de este Código son los siguientes: (…) 6. Establecer un procedimiento respetuoso del debido proceso, idóneo, inmediato, expedito y eficaz para la atención oportuna de los comportamientos relacionados con la convivencia en el territorio nacional. 106 Cfr. sentencia T-706 de 1996.