LIBRO DIGITAL 2023 - I

Jurisprudencia Relevante al Código de Seguridad y Convivencia CON LA NORMATIVA PROCESAL PENAL Y LOS PRINCIPIOS QUE RIGEN LA PROTECCIÓN DE DATOS PERSONALES. EN CASO DE FLAGRANCIA EL CONTROL JUDICIAL PUEDE SER POSTERIOR. Síntesis de los fundamentos Al fijar el alcance de la disposición acusada, la Sala indicó que esta habilitó a la Policía Nacional para efectuar el manejo de datos personales en dos sentidos. Primero, para acceder a la información consignada en circuitos cerrados de vigilancia y seguridad privada y, segundo, para usar los datos allí registrados, con el propósito de ejecutar acciones de prevención, identificación o judicialización. La Sala encontró que en los dos supuestos descritos la habilitación a la mencionada autoridad fue absoluta, esto es, no se encuentra sujeta a condición o requerimiento alguno. Teniendo en cuenta el sentido y alcance del artículo 48 de la Ley 2197 de 2022, le correspondió a la Sala establecer si el Legislador al expedir la norma acusada que i) permitió el acceso irrestricto de la Policía Nacional a circuitos cerrados de vigilancia y seguridad privada en la que datos de personas determinadas o indeterminadas quedan almacenados o registrados y, además, ii) facultó a esta autoridad para el uso también incondicionado de estos datos con el propósito de ejecutar acciones de prevención, identificación o judicialización, ¿habría incurrido en una omisión legislativa relativa desconociendo los derechos fundamen-tales a la intimidad y al hábeas data (protección de datos personales) y, en ese sentido, estaría vulnerando los artículos 15 de la Carta Política, 12 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, 17 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, así como 4º, 5º, y 6º de la Ley Estatutaria 1581 de 2012 Con el objetivo de resolver el problema jurídico, la Sala trajo a colación su jurisprudencia en relación con los derechos fundamentales a la intimidad y al hábeas data. Además, reiteró sus pronunciamientos en torno a las fronteras constitucionales y legales a las que se sujeta la Policía Nacional como Policía Judicial y las limitaciones que ha trazado el ordenamiento jurídico a las empresas privadas que prestan el servicio de vigilancia y seguridad. De otro lado, se pronunció respecto de la tecnología vinculada con circuitos cerrados de vigilancia y seguridad privada, así como sobre su regulación jurídica. Igualmente, se refirió a los criterios fijados por la jurisprudencia constitucional para ponderar el conflicto entre, por un lado, la seguridad y la vigilancia y, por el otro, los derechos fundamentales a la intimidad y al hábeas data –cuya vigencia se relaciona, estrechamente, con la necesidad de respetar la dignidad humana, la libertad y la autonomía de las personas–. Finalmente, realizó el examen de constitucionalidad de la norma acusada. Ahora bien, antes de evidenciar si, como lo alegó el demandante, el Legislador incurrió en una omisión legislativa relativa, la Sala consideró importante efectuar un análisis separado de las acciones para las cuales la norma acusada habilitó a la Policía Nacional y, de esta manera, encontró indispensable indagar sobre la proporcionalidad de estas medidas. En primer lugar, examinó si la facultad asignada por la norma a la Policía Nacional para acciones de “prevención” podía considerarse proporcionada en sentido estricto. Con ese propósito, reiteró que, si es cierto que el tratamiento de datos mediante circuitos cerrados de seguridad y vigilancia privada podría tener efectos disuasivos en el conglomerado social para la protección de personas y bienes, también lo es que este desarrollo tecnológico podría estar en condición de lesionar derechos fundamentales. De ahí que el ordenamiento nacional y los tratados internacionales sobre derechos humanos hayan establecido un conjunto de principios para la administración de datos personales que deben ser aplicados –de manera estricta– al momento de ponderar derechos y bienes jurídicos en tensión y, de esta forma, evitar el ejercicio “abusivo y arbitrario de la libertad informática”. Adicionalmente, la Corte puso especial énfasis en la importancia de acotar los objetivos o fines que justifican el acceso a la videovigilancia. En su criterio, lo anterior resulta imprescindible para que dicho acceso pueda considerarse legítimo en un Estado que se rige por las libertades y derechos de la ciudadanía y que evita instrumentalizar a las personas. De igual modo, advirtió sobre los riesgos que pueden derivarse al aplicar la tecnología vinculada con los circuitos cerrados de vigilancia y seguridad privada, para efectos de lo cual se valió de experiencias derivadas del derecho comparado. Así mismo, la Corte consideró que la habilitación otorgada a la Policía Nacional de acceder a circuitos cerrados de seguridad y vigilancia privada para acciones de “prevención” era desproporcionada. En primer lugar, por la indeterminación absoluta de la medida que, dados los alcances de la tecnología usada que avanza de manera vertiginosa, impide asegurar que el uso de esta técnica se mantenga dentro de los cauces constitucionales, legales y reglamentarios que son los que permiten salvaguardar el núcleo esencial de los derechos fundamentales en juego. De otra parte, la Sala reiteró que “[e]l derecho a la intimidad siempre mantiene una esfera de protección por su naturaleza ontológica”. Esto significa que, pese a que la expectativa de privacidad puede variar e incluso las personas –en aras de disuadir a la delincuencia y de proteger a personas y a bienes–, pueden consentir en la instalación de videocámaras de vigilancia y seguridad en lugares privados, la regulación constitucional de los derechos fundamentales a la intimidad y al hábeas data, así como la ordenación legal y reglamentaria que la desarrolla muestra que, incluso en espacios públicos, pero, con mayor razón, en espacios privados se debe mantener un grado de garantía de la intimidad personal y familiar, tanto como de los datos sensibles. Además, expuso los motivos por los cuales esta exigencia sería imposible de aplicar en un escenario como el que plantea la disposición demandada, en punto a la potestad conferida a la Policía Nacional para acciones de “prevención”. La Sala encontró que cuando la disposición demandada faculta a la Policía Nacional con el objeto de que acceda a los archivos de video en los que están contenidos los datos de personas determinadas o indeterminadas para acciones de “prevención”, no solo está poniendo - 251 -

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana a disposición de la Policía Nacional imágenes. También habilita a esta autoridad para que se aproxime a otra información personalísima que es igualmente sensible. En síntesis, la Sala consideró que la potestad conferida a la Policía Nacional en la norma acusada para acciones de “prevención” aun cuando podría dar, inicialmente, la sensación de protección a personas y a bienes y, en tal sentido, tener un efecto disuasivo frente a la delincuencia, resulta desproporcionada, habida cuenta de que no existe prueba fehaciente de la necesidad o idoneidad de la medida, pues no hay certeza alguna de que el acceso de la mencionada autoridad a circuitos cerrados de vigilancia y seguridad privados con el propósito de ejecutar acciones de “prevención” –que la propia ley se abstiene de definir, precisar y acotar– contribuya, en efecto, a disminuir conductas delictivas. En suma, la Corte constató una dudosa conexión entre los propósitos de vigilancia y seguridad para acciones de “prevención” de la norma acusada y la efectiva consecución de estos fines. En el sentido expresado, la Sala precisó que las ventajas que, eventualmente, podrían obtenerse en materia de seguridad con lo dispuesto en la norma acusada a propósito de las acciones de “prevención” concedidas a la Policía Nacional, no se encontraban en relación de proporcionalidad estricta con la profunda injerencia que deben soportar los derechos fundamentales intervenidos, sacrificio que, a la luz de la importancia que el ordenamiento nacional e internacional le confieren a los derechos fundamentales a la intimidad personal y familiar, como al hábeas data, no resulta de manera alguna compensable con una incierta ventaja de la seguridad colectiva. Por los motivos expuestos resolvió declarar inexequible el término “prevención” contemplado en la norma acusada. En relación con las expresiones “identificación” o “judicialización”, la Corporación las encontró ajustadas al ordenamiento, en la medida en que se apliquen dentro del marco de una investigación de carácter penal, bajo la dirección y coordinación de la Fiscalía General de la Nación, como lo dispone el ordenamiento jurídico y lo ha reiterado la Corte Constitucional. De esta manera, compartió la tesis expuesta por el demandante, en el sentido de que, efectivamente, el legislador al redactar la disposición acusada incurrió en una omisión legislativa relativa, pues, pasó por alto, sin existir motivo constitucionalmente válido, la necesidad de sujetar la facultad atribuida en la norma acusada a la Policía Nacional para acciones de “identificación” o “judicialización” a unas condiciones que la acoten y sujeten a las previsiones constitucionales, legales y reglamentarias. En tal virtud, la Corte ordenó modular el contenido de la sentencia y dispuso incorporar a la disposición los elementos que el Legislador excluyó injustificadamente. Acto seguido, la Sala puntualizó que la habilitación prevista en el artículo 48 de la Ley 2197 de 2022 demandado de acceder a circuitos privados de seguridad y vigilancia privada para acciones de “identificación” o “judicialización” no se asigna a la Policía Nacional, en general, sino, concretamente, a la Policía Judicial, autoridad que debe ejercer las funciones asignadas en el marco de una investigación de carácter penal, previa autorización de la autoridad judicial correspondiente, acorde con la normativa procesal penal y los principios que rigen la protección de datos personales. Ahora bien, la Sala Plena también destacó que en caso de flagrancia el control judicial podía ser posterior. Decisión Primero. Declarar INEXEQUIBLE la expresión “prevención” establecida en el artículo 48 de la Ley 2197 de 2022 “por medio de la cual se dictan normas tendientes al fortalecimiento de la seguridad ciudadana y se dictan otras disposiciones”. Segundo. Declarar EXEQUIBLE el artículo 48 de la Ley 2197 de 2022, en el entendido de que la Policía Judicial podrá acceder a los circuitos cerrados de vigilancia y seguridad privada, para acciones de identificación o judicialización en el marco de una investigación de carácter penal, previa autorización de la autoridad judicial correspondiente, acorde con la normativa procesal penal y los principios que rigen la protección de datos personales. En casos de flagrancia, el control judicial podrá ser posterior. SENTENCIA C-069/23 CORTE CONSTITUCIONAL CONDICIONÓ EL CONCEPTO DE EXHIBICIONISMO EN EL ENTENDIDO DE QUE LA RESTRICCIÓN APLICA CUANDO SE TRATE DE ÓRGANOS GENITALES PARA GENERAR ACOSO O VIOLENCIA SEXUAL, Y A SU VEZ DECLARÓ INEXEQUIBLE LA EXPRESIÓN “QUE CAUSE MOLESTIA A LA COMUNIDAD POR INDETERMINADA” POR SER AMBIGUA, VAGA E INDETERMINADA Síntesis de los fundamentos La Corte resolvió la demanda de inconstitucionalidad presentada contra la expresión “o de exhibicionismo que generen molestia a la comunidad” contenida en el literal “b”, del numeral 2, del artículo 33 de la Ley 1801 de 2016, “[p]or la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana”. A juicio del actor las expresiones “o de exhibicionismo que generen molestia a la comunidad” contenidas en la disposición demandada son ambiguas, vagas o abiertas e indeterminadas, por lo cual desconocen el principio de legalidad como parte del derecho al debido proceso, porque del contexto normativo no es posible determinar cuál es la conducta que se pretende sancionar con aquellas expresiones. Para el demandante el exhibicionismo que genere molestia a la comunidad no está definido en la Ley, por lo que su significado depende de la

Jurisprudencia Relevante al Código de Seguridad y Convivencia interpretación que le de la autoridad de policía, lo que implica una indeterminación que puede desembocar en censura o arbitrariedad que viola la Constitución. La Corte reiteró la jurisprudencia constitucional en torno a la aplicación del principio de legalidad estricta de acuerdo con el cual se exige una mayor concreción en la regulación de las conductas sancionables por parte de las autoridades de la policía administrativa. Se consideró que, en general, las expresiones demandadas eran vagas, imprecisas e incluso indeterminadas que podrían permitirle a criterio eminentemente subjetivo del intérprete, agente u operador jurídico, sancionar cualquier exposición del cuerpo. En tal virtud, la Sala Plena concluyó que la expresión “o de exhibicionismo” solo se ajusta a la Constitución y en particular al principio de estricta legalidad si se precisa su contenido y alcance para efectos de su aplicación. Por esto, consideró que la restricción aplica cuando se trate de la exposición de los órganos genitales para generar acoso o violencia sexuales. Por lo tanto, no queda comprendida en dicha restricción sancionatoria la exhibición del cuerpo desnudo total o parcialmente que se realiza, entre otras, como expresión cultural, artística e identitaria e, inclusive, como manifestación de protesta en ejercicio de los derechos fundamentales al libre desarrollo de la personalidad, la libertad de expresión y demás libertades garantizadas y protegidas por el orden constitucional. En esa medida, la Corte condicionó la interpretación y aplicación de la expresión “o de exhibicionismo” contenida en el literal b del numeral 2 del artículo 33 de la Ley 1801 de 2016. Por su parte, la Corporación Judicial consideró que la expresión “que cause molestia” es igualmente vaga, imprecisa o tan amplia como indeterminada, lo cual vulnera de forma evidente el principio de legalidad estricta, en tanto que remite a escenarios en los cuales no son claros y concretos los supuestos de hecho que pueden llegar a generar o causar tal “molestia” frente a un concepto también amplio e indeterminado de “a la comunidad”, todo lo cual resultaría ser subjetivamente reprochado y posteriormente sancionado por el operador jurídico sin sujeción a la restricciones que impone la Constitución en garantía del ejercicio de los derechos y demás libertades públicas. La expresión “molestia” es tan amplia que puede hacer alusión a enfadar, fastidiar, desazonar o inquietar el ánimo, sin que además sea preciso y determinado el concepto de “comunidad”, lo cual genera dudas sobre su alcance y contenido a la hora de investigar y sancionar la conducta, tanto así que las intervenciones allegadas al expediente difieren sustancialmente en la comprensión de la norma. Así, por ejemplo, un grupo de intervinientes coincidió en afirmar que la falta de conceptualización de la expresión acusada genera “una posibilidad de actos arbitrarios por parte de las autoridades que ejecutan actos bajo los contenidos de los artículos demandados”, y que la norma no satisface los 19 requisitos mínimos de legalidad “al no consagrar de manera clara y certera el comportamiento que debe ser sancionado por las autoridades de policía”. Ello deja ver que la expresión demandada no presenta claridad suficiente y para que sea comprendida obliga a las autoridades de policía a efectuar razonamientos que podrían quedar en amaño o parámetros netamente subjetivos e inclusive pueden llegar a generar también censura o enmascarar actos de discriminación. Por esta razón, la Corte consideró que no puede quedar al arbitrio o capricho de la autoridad de policía la interpretación y aplicación de tal expresión tan amplia como imprecisa, lo cual vulnera el principio de legalidad estricta, motivo por el cual la declaró inexequible. Decisión Primero. Declarar la EXEQUIBILIDAD condicionada de la expresión “o de exhibicionismo” contenida en el literal b) del numeral 2 del artículo 33 de la Ley 1801 de 2016, en el entendido de que la restricción aplica cuando se trate de la exposición de los órganos genitales para generar acoso o violencia sexuales. Segundo. Declarar INEXEQUIBLE la expresión “que genere molestia a la comunidad” contenida en del literal b) del numeral 2 del artículo 33 de la Ley 1801 de 2016. SENTENCIA C-081/23 CORTE DECLARA INCONSTITUCIONAL EL INFOMRE QUE DEBE PRESENTAR A SU SUPERIOR EL UNIFORMADO QUE REALIZA EL TRASLADO POR PROTECCIÓN, BAJO EL ENTENDIDO DE QUE: I) EN EL INFORME ESCRITO EXIGIDO POR EL PARÁGRAFO 5º DEL ARTÍCULO 155 DE LA LEY 1801 DE 2016, ADEMÁS DE SEÑALAR LOS NOMBRES, DATOS DE IDENTIFICACIÓN DE LA PERSONA OBJETO DEL TRASLADO Y LAS CIRCUNSTANCIAS DE TIEMPO, MODO Y LUGAR EN QUE SE MATERIALIZA EL MISMO, SE DEBERÁ INCLUIR LA CAUSAL INVOCADA PARA EL TRASLADO Y LAS RAZONES POR LAS CUALES SE CONSIDERA QUE LOS HECHOS QUE DIERON LUGAR A LA MEDIDA CABEN DENTRO DE LA CAUSAL; Y (II) LA PERSONA SUJETA AL TRASLADO, QUIEN TAMBIÉN DEBERÁ SER INFORMADA, PODRÁ SOLICITAR LA CESACIÓN DEL PROCEDIMIENTO AL SUPERIOR JERÁRQUICO QUE HAYA RECIBIDO EL INFORME. Síntesis de los fundamentos A. La demanda y los cargos Correspondió a la Corte estudiar una demanda de inconstitucionalidad dirigida en contra de la norma enun-ciada en el inciso 5º del artículo 155 de la Ley 1801 de 2016, modificado por el artículo 40 de la Ley 2197 de 2022. En la demanda se cuestionó que esta norma, al no reproducir los condicionamientos hechos en la Sentencia C-281 de 2017, que declaró exequibilidad condicionada del artículo 155 de la Ley 1801 de 2016, antes de que fuera reformado, es incompatible con el principio de cosa juzgada constitucional (art. 243 CP). - 253 -

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana B. Los elementos de juicio considerados para la decisión Para dar respuesta a la cuestión planteada, la Sala comenzó por analizar el sentido y alcance del texto original del artículo 155 de la Ley 1801 de 2016, en lo relativo al traslado por protección y el sentido y alcance del texto de este artículo, modificado por el artículo 40 de la Ley 2197 de 2022. Luego de este análisis, se prosiguió por estudiar la Sentencia C-281 de 2017 y, particularmente, el fundamento y el alcance de los condicionamientos que en ella se hicieron para declarar la exequibilidad de la norma prevista en el texto original del artículo 155 de la Ley 1801 de 2016. Cumplido lo anterior, se procedió a exponer y reiterar la doctrina de la Corte sobre el principio de la cosa juzgada constitucional, en particular aquella sobre las consecuencias cuando en una ley no se reproducen los condicionamientos hechos en una sentencia aditiva. C. El análisis de la constitucionalidad de la norma demandada a) La no reproducción de dos de los tres condicionamientos hechos en la Sentencia C-281 de 2017 Con fundamento en los anteriores elementos de juicio, la Sala procedió a analizar la constitucionalidad de la norma demandada. En este análisis constató que la norma demandada no reproduce dos de los tres condicionamientos hechos en la Sentencia C-281 de 2017, razón por la cual desconoce el principio de cosa juzgada constitucional. En efecto, se pudo constatar que el legislador, en un aparte del artículo 155 de la Ley 1801 de 2016, modificado por el artículo 40 de la Ley 2197 de 2022, distinto al que fue objeto de la demanda, reprodujo el condicionamiento, acorde al cual el traslado por protección no puede realizarse en los municipios que no cuenten con lugares idóneos para la atención y protección de las personas trasladadas. En cambio, en lo relativo a las condiciones para garantizar el debido proceso de las personas objeto de la medida policiva, si bien se mantiene la exigencia de levantar un informe escrito, no se reprodujo la obligación para el funcionario de policía, de incluir una motivación en el informe, en el entendido de indicar no solo la causal que da lugar al traslado, sino las razones por las que considera que los hechos descritos en el informe se ajustan a la causal invocada. Adicionalmente, se constató, que en ningún aparte de la norma se da la posibilidad a la persona objeto del traslado, quien también debe ser informada, de poder solicitar la cesación del procedimiento ante el superior jerárquico del funcionario que materializa la medida. b) La inviabilidad de declarar estarse a lo resuelto en la Sentencia C-281 de 2017 En vista de las anteriores circunstancias, y luego de advertir que su análisis no iría más allá del problema jurídico, como lo proponían algunos intervinientes, la Sala determinó que no era viable declarar estarse a lo resuelto en la Sentencia C-281 de 2017, por cuanto uno de los condicionamientos sí fue incorporado al artículo 155 de la Ley 1801 de 2016, al modificarlo por medio del artículo 40 de la Ley 2197 de 2022. Por lo tanto, fue preciso circunscribir el juicio de constitucionalidad a los dos condicionamientos restantes, los cuales ciertamente no fueron incluidos en la norma demandada, pese a que así ha debido hacerse por el legislador, pues de otro modo esta norma no sería compatible con la Constitución y, en concreto, con la garantía del debido proceso. La Corte llamó la atención del legislador por no haber tenido en cuenta la integridad de la decisión contenida en la Sentencia C-281 de 2017 y la cosa juzgada que de ella se deriva, al modificar el artículo 155 de la Ley 1801 de 2016. c) La modulación de los efectos de la decisión Dado que sin los condicionamientos la norma demandada es incompatible con la Constitución, y en vista de que ellos ya se conocían con anterioridad a promulgarse la Ley 2197 de 2022, la Sala decidió modular los efectos de su decisión en el tiempo para hacerlos retroactivos a la fecha de promulgación de esta última, lo que ocurrió el 25 de enero de 2022. Para la Corte, resulta inaceptable que una actuación, con sujeción a lo previsto en el artículo 40 de la Ley 2197 de 2022, que modificó el artículo 155 de la Ley 1801 de 2016, que no hubiese respetado los dos condicionamientos que el legislador omitió incorporar, pudiese tenerse como válida. Esta es la consecuencia que se seguiría en caso de que la Sala no hubiese modulado los efectos de su decisión, pues se entendería que la aplicación de la norma demandada, omitiendo los condicionamientos referidos, pudo producir efectos jurídicos válidos. Decisión Primero. Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado, la norma prevista en el parágrafo 5 del artículo 155 de la Ley 1801 de 2016, modificado por el artículo 40 de la Ley 2197 de 2022, bajo el entendido de que: i) en el informe escrito exigido por el parágrafo 5º del artículo 155 de la Ley 1801 de 2016, además de señalar los nombres, datos de identificación de la persona objeto del traslado y las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se materializa el mismo, se deberá incluir la causal invocada para el traslado y las razones por las cuales se considera que los hechos que dieron lugar a la medida caben dentro de la causal; y (ii) la persona sujeta al traslado, quien también deberá ser informada, podrá solicitar la cesación del procedimiento al superior jerárquico que haya recibido el informe. Segundo. La presente decisión tiene efectos retroactivos, desde la fecha de promulgación de la Ley 2197 de 2022 y, en consecuencia, los dos condicionamientos referidos en el ordinal anterior son exigibles desde esa fecha.

Jurisprudencia Relevante al Código de Seguridad y Convivencia SENTENCIA C-127-23 LA CORTE MANTIENE LA RESTRICCIÓN DEL CONSUMO DE SUSTANCIAS PSICOACTIVAS, INCLUSO LA DOSIS MÍNIMA, EN PARQUES Y EN ESPACIOS PÚBLICOS, PARA PROTEGER LOS DERECHOS DE LOS NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES, Y CONFORME A LA REGULACIÓN QUE EXPIDAN LAS AUTORIDADES LOCALES COMPETENTES. EL GOBIERNO NACIONAL DEBERÁ PROFERIR UN PROTOCOLO DE APLICACIÓN QUE GARANTICE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES. TAMBIÉN ES CONSTITUCIONAL LA RESTRICCIÓN DE PORTE DE SUSTANCIAS SICOACTIVAS, INCLUSO LA DOSIS MÍNIMA, EN DICHOS SITIOS, SIEMPRE Y CUANDO NO ESTÉ RELACIONADO CON EL CONSUMO PROPIO O LA DOSIS MEDICADA. … (v) Problema jurídico La Sala considera que debe determinar si las expresiones acusadas de los numerales 13 y 14 y, los numerales 13 y 14 del parágrafo 2º, todas del artículo 140 de la Ley 1801 de 2016, desconocen los principios de libre desarrollo de la personalidad y de dignidad humana y, el derecho a la salud porque: i) restringen el consumo y el porte de sustancias psicoactivas, incluso la dosis personal, en parques; ii) limitan el consumo y porte de sustancias psicoactivas, incluso de la dosis personal, en áreas o zonas del espacio público, tales como zonas históricas o declaradas de interés cultural, u otras establecidas por motivos de interés público, que sean definidas por el alcalde, con base en los principios de razonabilidad y proporcionalidad; y, iii) sancionan dicha conducta con multa general tipo 4 y la destrucción del bien. (vi) Metodología para resolver el problema jurídico Para solucionar el problema jurídico planteado, la Sala abordó los siguientes temas: (i) el alcance y la finalidad del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana; (ii) los antecedentes, el alcance y la finalidad de la Ley 2000 de 2019; (iii) el concepto de espacio público y el ejercicio de la libertad como regla general; (iv) los principios de dignidad humana y el libre desarrollo de la personalidad; (v) la protección constitucional del porte y consumo propio de sustancias psicoactivas, así como la posibilidad de restringir dicha libertad; (vi) el derecho a la salud en el marco del Acto Legislativo 02 de 2009; (vii) los derechos de los niños y su protección constitucional; (viii) el estándar constitucional de protección establecido en la Sentencia C-253 de 2019 y la necesidad de armonizar los derechos fundamentales de los consumidores y la protección de los derechos prevalentes de los niños, niñas y adolescentes, con las políticas públicas contra las drogas. Finalmente, (ix) los alcances constitucionales del poder de policía, su naturaleza principal, subsidiaria y residual y su expresión territorial; y (x) la solución del problema jurídico planteado. (vii) Análisis de la constitucionalidad de las normas acusadas La Corte estableció el alcance de las disposiciones censuradas e identificó los principios constitucionales en tensión. De un lado, los derechos al libre desarrollo de la personalidad, la dignidad humana y el derecho a la salud de los consumidores, por cuanto se establece una limitación al porte y al consumo de sustancias psicoactivas, en general, que cobija la dosis personal, en los parques, áreas y zonas del espacio público, sin ninguna exclusión. De otro lado, se busca proteger los derechos de los niños, niñas y adolescentes en relación con el consumo y porte de sustancias psicoactivas, en lugares del espacio público habitualmente concurridos por ellos. Por esa razón, el análisis de constitucionalidad estuvo mediado por la aplicación de un juicio de razonabilidad y de proporcionalidad en sentido estricto, que se guió por la aplicación de los principios de interés superior del menor de edad y pro infans. En relación con el artículo 140.13 de la Ley 1801 de 2016, la Corte encontró que la conducta relacionada con el porte con fines de consumo de sustancias psicoactivas en parques no era efectivamente conducente. En concreto, porque dicho comportamiento implica llevar consigo la sustancia con fines de consumo propio o de dosis medicada, lo que constituye una acción que no pone en riesgo o en peligro los derechos de los niños. En relación con la conducta de consumo, la Sala consideró que la medida busca la protección de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, particularmente, la aplicación del principio de precaución frente a riesgos prohibidos, como el consumo de sustancias psicoactivas. Sin embargo, resultaba desproporcionada en sentido estricto, porque es abierta y general, al no contemplar circunstancias de tiempo, modo y lugar, lo que generaba un margen de indeterminación y un sacrificio injustificado de los principios de dignidad humana, libre desarrollo de la personalidad y del derecho a la salud de los consumidores, en ese subconjunto del espacio público. Sobre el artículo 140.14 de la Ley 1801 de 2016, la Corporación también estableció que la restricción de: i) el porte con fines de consumo propio y de dosis medicada de sustancias psicoactivas no es efectivamente conducente; y ii) el consumo de dichos elementos en determinadas zonas del espacio público, resulta desproporcionada, en sentido estricto, por falta de definición de los elementos mínimos para la limitación razonable y ponderada de dicha conducta. (viii) Decisión por adoptar En relación con las expresiones acusadas en los artículos 140.13 y 140.14 de la Ley 1801 de 2016, la Sala concluyó que en este caso, i) por la complejidad del entorno normativo en que se encuentran las expresiones demandas, ii) por no implicar un ejercicio de reglamentación integral de las restricciones analizadas, iii) el respeto a los principios pro legislatore (a favor del legislador) y de conservación del derecho, y iv) la necesidad de evitar efectos no deseados de una decisión de inexequibilidad en términos de protección de los derechos de los niños, - 255 -

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana niñas y adolescentes y su aplicación preferente, en relación con el principio de precaución frente al riesgo prohibido, relacionado con el consumo de sustancias psicoactivas, la declaratoria de exequibilidad condicionada era la solución adecuada. De acuerdo con lo expuesto, en ambos casos, resolvió lo siguiente: i) la exequibilidad de la conducta porte, en el entendido de que esta restricción no se aplica cuando se trata del porte con fines de consumo propio o de dosis medicada; ii) la exequibilidad condicionada del comportamiento consumo, en los espacios establecidos en las normas, para que la restricción aplique, además, en garantía de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, y conforme a la regulación que expidan las autoridades que ejercen poder de policía en todos los niveles, en el ámbito de sus competencias, con base en los principios pro infans (interés superior del menor), de proporcionalidad, razonabilidad y autonomía territorial, en los términos de la presente providencia. En este punto, la Corte resaltó la pertinencia constitucional de observar el principio de territorialidad, para que a través de regulaciones locales se precisen las condiciones para la aplicación razonable y proporcionada de las normas estudiadas, conforme las especificidades de los territorios y las comunidades. Bajo ese entendido, la regulación que deben expedir las autoridades de policía, en los distintos niveles, debe hacerse en los estrictos términos de los artículos 11, 12 y 13 de la Ley 1801 de 2016. En concreto, el poder de policía que tiene el Congreso de la República para regular el ejercicio de la libertad, los derechos y los deberes constitucionales, para la convivencia y establecer los medios y las medidas correctivas en caso de incumplimiento. De igual forma, el poder subsidiario y residual de policía que tienen las asambleas departamentales y el Concejo Distrital de Bogotá, así como los demás concejos distritales y municipales, respectivamente, para dictar normas que no tengan reserva legal y no impliquen limitaciones, restricciones o normas adicionales a los derechos y deberes de las personas, que no hayan sido previstas por el Legislador. Tampoco pueden establecer medios o medidas correctivas diferentes a las establecidas en la ley. En relación con los numerales 13 y 14 del parágrafo 2º del artículo 140 de la Ley 1801 de 2016, la Sala consideró que la reparación de la inconstitucionalidad respecto de las otras normas estudiadas, configuraron una interpretación conforme a la Carta de las restricciones al porte y consumo de sustancias psicoactivas. Bajo ese entendimiento, declaró la exequibilidad simple de las mencionadas disposiciones. Para asegurar la aplicación de las normas analizadas conforme a la Constitución, la protección de los derechos de los niños, niñas y adlescentes y de los consumidores, la Sala ordenó al Gobierno nacional que, si no lo ha hecho, expida un protocolo de aplicación de las disposiciones estudiadas por la Corte, orientado por el principio de interdicción de la arbitrariedad. Decisión Primero. En relación con el artículo 140.13 de la Ley 1801 de 2016, DECLARAR EXEQUIBLE la expresión “portar” en el entendido de que esta restricción no se aplica cuando se trata del porte con fines de consumo propio o de dosis medicada. Adicionalmente, DECLARAR EXEQUIBLES las expresiones “consumir”, “sustancias psicoactivas, inclusive la dosis personal”, “y en parques” en el entendido de que la restricción aplica, además, en garantía de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, y conforme a la regulación que expidan las autoridades que ejercen poder de policía en todos los niveles, en el ámbito de sus competencias, con base en los 12 principios pro infans, de proporcionalidad, razonabilidad y autonomía territorial, en los términos de la presente providencia. Segundo. En relación con el artículo 140.14 de la Ley 1801 de 2016, DECLARAR EXEQUIBLE la expresión “portar” en el entendido de que esta restricción no se aplica cuando se trata del porte con fines de consumo propio o de dosis medicada. Adicionalmente, DECLARAR EXEQUIBLES las expresiones “consumir”, “sustancias psicoactivas, incluso la dosis personal”, “en áreas o zonas del espacio público, tales como zonas históricas o declaradas de interés cultural, u otras establecidas por motivos de interés público, que sean definidas por el alcalde del municipio. La delimitación de estas áreas o zonas debe obedecer a principios de razonabilidad y proporcionalidad”, en el entendido de que la restricción aplica, además, en garantía de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, y conforme a la regulación que expidan las autoridades que ejercen poder de policía en todos los niveles, en el ámbito de sus competencias, con base en los principios pro infans, de proporcionalidad, razonabilidad y autonomía territorial, en los términos de la presente providencia. Tercero. DECLARAR EXEQUIBLES los numerales 13 y 14 del parágrafo 2º del artículo 140 de la Ley 1801 de 2016. Cuarto. ORDENAR al Gobierno nacional que, si no lo ha hecho, dentro de los 3 meses contados a partir de la notificación de esta decisión, expida un protocolo de aplicación de las normas estudiadas por la Corte. Aquel, deberá enfatizar en: i) la garantía de los derechos de los niños, niñas y adolescentes; ii) el respeto por los derechos fundamentales de los consumidores; iii) la razonabilidad y la proporcionalidad de la actuación policiva para sancionar el porte y el consumo propio y con fines médicos de sustancias psicoactivas en los parques o zonas o áreas del espacio público determinadas por los concejos distritales y municipales en los planes o esquemas de ordenamiento territorial; iv) el respeto por la autonomía territorial y el autogobierno; v) la protección del carácter diverso y plural de la nación; y, vi) la observancia del debido proceso, la aplicación de los procedimientos sancionatorios y la necesidad y carga de la prueba que siempre recae en el funcionario que impone la sanción. En cualquier caso, dicho documento estará orientado en que la actividad material de policía se gobierna por un absoluto principio de interdicción de la arbitrariedad.

Jurisprudencia Relevante al Código de Seguridad y Convivencia SENTENCIA T-176/19 … Antecedentes del trámite policivo … El siguiente cuadro sintetiza las actuaciones del trámite policivo referido: Querella policiva de perturbación de la posesión – Principales actuaciones 16 de junio de 2017 Presentación de la querella Auto de 30 de agosto de 2017 Admisión de la querella por parte del inspector de … 8 y 15 de septiembre de 2017 Audiencia pública y diligencia de inspección ocular 10 de octubre de 2017 Rendición del dictamen pericial Auto de 5 de enero de 2018 Convocatoria a audiencia de traslado del dictamen pericial y recepción de testimonios (Notificado en el estado de 9 de enero) 12 de enero de 2018, a las 9:36 am Formulación de recusación por parte del apoderado de la … en contra de la inspectora de … 12 de enero de 2018, a las 2 pm Primera sesión de la audiencia de traslado de informe pericial y recepción de testimonios Auto de 15 de enero de 2018 Manifestación de impedimento por parte de la Inspectora de … (Notificado en el estado de 16 de enero) Auto de 20 de febrero de 2018 Asunción de conocimiento del asunto por parte del inspector de … (Notificado en el estado de 21 de febrero) 23 de febrero de 2018 (viernes) Segunda sesión de la audiencia de traslado de informe pericial y recepción de testimonios 26 de febrero de 2018 (lunes) Audiencia de fallo. Se concede el amparo policivo 20 de marzo de 2018 Solicitud de nulidad por parte de la Fundación Auto de 21 de marzo de 2018 Rechazo de plano de la solicitud de nulidad Solicitud y trámite de la tutela … Presuntas irregularidades del proceso policivo que habrían vulnerado el derecho al debido proceso de las accionantes Primer inspector de … Indebida notificación del auto de 30 de agosto de 2017, que avoca conocimiento de la querella Segunda inspectora de … No suspensión del proceso policivo, a pesar de la recusación presentada el 12 de enero de 2018, a las 9:36 am, con lo cual se desconocieron los artículos 229 del CNPC, 11 y 12 del CPACA Inspector de … Celebración de la audiencia de 23 de febrero de 2018 sin permitirle presentar la excusa por su inasistencia, como lo dispuso la sentencia C-349 de 2017 en relación con el artículo 223 Par. 1. del CNPC Indebida notificación de las citaciones a las audiencias públicas que se celebraron los días 23 y 26 de febrero de 2018 Recepción de la ratificación de los testigos mediante cartas, con lo cual se desconoció el artículo 223 Núm. 3 (c) del CNPC Falta de valoración de la decisión de la autoridad de policía de 2009, que concedió el amparo policivo a la … … Cuestiones previas y problemas jurídicos Cuestión previa. Funciones jurisdiccionales de los inspectores policía. Los inspectores de policía son autoridades administrativas que excepcionalmente ejercen función jurisdiccional, a la luz de lo previsto por el artículo 116 de la Constitución Política. En este sentido, la Corte ha reconocido que “cuando se trata de procesos policivos para amparar la posesión, la tenencia, o una servidumbre, las autoridades de policía ejercen función jurisdiccional y las providencias que dicten son actos jurisdiccionales”254. En el caso concreto, los tutelantes cuestionan las actuaciones procesales y el fallo proferido por las autoridades demandadas en el marco del referido proceso de amparo policivo por perturbación a la posesión y a la mera tenencia. Por lo tanto, dada la naturaleza jurisdiccional de dichas actuaciones y decisiones policivas, esta Sala seguirá la metodología definida por la jurisprudencia constitucional para resolver los casos de acción de tutela en contra de providencias judiciales. … Problemas jurídicos. Dado lo anterior, esta Sala debe resolver los siguientes problemas jurídicos: ¿la solicitud de tutela sub examine cumple con los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales? De cumplirse tales requisitos, ¿las actuaciones policivas cuestionadas adolecen de al menos un defecto específico de procedencia de tutela en contra de providencias judiciales? Caso concreto 254 Sentencia T-1104 de 2008. - 257 -

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana … Presuntas irregularidades del proceso policivo que habrían vulnerado el derecho al debido proceso de las accionantes Autoridad Presunta irregularidad Decisión Primer inspector de … Indebida notificación del auto de 30 de agosto La solicitud de tutela no satisface el requisito de subsidiariedad de 2017, que avoca conocimiento de la querella Segunda inspectora Irregularidades con posterioridad a la La solicitud de tutela satisface todos los requisitos genéricos de de … e inspector de … recusación presentada el 12 de enero de procedencia 2018, a las 9:36 am La Sala examinará, en su orden, los defectos o irregularidades alegadas en el escrito de tutela. La no suspensión del proceso policivo, a pesar de la recusación presentada por la Fundación el 12 de enero de 2018, a las 9:36 am, configura los defectos sustantivo y procedimental absoluto La Sala advierte que la segunda inspectora de …, incurrió en los defectos sustantivo255 y procedimental absoluto256, por cuanto (i) inaplicó las disposiciones aplicables al caso concreto, esto es, los artículos 229 del CNPC y 145 (1) del CGP y, de contera, (ii) actuó completamente al margen del procedimiento dispuesto por las normas procesales aplicables al trámite de la recusación en el proceso de policía verbal abreviado sub examine. El artículo 229 del CNPC prevé que, en el proceso verbal abreviado, “las autoridades de policía podrán declararse impedidas o ser recusadas por las causales establecidas en las disposiciones del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. El parágrafo 1 ibídem dispone que “los impedimentos y recusaciones serán resueltos por el superior jerárquico en el término de dos (2) días”. El parágrafo 2 de este artículo prescribe que “en el caso de los Alcaldes Distritales, Municipales o Locales, resolverá el impedimento o recusación, el personero municipal o distrital en el término de dos (2) días. Cuando se declare el impedimento o recusación, conocerá del asunto, el alcalde de la jurisdicción más cercana”. Por su parte, el artículo 1 del CGP dispone que, frente a lo no regulado expresamente en leyes especiales, este código “se aplica a todas (…) las actuaciones de (…) autoridades administrativas, cuando ejerzan funciones jurisdiccionales”, como es el caso de los inspectores de policía en el marco de los procesos policivos de amparo a la posesión y a la tenencia. En tales términos, el procedimiento aplicable a los impedimentos y recusaciones en el proceso de policía verbal abreviado es el previsto por los parágrafos 1 y 2 del artículo 229 del CNPC y los artículos 142 y siguientes del CGP. Esto es así por tres razones. Primero, los dos parágrafos del artículo 229 del CNPC prevén la regulación especial que el Legislador dispuso para el trámite de impedimentos y recusaciones en el marco del proceso policivo verbal abreviado. Segundo, según lo dispuesto por artículo 1 del CGP, en lo no regulado por el CNPC respecto del trámite de impedimentos y recusaciones, aplica la regulación prevista por el CGP, en particular la dispuesta a partir de su artículo 142. Tercero, el artículo 229 del CNPC remite al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo solo en relación con “las causales” de impedimento y recusaciones, que no en relación con el procedimiento aplicable a estos supuestos. Dado lo anterior, el artículo 145 del CGP, que regula la suspensión del proceso como consecuencia de impedimento o recusación, es aplicable al proceso de policía verbal abreviado regulado en el artículo 223 del CNPC. Esto es así por dos razones. Primero, el artículo 229 del CNPC no prevé regulación especial sobre la suspensión del proceso en caso de impedimentos o recusaciones. Segundo, la regulación del CGP se aplica a la actuación del inspector de policía en lo no regulado por la normativa especial sobre el proceso de policía verbal abreviado, al tenor de lo dispuesto por el artículo 1 del CGP. Por lo demás, pese a lo sugerido en el escrito de tutela, si bien el artículo 12 (4) del CPACA prevé que “la actuación administrativa se suspenderá desde la manifestación del impedimento o desde la presentación de la recusación (…)”, esta disposición resulta inaplicable al proceso de policía verbal abreviado. En efecto, (i) como se señaló en el anterior párrafo, el artículo 229 del CNPC solo remite al CPACA en relación con “las causales” de impedimento y recusaciones, que no respecto del procedimiento que se seguirá en estos supuestos, y, en todo caso, (ii) el artículo 12 (4) del CPACA solo es aplicable a “actuaciones administrativas”, que no a actuaciones jurisdiccionales, como el proceso de policía sub examine. El artículo 145 del CGP prevé dos reglas en relación con la suspensión del proceso por impedimento o recusación. El primer inciso determina que “el proceso se suspenderá desde que el funcionario se declare impedido o se formule la recusación hasta cuando se resuelva, sin que por ello se afecte la validez de los actos surtidos con anterioridad”. El segundo inciso dispone que “cuando se hubiere señalado fecha para una audiencia o diligencia, esta solo se suspenderá si la recusación se presenta por lo menos cinco (5) días antes de su celebración”. La primera disposición prevé, como regla general, que la consecuencia del impedimento o de la formulación de la recusación es la suspensión del proceso. La segunda disposición prescribe, como regla especial, que la recusación suspenderá la audiencia o diligencia programada siempre que se presente por lo menos cinco días antes de su celebración. Es preciso resaltar que, mientras que el artículo 162 del CGP dispone que “corresponderá al juez que conoce del proceso resolver sobre la procedencia de la suspensión”, el 255 Sentencia SU-449 de 2016. El defecto sustantivo se configura, entre otras, “cuando la norma aplicable al caso es claramente inadvertida o no tenida en cuenta por el fallador”. 256 Sentencia SU-636 de 2015. “Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido”. Cfr. Sentencia C-590 de 2015.

Jurisprudencia Relevante al Código de Seguridad y Convivencia artículo 145 ibidem dispone que “el proceso se suspenderá desde que el funcionario se declare impedido o se formule la recusación”. Así las cosas, mientras que la primera disposición prevé que la suspensión será decidida por el juez, la segunda (esto es, la aplicable al caso concreto) prescribe que opera de manera inmediata y automática. En el caso concreto, la inspectora de policía aplicó indebidamente el segundo inciso del artículo 145 del CGP, en lugar de dar aplicación a su inciso primero. En efecto, pese a la recusación formulada por el apoderado de la Fundación, el día 12 de enero de 2018, a las 9:36 am (párr. 6), la inspectora de …, instaló la audiencia programada para el mismo día, a las 2 pm (párr. 7). Tras instalar la audiencia decidió que, en aplicación del artículo 145 (2) del CGP, la petición de declaratoria de impedimento o recusación “no permite suspender la diligencia programada para el día de hoy”, por cuanto la diligencia solo “se suspenderá si la recusación se presenta por lo menos cinco (5) días antes de su celebración”. Pues bien, dadas las particularidades del proceso en cuestión, esta decisión se fundó en una interpretación contraevidente del mencionado artículo y, por lo tanto, contraria al debido proceso aplicable al mismo. La aplicación del artículo 145 (2) del CGP al proceso policivo sub examine resulta “abiertamente irrazonable y desproporcionada”257. Lo primero, por cuanto desconoce las particularidades del trámite sub examine; lo segundo, porque supone la imposición de una “carga imposible de cumplir” para el recusante. De un lado, dicha interpretación desconoce abiertamente los antecedentes y actuaciones del trámite sub examine, en la medida en que no tiene en cuenta que (i) la inspectora …, recién nombrada en su cargo, actuó por primera vez en el referido proceso por medio del auto de viernes 5 de enero de 2018 (párr. 5), en el cual se convocó a la audiencia del viernes 12 de enero y que (ii) dicho auto se notificó en el estado de martes 9 de enero (párr. 5). De otro lado, dicha interpretación le impone al recusante una carga absurda e ilógica, y por lo tanto, desproporcionada, dado que resulta imposible, desde todo punto de vista, que la Fundación hubiere interpuesto la recusación cinco días antes de la celebración de la audiencia. Esto, por cuanto, (i) entre la notificación del auto que fijó fecha y hora para la audiencia y la celebración de la misma solo transcurrieron dos días hábiles y (ii) la referida inspectora actuó en este proceso, por primera vez, mediante el auto de 5 de enero, por lo que, según las pruebas obrantes en el expediente, solo a partir de la notificación de esta actuación los sujetos procesales fueron informados efectivamente de que la mencionada funcionaria actuaba en tal condición. Además de lo anterior, la Sala advierte que la irrazonable y desproporcionada interpretación del artículo 145 del CGP implicó consecuencias injustas258, que vulneraron de manera considerable el derecho al debido proceso de la …. Esto, por cuanto, con base en dicha interpretación, la inspectora de ..., instaló y llevó a cabo la audiencia programada para el mismo día, a las 2 pm, en la cual adoptó decisiones determinantes en el caso concreto y por completo adversas a la …. En efecto, como se señaló en el párr. 7, en dicha audiencia, la inspectora (i) rechazó las solicitudes y alegatos de los apoderados de la … expuestos en la audiencia de 15 de septiembre de 2017, mediante los cuales reivindicaban no solo su propiedad, sino su posesión material y real sobre los predios objeto de la disputa, y (ii) corrió traslado del dictamen pericial rendido el 10 de octubre de 2017, el cual había sido objetado por la …, y que, a la postre, fue una de las pruebas sobre las cuales se fundó el fallo de 26 de febrero de 2018, proferido en el asunto en cuestión. En contra de tales decisiones, la Fundación no pudo interponer recurso alguno, en tanto no asistió a la audiencia que, conforme al artículo 145 (1) del CGP, ha debido suspenderse. Con todo, 3 días después, el 15 de enero de 2018, la mencionada inspectora se declaró impedida y se apartó del referido trámite, con base en los mismos argumentos del escrito de recusación. Así las cosas, la Sala advierte que, habida cuenta de las particularidades procesales de la actuación de policía, la inspectora de policía de …, ha debido aplicar el inciso 1 del artículo 145 del CGP (regla general en relación con la suspensión del proceso por recusación). Esto es así, por cuanto, tal como se refirió en los párrafos anteriores, dar aplicación al inciso 2 de dicho artículo en el caso concreto resultaba irrazonable y desproporcionado, con lo cual se vulneraba abiertamente el derecho al debido proceso de la …. En tales términos, el trámite de policía sub examine ha debido tenerse por suspendido a partir de la formulación de la recusación por parte de la Fundación el día 12 de enero de 2018, a las 9:36 am, por lo que las actuaciones siguientes (en particular, la audiencia llevada a cabo el mismo día, a las 2 pm) son nulas. En efecto, esta Sala advierte que justamente el artículo 133 del CGP prevé como causal de nulidad del proceso “3. Cuando se adelanta después de ocurrida cualquiera de las causales legales (…) de suspensión”. En tales términos, para esta Sala es evidente que la no suspensión del proceso policivo, a pesar de la recusación presentada por la Fundación el 12 de enero de 2018, a las 9:36 am, configuró los defectos sustantivo y procedimental que vulneraron gravemente el derecho al debido proceso de este sujeto procesal. Esto, en tanto desconoció abiertamente el procedimiento previsto en el artículo 145 (1) del CGP, el cual resultaba aplicable al caso concreto, habida cuenta de sus particularidades procesales. Tal como se evidenciará en los siguientes párrafos, justamente las siguientes actuaciones dentro del proceso de policía sub examine también desconocieron el debido proceso de la Fundación y la privaron de ejercer su derecho defensa, en particular, de poner de presente tal irregularidad e interponer los recursos de ley. La no suspensión de la audiencia de 23 de febrero de 2018, a pesar de la inasistencia de la Fundación, configura un defecto procedimental 257 Sentencia SU449 de 2016. “Interpretación contraevidente -interpretación contra legem- o claramente irrazonable o desproporcionada” 258 Cfr. Sentencia C-217 de 2011. Sobre el argumento apagógico. - 259 -

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana La Sala advierte que el inspector de …, incurrió en defecto procedimental absoluto, por cuanto actuó completamente al margen del procedimiento previsto por el artículo 223 Par.1 del CNPC, declarado exequible de manera condicionada por la sentencia C-349 de 2017. El artículo 223 Par.1 del CNPC prevé que “si el presunto infractor no se presenta a la audiencia sin comprobar la ocurrencia de caso fortuito o fuerza mayor, la autoridad tendrá por ciertos los hechos que dieron lugar al comportamiento contrario a la convivencia y entrará a resolver de fondo (…)”. En la sentencia C-349 de 2017, la Corte declaró dicha disposición exequible “en el entendido que en caso de inasistencia a la audiencia, el procedimiento se suspenderá por un término máximo de tres (3) días, dentro de los cuales el presunto infractor deberá aportar prueba siquiera sumaria de una justa causa de inasistencia, la cual, de resultar admisible por la autoridad de policía, dará lugar a la programación de una nueva audiencia que será citada y desarrollada de conformidad con las reglas previstas en el artículo 223 del Código Nacional de Policía y de Convivencia”. En el caso concreto, el inspector de … desconoció de manera palmaria dicha regulación. En efecto, tras declararse impedida la inspectora de ..., el inspector de …, avocó el conocimiento de este proceso policivo, por medio del auto de 20 de febrero de 2018, en el cual, además, programó la continuación de la audiencia para el 23 de febrero del mismo año (párr. 9). Al instalar esta audiencia y verificar la inasistencia del apoderado de la …, el inspector (i) dejó constancia de haberlos llamado a sus teléfonos (párr. 10) y (ii) advirtió acerca de la aplicación del artículo 372 del CGP, el cual prevé que “las justificaciones que presenten las partes o sus apoderados con posterioridad a la audiencia, solo serán apreciadas si se aportan dentro de los 3 días siguientes a la fecha en que ella se verificó”. En la misma audiencia, el inspector (iii) recibió la “ratificación de los testigos” … y …, (iv) corrió traslado para que los sujetos procesales presentaran alegatos de conclusión y, finalmente, (v) programó la continuación de la audiencia para el 26 de febrero de 2018 (párr. 11). En esta última, el inspector dictó el fallo, mediante el cual concedió el amparo policivo e impuso la medida correctiva en contra de la …(párr. 12). En tales términos, dada la inasistencia de la … a la referida audiencia, conforme al artículo 223 Par. 1 del CNPC y la sentencia C-349 de 2017, le correspondía al inspector de … suspender el procedimiento “por un término máximo de tres (3) días”. Esto, para efectos de que la … tuviera la oportunidad de presentar prueba siquiera sumaria de una justa causa de su inasistencia y, con ello, se garantizara su debido proceso. En su lugar, el inspector de … dejó la constancia de la inasistencia de la … y advirtió acerca de la aplicación del referido artículo 372 del CGP, que, en todo caso, también inaplicó. Esto, por cuanto entre la celebración de esta audiencia (23 de febrero de 2018) y la de fallo (26 de febrero de 2018) no transcurrió ni un solo día hábil. En efecto, la primera se llevó a cabo el día viernes y la segunda, el lunes siguiente. Esta Sala considera que dicha irregularidad vulneró de manera flagrante el derecho fundamental al debido proceso de la Fundación. En efecto, al llevar a cabo la audiencia de 23 de febrero de 2018, en lugar de suspenderla, el inspector (i) privó a la Fundación de la oportunidad de justificar su inasistencia a la audiencia y, con ello, (ii) también la privó del derecho a participar en la misma para (a) formular los recursos y la solicitud de nulidad en contra de las decisiones y la celebración misma de la audiencia de 12 de enero de 2018, (b) controvertir la ratificación de los testigos, (c) presentar alegatos de conclusión, y, finalmente, (d) participar en la audiencia de 26 de febrero de 2018, en la cual se dictó el fallo y, según lo dispuesto por el propio artículo 223 del CNPC, es la única oportunidad para interponer los recursos de ley en contra de dicha decisión. Por supuesto, esta última audiencia se llevó a cabo mientras el proceso ha debido estar suspendido, por lo que es nula, una vez más, al tenor de lo dispuesto por el artículo 133.3 del CGP (párr. 47). En tales términos, es además claro que la Fundación no tuvo la oportunidad procesal para alegar las irregularidades acaecidas en este proceso, dado que mediante esta audiencia el proceso finalizó. En suma, la inaplicación del artículo 223 Par. 1 del CNPC, a la luz del condicionamiento dictado por la Corte en la sentencia C-349 de 2017, configuró un defecto procedimental, que afectó gravemente el derecho al debido proceso de la Fundación. Esto, por cuanto (i) consolidó la irregularidad relativa a la no suspensión del proceso como consecuencia de la recusación formulada el 12 de enero de 2018, a las 9:36 am, y (ii) privó, de manera arbitraria, a la Fundación de las oportunidades procesales y los recursos de ley para ejercer su derecho de defensa en el marco del proceso policivo abreviado sub examine. El siguiente cuadro sintetiza las irregularidades que configuran los defectos procedimentales analizados por esta Corte: Irregularidades del proceso policivo que habrían vulnerado el derecho al debido proceso de las accionantes Autoridad Irregularidad Decisión Segunda No suspensión del proceso policivo, a pesar de Configura defectos sustantivo y procedimental inspectora de la recusación presentada por la Fundación el 12 (Inaplicación del artículo 145 (1) del CGP) … de enero de 2018, a las 9:36 am Inspector de No suspensión de la audiencia de 23 de febrero Configura defecto procedimental … de 2018, a pesar de la inasistencia de la (Inaplicación del artículo 223 Par. 1 del CNPC, declarado exequible de Fundación manera condicionada por la sentencia C-349 de 2017 ) La Sala concluye que la configuración de los referidos defectos sustantivo y procedimentales da lugar, de manera inexorable, a dejar sin efectos las actuaciones surtidas en el proceso policivo sub examine, a partir de la formulación de la recusación por parte de la … en contra de la inspectora de policía de …. Por esta razón, resulta inane y, por lo tanto, innecesario, examinar la configuración de los restantes defectos alegados en el escrito de tutela. Dado lo anterior, esta Sala revocará la sentencia de segunda instancia dictada en el presente asunto. En su lugar, amparará el derecho fundamental al debido proceso de la … y, por lo tanto, dejará sin efectos todas las actuaciones surtidas en el proceso policivo sub examine

Jurisprudencia Relevante al Código de Seguridad y Convivencia a partir del día 12 de enero de 2018, a las 9:36 am, fecha y hora en que la Fundación radicó el escrito de recusación en contra de la inspectora de policía de …. SENTENCIA T-236/19 … 1. Hechos y solicitud de amparo 1. La señora Fadhia Lucía Hossman Mazuera, de 70 años, construyó un muro de cerramiento de 14.06 m en el antejardín de la casa de su propiedad, ubicada en la ciudad de Ibagué. Debido a esta construcción, el 4 de octubre de 2017, el señor Teófilo Medina Durán instauró querella ante la Inspección Quinta Urbana de Policía de dicha ciudad, pues a su juicio, el muro construido afectaba la integridad urbanística establecida en el numeral 4º del artículo 135 del Código Nacional de Policía y Convivencia (Ley 1801 de 2016)259. … 3. El 4 de octubre de 2017, la Inspectora Quinta Urbana de Policía de Ibagué avocó conocimiento de la querella y citó a la accionante a comparecer a la audiencia pública de que trata el artículo 223.3 del Código Nacional de Policía y Convivencia (en adelante CNPC). Aduce la actora que en varias oportunidades fue citada por la Inspectora a comparecer en la Inspección de Policía para realizarse la mencionada audiencia, pero que por distintas circunstancias no se pudo presentar260. 4. La demandante afirma que la Inspectora ordenó realizar visita técnica al inmueble de su propiedad el 28 de noviembre de 2017, sin que se le hubiese notificado de su realización, lo cual vulnera su derecho al debido proceso, pues además el informe resultante de dicha visita i) no indicó la antigüedad del inmueble, el cual fue adquirido por la actora en 1979, fecha desde la cual el antejardín ya existía; y, ii) no se verificó el nombre del propietario del inmueble. Asimismo, señala que ese día solicitó copia del expediente para ejercer su derecho a la defensa, petición que nunca le fue resuelta. 5. Según argumenta, el 27 de febrero de 2018 se llevó a cabo la audiencia del artículo 223 del CNPC en la que i) fue “sorprendida”, por lo que dio “unas explicaciones vagas debido a que desconocía el proceso, porque la señora inspectora nunca autorizó las fotocopias y no conoció el dictamen del ingeniero con el fin de controvertirlo”; ii) no le advirtieron que la podía asistir un abogado; iii) a la Inspectora no le “importó” su delicado estado de salud; iv) no se estableció “en qué lugar se iba a proceder a realizar la audiencia, no existiendo concordancia en el procedimiento policivo y la sanción impuesta a la señora Fadhia Hossman”, y, v) fue sancionada con multa de $34.468.398, lo cual considera desproporcionado, en comparación con el valor del inmueble, cuyo avalúo catastral es de $24.193.000, lo que significa que el monto de la multa y demás sanciones impuestas superan el valor del inmueble en $10.275.398, por lo que “perdería su inmueble debido a que tendría que entregarlo y quedar debiendo al tener que pagar los valores impuestos”. 6. En contra de la decisión que le impuso dicha multa, la accionante interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación. Sin embargo, en las decisiones, se confirmó la imposición de la sanción261. 7. Concluye que como se puede observar de las fotografías aportadas por ella y por el quejoso, la totalidad de las casas ubicadas en ese sector tienen antejardín. Por lo tanto, estima que se le está vulnerando su derecho a la igualdad por ser la única a quien le iniciaron el proceso administrativo pese a que muchos antejardines se encuentran cubiertos. 8. En consecuencia, el 17 de julio de 2018 la señora Hossman Mazuera presentó acción de tutela y solicitó al juez amparar sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad y a la dignidad humana y, en consecuencia, que se decrete la nulidad del proceso administrativo tramitado por la Inspectora Quinta Urbana de Policía de Ibagué con Radicado No. 068-17 en el que, a su juicio, no se le permitió “controvertir la prueba allegada al proceso administrativo, no fundamentarse la decisión de segunda instancia (sic), imponer una sanción que viola los principios de razonabilidad, proporcionalidad, condición más beneficiosa e igualdad”. Como medida provisional, pidió ordenar a la accionada que se abstenga de remitir el proceso administrativo a la oficina de cobro coactivo. … 5. Cuestión previa. Estudio de procedibilidad 5.1. A juicio de la Sala Segunda de Revisión, la acción de tutela instaurada por Fadhia Lucía Hossman Mazuera contra la Inspección Quinta Urbana de Policía de Ibagué y la Secretaría de Gobierno y Seguridad Ciudadana de Ibagué es improcedente, puesto que no cumple con el requisito de subsidiariedad. 259 Art. 135.4. “Parcelar, urbanizar, demoler, intervenir o construir: 4. En terrenos aptos para estas actuaciones, sin licencia o cuando esta hubiere caducado”. 260 Refiere incapacidades y citas médicas, así como a errores en la dirección de notificación. 261 Recurso de apelación resuelto por el Secretario de Gobierno y Seguridad Ciudadana de Ibagué, mediante Resolución No. 00122 del 4 de abril de 2018. - 261 -

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana De acuerdo con lo establecido en la Constitución Política, el Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia constitucional, uno de los requisitos de procedencia de la acción de tutela es la subsidiariedad, conforme al cual, la acción de tutela solo puede ser empleada cuando no existen otros mecanismos de defensa judicial, en aquellos casos en que los mecanismos disponibles no resulten idóneos o eficaces a la luz de las circunstancias del caso concreto o, en los supuestos en los cuales, se requiere evitar la consumación de un perjuicio irremediable, en cuyo caso se emplea la acción de tutela como mecanismo transitorio262. 5.2. Específicamente en relación con la procedencia de la acción de tutela contra actos administrativos de carácter particular y concreto, la Corte ha indicado que la excepcionalidad del recurso de amparo se torna especialmente estricta263, en tanto no es el mecanismo idóneo para atacarlos ya que, por su propia naturaleza, se encuentran amparados por la presunción de legalidad, pues se parte del presupuesto de que la Administración, al momento de manifestarse a través de un acto, debe acatar las prerrogativas constitucionales y legales a las que se encuentra subordinada264. De ahí que la legalidad de un acto administrativo se presuma, obligando a demostrar a quien pretende controvertirlo que aquél se apartó, sin justificación alguna, del ordenamiento jurídico, debate que se debe adelantar ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo265. Así las cosas, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se constituye en un mecanismo judicial idóneo para garantizar la protección de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados por una entidad, más aún cuando en esa instancia se puede solicitar y obtener la suspensión provisional de ciertos actos administrativos desde el momento mismo de la admisión de la demanda. Al respecto, esta Corporación, en varias oportunidades, ha precisado que la suspensión provisional es un mecanismo no menos importante y efectivo que la acción de tutela, el cual se concibe como medida cautelar cuando una Entidad vulnera en forma manifiesta los derechos del administrado266. 5.3. En este sentido, la Corte ha determinado que la acción de tutela no procede como mecanismo principal para la protección de derechos fundamentales que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos administrativos, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable, evento en el cual el juez de tutela podrá suspender la aplicación del acto administrativo mientras se surte el respectivo proceso ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (artículos 7 y 8 del Decreto 2591 de 1991)267. 5.4. De conformidad con lo anterior, se tiene que en este último evento, la persona que solicita el amparo deberá demostrar de forma suficiente la necesidad de la medida para evitar la consumación de un perjuicio irremediable, el cual se estructura siempre que (i) se esté ante un perjuicio inminente o próximo a suceder, lo que exige un grado suficiente de certeza respecto de los hechos y la causa del daño; (ii) el perjuicio debe ser grave, esto es, que conlleve la afectación de un bien susceptible de determinación jurídica, altamente significativo para la persona; (iii) se requieran medidas urgentes para superar el daño, las cuales deben ser adecuadas frente a la inminencia del perjuicio y, a su vez, atender las circunstancias particulares del caso; y (iv) las medidas de protección deben ser impostergables, lo que significa que deben responder a condiciones de oportunidad y eficacia, que eviten la consumación del daño irreparable268. 262 Se ha determinado que, tratándose de sujetos de especial protección constitucional o de individuos que se encuentran en posiciones de debilidad manifiesta, el análisis de procedibilidad formal de la acción de tutela se flexibiliza. Lo anterior es un desarrollo del derecho a la igualdad en virtud del cual “el Estado les debe garantizar a estas personas un tratamiento diferencial positivo y analizar los requisitos de subsidiariedad e inmediatez desde una óptica menos estricta, pues en estos casos el actor experimenta una dificultad objetiva y constitucionalmente relevante para soportar las cargas procesales que le imponen los medios ordinarios de defensa judicial”. (Sentencia SU-049 de 2017. M.P. María Victoria Calle Correa, fundamento jurídico Nº 3.3). 263 Sentencia T-187 de 2017. M.P. María Victoria Calle Correa, fundamento jurídico N° 3. 264 Los actos de policía, como el que se estudia, tienen la naturaleza jurídica de actos administrativos de carácter particular y, siempre que sean definitivos, son susceptibles de control judicial. Es por lo anterior que el inciso segundo del artículo 4 de la Ley 1801 de 2016 estableció que “(…) las disposiciones de la parte segunda de la Ley 1437 de 2011, [objeto de la Jurisdicción de lo contencioso administrativo] se aplicarán a la decisión final de las autoridades de Policía en el proceso único de Policía, (...)”. La excepción contenida en el numeral tercero del artículo 105 de la Ley 1437 de 2011 (la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de los siguientes asuntos: 3. Las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley), no se refiere a actos administrativos sino a “juicios de policía regulados especialmente por la ley”, es decir, las decisiones que pueden equipararse a las de naturaleza jurisdiccional, como por ejemplo, el amparo provisional de la posesión, por tratarse de actos que resuelven un litigio entre partes con pretensiones contrapuestas. Así las cosas, los actos de policía regulados en el Código Nacional de Policía son susceptibles de control judicial en la medida que son el ejercicio de una función administrativa (actividad de policía), en contraposición a los juicios policivos que puede calificarse como el ejercicio de funciones jurisdiccionales y, por tanto, no susceptibles de control judicial. Ver a este respecto, Sentencia Sección Cuarta del Consejo de Estado. Radicado: 81001-23-31-000-2015-00068-01. Actor: Marco Antonio Cardoso Peña. C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 265 Sentencias T-972 de 2014. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, fundamento jurídico Nº 4; T-161 de 2017. M.P. (e) José Antonio Cepeda Amarís, fundamento jurídico Nº 3.4.; y T-076 de 2018. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, fundamento jurídico Nº 4. 266 Sentencia T-604 de 2011. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 267 Sentencias T-912 de 2006. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, fundamento jurídico Nº 3.4.; T-716 de 2013. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, fundamento jurídico Nº 3.4.; T-030 de 2015. M.P. (e) Martha Victoria Sáchica Méndez, fundamento jurídico Nº 3; T-161 de 2017. M.P. (e) José Antonio Cepeda Amarís, fundamento jurídico Nº 3.4.; y T-473 de 2017. M.P. (e) Iván Humberto Escrucería Mayolo, fundamento jurídico Nº 3.4. 268 Sentencias T-851 de 2014. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, fundamento jurídico Nº 3; T-161 de 2017. M.P. (e) José Antonio Cepeda Amarís, fundamento jurídico Nº 3.3.2.; y T-442 de 2017. M.P. Alberto Rojas Ríos, fundamento jurídico Nº 3.

Jurisprudencia Relevante al Código de Seguridad y Convivencia 5.5. A juicio de la Sala, la acción de tutela presentada por Fadhia Lucía Hossman Mazuera no cumple con el requisito de subsidiariedad, por cuanto contaba con un mecanismo judicial idóneo y eficaz para atacar el proceso policivo administrativo sancionatorio adelantado por la Inspección Quinta Urbana de Policía de Ibagué, como lo es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo), mediante el cual podía lograr la protección de su derecho al debido proceso. Dentro de este trámite, además, podía solicitar la suspensión provisional de los actos administrativos que consideraba violatorios de sus derechos fundamentales. Así mismo, no se observa que la accionante se encuentre en una situación de riesgo de perjuicio irremediable. 5.6. En primera medida, aclara esta Sala que la accionante, quien estuvo asistida por un profesional del derecho durante el trámite de la tutela, parte de una interpretación equivocada del acto que le impuso sanción, pues esta fue tasada en $17.234.198 y no en $34.468.398, tal como se advierte del texto de la misma, en el que se señaló: “TERCERO: Ordenar a la señora FADHIA HOSSMAN MAZUERA cancelar al tesoro Municipal la suma de (…) $17.234.198, por concepto de encontrarse ubicado en el estrato 3 la multa es de 8 a 20 salarios mínimos mensuales, se le impone la mínima de 8 salarios mínimos mensuales y da un valor de $6.249.936; el valor del metraje construido que es de 14.06mt por el valor del salario mínimo mensual vigente da un valor de $10.984.262. (…)”. 5.7. Clarificado lo anterior, la Sala encuentra que en el presente caso, la actora no presenta la acción de tutela para evitar un perjuicio irremediable, el cual tampoco se encuentra acreditado, toda vez que de las pruebas allegadas al plenario y de los hechos acreditados durante el proceso no se evidencia que el presunto desconocimiento del derecho al debido proceso la ponga en una situación de daño inminente, que imponga la actuación urgente e inmediata del juez de tutela. La peticionaria justificó la interposición de la demanda de amparo en que, en su opinión, las actuaciones de la Inspección Quinta de Policía no le permitieron “controvertir la prueba allegada al proceso administrativo, no fundamentarse la decisión de segunda instancia (sic), imponer una sanción que viola los principios de razonabilidad, proporcionalidad, condición más beneficiosa e igualdad”. Sin embargo, no argumenta que las decisiones tomadas al interior de este trámite, debido a la supuesta pretermisión de las garantías propias del debido proceso, acarreen o represente un peligro actual de causarle perjuicios irreparables, que justifiquen el uso de la acción constitucional de tutela como un mecanismo transitorio de protección de sus derechos. De este modo, la demandante no expresó ni probó, por ejemplo, que como consecuencia de las actuaciones que señala de violar su derecho al debido proceso, se le haya iniciado cobro coactivo o se le haya impedido llegar a acuerdos de pago con la Administración y, por esta razón, se encuentre en riesgo de perder su vivienda o de sufrir otros daños irreversibles. Además, en el caso bajo análisis no se evidencia una situación que demuestre que la Inspectora Quinta Urbana de Policía de Ibagué ejerció sus atribuciones separándose totalmente del ordenamiento jurídico, en abierta contradicción con él, de tal forma que hubiese aplicado su voluntad y en ese sentido se configure una arbitrariedad o vía de hecho y que haga procedente el estudio del caso por una vulneración al debido proceso administrativo.269 Por último, si bien es cierto tiene 70 años de edad, del estudio del expediente de tutela no se constata que padezca de una condición física particular o disminución de salud que, en relación con las precisas actuaciones que estima vulneratorias de sus derechos, imponga la actuación urgente e inmediata del juez de tutela. La Sala recuerda que, en principio, los derechos deben ser satisfechos mediante los correspondientes mecanismos dispuestos para el efecto por el Legislador y la acción de tutela solo puede ser empleada en aquellos supuestos en los cuales aquellos no existan o los existentes no sean eficaces o idóneos para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. En conclusión, la Sala Segunda de Revisión considera que la acción de tutela instaurada por Fadhia Lucía Hossman Mazuera es improcedente, puesto que no satisfizo el requisito de subsidiariedad, en la medida en que contaba con un mecanismo judicial idóneo y eficaz para atacar el proceso policivo administrativo sancionatorio adelantado por la Inspección Quinta Urbana de Policía de Ibagué, como lo es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo). De la misma manera, la peticionaria tampoco pone de manifiesto la existencia de un riesgo de perjuicio irremediable, como efecto de las actuaciones de las entidades demandadas. En consecuencia y dado que el fallo de primera instancia, confirmado en su integridad por el de segunda, negó “por improcedente” el amparo solicitado, pese a que en realidad conoció de fondo el asunto y consideró que las accionadas no habían vulnerado el debido proceso a la accionante, es menester revocar los fallos proferidos por el Juzgado 13 Civil Municipal de Ibagué, en primera instancia, y por el Juzgado 1º Civil del Circuito de Ibagué, en segunda instancia y en su lugar declarar la improcedencia de la acción. 269 Sentencia T-682 de 2015. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. En esta Sentencia se señaló que “en su interpretación del derecho fundamental al debido proceso administrativo, reconocido en el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia, la Corte Constitucional ha considerado que “pueden presentarse situaciones en las cuales los servidores públicos ejercen sus atribuciones separándose totalmente del ordenamiento jurídico, en abierta contradicción con él, de tal forma que se aplica la voluntad subjetiva de tales servidores y, como consecuencia, bajo la apariencia de actos estatales, se configura materialmente una arbitrariedad, denominada vía de hecho”. En tales casos, la Corte excepcionalmente ha admitido la procedencia de la acción de tutela, cuando se advierte o bien la inminencia de un perjuicio irremediable o la falta de idoneidad de los otros mecanismos judiciales de defensa. Ver Sentencia T-995 de 2007. M.P. Jaime Araujo Rentería. - 263 -

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana SENTENCIA T-385 DE 2019 … I. ANTECEDENTES Hechos 1. Del expediente de tutela se desprende que cuando el señor Sebastián Correa Montoya salía con la joven Karen Johana Sepúlveda Berrío de la estación “Exposiciones” del Metro de Medellín, el domingo 25 de noviembre de 2018, se le solicitó por un agente de policía su documento de identidad, el cual no portaba en ese momento porque lo había olvidado en su residencia. A pesar de indicarlo así al patrullero, ofrecerle una imagen escaneada de la cédula de ciudadanía que tenía en el celular y sostener que quien lo acompañaba podía ir por ella hasta su vivienda y llevarla en un término de diez minutos, tales propuestas no fueron aceptadas por el uniformado quien le exigió el documento físico, por lo que Karen Joana se desplazó por él hasta la casa. En tales condiciones, el señor Correa fue conducido en una patrulla policiva al CAI San Antonio, que al no contar con el software de identificación, implicó el traslado hasta el CAI Parque Bolívar, en el que a través del sistema Morforad y en compañía de otro agente de la policía se logró su identificación, no obstante que este les informara el número de documento, el nombre, la fecha de nacimiento y los datos generales. En el CAI se formalizó la imposición de un comparendo aplicando una multa general tipo 4 y la participación en actividad pedagógica de convivencia por transgresión del numeral 3º del artículo 35 del Código Nacional de Policía y Convivencia (en adelante CNPC) por “impedir, dificultar, obstaculizar o resistirse a procedimiento de identificación o individualización, por parte de las autoridades de policía”; el cual se negó a firmar, así como a estampar la huella en el mismo, ya que en su opinión no se había consignado lo que realmente había ocurrido. Al señalarle que podía apelar tal determinación procedió de tal manera, aunque no se desplazó ese mismo día hasta la inspección de policía El Bosque, como se lo indicó uno de los uniformados, ya que al tratarse de un domingo ésta no se encontraría abierta al público, por lo que solo acudió a tal sitio el miércoles 28 de noviembre de 2018 donde se le recibió una versión libre. Para el viernes 30 de noviembre de 2018 el señor Correa Montoya acudió nuevamente a la inspección de policía, donde fue notificado de la resolución del 28 de noviembre por medio de la cual se confirmó la aplicación de las sanciones administrativas. 2. Con fundamento en tales hechos el demandante presentó acción de tutela en contra del inspector de policía, indicando, en primer lugar, que en ningún momento impidió, dificultó, obstaculizó y mucho menos se resistió al proceso de individualización, ya que incluso lo condujeron a un CAI para su identificación, por lo que en su sentir no se le podía aplicar el numeral 3º del artículo 35 del nuevo estatuto, pues solo carecía del documento físico y la norma no sanciona su no tenencia sino la oposición a identificarse. En segundo lugar, señaló que no pudo entrevistarse con el inspector para que éste pudiera escucharlo y recibirle las pruebas que tenía sobre la realización del procedimiento, tales como los dos videos que había efectuado. En su criterio, la forma en la que se tramitó el proceso de policía, así como la diligencia de apelación, constituyen una manifiesta violación del debido proceso (art. 29 de la Carta), de las disposiciones del CPACA y el CNPC, pues su comportamiento no encaja en los verbos establecidos en la norma y no se brindaron los momentos procesales para la contradicción y defensa. Por tanto, solicitó la revocatoria de la sanción o que se retrotraiga el procedimiento de apelación y la autoridad lo atienda conforme a sus competencias. 3. Anexó al escrito copia270: i) del formato de registro de información técnica de cámara fotográfica, ii) de comparecencia a la casa de justicia El Bosque el 28 de noviembre de 2018, iii) de la resolución del 28 de noviembre que resolvió el recurso de apelación (ver anexo), iv) de la versión libre del 28 de noviembre de 2018 ante la Inspección de Policía y v) del comparendo nro. 5-1 160418 del 25 de noviembre de 2018. De igual forma adjuntó disco compacto (cd) con 2 fotografías y 2 videos271. Las dos fotografías corresponden a las tomadas a la resolución del 28 de noviembre en la primera hoja (donde consta esa fecha) y, en la última, donde aparece la notificación de la decisión y la inconformidad del actor. Por la importancia para la resolución del asunto, se describe a continuación lo que registran ambos videos y se transliteran las conversaciones allí sostenidas, que anticipa la Sala, se autorizan en este tipo de procedi- mientos a voces del artículo 21 del CNPC272. Video 1: El video es grabado al interior del CAI Parque Bolívar con una duración de un minuto 48 segundos. El accionante (S) filmó a los policías Cristian Murillo Garay (C) y Alberto Morales Tovar (A) mientras el primero está diligenciando el formulario. La siguiente es la conversación sostenida: 270 Las copias obran de folios 13 a 17 del cuaderno 1. 271 Fl. 20. 272 “Carácter público de las actividades de policía. Todo procedimiento policivo podrá ser grabado mediante cualquier medio de las tecnologías de información y comunicación, por lo que le está prohibido a cualquier persona, salvo las restricciones expresas de ley, impedir que sean realizadas dichas grabaciones. // La autoridad de policía que impida la grabación de que trata este artículo sin la justificación legal correspondiente incurrirá en causal de mala conducta”.

Jurisprudencia Relevante al Código de Seguridad y Convivencia Alexander: Es que ponga pues cuidado joven, ponga pues cuidado lo que le estoy diciendo a usted, como está en la entrada y salidera, obviamente le estoy diciendo por favor esté aquí pendiente de lo que usted está diciendo que nosotros estamos haciendo Sebastián: ¿Le parece que esa es la forma de tratar a un ciudadano? A: ¿Yo lo estoy tratando mal señor? S: Sí caballero A: En ningún momento señor, yo le estoy diciendo quédese acá para que usted le dicte al compañero Cristian: Présteme el documento físico que manifiesta tener ahí, préstemelo, préstemelo S: Ya lo tengo C: Por eso, dónde lo tiene, dónde lo tiene S: Ya, ya, mi novia está llegando ahí A: Venga Murillo. Dicte por favor. Dicte ahí lo que está diciendo por favor S: Cambie por favor eso que está diciendo ahí que eso no es justo A: Ya le estoy diciendo que ponga ahí C: Qué va a poner S: Cambie eso que eso no es lo que yo estoy diciendo C: Qué voy a cambiar, eso no se puede tachar S: Vuelva y empiece otro, hojas es lo que tiene ahí caballero A: Oigan a este señor S: ¿Oigan cómo me está diciendo caballero? A: Oigan a este señor dije yo S: Ah bueno C: Va a firmar y a poner la huella S: Caballero, le estoy pidiendo el favor de que rectifique eso C: Va a firmar y a poner la huella S: No, le estoy pidiendo el favor de que rectifique eso C: Si no quiere firmar yo aquí pongo eso S: Le estoy pidiendo de que rectifique eso caballero, si usted no puede rectificar lo que yo estoy diciendo yo no puedo firmar algo que no es así. Estoy en todo mi derecho, yo no estoy diciendo eso C: Va a firmar y a poner la huella S: Caballero, corrija eso, me hace el favor y táchelo y haga otro, y ya, con lo que yo estoy diciendo y estaría totalmente de acuerdo, de resto no, eso no es lo que yo estoy diciendo C: Entonces no va a firmar ni a poner la huella S: Porque eso no es lo que yo estoy diciendo C: Bueno, listo S: Ponga lo que yo estoy diciendo y firmo y pongo la huella C: No va a firmar ni a poner la huella S: Caballero, le estoy pidiendo el favor de manera muy cortés que corrija eso. Video 2: El video es grabado mientras el accionante se encuentra en la acera y un agente en el interior de un vehículo oficial que participó en el traslado del actor al CAI Parque Bolívar con una duración de un minuto y un segundo. El accionante (S) graba al policía (P) mientras este se encuentra en el vehículo en calidad de copiloto. Gran parte de la filmación se hace hacia el suelo o a la puerta del automotor mas no al rostro del interlocutor del actor. La siguiente es la conversación que se sostiene: Sebastián: No, ya me pusieron esto, voy a ir a apelar Policía: Apélelo de una vez en El Bosque S: Sí, ya voy para allá P: Pero hoy es domingo, hoy no le reciben esa apelación. Yo le voy a explicar. De lunes a viernes reciben apelaciones. Si se pasa de los 5 días hábiles como dice el CNPC entonces ya no le valen la apelación, ¿si me hago entender? y le valen, le colocan la multa como tal. ¿Qué pasa cuando usted va dentro de esos 5 días hábiles de lunes a viernes?, digamos, a usted le pueden dar un trabajo comunitario o le pueden dar unas charlas sociales y le pueden dejar el comparendo a mitad o no le hacen el comparendo como tal Sebastián: Listo, y yo le vuelvo y le hago una pregunta, ¿por qué yo le dije que para qué CAI iba y usted me dijo uno y me trajo a otro? P: Cambiaron la orden S: ¿Y por qué no me lo dijo? P: ¿Bajo qué motivo? S: Porque yo tengo el derecho de defenderme P: Por eso, ya lo trajimos a un CAI, CAI Bolívar, le hicieron el respectivo ¿si o no? - 265 -

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana S: No, porque yo mandé a mi defensa al otro CAI P: No sabíamos que en el otro CAI no había Morforad273 S: Listo, muchas gracias caballero … Trámite en sede de Revisión Solicitud y práctica probatoria 10. En el mismo auto del 28 de mayo de 2019 el despacho sustanciador decretó la práctica de pruebas relacionadas con la recepción de los testimonios del actor y Karen Johana Sepúlveda Berrío, a efectos de que declararan acerca del procedimiento policivo inicial, el traslado al Centro de Atención Inmediata (CAI) del Parque Bolívar, el diligenciamiento del formulario, la firma del comparendo y la actuación surtida en la inspección de policía tanto el 28 como el 30 de noviembre de 2018. De igual manera, se solicitó al inspector que remitiera copia de todo el procedimiento surtido con ocasión del comparendo 5-1 160418 del 25 de noviembre de 2018. 11. A través de comisionado274 se recibieron las declaraciones del accionante y de quien lo acompañaba. En el testimonio cada uno de ellos narró lo siguiente: Karen Johana Sepúlveda Berrío275. Sostuvo que el 25 de noviembre de 2018 acompañaba a Sebastián cuando fue requerido por el patrullero por la cédula de ciudadanía, refiriendo así el procedimiento: “El agente le pidió el documento de identificación, a lo que Sebastián le respondió que en su momento no lo tenía pero que tenía un scaner en su celular, pero el agente le dijo que tenía que ser físico, yo les dije que si podía ir a la casa a traerlo, que me demoraba si mucho 10 minutos, pero Sebastián insistía que lo tenía en el celular, pero a los agentes no les pareció y se lo llevaron al CAI del cual no me dijeron que para el CAI de San Antonio, fui hasta allá y no estaba, luego fui a otros dos CAI diferentes y tampoco, cuando finalmente llegue a donde él estaba, ya le habían hecho el respectivo comparendo”. Sobre su comparecencia ante la Inspección señaló: “Lo acompañe una vez, tratando de ubicar al inspector de policía, pero nos atendió la secretaria quien manifestó que no se encontraba el inspector, por lo que Sebastián le comento a la secretaria su deseo de apelar, ella llamo al inspector por el teléfono y luego puso a Sebastián a firmar unos documentos (…) Sebastián sí se entrevistó con el inspector días siguientes, quien le dijo que el documento que había firmado no le servía para apelar, que debían hacer como otro proceso para hacer la audiencia, pero que ya no era posible, a lo que Sebastián le respondió que no sabía de eso, por lo que la secretaria no le informo que debía ser otro proceso que él debía seguir, lo que nos pareció una falta de negligencia y falta de información”. Sebastián Correa Montoya276. Al indagársele sobre el procedimiento en el cual se le solicitó el documento de identificación, narró con detalle lo siguiente: “Ese día me encontraba camino a la finca de mi abuelito con mi novia y salía de la estación del metro de exposiciones y el señor agente me abordo, me pidió el documento de identificación a lo cual no lo tenía en el momento y yo me ofrecí a mostrarle un scaner que tenía yo en mi celular de mi cédula, a lo cual él se negó, el agente dijo que me iba a hacer un comparendo, yo le dije que me llevara a cualquier unidad donde me pudieran identificar, yo no me estaba negando a que me identificara, incluso le dije a mi novia que fuera por mi cédula, después me montaron al automóvil de la policía, mi novia les pregunto para donde me llevaba, para ella llevar el documento, y le dieron (sic) otro CAI diferente…”. En torno a la imagen en el celular ratificó que la tenía escaneada y se la ofreció al agente “pero no la tuvo en cuenta, argumentando que podía ser cualquier imagen, que yo la podía haber alterado”. Sobre lo que pretendía que se escribiera en el formato que llenaba el patrullero y que solicitó que se destruyera para confeccionar uno nuevo expresó: “la verdad de cómo había sido el proceso, porque ellos lo copiaban a su amaño, como si yo me estuviese negando a una identificación, y no me estaba negando”. En relación con que quien lo acompañaba fuera hasta su residencia por el documento y pudiera exhibirlo ante los agentes afirmó: “cuando ella llego ya me habían hecho el comparendo, porque le habían dado mal la ubicación del CAI; posteriormente me dirige (sic) al Bosque para interponer el recurso de apelación, inclusive allá tampoco era donde se hacía efectivo el recurso y los policías me habían informado que era allá”. Frente a la pregunta de si rindió alguna versión en la inspección y si se le informó sobre la posibilidad de aportar pruebas para controvertir el comparendo expresó: “no me informaron, incluso cuando interpuse el recurso de apelación ante la Inspección de Policía, nunca tuve una audiencia con el inspector, ya que él se encontraba en un curso, y esperé hasta que cerraran la oficina, y cuando iba a salir, 273 Morforad es, junto con Apolo, uno de los sistemas de identificación de la Policía Nacional que mediante el ingreso del número de la cédula de ciudadanía y la lectura de la huella dactilar, se establece si existen órdenes judiciales vigentes expedidas por las autoridades colombianas. Consultado en https://www.policia.gov.co/noticia/despliegue-de-planes-masivos-de-control 274 La comisión fue cumplida por el Juzgado Quinto Penal Municipal con Funciones de Coordinación del Centro de Servicios Judiciales de Medellín. 275 Declaración recibida por comisionado el 10 de junio de 2019 (fl. 88). 276 Declaración recibida por comisionado el 10 de junio de 2019 (fl. 89).

Jurisprudencia Relevante al Código de Seguridad y Convivencia la secretaria o no sé quién será, me solicito que diera una declaración sin explicarme las consecuencias de las mismas y con esa declaración me juzgaron sin mirar los videos”. Después de indicar que no ha cancelado la multa impuesta que asciende a $800.000 y que tampoco había participado en la actividad pedagógica de convivencia asignada “porque no me la permitía el proceso”, al preguntársele si deseaba agregar algo a su declaración, afirmó: “Sí, me parece totalmente irregular el proceso que tuve ante la Inspección de Policía, y yo en ningún momento cumplí los verbos rectores enmarcados en el artículo que me imputan en el Código Nacional de Policía, ya que nunca me niego a la plena identificación”. 12. El Inspector 10 D de Policía Urbana de Medellín remitió copia de la actuación surtida a partir del comparendo impuesto a Sebastián Correa Montoya en 38 folios277, que contiene: i) el formato de comparendo, ii) el informe de traslado policivo, iii) el oficio con el que se remite el comparendo a la inspección, iv) la versión libre de Sebastián Correa Montoya ante la inspección de policía el 28 de noviembre de 2018, v) la fotocopia de la cédula de ciudadanía del accionante, vi) la Orden de Policía 012 del 28 de noviembre de 2018, vii) la solicitud de Sebastián Correa del acta firmada el 26 de noviembre en el que se comprometía a asistir el viernes 28 de noviembre a la inspección, viii) el documento de cobro a nombre del accionante por valor de $833.325, ix) el oficio del Juzgado Primero Penal Municipal de Medellín con el que se notifica el auto que avoca la acción de tutela con los respectivos anexos, x) la petición del inspector de policía de ampliación de términos para dar respuesta a la acción, xi) la respuesta del inspector de policía a la acción y xii) el oficio del Juzgado Primero Penal Municipal de Medellín con el que se notifica el fallo de tutela. … II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL … Planteamiento del caso y determinación del problema jurídico 2. En la tarde del domingo 25 de noviembre de 2018 en la estación Exposiciones del Metro de Medellín, un agente de policía le solicitó al señor Sebastián Correa Montoya la cédula de ciudadanía y este no la tenía consigo por haberla dejado en su residencia; sin embargo, se ofreció a presentar la imagen escaneada que de la misma tenía en el celular o a que quien lo acompañaba, la recogiera en su vivienda. El patrullero, sin embargo, dispuso el traslado para la realización del procedimiento hasta el CAI San Antonio y luego al CAI Parque Bolívar, en donde luego de identificarlo a través del sistema Morforad, se le realizó un comparendo que le aplicó una multa tipo 4 y la medida correctiva de participación en actividad pedagógica con ocasión de la infracción al numeral 3º del artículo 35 del CNPC, con base en el proceso verbal inmediato del artículo 222 ejusdem. El señor Correa Montoya se negó a firmar y a colocar la huella en el formulario por no haberse escrito lo realmente ocurrido. Al informarle que contra las medidas procedía el recurso de apelación, lo interpuso con sustento en el hecho de contar con una foto del documento y Karen Joana estar a punto de entregarlo. El miércoles 28 de noviembre se desplazó a la inspección de policía, donde no pudo entrevistarse con el inspector, el cual en esa misma fecha confirmó la imposición tanto de la multa como de la actividad pedagógica, lo que a él se le notificó el viernes 30 de noviembre. Frente a dicho procedimiento, a la semana siguiente el ciudadano interpuso la acción de tutela por considerar que no estaba incurso en la infracción y que las medidas correctivas se confirmaron sin haber tenido la oportunidad de exponer ante el inspector de policía sus argumentos defensivos ni presentar las pruebas de lo ocurrido, lo cual estimó que vulneró el debido proceso administrativo. Los elementos probatorios allegados al trámite dieron cuenta del desacuerdo del accionante con el comparendo al punto de no haberlo firmado ni estampado la huella, así como de haber acudido ante la inspección de policía el 28 de noviembre de 2018 donde se le recibió versión libre y espontánea, además de haberse confirmado la medida correctiva ante la presunta falta de sustentación del disenso. El juez de tutela “negó por improcedente” (sic) el amparo, al advertir que la acción de tutela no es la herramienta adecuada para resolver el asunto objeto de controversia, ya que el actor pretende atacar un acto expedido por las autoridades administrativas, para el que, por regla general, procede la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, estando vedado al juez constitucional invadir tales competencias, a no ser que evidencie un perjuicio irremediable que en este caso no advirtió. En sede de revisión se ordenó la vinculación de los uniformados que participaron en el procedimiento y la práctica de pruebas tendientes a obtener mayores elementos de juicio, y se recibió copia del expediente adelantado en la inspección de policía en el que se registra la actuación surtida en esa instancia, con la recepción de la versión libre del accionante y la emisión de la resolución que confirmó la imposición de la sanción, sin que hubiera pronunciamiento de los patrulleros vinculados. De igual manera, se recibieron las declaraciones de Sebastián Correa Montoya y de la joven que lo acompañaba (Karen Johana Sepúlveda Berrío) el domingo 25 de noviembre, que ratificaron que el comparendo se realizó por no presentar físicamente el documento de identidad, sin que se permitiera que en el formulario se consignara la información relacionada con el procedimiento para que se decidiera la impugnación con tales datos. En el mismo sentido, se referenció la actuación adelantada en la inspección de policía, que se circunscribió a la versión libre del actor y a la confirmación de la decisión de la patrulla policiva, que no ha cancelado. 277 Cuaderno original 2, fls. 39 a 78. - 267 -

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana 3. Así, le corresponde a la Sala de Revisión establecer, i) en primer lugar, si la tutela procede en este evento para cuestionar una sanción administrativa sancionatoria emitida en virtud de la actividad de policía y, después de ello, ii) en el caso de que se supere tal presupuesto, se entrará al fondo del asunto para resolver el interrogante consistente en si la actuación desplegada por la autoridad policiva vulneró el derecho al debido proceso administrativo del accionante al imponerle una medida correctiva (multa y actividad pedagógica) por la presunta comisión de un comportamiento contrario a la convivencia consistente en “impedir, dificultar, obstaculizar o resistirse a procedimiento de identificación o individualización por parte de las autoridades de policía”; aun cuando existían otras formas de identificarlo y el actor propuso hacerlo en el momento en que se le realizó el requerimiento. En este último evento se desarrollaría previamente un acápite dogmático sobre i) el debido proceso policivo, ii) los derechos y deberes de los ciudadanos en relación con las normas de policía y de convivencia y la responsabilidad de las autoridades en dicha materia, y iii) el proceso verbal inmediato respecto del asunto debatido. La metodología que empleará la Sala de Revisión se contraerá en un primer momento al análisis de la procedencia formal del amparo, para luego pasar al examen de fondo del caso. … Procedencia material El debido proceso policivo 8. De conformidad con el artículo 29 de la Carta, el debido proceso es un derecho fundamental aplicable a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, que se contrae al conjunto de garantías mínimas previstas en el ordenamiento jurídico orientadas a la protección del individuo incurso en una conducta judicial o administrativamente sancionable y cuyos elementos integradores son: a) el derecho a la jurisdicción y el acceso a la justicia; b) el derecho al juez natural; c) el derecho a la defensa; d) el derecho a un proceso público desarrollado dentro de un tiempo razonable; e) el derecho a la independencia del juez y f) el derecho a la imparcialidad del juez o funcionario278. Para las autoridades públicas el debido proceso administrativo implica una limitación al ejercicio de sus funciones, puesto que, en toda actuación, desde el inicio hasta el final, deben obedecer los parámetros determinados en el marco jurídico vigente, con lo que se pretende eliminar todo criterio subjetivo que pueda permear su desarrollo y, a su vez, evitar la conducta de omisión, negligencia o descuido en que se pueda incurrir279. 9. En materia administrativa, la jurisprudencia constitucional ha establecido que los principios generales que informan el debido proceso se aplican igualmente a todas las actuaciones que desarrolle la administración en el cumplimiento de sus funciones, de manera que se garantice: i) el acceso a procesos justos y adecuados; ii) el principio de legalidad y las formas administrativas previamente establecidas; iii) los principios de contradicción e imparcialidad; y iv) los derechos fundamentales de los asociados280. También ha indicado que todas estas garantías se encuentran encaminadas a garantizar el correcto y adecuado ejercicio de la función pública administrativa, de conformidad con los preceptos constitucionales, legales o reglamentarios vigentes y los derechos de los ciudadanos, con el fin de evitar actuaciones abusivas o arbitrarias de la administración a través de la expedición de actos administrativos que resulten lesivos de derechos o contrarios a los principios del Estado de Derecho281. En punto al principio de legalidad282, este conlleva la aplicación de normas preexistentes y establecidas por el órgano competente, lo que se traduce en un límite a las actuaciones de la administración para evitar arbitrariedades de las autoridades y proteger los derechos de los administrados. De esta forma, toda autoridad debe tener sus competencias determinadas en el ordenamiento jurídico y ejercer sus funciones con apego a tal principio, para que los derechos e intereses de los ciudadanos cuenten con la garantía de defensa necesaria ante posibles actuaciones arbitrarias, efectuadas al margen de los mandatos constitucionales, legales o reglamentarios283. No puede asegurarse, empero, que todas las garantías del debido proceso deban aplicarse con la misma rigurosidad en las actuaciones judiciales o administrativas, pues cada ámbito cuenta con particularidades que le son propias, tal como se señaló en la sentencia C-316 de 2008, en la que se consideró que “los estándares aplicables a los procedimientos administrativos pueden ser menos exigentes que los aplicables al proceso penal. Por esta razón, la Corte ha encontrado ajustado a la Carta que algunas de las medidas administrativas –como multas u otras medidas correctivas– impuestas por la autoridad administrativa tengan lugar después de un procedimiento que es menos exigente que el proceso penal”. Sin embargo, tratándose del derecho administrativo sancionador y del derecho disciplinario, de la misma forma que en el derecho penal, las normas que prescriben conductas sancionables deben respetar el principio de legalidad y, por ende, el principio de tipicidad que le es 278 Sentencia C-412 de 2015. 279 Sentencia T-051 de 2016. 280 Sentencia C-491 de 2016. 281 Cfr. Sentencias C-1189 y T-746 de 2005; T-772 de 2003; y T-165 de 2001. 282 Sentencia C-980 de 2010. 283 La Corte en la sentencia C-851 de 2013 señaló: “De este modo, el principio de legalidad tiene importantes funciones reconocidas por la jurisprudencia: (1) de un lado, protege la libertad al garantizar su ejercicio restringiendo intervenciones que la limiten cuando no existe una norma que así lo autorice; (2) de otro lado protege la democracia, porque la ley a la que se somete el ejercicio de la función pública ha sido aprobada por órganos suficientemente representativos, por lo cual se asegura el carácter democrático del Estado; (3) además, garantiza el control y la atribución de responsabilidades al orientar las actividades de los organismos a los que les han sido asignadas funciones de control respecto del comportamiento de las autoridades públicas”.

Jurisprudencia Relevante al Código de Seguridad y Convivencia propio, por lo que la disposición sancionatoria debe establecer la conducta reprochable junto a todos los elementos que la definen, pero sin la rigurosidad propia del derecho penal por no referirse a conductas que supongan una trascendental incursión en el núcleo duro de los derechos fundamentales, particularmente en el derecho a la libertad284. De acuerdo con todo lo anterior, aun cuando la tipicidad integra el concepto del derecho al debido proceso en las actuaciones administrativas o disciplinarias, no se le exige una rigurosidad equiparable a la connatural de la materia punitiva285. Con tal razón, como se explicó en la sentencia C-595 de 2010, cuando se trata del principio de legalidad de las sanciones administrativas “sólo exige que una norma con fuerza material de ley contemple una descripción genérica de las conductas sancionables, las clases y cuantía de las sanciones, pero con posibilidad de remitir a los actos administrativos la descripción pormenorizada de las conductas reprochables, sin que pueda decirse en este caso que las normas de carácter reglamentario complementan los enunciados legales, pues se trata de una remisión normativa contemplada específicamente por la disposición legal de carácter sancionador”286. Respecto al debido proceso en el derecho administrativo sancionatorio se ha referido por la Corte que cuenta con unas características especiales. Así en la Sentencia C-412 de 1993 se sostuvo que, “Para el ejercicio de la potestad sancionatoria a cargo de la administración se requiere: (i) una ley previa que determine los supuestos que dan lugar a la sanción, así como la definición de los destinatarios de la misma, –sin que necesariamente estén desarrollados todos los elementos del tipo sancionatorio–, ya que es válida la habilitación al ejecutivo con las limitaciones que la propia ley impone; (ii) que exista proporcionalidad entre la conducta o hecho y la sanción prevista, de tal forma que se asegure tanto al administrado como al funcionario competente, un marco de referencia que permita la determinación de la sanción en el caso concreto, y (iii) que el procedimiento administrativo se desarrolle conforme a la normatividad existente, en procura de garantizar el debido proceso.” Igualmente se dispuso que el debido proceso en las actuaciones administrativas opera en tres momentos específicos “(…) (i) en la formación de la decisión administrativa (acto administrativo), (ii) en la notificación o publicación de esa decisión administrativa, y (iii) en la impugnación de la decisión (recursos)”. En virtud del principio de tipicidad, que tiene una aplicación más flexible en materia administrativa, “el legislador debe establecer expresamente los elementos fundamentales del tipo, lo que implica que se efectúe: (i) la descripción de la conducta o del comportamiento que da lugar a la aplicación de la sanción; (ii) la determinación de la sanción, lo que implica la descripción de todos los aspectos relativos a ella, esto es, el tipo de sanción a imponer, el término o la cuantía de la misma, la autoridad competente para aplicarla y (iii) el procedimiento que debe seguirse para proceder a su imposición”287. 10. Una de las principales garantías del debido proceso es el derecho de defensa que posibilita el de contradicción y que evita que se produzcan fórmulas de responsabilidad objetiva. Así en la sentencia T-145 de 1993 se dijo que la notoriedad de la infracción y la posible prueba objetiva de la misma no justifica una sanción que prive de la garantía de defensa al inculpado, quedando esta reducida al mero ejercicio posterior de los recursos administrativos. En consecuencia, “carece de respaldo constitucional la imposición de sanciones administrativas de plano con fundamento en la comprobación objetiva de una conducta ilegal, en razón del desconocimiento que ello implica de los principios de contradicción y presunción de inocencia, los cuales hacen parte del núcleo esencial del derecho al debido proceso”. De esta forma, los derechos de defensa y contradicción han sido definidos como los que se reconocen a toda persona “de ser oída, de hacer valer las propias razones y argumentos, de controvertir, contradecir y objetar las pruebas en contra y de solicitar la práctica y evaluación de las que se estiman favorables, así como ejercitar los recursos que le otorga”288 la ley. En este sentido, esta Corporación ha indicado que el derecho de defensa se centra en la posibilidad de que el administrado conozca y pueda hacer parte del procedimiento que lo involucra y, a partir de ahí, exponer su posición y debatir la decisión con los recursos y medios de control dispuestos para el efecto289, a la par que el de contradicción tiene énfasis en el debate probatorio e implica la potestad de presentar pruebas, solicitarlas, “participar efectivamente en [su] producción” y en “exponer los argumentos en torno a lo que prueban los medios de prueba”290. 284 En torno a ello, la sentencia C-242 de 2010, estimó: “En el ámbito del derecho administrativo sancionador el principio de legalidad se aplica de modo menos riguroso que en materia penal, por las particularidades propias de la normatividad sancionadora, por las consecuencias que se desprenden de su aplicación, de los fines que persiguen y de los efectos que producen sobre las personas. Desde esta perspectiva, el derecho administrativo sancionador suele contener normas con un grado más amplio de generalidad, lo que en sí mismo no implica un quebrantamiento del principio de legalidad si existe un marco de referencia que permita precisar la determinación de la infracción y la sanción en un asunto particular. Así, el derecho administrativo sancionador es compatible con la Carta Política si las normas que lo integran –así sean generales y denoten cierto grado de imprecisión– no dejan abierto el campo para la arbitrariedad de la administración en la imposición de las sanciones o las penas. Bajo esta perspectiva, se cumple el principio de legalidad en el ámbito del derecho administrativo sancionador cuando se establecen: (i) “los elementos básicos de la conducta típica que será sancionada”; (ii) “las remisiones normativas precisas cuando haya previsto un tipo en blanco o los criterios por medio de los cuales se pueda determinar la claridad de la conducta”; (iii) “la sanción que será impuesta o, los criterios para determinarla con claridad.”. 285 Sentencia C-530 de 2003. 286 Sentencia SU-1010 de 2008. 287 Sentencia C-595 de 2010. 288 Sentencia T-544 de 2015. 289 Sentencia T-051 de 2016. 290 Sentencia T-461 de 2003. - 269 -

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana Una garantía como la defensa consiste, primero, en la posibilidad de que el particular, involucrado en un procedimiento adelantado por la administración, pueda ser escuchado y debatir la posición de la entidad correspondiente; segundo, presentar pruebas, solicitar la práctica de las que considere oportunas y, de ser pertinente, participar en su producción; tercero, controvertir, por medio de argumentos y pruebas, aquellas que contra él se alleguen; cuarto, la posibilidad de interponer los recursos de ley; y, quinto, la potestad de ejercer los medios de control previstos por el legislador291. 11. Se concluye de esta manera que es indispensable que en procedimientos adelantados con ocasión de los trámites policivos regulados en el CNPC, informado por los principios de oralidad y celeridad, exista un respeto irrestricto a los derechos del ciudadano a ser oído, a la defensa y a la contradicción, así como al principio de legalidad, todos los cuales deben estar antecedidos de la información precisa sobre el procedimiento a adelantar, los alcances del mismo y la forma en que puede ejercerlos. Derechos y deberes ciudadanos en materia policiva y de convivencia. Facultades y deberes de las autoridades 12. La Constitución contiene un amplio catálogo de derechos de las personas, que clasifica en el título II. Así se establecen los derechos fundamentales (capítulo 1, de los arts. 11 al 41); sociales, económicos y culturales (capítulo 2, de los arts. 42 a 77); y colectivos y del medio ambiente (capítulo 3, de los arts. 78 al 82); que de acuerdo con un método historiográfico han sido clasificados como derechos de primera generación, que conforman las libertades públicas, los de segunda generación que reciben el nombre de asistenciales y los de tercera generación, que persiguen garantías para la humanidad considerada globalmente292. En los primeros artículos del Texto Fundamental se señala que Colombia es un Estado social de derecho, que además de ser democrático, participativo y pluralista, está fundado en la dignidad humana, se encuentra al servicio de la comunidad y debe garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución293, que se estima constituyen fórmulas constitucionales básicas que definen la naturaleza de la organización institucional y delimitan las relaciones que existen entre los ciudadanos y las autoridades. Inclusive, desde el preámbulo se advierte el diseño institucional previsto por la Carta, que tiene como fin “fortalecer la unidad de la Nación y asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social justo”, lo cual condensa los principios esenciales que irradian todo el ordenamiento constitucional, que se funda en la dignidad humana. Por tanto, desde sus primeras decisiones294, la Corte ha destacado la importancia de esos primeros artículos, indicando que “la Constitución está concebida de tal manera que la parte orgánica de la misma solo adquiere sentido y razón de ser como aplicación y puesta en obra de los principios y de los derechos inscritos en la parte dogmática de la misma. La carta de derechos, la nacionalidad, la participación ciudadana, la estructura del Estado, las funciones de los poderes, los mecanismos de control, las elecciones, la organización territorial y los mecanismos de reforma, se comprenden y justifican como transmisión instrumental de los principios y valores constitucionales. No es posible, entonces, interpretar una institución o un procedimiento previsto por la Constitución por fuera de los contenidos materiales plasmados en los principios y derechos fundamentales”. De esa forma, la Constitución no sólo reconoce la dignidad humana y la primacía de los derechos inalienables de la persona (arts.1º y 5º) sino que consagra una extensa carta de derechos constitucionales, insistiendo en que la única forma como estos pueden tener una eficacia normativa verdadera es reconociendo que ellos no pueden “ser disueltos en un cálculo utilitario sobre el bienestar colectivo, ni pueden estar sometidos al criterio de las mayorías, ya que esos derechos son precisamente limitaciones al principio de mayoría y a las políticas destinadas a satisfacer el bienestar colectivo”295. De otra parte, la Corte Interamericana como intérprete autorizado de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, cuya jurisprudencia, como lo ha reconocido la Corte296, es relevante para determinar el alcance de los derechos constitucionales (art. 93), ha señalado de manera reiterada que los derechos humanos son “esferas individuales que el Estado no puede vulnerar o en las que solo puede penetrar limitadamente. Así, en la protección a los derechos humanos, está necesariamente comprendida la noción de la restricción al ejercicio del poder estatal”297. En igual sentido es claro que conforme a los instrumentos internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia, como la Convención Americana o el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que hacen parte del bloque de constitucionalidad (art. 93), los Estados tienen el deber no sólo de respetar sino también de garantizar los derechos humanos a todos los habitantes de sus territorios298, 291 Sentencia C-034 de 2014 (Cfr. sentencia T-051 de 2016). 292 Sentencia T-008 de 1992. 293 Arts 1º, 2º, 3º, 5º, 7º y 8º. 294 Sentencia T-406 de 1992. 295 Sentencia C-309 de 1997. 296 Cfr. Sentencias C-010 de 2000 y T-1319 de 2001. 297 Corte Interamericana. Opinión Consultiva OC-6/86 del 9 de mayo de 1986. Serie A No. 6, párr.21, criterio reiterado en el caso Velásquez Rodríguez. Sentencia del 29 de julio de 1988, Serie C No. 4, párr. 165. Igualmente en el caso Godínez Cruz. Sentencia del 20 de enero de 1989, Serie C No. 5, párr. 174. 298 Ver los artículos 1º de la Convención Interamericana y 2° del Pacto internacional de Derechos Civiles y Políticos.

Jurisprudencia Relevante al Código de Seguridad y Convivencia lo que implica precisamente la obligación del Estado de asegurar unas condiciones básicas de convivencia pacífica, sin olvidar su deber de respetar los derechos humanos. Por su parte, el artículo 9º del CNPC establece que las autoridades “garantizarán a las personas que habitan o visitan el territorio colombiano, el ejercicio legítimo de los derechos y las libertades constitucionales, con fundamento en su autonomía personal, autorregulación individual y social”. 13. En cuanto a los deberes constitucionales, el inciso primero del artículo 2º superior establece los fines esenciales del Estado, mientras que el inciso 2º determina que “[l]as autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”. De otra parte el inciso 2º del artículo 4º superior estipula que “[e]s deber de los nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades”, y el artículo 6º ibídem, determina que “[l]os particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones”. Adicionalmente, en el artículo 95 la Carta establece los deberes constitucionales de las personas y los ciudadanos, entre ellos, “[e]l ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en esta Constitución implica responsabilidades”, y con ello la carga de i) respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios; ii) respetar y apoyar a las autoridades democráticas legítimamente constituidas; iii) defender y difundir los derechos humanos como fundamento de la convivencia pacífica; iv) propender al logro y mantenimiento de la paz; y v) colaborar para el buen funcionamiento de la administración de la justicia. El artículo 26 del CNPC de su lado, establece los deberes de convivencia de los ciudadanos de la siguiente forma: “Deberes de convivencia. Es deber de todas las personas en el territorio nacional comportarse de manera favorable a la convivencia. Para ello, además de evitar comportamientos contrarios a la misma, deben regular sus comportamientos a fin de respetar a las demás personas, en el ejercicio de sus derechos y deberes ciudadanos, en su vida, honra y bienes, de conformidad con la Constitución Política y las leyes, y especialmente con lo dispuesto en la presente ley”. 14. Con respecto a la imposición de deberes a los particulares, la Corte ha reconocido299 que esta debe ser compatible con el respeto de los derechos constitucionales, ya que las personas no solo tienen una obligación general de respetar el ordenamiento (art. 6°) sino que también tienen deberes constitucionales específicos en distintos campos (arts. 49 y 95). Sin embargo, teniendo en cuenta que el Estado se encuentra al servicio de la comunidad y reposa en la dignidad humana y en la prevalencia de los derechos de la persona (arts. 1º, 2º y 5º), la ley solo puede imponer deberes compatibles con el respeto de la dignidad humana y con la naturaleza misma del Estado. En torno a los deberes constitucionales, en la sentencia T-125 de 1994 se precisó que la regla general prescribe que estos “son pautas normativas dirigidas al legislador, quien es precisamente el órgano competente para actualizar en la normativa legal las cargas que imponen los principios de solidaridad, igualdad y justicia. Tan sólo de manera excepcional, los deberes consagrados en la Constitución son exigibles de manera directa, cuando su incumplimiento por un particular amenaza derechos fundamentales que es imperioso amparar por vía de acción de tutela”. Mientras que en la sentencia C-511 de 1994 se señaló que existe una relación de complementariedad entre los derechos fundamentales y los deberes constitucionales que se orientan hermenéuticamente a la garantía de la libertad personal, el principio de legalidad, el apoyo a las autoridades, el reconocimiento de los derechos ajenos y el no abuso de los propios, la solidaridad social y la convivencia pacífica; en la sentencia SU-259 de 1999, se destacó que los deberes “únicamente pueden ser exigibles en su integridad cuando el obligado a ellos está en capacidad efectiva de cumplirlos, pues, al igual que los derechos, también tienen sus límites”. En torno a su exigibilidad, desde la sentencia T-125 de 1994 se sostuvo que la Carta de 1991 carece de una teoría de los deberes como preceptos jurídicamente relevantes salvo que su desarrollo legal consagre una sanción en caso de incumplimiento; así, el valor normativo de la Constitución implica la sujeción de los particulares a los preceptos superiores y la potestad legislativa de imponer cargas a las personas fundadas en la solidaridad, la justicia o la igualdad, por lo que excepcionalmente, los deberes constitucionales son exigibles directamente, lo cual sucede, entre otros eventos, cuando su incumplimiento por un particular vulnera o amenaza derechos fundamentales de otra persona, lo que exige la intervención oportuna de los jueces constitucionales para impedir la consumación de un perjuicio irremediable. 15. En cuanto a los deberes de las autoridades policivas, el artículo 218 superior establece que la Policía Nacional es un cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nación, “cuyo fin primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz”, lo que motiva justamente a considerar que el ejercicio de tal poder busca preservar el orden público, entendido según la Corte, como el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que permiten la prosperidad general y el goce de los derechos humanos300. Aparte de ello, el artículo 10º del CNPC se encargó de regular tales deberes. Estableció: … 299 Sobre los deberes constitucionales en general, ver, entre otras, las sentencias SU-747 de 1998, SU-200 de 1997 y T- 125 de 1994. Sobre los deberes específicos en relación con el orden público y la administración de justicia, ver, entre otras, las sentencias C-037 de 1996; C-511, C-406, C-179 y C-058 de 1994; y C-035 de 1993. Y para el deber de colaboración con la justicia, ver las sentencias SU-747 de 1998 y SU-200 de 1997. 300 Sentencia C-024 de 1994. - 271 -

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana El CNPC define igualmente el poder, la función y la actividad de policía. En cuanto al poder de policía establece que “es la facultad de expedir las normas en materia de policía, que son de carácter general, impersonal y abstracto, ejercido por el Congreso de la República para regular el ejercicio de la libertad, los derechos y los deberes constitucionales, para la convivencia y establecer los medios y las medidas correctivas en caso de su incumplimiento”301. La función de policía, la define como “la facultad de hacer cumplir las disposiciones dictadas en ejercicio del poder de policía, mediante la expedición de reglamentos generales y de acciones apropiadas para garantizar la convivencia. Esta función se cumple por medio de órdenes de policía”302. Y la actividad de policía como “el ejercicio de materialización de los medios y medidas correctivas, de acuerdo con las atribuciones constitucionales, legales y reglamentarias conferidas a los uniformados de la Policía Nacional, para concretar y hacer cumplir las decisiones dictadas en ejercicio del poder y la función de policía, a las cuales está subordinada. La actividad de policía es una labor estrictamente material y no jurídica, y su finalidad es la de preservar la convivencia y restablecer todos los comportamientos que la alteren”303. Dichos conceptos han sido recogidos por la jurisprudencia en la sentencia C-082 de 2018, en la que se indicó que el poder de policía es de carácter esencialmente normativo, “ejercido por el Congreso de la República y consiste en la facultad estatal de expedir normas jurídicas generales, obligatorias y vinculantes”, dirigidas al cumplimiento de sus fines304; la función de policía es de carácter esencialmente ejecutivo y se define como “la concreción del poder de policía, a través del ejercicio de las competencias y atribuciones legales y constitucionales para hacer cumplir la ley”, lo que realiza a través de la expedición de reglamentos y actos administrativos, así como acciones policivas; y la actividad de policía “remite a la actividad a cargo de las autoridades administrativas de policía, quienes ejecutan las órdenes legales, administrativas y judiciales”. En dicha providencia la Corte insistió en que “los principios constitucionales mínimos que guían la actividad de la policía versan alrededor de (i) su sometimiento al principio de legalidad; (ii) la necesidad de que su ejercicio tienda a asegurar el orden público; (iii) que su actuación y las medidas a adoptar se encuentren limitadas a la conservación y restablecimiento de dicho orden; (iv) que las medidas que tome deben ser proporcionales y razonables, sin que puedan entonces traducirse en la supresión absoluta de las libertades o en su limitación desproporcionada, (v) que no pueda imponerse discriminaciones injustificadas a ciertos sectores, (vi) que la medida policiva debe recaer contra el perturbador del orden público, pero no contra quien ejerce legalmente sus libertades, y (vii) que se encuentra sometida a los correspondientes controles judiciales”305. Concluye la Corte que, como se expuso en la sentencia C-128 de 2018, “la Policía Nacional tiene como fin principal la prevención de aquellas conductas que constituyen amenazas de afectación del orden público o impiden la convivencia entre las personas. Las medidas para preservar el orden público y la convivencia provienen del poder de Policía, la función de Policía y la actividad de Policía, cada uno ejercido por distintas autoridades, las cuales encuentran límites definidos por la Constitución y por la ley”. El procedimiento verbal inmediato en materia policiva y de convivencia. Identificación e individualización (la cédula de ciudadanía) 16. Por medio de la Ley 1801 de 2016 se expidió el CNPC, derogando de esta forma la anterior normatividad (Decreto ley 1355 de 1970) y aquellas que la habían modificado. El Estatuto, integrado por 243 artículos, se compone de tres libros: el primero, referido al objeto del código, ámbito de aplicación, bases de la convivencia y autonomía de la Policía Nacional; el segundo, atañe a la libertad, los derechos y deberes de las personas en materia de convivencia; y el tercer libro, se remite a los medios de policía, medidas correctivas, autoridades de policía y competencias, procedimientos y mecanismos alternativos de solución de desacuerdos o conflictos. El objetivo y los principios que orientan tal Estatuto revisten sus disposiciones de un carácter preventivo306 y radican en cabeza de las autoridades la responsabilidad de respetar y hacer respetar los derechos y las libertades establecidos en el ordenamiento vigente y 301 Art. 11 del CNPC. 302 Art. 16 del CNPC. 303 Art. 20 del CNPC. 304 También se reconoce un poder de policía subsidiario en las asambleas departamentales y el concejo del Distrito Capital de Bogotá, y un poder residual de policía a los demás concejos distritales y a los concejos municipales. 305 Sentencias C-082 de 2018, C-813 de 2014 y C-241 de 2010. 306 Artículo 1º. “Objeto. Las disposiciones previstas en este Código son de carácter preventivo”. Artículo 8°. “Principios. (…) 13. Necesidad. Las autoridades de policía solo podrán adoptar los medios y medidas rigurosamente necesarias e idóneas para la preservación y restablecimiento del orden público cuando la aplicación de otros mecanismos de protección, restauración, educación o de prevención resulte ineficaz para alcanzar el fin propuesto”. Artículo 172. “Objeto de las medidas correctivas. Las medidas correctivas, son acciones impuestas por las autoridades de policía a toda persona que incurra en comportamientos contrarios a la convivencia o el incumplimiento de los deberes específicos de convivencia. Las medidas correctivas tienen por objeto disuadir, prevenir, superar, resarcir, procurar, educar, proteger o restablecer la convivencia. // Parágrafo 1º. Las medidas correctivas no tienen carácter sancionatorio. Por tal razón, deberán aplicarse al comportamiento contrario a la convivencia las medidas correctivas establecidas en este código y demás normas que regulen la materia”.

Jurisprudencia Relevante al Código de Seguridad y Convivencia promover los mecanismos alternativos de resolución de conflictos como vía de solución de desacuerdos o conflictos, propiciando el diálogo y los acuerdos en aras de la convivencia307. El CNPC establece, aparte del proceso verbal inmediato, el proceso verbal abreviado, con diferencias claras, reconocidas por la Corte: “La lectura de los artículos 222 y 223 del Código deja ver la existencia de dos procesos de naturaleza distinta, siendo el primero para asuntos que se tramitarán con mayor celeridad y que culminarán con una medida correctiva a través de una orden de policía de inmediato cumplimento, según lo estipulan el numeral 4. y el parágrafo 1º. del artículo 222, donde también quedó previsto que la decisión será apelable en el efecto devolutivo, es decir, la orden de policía se cumple mientras el superior resuelve”308. El artículo 222 consagra el proceso verbal inmediato, que por ser aquel seguido en contra del accionante, será sobre el que se concentre la Sala. Dicho canon estipula: … … Dicho procedimiento está regido por los principios de oralidad, gratuidad, inmediatez, oportunidad, celeridad, eficacia, transparencia y buena fe309 y establece en la autoridad policiva un primer acercamiento a la ciudadanía, que obliga a que después de iniciado, el ciudadano sea escuchado, la autoridad de policía realice una primera ponderación de los hechos y decida sobre la medida correctiva a imponer con fundamento en las normas que consagra el CNPC, frente a la que se puede interponer el recurso de apelación, que es resuelto en tres días por el inspector de policía respectivo. En cuanto a la firma y huella que debe estamparse en el comparendo, quiere resaltar la Sala de Revisión que a través de la Resolución 00012 del 2 de enero de 2017, emanada de la Dirección General de la Policía Nacional, se adoptó “el formato único de Orden de Comparendo o Medida Correctiva, contemplado en el artículo 218 de la Ley 1801 de 2016”, que a su vez se socializó en el país a través del Oficio S-2017-004406/DISEC-GERENCNP 38.10 del 6 de enero de 2017. Dicha resolución310 estableció la forma en que debe ser diligenciado el comparendo y determinó lo que sucede con la firma y la huella de quien pudo haber incurrido en el comportamiento contrario a la convivencia, instituyendo que diligenciada la orden de comparendo o medida correctiva, el uniformado de la Policía Nacional firmará bajo la gravedad de juramento y solicitará al presunto infractor o adulto responsable la respectiva firma y huella, pero, si se negare a firmar, se tomará la firma de un testigo. Es decir, en el evento de que la persona se niegue a firmar se permite que otra persona, en su calidad de testigo, lo haga por ella con todos sus datos, que en todo caso deben quedar consignados en el formulario. Ahora, en la sentencia C-282 de 2017, la Corte destacó que “el proceso verbal inmediato canaliza las acciones de policía que, con ocasión de comportamientos contrarios a la convivencia, son objeto de conocimiento por el personal uniformado de la Policía Nacional, los comandantes de estación o subestación, y los comandantes del Centro de Atención Inmediata de Policía”, que puede iniciarse de oficio o a petición de quien tenga interés directo o acuda en defensa de las normas de convivencia, cuyo objeto es asegurar “la interacción pacífica, respetuosa y armónica entre las personas, con los bienes, y con el ambiente, en el marco del ordenamiento jurídico”311. En esa determinación se estableció, siguiendo el tenor legal, que una vez identificada la persona que presuntamente pudo haber incurrido en el comportamiento contrario a la convivencia, “la autoridad de policía lo abordará en el sitio donde ocurran los hechos, si ello fuere posible, o en aquél donde lo encuentre, y le informará que su acción u omisión configura un acto contrario a la convivencia”. 307 Artículo 10º. “Son deberes generales de las autoridades de policía: 1. Respetar y hacer respetar los derechos y las libertades (…). 2. Cumplir y hacer cumplir la Constitución, las leyes, las normas contenidas en el presente Código, las ordenanzas, los acuerdos, y en otras disposiciones que dicten las autoridades competentes en materia de convivencia. 3. Prevenir situaciones y comportamientos que ponen en riesgo la convivencia. (…) 5. Promover los mecanismos alternativos de resolución de conflictos como vía de solución de desacuerdos o conflictos entre particulares, y propiciar el diálogo y los acuerdos en aras de la convivencia, cuando sea viable legalmente. (…) 9. Aplicar las normas de policía con transparencia, eficacia, economía, celeridad y publicidad, y dando ejemplo de acatamiento de la ley y las normas de convivencia. 10. Conocer, aplicar y capacitarse en mecanismos alternativos de solución de conflictos y en rutas de acceso a la justicia (…)”. 308 Sentencia C-391 de 2017. 309 El art. 213 del CNPC señala los principios del procedimiento de policía: “Son principios del procedimiento único de policía: la oralidad, la gratuidad, la inmediatez, la oportunidad, la celeridad, la eficacia, la transparencia y la buena fe”. 310 La resolución destaca: “CASILLA 11. OBSERVACIONES DEL UNIFORMADO DE LA POLICÍA NACIONAL: En este espacio el uniformado de la Policía Nacional podrá registrar todas aquellas circunstancias de tiempo, modo y lugar que dieron origen al Comportamiento Contrario a la Convivencia, así como corregir cualquier error involuntario... Diligenciada la Orden de Comparendo o Medida Correctiva, el uniformado de la Policía Nacional firmará bajo la gravedad de juramento y solicitará al presunto infractor o adulto responsable la respectiva firma y huella, sin que este acto, constituya de alguna forma, la aceptación del Comportamiento Contrario a la Convivencia o la posterior sanción, toda vez que, firmar dicho documento, significa que éste quedó debidamente notificado y que se iniciará una actuación administrativa en la cual se establecerá o no su posible responsabilidad. No obstante, si el presunto infractor se negare a firmar, se tomara la firma de un testigo, el cual deberá identificarse plenamente con el número de su cédula de ciudadanía o pasaporte, dirección de domicilio y teléfono si lo tuviere, para el caso de la huella si el presunto infractor se negare a registrarla el uniformado podrá hacer uso de los medios de policía para lograr su plena identificación. Esta actuación termina con la entrega en forma obligatoria dé una copia de la respectiva orden de citación”. 311 Art. 5 del CNPC. - 273 -

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana Indicó que después de ello, “la autoridad de policía hará una primera ponderación de los hechos”, buscando una mediación en los sucesos objeto de intervención, después de lo que “será oído en descargos [y] se impondrá una medida correctiva a través de una orden de policía. Esta última se define como ‘el mandato claro, preciso y conciso dirigido en forma individual o de carácter general, escrito o verbal, emanado de la autoridad de policía, para prevenir o superar comportamientos o hechos contrarios a la convivencia, o para restablecerla’312”. A partir de tal fundamento normativo expresó la Corte que dentro de una lectura sistemática del Código, las medidas correctivas se definen como “las acciones impuestas por las autoridades de policía a toda persona que incurra en comportamientos contrarios a la convivencia”313, cuyo objeto es “disuadir, prevenir, superar, resarcir, procurar, educar, proteger o restablecer la convivencia”314 y para su imposición se aplica el trámite previamente expuesto o el proceso verbal abreviado, con sujeción a los principios enunciados en el artículo 8º del CNPC, destacándose entre ellos los de proporcionalidad, razonabilidad y necesidad. Finalmente, la Corporación destacó que las medidas correctivas “no tienen carácter sancionatorio” 315 y que una vez impuestas se debe informar a la Policía Nacional “para que proceda a su registro en una base de datos de orden nacional y acceso público”316, regulada de acuerdo con las garantías que se derivan del derecho al habeas data. El comportamiento del numeral 3º del artículo 35 del CNPC 17. Entre las distintas disposiciones que regulan los comportamientos contrarios a la convivencia se encuentra el artículo 35 del CNPC que consagra: … … Para el caso que interesa a la Sala de Revisión, el numeral 3º del artículo 35 establece que un comportamiento contrario a las relaciones entre las personas y las autoridades consiste en “Impedir, dificultar, obstaculizar o resistirse a procedimiento de identificación o individualización, por parte de las autoridades de Policía”. De la definición de cada uno de los vocablos que contiene la conducta317 se desprende que se incurre en la medida correctiva cuando la persona imposibilita, hace difícil, se opone o se niega a ser identificada o individualizada por la autoridad policiva. Se trata de conductas evidentemente torticeras, de quien se contrapone apenas sinrazones, para evitar el trabajo policial de la identificación. La autoridad policiva puede, evidentemente, injerir en la órbita de acción del ciudadano, demandando su identificación como una forma de cumplir su labor de mantener la seguridad ciudadana. En torno a la significación de las palabras identificación e individualización, este Tribunal se remite a la diferencia plasmada en la decisión que declaró la exequibilidad del artículo 356 del Código de Procedimiento Penal de entonces (Decreto 2700 de 1991), en la que la Corporación asumió el concepto expuesto por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia así: \"Individualizar o individuar significa el proceso más o menos complicado de concretar a una persona, de distinguirla con sus características de todas las demás. Es una tarea de índole originaria que supone la concreción de una persona por la reunión de una serie de elementos que sobre ella poseemos, elementos que provienen de ella misma y que se refieren a sus características, a lo que le es propio como individualidad física o moral. \"Identificar es algo que se haya íntimamente ligado a lo anterior, pero que es, sin embargo, diferente en un sentido amplio, genérico, identificar implica una yuxtaposición, el proceso más o menos complicado de ver si lo que se posee respecto a la individualidad de alguien corresponde, se ajusta a la misma. La identificación es el resultado final a que toda individualización debe concluir. Identificar, pues, no es precisamente descubrir, sino confirmar, realizar un reconocer, acreditar la exactitud de lo individualizado, de lo conocido\". (Criminalística, en Enciclopedia OMEBA, Tomo V, pág.119). \"Por la primera operación, la de individualizar, se establece que se trata de una persona determinada, de una integridad sicofísica aislada, de alguien que se concreta en la afirmación \"Este y no otro\". Por la segunda (identificación), se agregan a esa individualización el nombre, apellido, edad, lugar de nacimiento, residencia actual, estado, profesión, etc., tal como se ve en el artículo 386 (359 del actual C. de P.P.) que consigna reglas para la recepción de indagatoria\"318. 312 Art. 150 del CNPC. 313 Art. 172 del CNPC. 314 Ibídem. 315 Parágrafo 1º del art. 172 del CNPC. 316 Parágrafo 2º del art. 172 del CNPC. 317 De acuerdo con el Diccionario de la Real Academia Española, cada una de tales acepciones tiene el siguiente significado: i) Impedir: 1. Tr. Estorbar o imposibilitar la ejecución de algo. 2. Tr. Poét. Suspender, embargar. ii) Dificultar: 1. Tr. Poner dificultades a las pretensiones de alguien, exponiendo los estorbos que a su logro se oponen. 2. Tr. Hacer difícil algo, introduciendo obstáculos o inconvenientes que antes no tenía. 3. Tr. Tener o estimar algo por difícil. iii) Obstaculizar: Tr. Impedir o dificultar la consecución de un principio. iv) Resistir: 1. Tr. Tolerar, aguantar o sufrir. 2. Tr. Combatir las pasiones, deseos, etc. 3. Intr. Dicho de un cuerpo o de una fuerza: oponerse a la acción o violencia de otra. 4. Intr. Dicho de una persona o de un animal: pervivir. 5. Intr. Dicho de una cosa: durar (continuar sirviendo). Este coche todavía resiste. 6. Intr. Repugnar, contrariar, rechazar, contradecir. 7. Prnl. Dicho de una persona: oponerse con fuerza a algo. Se resistió a ser detenido. 8. Prnl. Dicho de una cosa: oponer dificultades para su comprensión, manejo, conocimiento, realización, etc. Este problema se me resiste. 318 Sentencia C-488 de 1996.

Jurisprudencia Relevante al Código de Seguridad y Convivencia Por su parte, el artículo 128 de la Ley 906 de 2004319, modificado por el artículo 99 de la Ley 1453 de 2011, respecto a verificar la identificación y la individualización de la persona procesada, bien cuando presenta documento de identidad, cuando no lo porta o no cuenta con él, expresa: “La Fiscalía General de la Nación estará obligada a verificar la correcta identificación o individualización del imputado, a fin de prevenir errores judiciales. En los eventos en que el capturado no presente documento de identidad, la Policía Judicial tomará el registro decadactilar y verificará la identidad con documentos obtenidos en la Registraduría Nacional del Estado Civil y sus delegadas, de manera directa, o a través de la consulta de los medios técnicos o tecnológicos de los que se dispongan o tengan acceso. En caso de no lograrse la verificación de la identidad, la policía judicial que realizó la confrontación remitirá el registro decadactilar de manera inmediata a la Registraduría Nacional del Estado Civil a efectos de que expida copia de la fotocédula, en un tiempo no superior a 24 horas. En caso de no aparecer la persona en los archivos de la Registraduría Nacional del Estado Civil, esta autoridad lo registrará de manera excepcional y por única vez, con el nombre que se identificó inicialmente y procederá a asignarle un cupo numérico, sin tener que agotar los procedimientos regulados en el Decreto 1260 de 1970, o demás normas que lo modifiquen o complementen. Concluido el procedimiento la Registraduría Nacional del Estado Civil informará los resultados a la autoridad solicitante”. En consecuencia, tanto la Ley 1453 de 2011 como la Ley 1801 de 2016, ambas expedidas con el objeto de garantizar la seguridad ciudadana y facilitar la convivencia, reclaman de las autoridades un avance significativo en los métodos de actuación frente a las situaciones que puedan afectar el orden público, las normas de convivencia o las relaciones con las autoridades. 18. En torno al instrumento que permite la identificación e individualización de las personas como es la cédula de ciudadanía, la Corte ha señalado su importancia y las funciones que cumple en reiterada jurisprudencia320. Por ejemplo, en la sentencia T-522 de 2014 se hizo referencia a tres funciones esenciales que cumple dicho documento: “(i) identificar a las personas, (ii) permitir el ejercicio de sus derechos civiles y (iii) asegurar la participación de los ciudadanos en la actividad política que propicia y estimula la democracia”. Indicó, además, que constituye un medio idóneo para acreditar la mayoría de edad (la ciudadanía), entre otras, siendo un instrumento de gran importancia en el orden tanto jurídico como social, por lo que la falta de expedición oportuna de tal documento desconoce el derecho de cualquier persona al reconocimiento de su personalidad jurídica y, por lo tanto, su derecho a estar plenamente identificada y al ejercicio pleno de sus derechos civiles y políticos. De esta forma, la cédula de ciudadanía tiene el alcance de prueba de la identificación personal, por cuanto con ella las personas pueden acreditar que son titulares de los actos jurídicos o situaciones donde se exija la prueba de tal calidad. Además, a través de la cédula se tiene la facultad de participar en la actividad política del país, se garantiza la democracia participativa habilitando a los ciudadanos para que puedan elegir y ser elegidos, y se promueve la participación en la conformación, ejercicio y control del poder político. En la sentencia C-511 de 1999 esta Corporación afirmó que la cedula de ciudadanía representa en nuestra organización jurídica “un instrumento de vastos alcances en el orden social, en la medida en la que se considera idónea para identificar cabalmente a las personas, acreditar la ciudadanía y viabilizar el ejercicio de los derechos civiles y políticos. No cabe duda que la cédula de ciudadanía constituye un documento al que se le atribuyen alcances y virtualidades de diferente orden que trascienden, según la Constitución y la ley, la vida personal de los individuos para incidir de modo especial en el propio acontecer de la organización y funcionamiento de la sociedad.” Bajo tales consideraciones, es claro que para el cabal ejercicio del derecho a la personalidad jurídica la cédula de ciudadanía se convierte en un documento relevante e imprescindible para acreditar la identificación de las personas y, de esta forma, garantizar el ejercicio de sus derechos constitucionales, sin que ello implique que sea un deber portarla o que se pueda imponer una sanción administrativa por no llevarla consigo, ya que como también lo ha reconocido la Corte, no es el único documento de identificación y en ciertas circunstancias exigir su exhibición para lograr el ejercicio de algunos derechos, puede resultar desproporcionado. Al respecto, en la sentencia T-1000 de 2012 esta Corporación resaltó: “en respuesta a los avances tecnológicos sobre la materia, han actualizado las consideraciones esgrimidas en el año de 1999 impulsando la implementación de mecanismos de identificación más sofisticados, seguros y eficientes (v.gr. mediante la valoración de parámetros biométricos). En este sentido, las salas de revisión también han reprochado las situaciones particulares en las que el ejercicio de un derecho fundamental ha resultado sacrificado ante la verificación de un determinado documento o carné de identificación personal”321. Aunado a esto, este Tribunal también ha admitido que “[e]n principio y como regla general, la cédula de ciudadanía funge como el documento idóneo para acreditar la identidad de su portador, pero en aquellas situaciones excepcionales cuando está de por medio la amenaza o violación de derechos fundamentales (…) que comprometen la existencia misma de un individuo, se vuelve impostergable el 319 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Penal”. 320 Sentencia T-023 de 2016. 321 Sentencia T-1000 de 2012. - 275 -

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana trabajo armónico entre las entidades públicas y privadas para lograr, con ayuda de los avances tecnológicos, la correcta individualización del titular del derecho y evitar que los formalismos socaven el derecho sustancial”322. Sin embargo, desde la sentencia T-561 de 2012 la Corte reconoció que pueden existir medidas alternativas que tengan la misma eficacia que la presentación de la cédula. Así, indicó que “la pluralidad de certificaciones aportadas en el asunto que se revisa; la presentación de documentos que presenten características de seguridad similares a las de la cédula de ciudadanía junto con aquellos que acreditan que la cédula se encuentra en trámite; el establecimiento de comunicación directa entre el Banco y la Registraduría Nacional del Estado Civil; o sistemas de identificación por biometría, deberían ser considerados…”. 19. Con respecto al deber de portar el documento de identidad por los habitantes del territorio nacional, ninguna de las normas que podría referirse al tema consagra de manera expresa tal obligación; de hecho, el nuevo CNPC no contiene una disposición en este sentido, como tampoco la contemplaba el anterior estatuto (Decreto ley 1355 de 1970), ni ninguna de sus modificaciones, así como tampoco otras normas de reenvío que abordan la necesidad de identificar e individualizar adecuadamente a las personas vinculadas a una actuación penal. No obstante que, como se indicó, el artículo 128 de la Ley 906 de 2004323 estableció la obligatoriedad de la Fiscalía General de la Nación de verificar la correcta “identificación o individualización del imputado” a fin de prevenir errores judiciales, solo a partir de la Ley 1142 de 2007, conocida como la ley de seguridad ciudadana, se incluyó la necesidad de realizar tal tarea a través del documento de identidad, determinando que cuando el capturado no lo presente, la policía judicial debe tomar el registro decadactilar y verificar la identidad con documentos obtenidos en la Registraduría Nacional del Estado Civil o a través de la consulta de los medios técnicos o tecnológicos de los que se dispongan. Tal medida abarca también el hecho de que, si no se logra la verificación de la identidad, la policía judicial que realizó la confrontación debe remitir el registro decadactilar inmediatamente a la Registraduría a efectos de que expida copia de la fotocédula, en un tiempo no superior a 24 horas, y en caso de no aparecer la persona en los archivos de tal ente debe proceder a registrarla de manera excepcional. Si bien la jurisprudencia constitucional ha indicado que la identificación constituye la forma como se establece la individualidad de una persona con arreglo a las previsiones normativas y la ley le otorga a la cédula el al-cance de prueba de la identificación personal (sentencia C-511 de 1999), juega papel importante en el proce-so de acreditación de la ciudadanía que se ejerce por los nacionales a partir de los 18 años y que, en los términos del artículo 99 de la Constitución, es la \"...condición previa e indispensable para ejercer el derecho de sufragio, para ser elegido y para desempeñar cargos públicos que llevan anexa autoridad o jurisdicción\", no existe en el ordenamiento jurídico una norma que contenga el deber expreso de su portabilidad. Aunque de las normas existentes sobre los derechos políticos se deriva implícitamente, sin ser sancionable, la obligatoriedad de contar con la cédula de ciudadanía para el debido ejercicio de la ciudadanía324, se con-cluye que su portabilidad si bien se exige en algunos escenarios que aseguran la participación del ciudadano en la actividad política del país y para el ingreso a determinados sitios públicos o para la realización de deter-minadas actividades, no llevarla consigo no puede implicar una sanción, pues violaría el principio de legalidad. Si bien la cédula de ciudadanía es el medio de identificación por excelencia, habrá ocasiones en las que se posibilite la prueba de esa identidad a través de otros métodos que autorice la ley o que, tratándose de la normatividad policiva, le permitan a la autoridad llegar a la identificación plena, previa ponderación de los mismos. Bajo esta consideración, la aplicación de la tecnología al servicio de la Policía Nacional, en tiempos en los que la ciencia ha realizado avances notorios, debe permitir un mejor despliegue de su actividad y una mayor garantía de derechos, sin necesidad de sacrificar la dignidad humana, la libertad y el debido proceso en sus diferentes componentes. El traslado de personas para procedimientos policivos 20. De otro lado, por la incidencia que para la resolución del asunto tiene el traslado de las personas para el procedimiento policivo establecido en el CNPC, la Sala de Revisión se referirá enseguida a esta figura contenida en el artículo 157 de tal estatuto, que expresa: “Traslado para procedimiento policivo. Como regla general, las medidas correctivas se aplicarán por la autoridad de policía en el sitio en el que se sucede el motivo. Las autoridades de policía solo podrán realizar un traslado inmediato y temporal de la persona cuando sea necesario para realizar el proceso verbal inmediato, y no sea posible realizarlo en el sitio por razones no atribuibles a la autoridad de policía. El procedimiento se realizará inmediatamente y en ningún caso el tiempo de traslado o permanencia en el sitio al que es trasladada la persona podrá exceder de seis (6) horas, de conformidad con las exigencias de las distancias. La autoridad de policía permitirá a la persona que va a ser trasladada comunicarse con un allegado o a quien pueda asistirlo para informarle el motivo y sitio de traslado. Si la persona no tiene los medios para comunicarse, la autoridad se los facilitará. 322 Ibídem. 323 Actual Código de Procedimiento Penal. 324 Tal como sucede con la facultad de los nacionales para elegir y ser elegidos, tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares, cabildos abiertos, revocatorias de mandatos, constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas, promover acciones de inconstitucionalidad y desempeñar cargos públicos, entre otros (arts. 40, 99, 103, 107, 241 de la Carta).

Jurisprudencia Relevante al Código de Seguridad y Convivencia Parágrafo. La autoridad de policía que ordena y ejecuta el traslado, deberá informar a la persona trasladada y al superior jerárquico de la unidad policial y elaborar un informe escrito donde consten los nombres e identificación de la persona trasladada por cualquier medio, de quien da la orden y quien la ejecuta, el motivo, el sitio al que se traslada, la justificación del tiempo empleado para el traslado y el nombre del allegado o a quien la persona trasladada informa para ser asistido, de ser ello posible. A la persona, sujeto de la medida, se le deberá entregar copia de dicho informe”. A partir del texto legal, el traslado para procedimiento policivo es una medida excepcional que adopta la autoridad de policía al momento de imponer una medida correctiva dispuesta en el CNPC, ya que la regla general obliga a su aplicación en el lugar en que sucede el motivo, y que implica el “traslado inmediato y temporal de la persona” cuando sea necesario para realizar el proceso verbal inmediato “y no sea posible realizarlo en el sitio por razones no atribuibles a la autoridad de policía”. La norma menciona que “en ningún caso el tiempo de traslado o permanencia en el sitio al que es trasladada la persona puede exceder de seis (6) horas, de conformidad con las exigencias de las distancias”, y su realización conlleva: i) que la persona se comunique con un allegado para indicarle el motivo y sitio del traslado, ii) que la autoridad policiva informe de ello a la persona trasladada y al superior jerárquico, iii) que la autoridad elabore un informe escrito donde consten los nombres e identificación del ciudadano trasladado, de quien da la orden y quien la ejecuta, el motivo, el sitio al que se traslada, la justificación del tiempo empleado para el traslado y el nombre de aquella a la que se le informó sobre el mismo, y iv) que se le entregue una copia de dicho informe a la persona sujeta a la medida. Debido a la afectación que sobre los derechos de la persona pueden causarse con una medida como el traslado para procedimiento policivo hasta por seis horas y su incidencia en la restricción de la movilidad por la autoridad policiva, la Sala de Revisión hará una breve referencia al derecho a la libertad, que no solo es la base de la construcción política y jurídica del Estado, sino que además se constituye en norma rectora en el ordenamiento jurídico procedimental penal325, y de cuya importancia se desprende el carácter excepcional de la posibilidad de restringir la libertad individual, la cual solo puede ser limitada por la autoridad competente y por motivos previamente definidos en la ley326, y cuyo alcance como derecho fundamental327 se encuentra armonizado con los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia328. Con relación a la autoridad competente para restringir la libertad de las personas, se ha establecido que tal potestad corresponde principalmente al juez329, lo que, en principio, excluye a las autoridades administrativas, incluida la Policía Nacional, partiendo incluso de la base de que este tipo de restricciones se presentan en el ámbito penal, el cual, dentro el derecho sancionatorio constituye la ultima ratio330. Ratificando lo que ya se había expuesto, la alta Corporación sintetizó: “los principios de lesividad, subsidiariedad y ultima ratio conducen a una visión minimalista, reacia al control indiscriminado de riesgos potenciales que únicamente exacerbaría la función simbólica e ideológica del derecho penal”331. Al referirse a la facultad de privar de la libertad a una persona, la Corte en la sentencia C-176 de 2007332 precisó que fuera de las excepciones constitucionales, toda orden de captura dictada por una autoridad administrativa era inconstitucional en virtud del principio de reserva judicial, ya que la autorización legal a la Policía para que prive de la libertad a una persona quedó erradicada desde la expedición 325 El artículo 2º de la Ley 906 de 2004 consagra: “Libertad. Toda persona tiene derecho a que se respete su libertad. Nadie podrá ser molestado en su persona ni privado de su libertad sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad judicial competente, emitido con las formalidades legales y por motivos previamente definidos en la ley (…)”. 326 Sentencia C-163 de 2008. 327 El artículo 28 superior estipula que: “Toda persona es libre. Nadie puede ser molestado en su persona o familia, ni reducido a prisión o arresto, ni detenido, ni su domicilio registrado, sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad judicial competente, con las formalidades legales y por motivo previamente definido en la ley (…)”. 328 Al respecto, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en relación al derecho a la libertad personal, prescribe: “Artículo 7. Derecho a la Libertad Personal. 1. Toda persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad personal. 2. Nadie puede ser privado de su libertad física, salvo por las causas y en las condiciones fijadas de antemano por las Constituciones Políticas de los Estados partes o por las leyes dictadas conforme a ellas. 3. Nadie puede ser sometido a detención o encarcelamiento arbitrarios. 4. Toda persona detenida o retenida debe ser informada de las razones de su detención y notificada, sin demora, del cargo o cargos formulados contra ella (…). De igual manera, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en cuanto al derecho de libertad personal establece: “Artículo 9. 1. Todo individuo tiene derecho a la libertad y a la seguridad personal. Nadie podrá ser sometido a detención o prisión arbitrarias. Nadie podrá ser privado de su libertad, salvo por las causas fijadas por ley y con arreglo al procedimiento establecido en ésta. 2. Toda persona detenida será informada, en el momento de su detención, de las razones de la misma, y notificada, sin demora, de la acusación formulada contra ella (…)”. 329 Sentencia C-176 de 2007. 330 La Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia recordó recientemente (CSJ, SP4710-2018, 31 de octubre de 2018, rad. 48907), que el “principio de derecho penal mínimo”, o de mínima intervención del aparato represor estatal, explica que la utilización del derecho penal como medio de control no resulta válido frente a todas las situaciones que en el conglomerado social se presenten, sino como herramienta extrema -ultima ratio- cuando no hay, o han fracasado otros mecanismos de contención, y solo para proteger los bienes jurídicos más importantes para la vida en comunidad respecto de agresiones verdaderamente graves e intolerables. 331 CSJ, SP15490-2017, 27 de septiembre de 2017, rad. 47862. 332 Lo hizo la Corte al estudiar la constitucionalidad de los artículos 56, 58, 62 y 83 del anterior Código de Policía (Decreto 1355 de 1970). - 277 -

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana de la Constitución de 1991 y fue reiterada por el Constituyente mediante el Acto Legislativo número 3 de 2002: “En consecuencia, la captura por orden administrativa consagrada en el segundo inciso del artículo 62 del Código de Policía es contraria a los artículos 28 y 250 de la Constitución, este último tal y como fue modificado por el Acto Legislativo número 3 de 2002, esa disposición será declarada inexequible”. Igualmente, en la sentencia C-720 de 2007333 se sostuvo: “En definitiva, la retención transitoria representa una afectación grave de la libertad personal y demás derechos fundamentales comprometidos en su ejecución y, pese a que tiene algún grado de eficacia, lo cierto es que no parece reportar equivalentes niveles de satisfacción de los bienes jurídicos que con su implementación se busca proteger”. En conclusión, la jurisprudencia constitucional ha sido consistente en entender el principio de reserva judicial como un mandato constitucional que confiere la competencia a las autoridades judiciales para la aplicación de sanciones restrictivas de la libertad y solo de manera excepcional, autoridades distintas pueden afectar el derecho a la libertad personal, siendo una facultad reglada que usualmente tiene control judicial posterior, lo cual a su vez se muestra en armonía con las recomendaciones realizadas por el Grupo de Detenciones Arbitrarias de la Organización de Naciones Unidas334. Caso concreto 21. Procede la Corporación al análisis de fondo de un asunto en el que se alega la vulneración de derechos sustanciales al interior de un trámite policivo en el marco del procedimiento verbal inmediato regulado en el CNPC, que culminó con la imposición de una multa y una actividad pedagógica para una persona que al momento de ser abordada por un agente de la Policía Nacional no contaba con la cédula de ciudadanía, a la cual se le impuso un comparendo, según lo establecieron los agentes, por haber incurrido en la conducta descrita en el numeral 3º del artículo 35 del CNPC, “impedir, dificultar, obstaculizar o resistirse al procedimiento de identificación o individualización”. En ese sentido encuentra la Sala de Revisión que para determinar si se presentaron tales afectaciones y en vista de que se está frente a un trámite que contó con unas etapas claramente diferenciadas, en el examen del asunto debe circunscribirse a la forma como se desarrolló cada una, que responde a una secuencia temporal en su ejecución, relacionada con: i) el inicial abordaje del agente de policía al accionante requiriendo el documento de identificación y la respuesta brindada por el actor; ii) la conducción de este en un vehículo oficial al CAI San Antonio para su identificación, el posterior traslado para procedimiento policivo al CAI Parque Bolívar, lo ocurrido al interior de este último recinto con el diligenciamiento de la orden de comparendo, así como con la consecuente imposición de la sanción correctiva; y iii) la confirmación de la multa y la actividad pedagógica en la inspección de policía. 22. El abordaje al accionante por el agente de policía del CAI Candelaria de Medellín y la respuesta brindada por aquél a la exigencia policial. De acuerdo con el acervo probatorio, en la estación Exposiciones del Metro de Medellín, el señor Sebastián Correa Montoya, quien se hallaba en compañía de Karen Joana Sepúlveda Berrío, fue abordado por el patrullero Cristian Murillo Garay, perteneciente al CAI Candelaria, quien le solicitó el documento de identificación335. El joven no llevaba la cédula de ciudadanía consigo por haberla olvidado en su residencia, pero le indicó al uniformado que tenía una imagen escaneada en el celular y que quien lo acompañaba podía dirigirse por ella a su vivienda, en lo que se tardaría 10 minutos; sin embargo, el agente consideró que el accionante podía entregarle otro número de identificación y que la imagen que conservaba en el teléfono podía estar adulterada, por lo que le informó que lo llevaría al CAI San Antonio. Es verdad que el agente policial debe tener la mística propia de su oficio, la que lo lleva de ordinario a valorar las respuestas que terceros le ofrecen frente a sus preguntas e inquisiciones, 333 La Corte estudió la constitucionalidad de la facultad de retención transitoria establecida en el artículo 192 del Decreto 1355 de 1970 (anterior Código de Policía) y declaró inexequible su aplicación. 334 Asamblea General de las Naciones Unidas, Consejo de Derechos Humanos, 16 de febrero de 2009, fundamentos 50 a 53. Informe del Grupo de Trabajo sobre la Detención Arbitraria, misión a Colombia del 1º al 10 de octubre de 2008: “(…) La facultad de detención preventiva administrativa de los agentes de la Policía Nacional no se ha determinado con la precisión y el rigor que exige la libertad individual. Aunque el Código Procesal Penal establece que los agentes de policía sólo podrán detener a una persona con una orden de captura emitida por un juez competente o cuando se trate de casos de flagrancia, algunos agentes policiales interpretan que están facultados a detener personas por otros motivos que resultan amplios e imprecisos sin estar sujetos a control judicial. Es el caso de las detenciones motivadas por alto grado de excitación; molestar a transeúntes; ebriedad o de personas que representan un riesgo para sí mismos o para los pobladores. Esto ha provocado que los agentes de policía conduzcan a las estaciones de policía a ciudadanos, por lo general socialmente vulnerables, sin justificación legal y, lo que es más grave, sin mantener un registro de dichas capturas ni del período de su detención. (…). Sería conveniente que una nueva norma legal precisase con claridad las facultades de detención de la Policía Nacional en estos casos, ratificando la vigencia del principio de reserva judicial y que no procede detener a personas con simples fines de comprobación de identidad, para examinar si tienen deudas pendientes con la Justicia o por simples razones de protección del detenido. La jurisprudencia de la Corte Constitucional, en su sentencia C-024 de 1994 ya mencionada, ha permitido la aplicación del artículo 77 del Código Nacional de Policía y el abuso de la detención preventiva administrativa, la que además se aplica sin los resguardos necesarios. Aunque la Corte consideró que esta medida debía ser aplicada excepcionalmente y sólo cuando existiesen motivos fundados, objetivos y ciertos, la Policía Nacional sigue deteniendo en función de simples sospechas; con fines distintos a los de constatación de hechos objetivos o de verificación y sin que exista situación de urgencia o inminente peligro. Esta práctica es contraria a los principios de legalidad, igualdad, no discriminación, necesidad y proporcionalidad.”. Texto completo en el link, https://www.acnur.org/fileadmin/Documentos/BDL/2010/8051.pdf?file=fileadmin/Documentos/BDL/2010/8051. 335 Folio 89 del cuaderno 2.

Jurisprudencia Relevante al Código de Seguridad y Convivencia pero también debe tener claro que como servidor público, le corresponde el deber de presumir la buena fe de los ciudadanos. Teniendo a la mano medios de comunicación suficientes y eficaces, en este caso la confrontación de los datos que le señalaba el ciudadano, le ofrecía razones prima facie, para evitar actuar con la evidente desproporción usada en este procedimiento, como se verá más adelante. Mientras tanto, Karen Joana fue en búsqueda del mencionado documento de identificación. El trámite descrito dio inicio al procedimiento verbal inmediato consagrado en el artículo 222 del CNPC ya reseñado, de competencia del personal uniformado de la Policía Nacional, los comandantes de estación o subestación y los comandantes de CAI, que por imperativo normativo se desarrolla en el lugar de los hechos. Dicho procedimiento, que está regido por los principios de oralidad, inmediatez, oportunidad, celeridad, eficacia, transparencia y buena fe, radica en cabeza de la autoridad policiva un primer acercamiento a la ciudadanía, que para la Sala de Revisión constituye un escenario de garantía de los derechos del ciudadano que se enfrenta a un trámite administrativo. Sin embargo, en el caso a estudio de la Corte, se estima que desde el inicio de la actuación se desconoció el debido proceso administrativo que debe permear un trámite de esta naturaleza, que compromete valiosas garantías como las de ser escuchado, tener la oportunidad de defenderse y poder contradecir lo que se aduce en su contra. En efecto, afirma la Corporación que en este evento las referidas garantías resultaron disminuidas desde el primer momento en que se abordó al ciudadano, en tanto no solo se advierte el abandono de un trámite que le permitiera expresarse en torno a la no portabilidad de su documento físico de identificación, sino además la falta de disposición de la autoridad policiva frente a las propuestas realizadas por aquél, al igual que una ausencia de información acerca del procedimiento a adelantar. A la Sala no deja de preocuparle la crítica reiterada, pertinaz, y uniforme que como hecho notorio releva de mayores discusiones, acerca del comportamiento que se evidencia con bastante frecuencia, difundido por los medios de comunicación social, y en el cual los uniformados abusan de su poder y de la fuerza, pero además aupados en visiones equivocadas de la seguridad ciudadana, incurriendo en actuaciones que lesionan los derechos ciudadanos, al punto que estos terminan no viéndolos ya como los defensores de su vida, honra y bienes, sino como todo lo contario. Por supuesto que ello no es una conducta general sino aislada y excepcional, pero la difusión extendida de esas escenas finiquita en tales erradas conclusiones. Las pruebas obrantes en el expediente refrendan que, ante la ausencia física del documento, el actor propuso exhibir la foto escaneada del documento que conservaba en el celular y aún más, que Karen Joana, a escasos diez minutos de la vivienda donde se hallaba la cédula, se desplazara por ella, lo que no fue aceptado por el agente. Pero nada pudo contra el autoritarismo irrazonado de los actores del procedimiento, pues, el haber escuchado al ciudadano hubiera sido más eficaz. En este sentido, con fundamento en las facultades de una primera ponderación que se le confiere a la autoridad policiva en el proceso verbal inmediato, debieron agotarse aquellas opciones con las que se contaba al momento del abordaje al accionante. De un lado, la verificación de la imagen escaneada que este conservaba en el celular; en segundo término, ahondar en otros documentos que pudiera conservar el actor –licencia de conducir, pasaporte, etc.–, cuestión que tampoco se agotó; luego de ello, la posibilidad de que en un término razonable, la acompañante del actor pudiera obtener la cédula de ciudadanía física, que reclamaba el uniformado; y por último, que el patrullero hiciera uso de los medios tecnológicos con que contaba para obtener la identificación que reclamaba. También desconoce, en principio, la presunción de inocencia, la buena fe y el derecho del ciudadano a ser escuchado y a que se ponderen los hechos objeto de controversia, como lo menciona la norma invocada para el asunto, referida al procedimiento verbal inmediato, que indica que una vez abordada, la persona es escuchada en descargos, frente a lo que el agente realiza una primera ponderación de los sucesos buscando solucionar la situación que afecta la convivencia. Empero, esa labor, si se quiere pedagógica, pero principalmente de acercamiento entre la ciudadanía y la autoridad policiva que implica el hecho de que la Policía Nacional custodie las calles para la protección de la sociedad, en este evento resultó ignorada, ya que de acuerdo con el relato expuesto en la acción de tutela y confirmado en las declaraciones recibidas en sede de revisión, los policías desconfiaron no solo del número que pudiera brindar el actor sino también de la imagen escaneada en el celular, que se estimó podía haber sido alterada o falsificada (presunción de inocencia y buena fe); sin que tampoco utilizaran otros mecanismos para lograr su identificación o individualización (otros documentos físicos que apoyaran la identificación), ya que si bien la cédula de ciudadanía es el medio legal establecido para la identificación de las personas, esta también puede apoyarse a través de otras alternativas que en todo caso le permitan al uniformado, en una labor de ponderación, advertir que aquella persona que se identifica por otro medio es la que es objeto de tal exigencia. Además, de acuerdo con el expediente y porque se utilizaron en el procedimiento adelantado, se conoce que la Policía Nacional cuenta con sistemas como Morforad o Apolo336, que a través del número de la cédula de ciudadanía y las huellas dactilares, permite identificar a los ciudadanos sin necesidad de traslado alguno, sistemas estos que deben estar a disposición inmediata de los uniformados que ejecutan esa labor de verificación y que efectivamente contribuyen al logro de tal objetivo. 336 Se refiere la Sala a los sistemas Morforad y Apolo, concebidos como sistemas de identificación de la Policía Nacional que mediante el ingreso del número de la cédula de ciudadanía y la lectura de la huella dactilar, se establece si existen órdenes judiciales vigentes expedidas por las autoridades colombianas. Consultado en https://www.policia.gov.co/noticia/despliegue-de-planes-masivos-de-control - 279 -

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana De su parte, el mismo CNPC en el artículo 21337, autoriza a los ciudadanos a grabar, por cualquier medio, los procedimientos en que se vean involucrados, lo que denota un mayor efecto proteccionista para la persona, porque la provee de las herramientas necesarias para evitar el abuso de la autoridad y para comprobar, en un procedimiento oral y célere, la manera en la que cada una de las partes actuó. Y valga la pena como excurso señalar que esa facultad de los ciudadanos de guardar las imágenes es un derecho, en tanto que los policías pueden también hacer lo propio, si esas grabaciones se destinan a ser evidencia judicial, esto es, a ser utilizadas en un procedimiento judicial o administrativo, pero no, con destino a las redes sociales o medios de información, lo cual puede constituir –cuando lo hacen los uniformados– un abuso de autoridad por acto arbitrario o injusto. Un procedimiento regido por los principios aludidos, cuya aplicación es obligatoria en las actuaciones adelantadas por las autoridades de policía, en ejercicio de su función y actividad, evidentemente no fue aplicado adecuadamente en el caso del accionante, pues a falta de su documento de identificación físico, i) se desconfió del número de cédula que pudiera brindar, ii) se estimó que la imagen escaneada en su celular podría haber sido alterada, iii) no obstante hallarse acompañado por una persona que lo conocía y prestarse a ir en búsqueda del documento físico no lo encontró relevante y iv) no se utilizaron otros elementos que hubieran llevado igualmente a su identificación, tales como los que pudiera tener consigo el ciudadano requerido, u otros sistemas con los que cuenta la Policía Nacional. El abordaje al actor concluyó en que este no podía identificarse a través de un documento físico, por lo que se señaló su conducción al CAI San Antonio. Ante la información de que sería llevado a ese lugar, Karen Joana emprendió su regreso a la residencia, partiendo de la base de que el joven sería ubicado en aquel sitio338. Luego, en la declaración vertida por ambos y en el relato expuesto por el accionante en el escrito inicial, se advierte que frente al hecho de que la patrulla no llevó al accionante al CAI San Antonio sino al CAI Parque Bolívar para su identificación, Karen Joana no pudo encontrarlo para entregarle el documento339. Si bien el actor contaba con teléfono celular para comunicar sobre el lugar donde se hallaba, el traslado hacia el otro sitio donde se diligenció el comparendo, le impidió llegar antes de que este fuera impuesto. Lo anterior demuestra efectivamente que el agente de la policía, no obstante que tiene el deber de escuchar a la persona y realizar una ponderación de los hechos a partir de los primeros datos obtenidos, lejos de buscar un acercamiento con la comunidad, dificultó los derechos de un ciudadano a proponer una situación alterna de identificación a la cédula de ciudadanía (la exhibición de la imagen escaneada en su celular) o de agotar la presentación física de tal documento en un término razonable que no superaba los 10 minutos, al impedir que Karen Joana pudiera proveerlo del mismo, pues al brindarse información que resultó errónea (involuntaria) a quien acompañaba al accionante en ese momento y que se había desplazado para asegurar la entrega física que reclamaba el agente, se generó un efecto negativo en la consecución de la identificación que redundó en la imposición de la sanción por la no presentación de la cédula de ciudadanía. Sin embargo, se advierte que el agente de policía impuso el comparendo anotando lo siguiente sobre el comportamiento contrario a la convivencia: “Hechos: manifiesta el sujeto que el (sic) no tiene que darle la identificación a las unidades policiales que esta (sic) en desacuerdo porque tiene el documento de identidad”340. La anterior motivación la complementó en el Anexo 1 de la orden, en donde en la casilla correspondiente registró: “manifiesta que no es su deber presentar el documento de identidad físico a las unidades policiales y no tiene el documento físico en el momento”341. Tales aseveraciones denotan que el accionante buscó la forma de identificarse frente al patrullero a través de la imagen de la cédula de ciudadanía que tenía en el celular y que incluso intentó otra forma de hacerlo a través de la consecución del documento físico en un término prudente, pero este no lo permitió y decidió, por tanto, disponer su traslado al CAI para culminar el procedimiento. Ello expone el comparendo por sí mismo contradictorio, ya que, al pretenderse identificar al ciudadano a través del sistema Morforad y Apolo luego de no confiarse en lo que él expuso en el acto de requerimiento, no podría endilgarse que buscaba impedir, dificultar, obstaculizar o resistirse a la identificación o individualización. El accionar de la patrulla policiva no solo desconoce el propósito del CNPC que en su primer artículo reviste a las disposiciones previstas en el código de carácter preventivo, sino que desborda aquella responsabilidad de las autoridades de respetar y hacer respetar los derechos y las libertades establecidos en el ordenamiento vigente, y promover los mecanismos alternativos de resolución de conflictos como vía de solución de desacuerdos, propiciando el diálogo y los acuerdos en aras de la convivencia (art. 10, ejusdem) a los que se refirió la Sala de Revisión previamente. 23. Respecto del caso en estudio y de cara a las pruebas recaudadas, advierte este Tribunal que el procedimiento adelantado en contra del actor no exhibe el carácter preventivo característico del trámite dispuesto por el legislador y, menos aún, que a través de la aplicación 337 “Carácter público de las actividades de policía. Todo procedimiento policivo podrá ser grabado mediante cualquier medio de las tecnologías de información y comunicación, por lo que le está prohibido a cualquier persona, salvo las restricciones expresas de ley, impedir que sean realizadas dichas grabaciones. // La autoridad de policía que impida la grabación de que trata este artículo sin la justificación legal correspondiente incurrirá en causal de mala conducta”. 338 La declaración del accionante indicó que se dirigía con Karen Joana a la finca de su abuelo (fl. 89 del cuaderno 2). 339 Karen Joana narró que lo buscó en el CAI San Antonio y en dos CAI más sin encontrarlo. Dijo que cuando lo halló, se le había impuesto el comparendo (fl. 88 del cuaderno 2). 340 Casilla 5 de la orden de comparendo. 341 Casilla 2 del Anexo a la orden de comparendo o medida correctiva.

Jurisprudencia Relevante al Código de Seguridad y Convivencia de la sanción al accionante (multa y actividad pedagógica) se buscara disuadir, prevenir, superar, resarcir, procurar, educar, proteger o restablecer la convivencia, sino el de imponer la medida correctiva a toda costa. Ello se deriva de las aserciones del actor y su acompañante, de lo anotado en el comparendo y de lo que exhibe el video realizado en el CAI Parque Bolívar, que demuestra la inicial exigencia del agente Murillo en que se le presente “el documento físico”342, que el actor indica que lo llevaría desde su casa quien lo acompañaba, para luego simplemente exigir en varias ocasiones la firma y la huella del formulario. Estima la Corporación que el comportamiento que afecta la relación entre las personas y las autoridades descrito en el numeral 3º del artículo 35 del CNPC consiste en que enfrente del abordaje que realice la autoridad de policía, la persona i) impida, ii) dificulte, iii) obstaculice o iv) se resista al procedimiento de identificación o de individualización, pero en ningún momento que no tenga consigo el documento de identidad físico, ya que, como se ha insistido, si bien la cédula de ciudadanía es el medio que por excelencia permite la identificación de los ciudadanos, en situaciones como la debatida y con fundamento en el carácter preventivo de las normas, la ponderación que realice la autoridad de policía debe permitir que este pueda, como criterio auxiliar, identificarse a través de otros medios con los que cuente y que le permitan a la autoridad advertir que se trata de la misma persona a la que requirió. Con fundamento en lo expuesto en la parte dogmática de esta determinación se reitera que, en principio, no existe en el ordenamiento jurídico una norma que expresamente obligue a la persona a portar consigo su documento de identificación, por lo que si no existe una disposición que previamente lo imponga no es posible que el no llevarlo consigo, genere una sanción, pues, como se indicó, la Constitución carece de una teoría de los deberes como preceptos jurídicamente relevantes salvo que su desarrollo legal consagre una sanción en caso de incumplimiento; de ahí que se haya indicado que excepcionalmente los deberes constitucionales son exigibles directamente. En este sentido, la imposición de la sanción al actor de tutela, por no llevar consigo el documento de identificación físico, se estima violatoria del principio de tipicidad, pues evidentemente el NO portar la cédula de ciudadanía, no puede ser imputado al tipo sancionador, en tanto ninguno de los verbos rectores puede verse como la conducta concreta señalada de ajustarse a tales descripciones comportamentales. Ello no es óbice, sin embargo, para señalar la importancia de portar siempre la cédula de ciudadanía. Es factible derivar la necesariedad implícita de su portabilidad de la norma que en esta ocasión ocupa la atención de la Corte (art. 35-3), que establece como comportamiento contrario a la convivencia, “impedir, dificultar, obstaculizar o resistirse al proceso de identificación o individualización”, lo cual significa que la conducta que puede llegar a ser sancionable se presenta cuando la persona imposibilita, hace difícil, se opone o se niega a ser identificada o individualizada, mas no cuando no lleva el documento de identificación consigo. Lo anterior, toda vez que del contenido de la norma se puede desprender que al establecerse que un comportamiento que afecta las relaciones entre las personas y las autoridades lo constituye el acaecimiento de alguno de los verbos rectores descritos, la portabilidad del documento de identificación o de otro que se preste para tales efectos, se muestra consecuente con dicha exigencia, sin que ello implique, como se anotó, un deber constitucionalmente exigible y sancionable, pues para que ello sea así debe existir una norma legal que así lo exprese. Con todo, se hace necesario que, a futuro, la Policía Nacional avance significativamente en nuevas tecnologías de la información que permitan de una forma expedita, la identificación de los ciudadanos a través de distintos métodos, que no solo cuenten con la posibilidad de ingresar el número de la cédula de ciudadanía y las huellas dactilares para lograr tal propósito, como sucede con los sistemas Morforad y Apolo (utilizados en el trámite surtido en el CAI), sino que además puedan usarse en el futuro seguramente, variables distintas como el reconocimiento de la voz, patrones de la retina, el rostro u otros. Más tecnología significa menor injerencia en las libertades y más eficiencia y efectividad en el cumplimiento de los deberes misionales de tan importante institución. 24. La conducción del ciudadano al CAI San Antonio y el posterior “traslado para procedimiento policivo” al CAI Parque Bolívar. No obstante que al actor se le llevó inicialmente al CAI San Antonio para su identificación, el trámite procesal demuestra que posteriormente se utilizó el mismo vehículo de conducción inicial “para trasladarlo al CAI Bolívar para ser identificado por el sistema apolo y realizarle el procedimiento donde se le realiza una orden de comparendo, donde aproximadamente se demora 35 minutos en el CAI”343. De esta manera entiende la Sala de Revisión que en el segundo escenario en que se desarrollaron los hechos, en el que se continuaba el procedimiento establecido en el artículo 222 del CNPC, la autoridad de policía, esta vez conformada por el agente Cristian Murillo Garay y Alberto Morales Tovar, a efectos de proceder a identificar al accionante, se valió de una medida excepcional como el traslado para procedimiento policivo establecido en el artículo 157 del CNPC, que se encuentra sujeto a unas reglas especiales y, que igualmente, se desconoció, pues su aplicación no se realizó adecuadamente, como se demuestra con los dos videos que aportó el accionante y puestos a disposición de los accionados. En torno al traslado de lugar, la Sala de Revisión encuentra que la conversación sostenida entre los agentes Murillo Garay y Morales Tovar con el accionante deja entrever que esa conducción no fue debidamente registrada conforme lo manda el artículo 157 del CNPC y tampoco se le dio a conocer la manera en que sería adelantado el procedimiento344, pues de acuerdo con la mentada disposición, no obstante que 342 La conversación se sostiene de la siguiente forma: Agente Cristian: Présteme el documento físico que manifiesta tener ahí, préstemelo, préstemelo. Sebastián: Ya lo tengo. Agente Cristian: Por eso, dónde lo tiene, dónde lo tiene. Sebastián: Ya, ya, mi novia está llegando ahí. 343 Oficio S-2018 260288 ESCAN-CASAN 29.25 del 25 de noviembre de 2018 (fl. 27 cuaderno 1). 344 En este caso, en la casilla 4 del comparendo se registró en un primer momento la “orden de policía” establecida en el artículo 150 del CNPC, que implica el mandato emanado del agente de policía hacia el actor tendiente a superar el comportamiento que presuntamente afecta las relaciones entre - 281 -

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana por regla general las medidas correctivas se deben aplicar en el sitio en el que se sucede el motivo, se puede “realizar un traslado inmediato y temporal de la persona cuando sea necesario para realizar el proceso verbal inmediato, y no sea posible realizarlo en el sitio por razones no atribuibles a la autoridad de policía”, cuyo traslado o permanencia en el sitio al que es trasladada, no puede exceder de seis horas. La norma de carácter excepcionalísimo ordena que la persona se comunique con un allegado para indicar el motivo y sitio de traslado, lo que la autoridad deber informar a la persona y al superior, elaborando un informe donde consten los nombres e identificación del ciudadano, de quien da la orden y quien la ejecuta, el motivo, el sitio al que se le lleva, la justificación del tiempo empleado y el nombre del allegado, debiendo entregársele copia del informe, como lo establece el parágrafo de la mentada disposición. No obstante, tales premisas no fueron cumplidas, según se desprende del trámite administrativo en la medida en que no se le informó al actor sobre tal procedimiento, ni se le permitió comunicar tal situación a quien él señalara. Tampoco existe un informe policivo que sustente el traslado y el actor no pudo tener acceso al mismo. Estas omisiones son relevantes, de cara al cumplimiento de deberes, pues, no son solo el aval del respeto a la libertad del ciudadano y la justificación de su restricción, sino además la justa explicación a posibles imputaciones por conductas de abuso de autoridad, privación injusta de la libertad, prevaricato por omisión, entre muchas otras. De un lado, para la Corte dicho trámite no se encuentra comprendido en el oficio S-2018 260288 ESCAN-CASAN-29.25 del 25 de noviembre de 2018 suscrito por el agente Murillo Garay, ya que no se advierte una justificación sobre tal proceder, que se debe derivar de “una razón no atribuible a la autoridad” (art. 157 del CNPC), pues como se desprende del caudal probatorio fue por indicaciones del agente que se hizo el traslado al CAI Parque Bolívar, donde finalmente se identificó al accionante a través del sistema con que allí se contaba. Además, la Policía Nacional a efectos de ejercer adecuadamente su labor, según se ha explicado, debe estar dotada de los elementos que permitan la identificación de las personas a nivel nacional (entre los que se encuentran los sistemas de lectura de huellas digitales como Morforad y Apolo), sin que para hacerlo deban efectuar procedimientos de esta índole, esto es, traslados a unidades policiales que sin ser necesarios, conllevan la restricción de la movilidad y, por ende, la afectación de la libertad. La Corte es enfática en señalar que tales traslados no pueden constituirse en la regla general por ser de carácter exceptivo. Estima la Corporación que por parte de los uniformados se ejecutó un procedimiento que excedió los cánones que guían la actividad de policía enmarcada en el CNPC y los estándares que sobre la función que cumple dentro de la sociedad ha establecido la Corte, pues no se le informó al ciudadano sobre la naturaleza del asunto, el lugar al que sería llevado y las razones de ello, así como tampoco se dio cumplimiento a la regulación que enmarca la figura del traslado de personas para el procedimiento policivo, que, se reitera, ha de ser excepcional. Lo anterior porque con las herramientas de las que disponía la autoridad policiva (sistemas Morforad y Apolo), era posible y suficiente la identificación reclamada. Por ello las unidades policiales deben contar con dispositivos tecnológicos que permitan identificar a las personas sin necesidad de traslado alguno, a través de mecanismos digitales en el mismo lugar del abordaje, es decir, por sistemas de dotación institucional que puedan llevar consigo, dada la naturaleza excepcional del traslado. Adicionalmente, deben permitir, en aplicación de deberes como la transparencia, la eficacia, la inmediación y la celeridad y en consonancia con la necesaria evolución social345 que propició, entre otros, la expedición de un nuevo CNPC, que las personas puedan identificarse a través de distintos métodos, ya que la teleología de la norma establecida en el numeral 3º del artículo 35 se relaciona con el hecho de impedir, dificultar, obstaculizar o resistirse al procedimiento de identificación, lo que entra en consonancia con lo expuesto sobre la necesidad de que la Policía Nacional, a futuro, avance significativamente en tecnologías de la información que permitan de una forma expedita, la identificación de los ciudadanos a través de distintos métodos. Tampoco se evidencia el cumplimiento del adecuado procedimiento policial reglamentario cuando no se le permitió “comunicarse con un allegado o a quien pueda asistirlo para informarle el motivo y sitio de traslado”, lo que en todo caso hubiera facilitado la entrega de la cédula física en un menor tiempo, ya que Karen Johana, su acompañante, narró que una vez recuperó el documento lo llevó al CAI San Antonio y se desplazó a dos CAI más, sin que pudiera hallar al accionante, al que finalmente encontró en el CAI Parque Bolívar cuando ya contaba con la sanción, lo que indica que el documento hubiera podido ser entregado en caso de que el uniformado hubiera escuchado la propuesta inicial del accionante. Tal situación a su vez es consecuente con el registro fílmico que dejó el actor en el video 2 anexo al trámite de tutela, en el que se escucha que el agente de policía le informa que lo llevaron a otro CAI “porque cambiaron la orden”346, sin que a él le hubieran explicado el motivo, lo que desconoce el contenido del parágrafo del artículo 157 que indica que la autoridad que ordena y ejecuta el traslado, al constituir una las personas y la autoridad, y en segundo término, el traslado para procedimiento policivo que fue utilizado con el actor y que reclamaba unas medidas especiales, según el artículo 157 ejusdem. 345 En la exposición de motivos del Gobierno para la expedición de la Ley 1801 de 2016 se sostuvo: “El proceso de revisión, actualización y adecuación del Código Nacional de Policía es una necesidad inaplazable, ante las notables limitaciones del Código vigente, por razón del tiempo transcurrido, del contexto social y jurídico para el cual fue creado, al igual que las sentencias de inexequibilidad de algunos de sus apartes. La Policía Nacional por mandato constitucional, está encargada de garantizar el ejercicio pleno de las libertades públicas, para lo cual requiere, además del compromiso de sus integrantes, contar con herramientas legales adecuadas que establezcan los límites para el ejercicio de las actividades que se dan dentro del desarrollo de la convivencia ciudadana. La norma vigente en la actualidad, no responde a la realidad que vive el país después de promulgada la Carta Política de 1991, y por obvias razones, en algunos de sus apartes contradice la norma superior y por ende no es aplicable de manera legal”. 346 Cfr. Video 2 del cd que se encuentra a folio 20 del cuaderno original 1.

Jurisprudencia Relevante al Código de Seguridad y Convivencia medida excepcional, debe informar de ello a la persona trasladada y al superior jerárquico de la unidad policial, elaborando un informe motivado con lo indicado en la norma, sin que además se le entregara copia del informe como lo consagra la ley ya que el actor solo tuvo en su poder el comparendo. En lo que atañe a la firma y huella que debió estamparse en el formulario, encuentra la Sala de Revisión que en este caso, en la casilla 11 del comparendo se registró: “se niega a firmar y poner la huella”, motivo para que en la resolución que resolvió el recurso de apelación se confirmara la imposición de la multa y la medida correctiva utilizando tal argumento en contra del ciudadano, como efectivamente se concluyó en tal acto cuando se dijo que tal proceder reafirmaba “el comportamiento que afecta las relaciones entre las personas y las autoridades estipulado en el artículo 35 # 3 de la Ley 1801”347. Sobre lo acaecido con la firma y huella del actor se escenifica con claridad en el video 1 que entregó como prueba el accionante al momento de incoar la acción. A pesar de que en éste el agente Murillo Garay exige al actor en varias oportunidades que firme el comparendo y coloque su huella, este se niega a ello hasta que no se escriba lo por él indicado. Tampoco se evidencia la advertencia del agente Murillo o del patrullero Alberto Morales Tovar que lo acompaña en la diligencia de que se va a estampar una firma a ruego, de ahí que la orden finalmente sea signada por los dos uniformados, el primero, en la casilla de “firma del policía” y, el segundo, en la casilla “firma del entrevistado”, cuestiones que no le fueron aclaradas al actor. De esta manera, estima la Corporación que el procedimiento adelantado en contra del accionante adoleció de varios defectos que tuvieron incidencia directa en las resultas de la actuación, pues tanto la multa como la actividad pedagógica fueron confirmadas a través de la resolución con fundamento en la falta de argumentación del accionante y en la renuencia a firmar y a estampar la huella en el formulario, cuestiones que representan una afectación de su derecho al debido proceso administrativo, con repercusiones en su esfera patrimonial, así como en el desarrollo normal de su vida dada la posible inclusión de su nombre en el boletín de responsables de la Contraloría General de la República y las consecuencias establecidas en el artículo 183 del CNPC. Así resolvió la impugnación la inspección de policía en la resolución emitida el 28 de noviembre de 2018: “Considerando que en el procedimiento que realizó el personal uniformado de la Policía Nacional, Estación Candelaria, con el propósito de conjurar un comportamiento contrario a la convivencia, se aplicaron los principios del procedimiento establecidos en el artículo 219 de la ley 1801 de 2016, para la imposición del comparendo conforme a ello, se procedió a imponer como medida correctiva la ‘participación programa comunitario o actividad pedagógica de convivencia’ y se verifica en el comparendo que el ciudadano SEBASTIAN CORREA MONTOYA, interpone el recurso de apelación, pero ante su inasistencia ante este superior y falta de argumentación para desatar el presente RECURSO DE APELACIÓN, no queda otro camino que Confirmar la medida correctiva apelada, además de que, se verifica en el campo de observaciones del comparendo que dicho ciudadano se niega a firmar y a colocar la huella, reafirmando con dicho actuar el comportamiento que afecta las relaciones entre las personas y las autoridades, estipulado en el artículo 35 # 3 de la Ley 1801 de 2016 o Código Nacional de policía y Convivencia. En virtud de lo anterior y aunado a ello, teniendo en cuenta la falta de interés por parte del presunto infractor, son razones más que suficientes para que este despacho confirme la medida correctiva impuesta al ciudadano SEBASTIAN CORREA MONTOYA, en proceso de imposición del mencionado comparendo” (el subrayado y el resaltado se encuentran en el texto original). Encuentra la Sala de Revisión, luego del traslado para procedimiento policivo efectuado al actor, que la actuación surtida al interior del CAI Parque Bolívar por los dos agentes que participaron en el trámite de la imposición del comparendo, vulneró el derecho al debido proceso administrativo en sus distintos componentes, desconociéndose el principio de legalidad, y los derechos de ser oído, de defensa y de contradicción. 25. La confirmación de la sanción en la inspección de policía. Un tercer escenario que de conformidad con el desarrollo de los sucesos igualmente constituye un espacio para la protección de los derechos del ciudadano, se halla en la inspección de policía, en tanto es allí donde se valora la actuación policiva y se avala o infirma, pues ante ese despacho se remite la actuación de quien conoce inicialmente del asunto luego de que se apela la medida correctiva impuesta, para que en tres días decida lo correspondiente, como lo consagra el parágrafo 1º del artículo 222 del CNPC. No obstante que el accionante, partiendo de la base de lo que le fue informado en el CAI Parque Bolívar reclama en sede constitucional la oportunidad que no se le brindó de entrevistarse con el inspector, que lo escuchara y que le recibiera las pruebas con que contaba, el procedimiento verbal inmediato contenido en el artículo 222 del CNPC no habilita tales espacios de discusión, ya que luego de surtida la actuación por la autoridad policiva, éste debe remitirla en el término de 24 horas para que en tres días decida lo que en derecho corresponda. Sin embargo, estima este Tribunal que, en el caso sometido a estudio, debido a la deficiente información que se le brindó al accionante por la autoridad policiva, se le cercenó la oportunidad de que pudiera sustentar en debida forma su inconformidad con la medida aplicada y aducir los elementos probatorios que pretendía hacer valer. Así, dicho funcionario contó solamente con la información remitida por la autoridad policiva, entre la que se encontraba la sustentación del recurso por parte del actor basada en la tenencia de la imagen de la 347 Parte considerativa de la resolución del 28 de noviembre de 2018 emitida por el inspector (cuaderno original 1, fl. 14). - 283 -

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana cédula de ciudadanía en el celular y el que le llevarían tal documento, al igual que el formulario sin la firma y la huella del accionante, motivos que encontró el inspector para advertir una sustentación deficiente. La Sala de Revisión evidencia que la resolución confirmatoria se sustentó en la errada información que se le brindó al actor sobre el trámite que se surtiría en sede de la inspección de policía, pues de acuerdo con lo que quedó registrado en el video 2, el uniformado señaló al actor que en la inspección de policía recibían las apelaciones de lunes a viernes y si se sobrepasaba de los “cinco días” estas no tenían validez, por lo que se le invitó a que se desplazara a tal lugar, en el que podía sustentar el recurso y a lo mejor obtener la reducción de la sanción. Es decir, lo que se le dio a entender al actor en medio del procedimiento policivo efectuado consistió en que ante el inspector de policía podía presentar los argumentos tendientes a rebatir la decisión de primera instancia y presentar allí los elementos de prueba que pretendía aducir a efectos de que la sanción aplicada le fuera revocada o se le rebajara con ocasión de lo que adujera, cuando la verdad es que todo ese procedimiento, esto es, la impugnación, la sustentación del recurso y la presentación de medios probatorios, se da en el momento en que se determina la comisión de la conducta, es decir, ordinariamente en el lugar de los hechos, o como ocurrió en este evento y de modo excepcional, en el CAI Parque Bolívar al que fue trasladado. En esa medida se le cercenó al accionante la posibilidad de sustentar en debida forma el recurso interpuesto ante el uniformado y debatir la sanción impuesta con los elementos de prueba con que contaba, pues no fue informado, como era el deber del agente, sobre la naturaleza y las etapas del proceso que se surtía. La Corte no busca referir que el actor no estaba en la capacidad de discernir por sí mismo el contenido de la norma y actuar conforme a éste, pero sí deja en claro que su comprensión sobre su aplicación se dio en el preciso momento en que se presentaron los sucesos, es decir, el abordaje del patrullero, el traslado al CAI Parque Bolívar, el diligenciamiento del comparendo y su actuación posterior, pues fue en el instante mismo del procedimiento en que se vio precisado a actuar conforme se le indicaba. En esas condiciones cobra validez el desplazamiento que hiciera el miércoles siguiente ante la inspección de policía para presentar las pruebas con que contaba, y su intención de ser escuchado por el inspector. Sin embargo, según lo indicado, la regulación del procedimiento verbal inmediato señala que es en el mismo escenario en que se plantea la posible comisión de la infracción, en que se ha de establecer el alegato de defensa y adjuntar los medios probatorios que deberán ser valorados para que ese conjunto probatorio con el que haya recopilado el agente de policía, sea enviado en 24 horas ante la inspección correspondiente para que decida lo correspondiente. De modo que era necesario que en el acto de aplicación de la sanción, aparte de que el actor interpusiera el recurso, lo sustentara adecuadamente y aportara aquella grabación que realizó sobre la imposición del comparendo o las pruebas que pretendía hacer valer, pues el artículo 222 del CNPC refiere en este sentido una actuación que se desarrolla de manera expedita y que reserva en el agente de policía una primera ponderación de los hechos, que entonces demanda de tal autoridad una conducta acorde con dicha función, que en este caso no se presentó y que vulneró de manera flagrante el debido proceso administrativo del accionante. Lo anterior permite aseverar que la escasa o deficiente información que se le brindó al actor acerca del procedimiento verbal inmediato, del traslado para el procedimiento policivo, de la posibilidad de firmar el comparendo sin que asumiera la responsabilidad de lo expuesto, de la oportunidad que tenía de realizar anotaciones al margen de que no firmara y estampara su huella, de la necesidad de sustentar el recurso de apelación en debida forma y de colocar a disposición los medios probatorios que había recopilado, para que todo ello fuera valorado por el inspector de policía que conocería del asunto, disminuyó de manera considerable sus derechos de defensa y contradicción. El deber de la autoridad policiva, que se entiende que fue formada en el CNPC antes de su puesta en marcha y que continúa en ella a efectos de facilitar el entendimiento de sus normas y su aplicación en los casos sometidos a su conocimiento (art. 236 del CNPC348), conllevaba también el informar adecuadamente al ciudadano sobre el procedimiento a realizar, cuestión de la que adolece el trámite surtido y que lleva a considerar el incumplimiento del parágrafo 2º del artículo 219349 ejusdem, que obliga a la autoridad al momento de imponer una medida correctiva, a brindar toda la información relacionada con el procedimiento, los recursos y los términos de su interposición. 26. La secuencia temporal de los acontecimientos que se ha seguido permite afirmar que en este evento no se agotó el contenido dispuesto en el numeral 3º del artículo 35 del CNPC, ya que el accionante no impidió, dificultó, obstaculizó o se resistió al procedimiento de identificación o individualización, sino que la sanción finalmente se le impuso por no haber presentado el documento de identificación físico, lo que indica que los agentes de la Policía Nacional que adelantaron el trámite trasgredieron su derecho al debido proceso administrativo en varios de sus componentes. 348 El artículo 236 del CNPC establece: “Programa de educación y promoción del Código. El Gobierno Nacional, a través de las autoridades competentes, deberá diseñar programas, actividades y campañas de promoción en todo el territorio nacional, de las disposiciones más relevantes contenidas en el presente Código, especialmente de los comportamientos contrarios a la convivencia y las consecuencias que se derivan de su realización, con el fin de que la ciudadanía conozca y se actualice I en torno a los aspectos trascendentales de esta ley. // Así mismo deberá adelantar jornadas de capacitación y formación del nuevo Código de policía y convivencia a las autoridades de policía, a partir de su promulgación (…)”. 349 “Procedimiento para la imposición de comparendo (…) Parágrafo 2°. Las autoridades de Policía al imponer una medida correctiva, deberán de oficio suministrar toda la información al infractor, acerca de los recursos que le corresponde y los términos que tiene para interponerlos”.

Jurisprudencia Relevante al Código de Seguridad y Convivencia En primer lugar, se violó el principio de tipicidad (legalidad) cuando del acervo probatorio se desprende, que la medida correctiva impuesta al accionante consistente en la multa general tipo 4 y la actividad pedagógica se aplicó, no por “impedir, dificultar, obstaculizar o resistirse al procedimiento policivo de identificación o individualización” sino por la no portabilidad de la cédula de ciudadanía, lo cual, si bien es un deber ciudadano, el no llevarla consigo no se encuentra consagrado como conducta constitutiva de sanción. De igual manera se vulneró el derecho del accionante a ser oído, a la defensa y a la contradicción, pues el procedimiento no le brindó la oportunidad de ser escuchado ni presentar argumentos que pudieran ser atendidos por los agentes de policía, que finalmente no le dieron referencias precisas sobre el procedimiento que se estaba adelantando, la indicación de que firmar el formulario no implicaba la aceptación de su responsabilidad ni menos aún sobre la manera en que se surtiría el recurso de apelación. En suma, el trámite del procedimiento verbal inmediato adelantado en este caso constituyó una afectación a los derechos del accionante. No solo se vulneró el derecho a la legalidad en tanto se le sancionó por un comportamiento absolutamente atípico que no se encuentra estipulado en el CNPC como contrario a la convivencia, infringiendo la tipicidad, sino que se conculcaron los derechos de defensa y contradicción, en la medida en que no se ponderaron las alternativas que propuso para su identificación, no se le brindó información precisa y veraz sobre la naturaleza y etapas del trámite que se adelantaba y se le impidió que pudiera rebatir en debida forma la sanción impuesta. La tipicidad orienta en el ámbito sancionador, el principio de legalidad. El derecho a la legalidad, como derecho fundamental350, lo consagra la Constitución en el artículo 29 y si entendemos que el hecho que dio lugar a la sanción, es atípico, deviene claro que se ha infringido el debido proceso y, en tales condiciones, debe revocarse la sentencia de única instancia para proteger los derechos del actor, dejando sin efectos jurídicos el acto mediante el cual se impuso la sanción y aquel mediante el cual se confirmó la misma, así como las medidas derivadas de ella, en caso de que se hubieren efectuado, lo que se realizará por el fallador. Teniendo en consideración que existieron omisiones relevantes del cumplimiento de deberes a cargo de los miembros de la policía, que resultaron en una afectación evidente del derecho al debido proceso administrativo del accionante en cada una de las etapas del proceso, se muestra necesario ordenar a la Policía Nacional del Valle de Aburrá, que se inicie el proceso disciplinario a que haya lugar y, en todo caso, deberán compulsarse copias a la Procuraduría General de la Nación y a la Fiscalía General de la Nación para lo de su competencia. 27. Con todo, del análisis efectuado por la Corte, pueden extraerse las siguientes subreglas de decisión cuando se está frente al procedimiento verbal inmediato del artículo 222 del CNPC aplicable para el comportamiento que afecta las relaciones entre las personas y las autoridades contenido en el numeral 3º del artículo 35 ejusdem: i) Es deber de las personas portar la cédula de ciudadanía, ya que este es el principal medio de identificación; sin embargo, no hacerlo no puede ser objeto de sanción, toda vez que no existe en el ordenamiento jurídico una norma que así lo consagre. ii) Ante la exigencia de la exhibición de la cédula de ciudadanía que realiza la autoridad policiva para efectos de identificación o individualización la persona que no la porte puede acudir, como criterio auxiliar, a los distintos medios de prueba que tenga a su alcance, que en todo caso le permitan a la autoridad, en un término razonable, verificar que se trata de la misma a la que requiere. iii) Cuando la autoridad policiva que exija el documento de identificación se encuentre frente a una persona que no lo posee y en vista de la idoneidad de tal medio para identificar, como criterio auxiliar debe emplear todos los métodos de que disponga para lograrlo, acudiendo incluso a los tecnológicos con los que cuenta la Policía Nacional para alcanzar tal cometido. iv) El procedimiento verbal inmediato a aplicar ante comportamientos contrarios a la convivencia, empero los principios de oralidad y celeridad por los que está informado, debe garantizar a los ciudadanos la efectividad de sus derechos a ser oídos, a la defensa y a la contradicción. A la persona se le debe comunicar el procedimiento a adelantar, los alcances del mismo y la forma en que puede ejercer sus derechos. v) La medida excepcional de traslado para procedimiento policivo contenido en el CNPC solo debe utilizarse en caso de que se presente la hipótesis que lo autoriza, es decir, cuando no sea posible realizar el procedimiento en el sitio de los hechos por razones no atribuibles a la autoridad de policía, debiendo seguirse la regla general de que las medidas correctivas se aplican en el sitio en el que se sucede el comportamiento contrario a la convivencia. En caso de requerir el “traslado para procedimiento policivo”, la autoridad deberá ceñirse a la técnica estipulada al efecto en el artículo 157 del CNPC. vi) Cuando la persona sujeta a la medida correctiva en el procedimiento verbal inmediato interponga el recurso de apelación contra lo resuelto, la autoridad policiva deberá informarle que la oportunidad de interposición del mismo implica que éste debe ser sustentado ante ella y allí mismo presentar los elementos de prueba que pretenda hacer valer para que con ello se resuelva la impugnación por el inspector de policía. … SENTENCIA T-502/19 … 1.1. El derecho a la vivienda digna, el derecho fundamental al debido proceso y confianza legítima El numeral 1 del artículo 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos señala la garantía, entre 350 La legalidad como elemento configurativo del debido proceso. - 285 -

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana otros, del derecho a la vivienda351. Este enunciado es el fundamento del artículo 11, párrafo 1, del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales352. El Comité DESC ha señalado que el derecho a la vivienda no se debe interpretar en sentido estricto o restrictivo, pues debe considerarse como “el derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad en alguna parte”. Este enfoque se sustenta en que el derecho a la vivienda está vinculado de manera indivisible e interdependiente a otros derechos humanos353. El Comité DESC, citando la Comisión de Asentamientos Humanos y la Estrategia Mundial de Vivienda354, explicó el concepto de vivienda adecuada, el cual significa “disponer de un lugar donde poderse aislar si desea, espacio adecuado, seguridad adecuada, iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica adecuada y una situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios básicos, todo ello a un costo razonable”355. El concepto de adecuación fue explicado por el mismo Comité DESC en dicha Observación356. Según ella, se compone de siete (7) elementos esenciales, a saber: i) seguridad jurídica de la tenencia357 –una vivienda no es adecuada si no existe para sus usuarios, sean o no propietarios, una protección legal frente a los desalojos y otras amenazas–; ii) disponibilidad de servicios y otros358 –no hay una adecuada vivienda si no cuenta con los servicios necesarios para una vida sana, cómoda y segura–; iii) gastos soportables359 –no haya adecuación, si el usuario debe sacrificar la satisfacción de otras necesidades básicas para costear su vivienda–; iv) habitabilidad360 –no es adecuada una vivienda si los materiales y el tipo de construcción no protegen de amenazas a su salud, ni garantizan una vida cómoda– ; v) asequibilidad361 –el Estado debe establecer medidas de “discriminación positiva” que favorezcan a quienes más necesitan de este 351 Declaración Universal de los Derechos Humanos. Artículo 25, numeral 1: “Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud, el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez y otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad.” 352 Pacto Internacional de los Derechos Económicos, sociales y culturales. Artículo 11, párrafo 1: “Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento.” 353 Comité DESC. Observación General Nº7: el derecho a una vivienda adecuada. Párrafo 4. 354 Comité DESC. Observación General Nº4: el derecho a una vivienda adecuada (párrafo 1 del artículo 11 del Pacto). Párrafo 7. 355 Comité DESC. Observación General Nº4: el derecho a una vivienda adecuada (párrafo 1 del artículo 11 del Pacto). Párrafo 7. 356 Comité DESC. Observación General Nº4: el derecho a una vivienda adecuada (párrafo 1 del artículo 11 del Pacto). Párrafo 7. 357 Comité DESC. Observación General Nº4: el derecho a una vivienda adecuada (párrafo 1 del artículo 11 del Pacto). Párrafo 8, literal a): “La tenencia adopta una variedad de formas, como el alquiler (público y privado), la vivienda en cooperativa, el arriendo, la ocupación por el propietario, la vivienda de emergencia y los asentamientos informales, incluida la ocupación de tierra o propiedad. Sea cual fuere el tipo de tenencia, todas las personas deben gozar de cierto grado de seguridad de tenencia que les garantice una protección legal contra el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas. Por consiguiente, los Estados Partes deben adoptar inmediatamente medidas destinadas a conferir seguridad legal de tenencia a las personas y los hogares que en la actualidad carezcan de esa protección consultando verdaderamente a las personas y grupos afectados.” 358 Comité DESC. Observación General Nº4: el derecho a una vivienda adecuada (párrafo 1 del artículo 11 del Pacto). Párrafo 8, literal b): “Una vivienda adecuada debe contener ciertos servicios indispensables para la salud, la seguridad, la comodidad y la nutrición. Todos los beneficiarios del derecho a una vivienda adecuada deberían tener acceso permanente a recursos naturales y comunes, a agua potable, a energía para la cocina, la calefacción y el alumbrado, a instalaciones sanitarias y de aseo, de almacenamiento de alimentos, de eliminación de desechos, de drenaje y a servicios de emergencia.” 359 Comité DESC. Observación General Nº4: el derecho a una vivienda adecuada (párrafo 1 del artículo 11 del Pacto). Párrafo 8, literal c): “los gastos personales o del hogar que entraña la vivienda deberían ser de un nivel que no impidiera ni comprometiera el logro y la satisfacción de otras necesidades básicas. Los Estados Partes deberían adoptar medidas para garantizar que el porcentaje de los gastos de vivienda sean, en general, conmensurados con los niveles de ingreso. Los Estados Partes deberían crear subsidios de vivienda para los que no pueden costearse una vivienda, así como formas y niveles de financiación que correspondan adecuadamente a las necesidades de vivienda. De conformidad con el principio de la posibilidad de costear la vivienda, se debería proteger por medios adecuados a los inquilinos contra niveles o aumentos desproporcionados de los alquileres. En las sociedades en que los materiales naturales constituyen las principales fuentes de material de construcción de vivienda, los Estados Partes deberían adoptar medidas para garantizar la disponibilidad de esos materiales.” 360 Comité DESC. Observación General Nº4: el derecho a una vivienda adecuada (párrafo 1 del artículo 11 del Pacto). Párrafo 8, literal d): “Una vivienda adecuada debe ser habitable, en sentido de poder ofrecer espacio adecuado a sus ocupantes y de protegerlos del frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de riesgos estructurales y de vectores de enfermedad. Debe garantizar también la seguridad física de los ocupantes. El Comité exhorta a los Estados Partes a que apliquen ampliamente los Principios de Higiene de la Vivienda preparados por la OMS, que consideran la vivienda como el factor ambiental que con más frecuencia está relacionado con las condiciones que favorecen las enfermedades en los análisis epidemiológicos; dicho de otro modo, que una vivienda y unas condiciones de vida inadecuadas y deficientes se asocian invariablemente a tasas de mortalidad y morbilidad más elevadas.” 361 Comité DESC. Observación General Nº4: el derecho a una vivienda adecuada (párrafo 1 del artículo 11 del Pacto). Párrafo 8, literal e): “La vivienda adecuada debe ser asequible a los que tengan derecho. Debe concederse a los grupos en situación de desventaja un acceso pleno y sostenible a los recursos adecuados para conseguir una vivienda. Debería garantizarse cierto grado de consideración prioritaria en la esfera de la vivienda a los grupos

Jurisprudencia Relevante al Código de Seguridad y Convivencia derecho–; vi) lugar362 –la vivienda no es adecuada si se dificulta el acceso a los servicios públicos, al trabajo, educación o salud. Asimismo, es inadecuada si el lugar es peligroso para la salud o la integridad de sus habitantes–; y vii) adecuación cultural363 –la vivienda debe expresar valores, principios, costumbres y demás elementos que constituyen la identidad cultural de sus habitantes–. Por su parte, la Constitución Política de Colombia dispone que todos los colombianos tienen derecho a la vivienda digna y, a su vez, que el Estado debe fijar las condiciones necesarias para hacerla efectiva364. De igual manera, deberá promover planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda365. En derechos fundamentales, el concepto de vivienda no ha sido unívoco. En los primeros años de la jurisprudencia, la Corte Constitucional no consideraba la vivienda como derecho fundamental que pudiera ser exigido por medio de la acción de tutela366. En dicho periodo, se consideraba la vivienda como un derecho de carácter asistencial, el cual requiere un desarrollo legal para su exigibilidad367. Esta posición fue cambiada por la misma corporación. Este consistió en considerar la vivienda como un derecho subjetivo fundamental. Para ello, la Corte optó por dos consideraciones368. La primera, analizar el derecho a la vivienda desde el punto de vista de la trasmutación. La segunda consistió en interpretar la fundamentabilidad del derecho a la vivienda por medio de la teoría de la conexidad. En la teoría de la trasmutación, de acuerdo con la jurisprudencia, la vivienda se convierte en un derecho subjetivo “en la medida en que se creen los elementos que le permitan a la persona exigir del Estado la obligación de ejecutar una prestación determinada, consolidándose, entonces, lo asistencial en una realidad concreta en favor de un sujeto específico.369” Por tal motivo, su fundamentabilidad se justificaba cuando existía una intervención legislativa o administrativa que permitiera concretar y delimitar el contenido del derecho. Por su parte, la teoría de la conexidad en el derecho a la vivienda consideró que, en abstracto, no hace parte de los derechos fundamentales; sin embargo, su exigibilidad mediante la acción de tutela dependerá de las condiciones jurídico-materiales del caso concreto370; en ese sentido, de manera específica, cuando se trataba de examinar el derecho a la vivienda en conexidad con, por ejemplo, el mínimo vital, aquel se protegía “cuando dadas las circunstancias particulares de debilidad manifiesta en que se encuentra quien la posee, es o puede ser injustamente despojado de ella y con ello se afecta su mínimo vital o el de su familia, o cuando adquiere el rango de fundamental por el factor de conexidad con otro derecho fundamental”371. desfavorecidos como las personas de edad, los niños, los incapacitados físicos, los enfermos terminales, los individuos VIH positivos, las personas con problemas médicos persistentes, los enfermos mentales, las víctimas de desastres naturales, las personas que viven en zonas en que suelen producirse desastres, y otros grupos de personas. Tanto las disposiciones como la política en materia de vivienda deben tener plenamente en cuenta las necesidades especiales de esos grupos. En muchos Estados Partes, el mayor acceso a la tierra por sectores desprovistos de tierra o empobrecidos de la sociedad, debería ser el centro del objetivo de la política. Los Estados deben asumir obligaciones apreciables destinadas a apoyar el derecho de todos a un lugar seguro para vivir en paz y dignidad, incluido el acceso a la tierra como derecho.” 362 Comité DESC. Observación General Nº4: el derecho a una vivienda adecuada (párrafo 1 del artículo 11 del Pacto). Párrafo 8, literal f): “La vivienda adecuada debe encontrarse en un lugar que permita el acceso a las opciones de empleo, los servicios de atención de la salud, centros de atención para niños, escuelas y otros servicios sociales. Esto es particularmente cierto en ciudades grandes y zonas rurales donde los costos temporales y financieros para llegar a los lugares de trabajo y volver de ellos puede imponer exigencias excesivas en los presupuestos de las familias pobres. De manera semejante, la vivienda no debe construirse en lugares contaminados ni en la proximidad inmediata de fuentes de contaminación que amenazan el derecho a la salud de los habitantes.” 363 Comité DESC. Observación General Nº4: el derecho a una vivienda adecuada (párrafo 1 del artículo 11 del Pacto). Párrafo 8, literal g): “La manera en que se construye la vivienda, los materiales de construcción utilizados y las políticas en que se apoyan deben permitir adecuadamente la expresión de la identidad cultural y la diversidad de la vivienda. Las actividades vinculadas al desarrollo o la modernización en la esfera de la vivienda deben velar por que no se sacrifiquen las dimensiones culturales de la vivienda y porque se aseguren, entre otros, los servicios tecnológicos modernos.” 364 Constitución Política de Colombia. Artículo 51. 365 Constitución Política de Colombia. Artículo 51. 366 Corte Constitucional. Sentencia T-495 de 1995 y T-258 de 1997. 367 Corte Constitucional. Sentencia T-495 de 1995 y T-258 de 1997. 368 Corte Constitucional. Sentencia T-717 de 2012. 369 Corte Constitucional. Sentencia T-304 de 1998 y T-717 de 2012. 370 Corte Constitucional. Sentencia T-717 de 2012 y T-021 de 1995. 371 Corte Constitucional. Sentencia T-1091 de 2005 y T-717 de 2012. - 287 -

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana Sin embargo, la jurisprudencia constitucional ha considerado el derecho a la vivienda como un derecho fundamental372. Para ello, la Corte sostuvo que el criterio presupuestal de un derecho no puede sustraer la fundamentabilidad de un derecho373. En ese sentido, lo determinante del derecho fundamental a la vivienda digna es su relación con el principio de dignidad humana374. De manera concreta, la Corte Constitucional ha estudiado diversos escenarios constitucionales sobre el derecho a la vivienda. Uno de ellos es la protección del derecho a la vivienda cuando existen ocupaciones de bienes fiscales o públicos. En dicho escenario, este Tribunal, mediante la técnica de armonización concreta375, ha garantizado la protección de los bienes de uso público y, asimismo, el derecho a la vivienda digna. Esta técnica ha llevado a la Corte Constitucional a fijar las limitaciones de los principios en aparente tensión. En ese sentido, por un lado, el tribunal sostiene que la confianza legítima no es una fuente directa de derechos de propiedad y, por tanto, no es una vía de normalización de la posesión y, asimismo, no crea para el Estado la obligación de indemnizar por la adopción de una medida jurídicamente válida, la cual es la protección de los bienes públicos376. Por otro lado, le impone a la administración el deber de cumplir con el debido proceso administrativo para la garantía de los derechos fundamentales de las personas. Esta obligación se concreta en dos escenarios. La primera, llevar a cabo el debido proceso policivo de acuerdo con las formalidades previstas en la ley. La segunda consiste en que los desalojos forzosos de poblaciones vulnerables están prohibidos mientras no se otorgue una alternativa de reasentamiento, por una parte, y se cumplan con unos estándares mínimos humanitarios para efectuar dicha expulsión, por otra377. En estos casos, la Corte Constitucional ha sostenido que en los eventos en que los ocupantes son personas que carecen de recursos económicos para acceder a una vivienda o si se tratan de sujetos de especial protección constitucional, las órdenes de desalojo que no observen un trato digno y con alternativas para los afectados constituye una afectación al derecho a la vivienda378. En ese sentido, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, las autoridades encargadas de los procesos de restitución están en la obligación de observar que dicho trámite i) se realice con observancia del debido proceso y el trato digno a quienes resulten afectados379; ii) deben respetar la confianza legítima con la que pudieran contar los afectados380; iii) debe existir una cuidadosa evaluación previa, un seguimiento y la actualización necesarios, con miras a asegurar el goce efectivo de los derechos constitucionales fundamentales, particularmente a través del acceso a alternativas económicas381 y; iv) se deben ejecutar de manera que evite desproporciones, como lesiones al mínimo vital de las personas que no cuentan con oportunidades de inserción laboral informal y se hallen en alto grado de vulnerabilidad382. 1.2. Las obligaciones de prevención de desastres y reubicación a cargo de las entidades territoriales como expresión del derecho a la vivienda. Reiteración de jurisprudencia De acuerdo con la Corte Constitucional, del derecho fundamental a la vivienda digna se derivan diversas obligaciones estatales. Dentro de ellas, se encuentra la obligación de establecer las condiciones de asequibilidad de la vivienda para personas que viven en zonas del 372 Corte Constitucional. Sentencia T-016 de 2007 y T-717 de 2012 373 Corte Constitucional. Sentencia T-016 de 2007. En dicha sentencia se expresó que “debe repararse en que todos los derechos constitucionales fundamentales – con independencia de si son civiles, políticos, económicos, sociales, culturales, de medio ambiente - poseen un matiz prestacional de modo que, si se adopta esta tesis, de ninguno de los derechos, ni siquiera del derecho a la vida, se podría predicar la fundamentalidad. Restarles el carácter de derechos fundamentales a los derechos prestacionales, no armoniza, por lo demás, con las exigencias derivadas de los pactos internacionales sobre derechos humanos mediante los cuales se ha logrado superar esta diferenciación artificial que hoy resulta obsoleta así sea explicable desde una perspectiva histórica”. NFT. 374 Corte Constitucional. Sentencia C-372 de 2011, T-717 de 2012, entre otras. 375 Corte Constitucional. Sentencia T-425 de 1995. Esta sentencia la Corte sostiene que “el principio de armonización concreta impide que se busque la efectividad de un derecho mediante el sacrificio o restricción de otro. En ese sentido, el intérprete debe resolver las colisiones entre bienes jurídicos, de forma que se maximice la efectividad de cada uno de ellos. La colisión de derechos no debe, por tanto, resolverse mediante ponderación superficial o una prelación abstracta de uno de los bienes jurídicos en conflicto. Esta ponderación exige tener en cuenta los diversos bienes e intereses en juego y propender su armonización en la situación concreta, como momento previo y necesario a cualquier jerarquización o prevalencia de una norma constitucional sobre otra. El principio de armonización concreta implica la mutua delimitación de bienes contrapuestos, mediante concordancia práctica de las respectivas normas constitucionales, de modo que se asegure su máxima efectividad.” 376 Véase, entre otras, la sentencia T-624 de 2015. 377 Corte Constitucional. Sentencia T-624 de 2015. 378 Corte Constitucional. Sentencia T-544 de 2016. 379 Corte Constitucional. Sentencia T-544 de 2016. 380 Corte Constitucional. Sentencia T-544 de 2016. 381 Corte Constitucional. Sentencia T-544 de 2016. 382 Corte Constitucional. Sentencia T-544 de 2016.

Jurisprudencia Relevante al Código de Seguridad y Convivencia alto riesgo383. Asimismo, esta obligación se desprende del artículo 311 de la Constitución, según el cual, los municipios tienen el deber de desarrollar su jurisdicción, propender por el progreso social y cultural de la población384. El Congreso configuró dicha obligación. En efecto, en la Ley 9ª de 1989 previó la obligación de implementar una política pública con la finalidad de identificar y evacuar las zonas de alto riesgo y, así, proteger los bienes y derechos de los habitantes385. De igual manera, la Ley 2ª de 1991 asigna a los Alcaldes la obligación de realizar un censo en las zonas de alto riego de deslizamiento y ordena efectuar la reubicación de las personas que se encuentren “en sitios anegadizos, o sujetos a derrumbes y deslizamientos, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda.”386 Además de lo anterior, la Ley 388 de 1997 precisa que el componente urbano del plan de ordenamiento territorial debe contener por lo menos “(…) los mecanismos para la reubicación de los asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo para la salud e integridad de sus habitantes, incluyendo la estrategia para su transformación para evitar su nueva ocupación387. En virtud de la norma anterior, el artículo 76 de la Ley 715 de 2001, determina que corresponde a los municipios, prevenir y atender los desastres en su jurisdicción, adecuar las áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo, y reubicar los asentamientos que allí se ubiquen388. Finalmente, la Ley 1537 de 2012 señala las competencias, responsabilidades y funciones de las entidades del orden nacional y territorial, y la confluencia del sector privado en el desarrollo de los proyectos de vivienda de interés social y de vivienda de interés prioritario, destinados a las familias de menores recursos389. Así las cosas, con base en el marco constitucional, legal y jurisprudencial antes señalado, esta Corte ha establecido las reglas que deben atender las entidades territoriales en relación con las personas que habitan las zonas de alto riesgo, a saber: (i) los alcaldes deben llevar a cabo un inventario de las zonas que presenten altos riesgos para la localización de asentamientos humanos, entre otros factores, por estar sujetas a derrumbes o deslizamientos390; (ii) adelantar programas de reubicación de quienes se encuentran en estos sitios, o implementar las medidas necesarias para eliminar el respectivo riesgo391; (iii) la entidad o el funcionario público que no cumpla con lo anterior incurrirá en causal de mala conducta392; (iv) cualquier interesado puede presentar ante el alcalde o intendente, la solicitud de incluir una zona o asentamiento al señalado inventario393; (v) los inmuebles y las mejoras de quienes deben ser reubicados, pueden ser adquiridos a través de enajenación voluntaria directa o mediante expropiación394; (vi) los bienes antes mencionados, adquiridos a través de las modalidades señaladas, pueden ser recibidos en pago de los inmuebles donde fueren reubicados395; (vii) el terreno a obtener debe pasar a ser un bien de uso público administrado por la entidad que lo adquirió396; (viii) las zonas de alto riesgo deben ser desalojadas de manera obligatoria, por tanto, en caso de que quienes las habitan se nieguen a ello, los alcaldes deben ordenar la desocupación en concurso con la policía, así como la demolición de las construcciones averiadas397; (ix) finalmente, según lo establecido en el artículo 56 de la Ley 9 de 1989, modificado por el artículo 5º de la Ley 2ª de 1991, las autoridades que incumplan con lo dispuesto en la norma, incurren en el delito de prevaricato por omisión398. 383 Corte Constitucional. Sentencia T-698 de 2015. 384 Corte Constitucional. Sentencia T-203A de 2018. 385 Congreso de la República. Ley 9 de 1989. \"Por la cual se dictan normas sobre Planes de Desarrollo Municipal, Compra - Venta y Expropiación de Bienes y se dictan otras disposiciones\". 386 Congreso de la República. Ley 2 de 1991. Por medio de la cual se modifica la Ley 9 de 1979 387 Congreso de la República. Ley 388 de 1997. Por medio de la cual se modifica la Ley 9 de 1989 y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones. 388 Congreso de la República. Ley 715 de 2001. por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros. 389 Congreso de la República. Ley 1537 de 2012. Por la cual se dictan normas tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda y se dictan otras disposiciones. 390 Corte Constitucional. Sentencias T-1049 de 2002, T-149 de 2017 y T-203A de 2018. 391 Corte Constitucional. Sentencias T-1049 de 2002, T-149 de 2017 y T-203A de 2018. 392 Corte Constitucional. Sentencias T-1049 de 2002, T-149 de 2017 y T-203A de 2018. 393 Corte Constitucional. Sentencias T-1049 de 2002, T-149 de 2017 y T-203A de 2018. 394 Corte Constitucional. Sentencias T-1049 de 2002, T-149 de 2017 y T-203A de 2018. 395 Corte Constitucional. Sentencias T-1049 de 2002, T-149 de 2017 y T-203A de 2018. 396 Corte Constitucional. Sentencias T-1049 de 2002, T-149 de 2017 y T-203A de 2018. 397 Corte Constitucional. Sentencias T-1049 de 2002, T-149 de 2017 y T-203A de 2018. 398 Corte Constitucional. Sentencias T-1049 de 2002, T-149 de 2017 y T-203A de 2018. - 289 -

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana A partir de lo anterior, la Corte Constitucional sintetizó dos reglas en torno a la actividad de la administración. La primera consiste en que pueden escoger las medidas a adoptar con la finalidad de eliminar las amenazas a los que están expuestas las personas quienes habitan dichas zonas399. Por su parte, la segunda regla –en concordancia con la anterior- establece que, si bien los entes locales tienen cierta discrecionalidad, “no les exime de ofrecer atención eficaz y oportuna durante el proceso de restablecimiento de derechos de estas personas, especialmente cuando la afectación se presenta como consecuencia de un desastre natural”400. 1.3. Los principios de prevalencia del derecho sustancial sobre las formas, la justicia material y la configuración del exceso ritual manifiesto en las actuaciones administrativas. Reiteración de jurisprudencia El artículo 228 de nuestra Constitución establece el principio de prevalencia del derecho sustancial, en virtud del cual, la jurisprudencia de esta Corte ha explicado401 que las formalidades “no deben convertirse en un obstáculo para la efectividad del derecho sustancial, sino que deben propender por su realización. Es decir, que las normas procesales son un medio para lograr la efectividad de los derechos subjetivos y no son fines en sí mismas”402. Con base en el mismo artículo 228 Superior, la Corte se ha referido al principio de justicia material para explicar que tal mandato “se opone a la aplicación formal y mecánica de la ley en la definición de una determinada situación jurídica. Por el contrario, exige una preocupación por las consecuencias mismas de la decisión y por la persona que es su destinataria, bajo el entendido de que aquella debe implicar y significar una efectiva concreción de los principios, valores y derechos constitucionales”403. En similar sentido, este Tribunal Constitucional ha explicado que el citado principio es de obligatorio cumplimiento dentro de las actuaciones y decisiones de la administración cuando se definen situaciones jurídicas, pues estas deben, no solo estar ajustadas al ordenamiento jurídico y ser proporcionales a los hechos que las causan o motivan, sino que deben responder a la finalidad de lograr la referida justicia material.404 A su vez, en desarrollo de los aludidos mandatos de prevalencia del derecho sustancial sobre las formas y de justicia material, la jurisprudencia constitucional ha explicado que las autoridades públicas, especialmente las judiciales y las administrativas, deben evitar la configuración de un “exceso ritual manifiesto”.405 Razón por la que la Corte ha precisado que en línea con el respeto al debido proceso, se debe entender que la aplicación de las formalidades previstas en la ley no pueden sacrificar injustificadamente derechos subjetivos, pues el fin de los procedimientos es el de contribuir a la realización de la justicia –material–.406 Lo anterior encuentra sentido, si se tiene en cuenta que nuestro ordenamiento constitucional se funda, entre otras, en la finalidad de “garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución” (artículo 2º Superior), lo que, como se ha dicho, se manifiesta en la aplicación de la ley sustancial407, la materialización de un orden justo (artículo 2º Superior), la primacía de la realidad sobre las formas (artículo 53 Constitucional) y la realización de la justicia material408. Por ello, la jurisprudencia de esta Corte ha concluido que las actuaciones de todas las autoridades públicas están sometidas al ordenamiento jurídico, lo que se traduce en el respeto por los requisitos, las formas y los procedimientos establecidos en la ley y las demás normas que los desarrollen. Sin embargo, el apego a dichas formalidades no puede significar la inobservancia de los demás principios que conforman el ordenamiento constitucional. Por otra parte, el principio de primacía de la materialidad sobre las formas conlleva a una consideración sobre el derecho de petición como herramienta de autocomposición. En efecto, de manera preliminar, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el derecho de petición tiene la categoría de fundamentabilidad. Ella se concreta en la definición de su núcleo esencial, el cual es la resolución pronta y oportuna de la cuestión y que sea resuelta de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado y debe ser notificada409. 399 Corte Constitucional. Sentencias T-683 de 2012 y T-203A de 2018. 400 Corte Constitucional. Sentencias T-683 de 2012 y T-203A de 2018. 401 Cfr. Sentencia T-371 de 2016. 402 Cfr. Sentencias T-268 de 2010, T-616 de 2016 y T-653 de 2017. 403 Cfr. Sentencias T-429 de 1994 y T-616 de 2016. 404 Ibídem. 405 Cfr. Sentencias T-1306 de 2001, T-352 de 2012 y T-616 de 2016. En la sentencia T-616 de 2016, la Corte explicó que “es necesario precisar que el derecho procesal encuentra su objetivo en la obtención de una verdadera justicia material a través de la efectiva contribución a la realización de derechos subjetivos (…) [d]e lo contrario, se estaría incurriendo en una vía de hecho por exceso de ritual manifiesto que es aquel que se deriva de un fallo en el cual haya una renuncia consciente de la verdad jurídica objetiva evidente en los hechos, por extremo rigor en la aplicación de las normas procesales.” En el mismo sentido, Cfr. T-352 de 2012. 406 Cfr. Sentencias T-352 de 2012 y T-616 de 2016. 407 Cfr. Sentencias SU-678 de 2014 y T-616 de 2016. 408 Cfr. Sentencia T-616 de 2016. 409 Véase, entre otras: Corte Constitucional. Sentencia C-818 de 2011.

Jurisprudencia Relevante al Código de Seguridad y Convivencia A partir de la lectura de su ámbito irreductible, el derecho de petición tiene el carácter instrumental, pues su resolución permite la garantía de otros derechos fundamentales. La posibilidad directa de informar y activar a la administración sobre las fallas en la efectividad del servicio o cualquier otra situación que amenace la debida prestación de un servicio público; la comunicación de las posibles afectaciones a los derechos fundamentales que ello provoca; y los mandatos constitucionales que le imprimen a las autoridades garantizar los derechos fundamentales, hacen del derecho de petición una herramienta –y derecho– oportuno, eficiente y concreto para la defensa y garantía de otros derechos fundamentales. En ese sentido, la petición, además de ser un derecho fundamental, en algunas ocasiones se convierte en un mecanismo de autocomposición donde su ejercicio evidencia un reconocimiento del conflicto, donde el afectado decide acusar la comisión de una falta o la vulneración de un derecho fundamental y, por tanto, formula una reclamación ante el particular o la persona que considera como responsable del daño y reparación410. Estas consideraciones implican que (i) el derecho de petición no desplaza a la acción de tutela, sino que, como derecho de relación comunicativa, permite que sea tratado como un escenario de defensa de otros derechos fundamentales y; (ii) la protección efectiva del derecho de petición –y, al mismo tiempo de otros derechos fundamentales– implica un cumplimiento de los fines esenciales del Estado Social de Derecho y, a su vez, un ejercicio concreto de autocomposición de conflictos sociales. Lo anterior también tiene sustento en los principios de la función administrativa, entre los cuales se encuentran la eficiencia y la eficacia411. De acuerdo con la Corte, el derecho de petición comprende no solo la manifestación de la administración sobre el objeto de la solicitud, sino también el hecho de que dicha manifestación constituya una solución pronta del caso planteado. El derecho fundamental a la efectividad de los derechos (art.2 y 86) se une en este punto con el principio constitucional de la eficacia administrativa412. De manera concreta, el principio de eficacia en los procesos administrativos impone a los funcionarios una atención especial a la persona y a sus circunstancias413. En efecto, eficacia, según la Corte, tiene estrecha relación con el deber que tienen todas las autoridades de adecuar su conducta para lograr el cumplimiento de los fines esenciales del Estado establecidos en el artículo 2 de la Constitución414, la cual es mucho más urgente e imperiosa en el caso de los servicios públicos415. En ese orden, el principio de eficacia imprime la exigencia constitucional de que la gestión de la Administración Pública no establezca distinciones injustificadas entre los administrados y obre respecto de ellos y de sus intereses guardando equilibrio, de modo que garantice a todos, en condiciones adecuadas a sus circunstancias, el acceso a ella y a sus funcionarios y la misma importancia en cuanto al disfrute de los beneficios que genera la actividad estatal416. El derecho administrativo colombiano canaliza el principio de eficacia de la función pública en la irrevocabilidad de los actos administrativos. En efecto, de manera preliminar, la Corte Constitucional ha establecido que la intangibilidad de los actos administrativos tiene por objeto proteger los intereses legítimos y derechos adquiridos de las personas beneficiarias de dichos actos, así como la confianza legítima en la administración, la cual se vería lesionada si la permanencia y seguridad de un acto suyo dependiera de la discrecionalidad del funcionario de turno417. De ahí se deriva el concepto de cosa juzgada administrativa. Este concepto hace referencia a una reacción contra el absolutismo que entrañaba la tesis del acto unilateral esencialmente revocable por la administración418. En ese sentido, surge como la protección contra la posibilidad de extinguir ciertos actos en la administración pública419. 410 Sobre el tema de resolución de conflictos, véase, entre otros: FELSTINER, William; ABEL, Richard y SARAT, Austin. Origen y transformación de los conflictos: reconocimiento, acusación, reclamación… En: GARCÍA, Mauricio. Sociología jurídica. Teoría y sociología del derecho en Estados Unidos. Universidad Nacional de Colombia. Bogotá D.C. 2001. 411 Corte Constitucional. Sentencia T-220 de 1994. 412 Corte Constitucional. Sentencia T-220 de 1994. 413 Corte Constitucional. Sentencia T-220 de 1994. 414 Corte Constitucional. Sentencia T-206 de 1994. 415 Corte Constitucional. Sentencia T-206 de 1994. 416 Corte Constitucional. Sentencia T-731 de 1998. 417 Corte Constitucional. Sentencia T-475 de 1992. 418 CASSAGNE, Juan Carlos. El acto administrativo. Editorial La Ley. Bs. As, 2012. Pp.331ss. 419 CASSAGNE, Juan Carlos, 2012, Óp. Cit., p.332. En el derecho constitucional colombiano, la Corte Constitucional también ha aplicado de manera expresa estos conceptos en las sentencias T-382 de 1995 y T-355 de 1995. Estos casos tratan de acción de tutela contra actos administrativos que suspenden el pago de prestaciones pensionales. La Corte Constitucional ordenó seguir pagando las asignaciones pensionales, pues habían sido otorgadas en los términos de la Constitución y la Ley y, por tanto, gozaban de presunción de legalidad; mientras que, por su parte, los actos administrativos que ordenaban la suspensión de las prestaciones pensionales fueron excepcionados por inconstitucionalidad, toda vez que afectaron derechos adquiridos. En el caso concreto, la Corte Constitucional tomó la teoría de la cosa juzgada administrativa en los siguientes términos: “Existe la protección a la cosa juzgada administrativa, en cuanto favorece al administrativo. Para el caso concreto, la cosa juzgada administrativa se predica del acto administrativo que concedió la pensión. Y el acto posterior (suspensión de la pensión) hecho extemporáneamente, no tiene la fuerza suficiente para sostener la opinión de que adquirió la presunción de legalidad, porque la suspensión se ampara en una norma ilegal e inconstitucional (…)” - 291 -

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana Sin embargo, a partir del derecho administrativo, este atributo del acto administrativo es relativo420. En efecto, de acuerdo con el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011, un acto administrativo no es revocable sin el consentimiento previo del ciudadano cuando cree o modifique una situación jurídica o haya reconocido un derecho subjetivo. En ese sentido, la Ley 1437 de 2011 trae diferentes aristas para desvirtuar la intangibilidad, entre las cuales se encuentra las siguientes situaciones: i) si se revoca un acto administrativo cuando existe consentimiento previo, expreso y escrito por parte del titular del derecho; ii) cuando el titular se niega a dar su consentimiento previo y se está ante un acto administrativo que contraría la Constitución y la ley. En este caso, la autoridad debe iniciar el medio de control de nulidad o lesividad; iii) cuando sea para la garantía de un derecho fundamental y que no afecte los derechos de los demás421. De manera concreta para el caso que se estudia, en materia de modificación o alteración de censos en escenarios de desastres o desplazamiento, en diferentes Salas de Revisión, la Corte Constitucional ha ordenado su modificación con la finalidad de la garantía del derecho al debido proceso y vivienda. Por ejemplo, en la sentencia T-585 de 2008422, la Sala Octava de Revisión estudió el caso de una familia a la que se le había negado la inclusión en un programa de reasentamiento porque había adquirido su vivienda con posterioridad a la declaratoria de alto riesgo, de manera que no aparecía en el censo de las familias afectadas. La Sala constató que se vulneró el derecho a la vivienda digna de esa familia, en la medida en que su casa fue demolida por la administración sin haber incluido previamente a los afectados en un programa de reubicación, independientemente de que esta fuera habitada o construida con posterioridad a la declaratoria de alto riesgo423. Por tal motivo, la Corte ordenó incluir a la accionante y a su núcleo familiar en un programa de reasentamientos donde se garantice el acceso de estas personas a todas aquellas prestaciones a las que tienen derecho los habitantes de las zonas declaradas de alto riesgo no mitigable en aplicación de las normas en la materia424. En la Sentencia T-865 de 2011, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional conoció una acción de tutela en la cual se pretendía la inclusión en el censo con la finalidad de obtener los beneficios de los programas de reasentamiento. El problema jurídico versó sobre si era necesario que las personas afectadas habitaran el terreno afectado para ser beneficiarios de la política de reasentamiento. La Sala evidenció, en primer lugar, que no era necesario que habitasen allí los afectados, sino que simplemente su predio fuera parte de una zona de alto riesgo no mitigable; en segundo lugar, al no estar en el censo, asimismo constató que era constitucionalmente inadmisible que los accionantes enfrentaran el riesgo sin ningún apoyo estatal. Por tal motivo, ordenó incluir a la accionante en un programa de reasentamiento con fundamento en el cual se garantice el acceso de estas personas a todas aquellas prestaciones a las que tienen derecho los habitantes de las zonas declaradas de alto riesgo no mitigable en aplicación de las normas en la materia. De igual manera, en la Sentencia T-721 de 2014, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional amparó, entre otros, el derecho fundamental al debido proceso administrativo425. De acuerdo con los hechos, la accionante presentó solicitud para reclamar un subsidio de vivienda por ser desplazada de la violencia. En la verificación de su situación, la administración constató que era propietaria de “un inmueble” y, por tanto, se encuentra excluida para ser beneficiaria de dicho subsidio, sin embargo, en el escrito de tutela la accionante afirmó que lo era pero de una mejora, mas no de un bien inmueble426. La Corte constató lo afirmado por la tutelante y, por tanto, la exclusión de la administración generó una inestabilidad en la situación habitacional427. Por tal motivo, la Corte ordenó incluir a la accionante en la convocatoria para desplazados desarrollada por la Alcaldía de Cartagena428. En la Sentencia T-333 de 2016429, la Sala Séptima de Revisión ordenó incluir a la accionante en la convocatoria para desplazados. En efecto, de acuerdo con los antecedentes, la accionante y su esposo se postularon a un programa de vivienda para desplazados, sin embargo, nunca obtuvieron respuesta430. Al fallecer su esposo, nuevamente se postuló al Fondo Nacional de Vivienda. Sin embargo, dicha entidad le negó la inscripción comoquiera que ya había sido postulada en la primera convocatoria. En sede de revisión, la Corte consideró que, al no haber culminado el proceso de vivienda para las personas desplazadas y, a su vez, negar otros escenarios de protección del derecho a la vivienda –inscripción en nuevos programas de vivienda– se le vulneró el derecho fundamental al debido proceso431, pues “la 420 BERROCAL, Luis. Manual del acto administrativo. Sexta Edición. Librería ediciones del profesional. Bogotá D.C. 2014. P.241. 421 Cfr. BERROCAL, Luis, 2014, Óp. Cit.,p. 241. 422 Corte Constitucional. Sentencia T-585 de 2008. 423 Corte Constitucional. Sentencia T-585 de 2008. 424 Corte Constitucional. Sentencia T-585 de 2008. 425 Corte Constitucional. Sentencia T-721 de 2014. 426 Corte Constitucional. Sentencia T-721 de 2014. 427 Corte Constitucional. Sentencia T-721 de 2014. 428 Corte Constitucional. Sentencia T-721 de 2014. 429 Corte Constitucional. Sentencia T-333 de 2016. 430 Corte Constitucional. Sentencia T-333 de 2016. 431 Corte Constitucional. Sentencia T-333 de 2016.

Jurisprudencia Relevante al Código de Seguridad y Convivencia inobservancia al derecho fundamental al debido proceso por parte de Fonvivienda al impedir el agotamiento efectivo de las etapas de “subsidio de vivienda en especie” ha vulnerado no solo el debido proceso sino que ha impedido en consecuencia el goce de otros derechos fundamentales, desatendiendo el derecho al acceso a una vivienda digna en su condición de desplazados.432” (negrillas resaltadas) Por su parte, la Sala Quinta de Revisión, mediante la Sentencia T-203A de 2018433, ordenó la inclusión en el censo a la accionante. En efecto, en el escrito de tutela se afirmó que la accionante y su familia habitaban en una zona que, producto de la ola invernal del año 2010, se convirtió en alto riesgo434. Por ello, acudió a las diferentes autoridades territoriales con la finalidad de que fuera incluida en el censo para que fuera objeto de reubicación435. La Sala corroboró que, a pesar de las condiciones de vulnerabilidad de la vivienda, las autoridades territoriales no le han brindado ningún tipo de ayuda para su reubicación. Por tal motivo, ordenó incluir en el censo a la accionante y a su núcleo familiar para ser beneficiaria de un programa de vivienda de interés social436. Con base en estas consideraciones, la Sala Novena de la Corte Constitucional constata, como expresión de la primacía del derecho sustancia sobre las formas y el principio de eficacia de la función pública, que en el caso de modificación de censos para el acceso a diversos programas de reubicación (i) la jurisprudencia constitucional ha establecido que no pueden existir barreras administrativas injustificadas para el acceso a los programas de reubicación desarrollados por las entidades territoriales; y, asimismo, (ii) si existen actuaciones realizadas por la administración que implique el desconocimiento de derechos fundamentales, entre otros, el debido proceso administrativo de las personas objeto de las políticas de reubicación, las autoridades territoriales tienen la obligación de modificar sus registros u actos administrativos si encuentran una irregularidad en la información estatal que implique la vulneración de sus derechos fundamentales. … SENTENCIA T-090/20 … II. CONSIDERACIONES 1. Esta Sala es competente para revisar los fallos objeto de discusión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto Estatutario 2591 de 1991. Planteamiento del caso y problema jurídico 2. La señora Alba Senobia Mazo Aguirre adujo que hace 25 años se desempeña como vendedora informal en el municipio de Medellín, labor de la que obtiene los medios económicos que le permiten subsistir. Expresó que en agosto de 2017 fue trasladada de su lugar habitual de trabajo debido a una obra pública adelantada por la administración. Con posterioridad al traslado, la Subsecretaría de Espacio Público examinó el cumplimiento de las exigencias para reconocer a la señora Mazo Aguirre como vendedora informal regular. Mediante Resolución del 3 de diciembre de 2018, la entidad negó la autorización para ocupar de forma temporal el espacio público con venta informal al considerar que no cumplía con el requisito de residir en Medellín, teniendo en cuenta lo consignado en la encuesta socioeconómica efectuada el 9 de julio de 2018, en la que indicó vivir en el municipio de Bello. La interesada promovió el recurso de reposición, indicando que en el momento en que respondió la encuesta se encontraba viviendo de forma temporal con una de sus hijas, además, manifestó que en los próximos meses regresaría a Medellín. La entidad confirmó la negativa. En consecuencia, la accionante instauró acción de tutela que fue negada por los jueces de instancia al estimar que la accionada no actuó de forma irregular, pues su decisión se basó en la normativa aplicable. De forma posterior a los fallos de amparo constitucional la actora solicitó la revocatoria directa del acto administrativo que resolvió de forma desfavorable el permiso de uso del espacio público, la cual tampoco prosperó. 3. Con base en lo anterior, le corresponde a la Sala Octava de Revisión determinar los siguientes problemas jurídicos: i) establecer si la acción de tutela es procedente para contrariar una situación jurídica plasmada en un acto administrativo; en caso de superarse lo anterior, tendrá que establecer si: ii) ¿la Secretaría de Espacio Público de Medellín vulneró el derecho al debido proceso de la señora Alba Senobia Mazo Aguirre al no reponer el acto administrativo mediante el cual no accedió al permiso de uso temporal del espacio público con venta informal, a pesar que la accionante indicó que se superó la situación que fundamentó la negativa? 4. Con el fin de desarrollar estos interrogantes, la Corte abordará el estudio de los siguientes temas: i) procedencia excepcional de la acción de tutela contra actos administrativos de carácter particular; ii) el deber del Estado de proteger el espacio público y la especial protección constitucional otorgada a los vendedores informales; iii) el derecho al debido proceso administrativo; y vi) análisis del caso concreto. 432 Corte Constitucional. Sentencia T-333 de 2016. 433 Corte Constitucional. Sentencia T-203A de 2018. 434 Corte Constitucional. Sentencia T-203A de 2018. 435 Corte Constitucional. Sentencia T-203A de 2018. 436 Corte Constitucional. Sentencia T-203A de 2018. - 293 -

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana Procedencia excepcional de la acción de tutela contra actos administrativos de carácter particular y concreto 5. El artículo 86 de la Constitución Política establece que toda persona podrá acudir a la acción de tutela para reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando resulten vulnerados o amenazados por cualquier autoridad pública o los particulares en los casos de ley. 6. Conforme a la naturaleza subsidiaria que caracteriza a este instrumento, para que proceda es necesario que el interesado haya agotado los medios de defensa judiciales que tenía a su alcance, a menos que estos no sean idóneos o eficaces437, pues en este caso la protección será definitiva. De igual manera, podrá invocarse como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, situación en la cual la protección tendrá lugar hasta que el juez natural adopte la decisión que corresponda. Además de la subsidiariedad, otros requisitos formales que integran el examen de procedibilidad de la acción de tutela son la legitimidad por activa y por pasiva, y la inmediatez. 7. Respecto de la legitimación por activa, se exige que quien promueva el mecanismo de tutela sea el titular de los derechos conculcados o un tercero que actúe en su representación, debidamente acreditado para tal fin; en cambio, la legitimación por pasiva hace alusión a la autoridad o el particular contra quien va dirigido el amparo, en tanto se estima como responsable de la vulneración o amenaza de las prerrogativas constitucionales. 8. En cuanto a la inmediatez, la jurisprudencia constitucional ha establecido que su interposición debe hacerse dentro de un plazo oportuno y justo438, contado a partir del momento en que ocurre la situación transgresora o amenazante de los derechos fundamentales, en tanto acudir a la acción tutela después de haber transcurrido un tiempo considerable desnaturalizaría su esencia y finalidad, además de generar inseguridad jurídica. 9. De otro lado, en los casos en lo que se pretende controvertir un acto administrativo la procedencia de la acción de tutela es excepcional, por cuanto no es el mecanismo principal para debatirlos, además de estar revestidos por una presunción de legalidad439. No obstante, como atrás se indicó, la procedencia de la acción de tutela frente a actuaciones de la administración se habilita en los casos en los cuales la vía contencioso administrativa no es idónea o eficaz para remediar la vulneración alegada440. 10. En conclusión, aun cuando el legislador estableció la jurisdicción contenciosa administrativa como la vía principal para debatir las controversias que se susciten entre la administración y los asociados, en casos excepcionales se habilita la competencia excepcional del juez de tutela, particularmente cuando se pretenda evitar el acaecimiento de un perjuicio irremediable o cuando ese mecanismo ordinario no resulta idóneo o eficaz para conjurar la vulneración de derechos fundamentales. Deber del Estado velar por la protección del espacio público. Especial protección constitucional otorgada a los vendedores informales. Reiteración jurisprudencial 11. El artículo 82 de la Constitución consagra el deber del Estado de velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común. La Corte ha señalado que el concepto “espacio público” engloba: i) los escenarios para la recreación pública, activa o pasiva (estadios, parques y zonas verdes, entre otras); ii) las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, es decir, andenes o demás espacios peatonales; iii) las áreas para la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación y preservación del paisaje; iv) en general, todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y que constituyen, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo; entre otros441. Así, es fácil comprender la importancia que el constituyente advirtió en proteger el espacio público al estar relacionado con el desarrollo físico y emocional de las personas, además de constituir un escenario propicio para la libertad de expresión, en cuanto a la realización de manifestaciones artísticas, deportivas o de ocio, las cuales, a su vez, permiten una sana interacción entre los integrantes de la comunidad y el fomento de la calidad de vida442. 437 En sentencia T-313 de 2017, la Corte adujo que una acción judicial es idónea “cuando es materialmente apta para producir el efecto protector de los derechos fundamentales” y efectiva “cuando está diseñada para brindar una protección oportuna a los derechos amenazados o vulnerados”. De otro lado, autores nacionales han identificado la idoneidad como “la capacidad o aptitud del medio para dar una respuesta a la pregunta constitucional”, situación en la que se valora, por ejemplo, la aceptación de las posturas adoptadas por la Corte a través de su jurisprudencia o la formalidad exigida en el mecanismo judicial. Frente a la eficacia aducen que “los criterios claves para la evaluación son la oportunidad e integralidad de la respuesta”, en este punto deben ser valoradas las categorías de “sujeto de especial protección”, “tercera edad”, “expectativa promedio de vida”, entre otras. (Luis Manuel Castro Novoa y Cesar Humberto Carvajal Santoyo, en “Acciones Constitucionales. Módulo I, acción de tutela” 2017). 438 Sentencias T-834 de 2005 y T-887 de 2009. 439 Sentencia T-239 de 2019. 440 En este sentido pueden consultarse las sentencias T-051 de 2016, T-154 de 2018, T-239 de 2019, T-385 de 2019, entre otras. 441 Sentencia SU-360 de 1999, reiterada en la sentencia C-211 de 2017. 442 Sentencia C-211 de 2017.

Jurisprudencia Relevante al Código de Seguridad y Convivencia 12. Para cumplir el mandato del artículo 82 superior, la Constitución asignó a las autoridades administrativas municipales, concejos y alcaldes, la competencia para regular los aspectos esenciales y protección del espacio público. Así, el artículo 313 establece que los concejos municipales son competentes para reglamentar los usos del suelo (núm. 7) y el artículo 315 consagra que los alcaldes tienen la obligación de acatar y hacer cumplir el ordenamiento jurídico, integrado por las normas que expida el concejo municipal, lo que implica que deben hacer cumplir “las normas relativas a la protección y acceso al espacio público”443. 13. No obstante la relevancia y justificación de velar por el espacio público, el deber del Estado en algunas ocasiones entra en tensión con otras prerrogativas de rango constitucional, entre ellas, el artículo 25 que consagra la protección al derecho al trabajo y el artículo 26 que establece la libertad de profesión u oficio. Por ejemplo, cuando quienes se dedican al comercio informal en dicho entorno resultan afectados con las medidas de recuperación del espacio público444. En múltiples oportunidades la jurisprudencia constitucional se ha pronunciado frente a casos en los que se contraponen estos intereses, por un lado, la protección del espacio público y, por el otro, los derechos de los vendedores informales445. A continuación se hará una aproximación al fenómeno de la informalidad laboral y los aspectos que deben ser considerados al momento de resolver las controversias que surjan con ocasión de la recuperación del espacio público. 14. La Corte ha expresado que el sector informal es aquel en el que no opera una relación salarial, ni se garantiza la estabilidad laboral al no contar con la protección propia de la seguridad social, en cambio, es un ámbito en el cual priman las cualidades individuales, donde las oportunidades son inciertas, los ingresos fluctuantes y se presenta una alta movilidad social446. 15. Estas características no han pasado desapercibidas para este Tribunal que, atendiendo las condiciones de vulnerabilidad en la que se encuentran la mayoría de los vendedores informales –quienes se han visto impulsados a estas actividades debido a la falta de oportunidades académicas o laborales, sumado a la escasez de recursos económicos–, ha determinado que requieren una mayor protección por parte del Estado de acuerdo con la cláusula de igualdad material contenida en el artículo 13 superior, la cual impone al Estado promover condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptar medidas afirmativas a favor de grupos discriminados o marginados. Por ello han sido considerados sujetos de especial protección447. 16. Esta Corporación recientemente sostuvo que la protección de los derechos de los trabajadores informales no se limita a su reubicación en otro lugar donde pueda ser nuevamente objeto de desalojo, por el contrario, el Estado asume la cargar de localizarlo en un sitio que le permita el desarrollo de su actividad en similares condiciones448. Igualmente, la jurisprudencia constitucional ha precisado que las políticas públicas que en materia de espacio público adelante la administración además de procurar la reubicación de los trabajadores informales también pueden ofrecer programas que conduzcan a la vinculación laboral en condiciones dignas449. 17. De otra parte, ha realizado una distinción entre los miembros del sector informal, a partir de la manera como efectúan sus labores comerciales450 . Así, ha hecho alusión a vendedores informales: i) estacionarios451 ; ii) semiestacionarios452 ; y iii) ambulantes453 . Esta diferenciación también tiene el propósito de contribuir en la focalización de destinatarios de políticas públicas. 443 Ssentencia SU-360 de 1999, reiterada en la sentencia T-242 de 2017. 444 Sentencia T-243 de 2019. 445 Ver, SU-360 de 1999, T-376 de 2012, T-386 de 2013, T-067 de 2017, T-424 de 2017, T-243 de 2019, entre otras. 446 Sobre este tema pueden consultarse las siguientes providencias T-244 de 2012 (reiterada en la sentencia T-424 de 2017), C-211 de 2017 y T- 243 de 2019, entre otras. En sentencia T-244 de 2012, esta Corporación expresó que la economía informal es el resultado de la exclusión sistemática de cierto sector de la población, cuyas limitaciones les impide desarrollar con libertad y autonomía su proyecto de vida. 447 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias: T-773 de 2007, T-386 de 2013, T-067 de 2017, C-211 de 2017 y T-243 de 2019, entre otras. 448 Ver, sentencia T-243 de 2019 que reiteró lo expuesto en la sentencia T-067 de 2017. 449 Sentencia C-211 de 2017. En esta decisión la Corte reiteró que las medidas orientadas a recuperar y preservar el espacio público deben i) adelantarse respetando el debido proceso y dándole a los afectados un trato digno; ii) atender la confianza legítima de los afectados; iii) estar justificadas a partir de evaluaciones contextuales sobre la realidad en la que habrán de tener efectos; y iv) no afectar de forma desproporcionada el derecho al mínimo vital de los sectores más vulnerables, cercenando los únicos medios lícitos que les permiten subsistir. 450 Sentencia 773 de 2002. 451 “vendedores informales estacionarios, que se instalan junto con los bienes, implementos y mercancías que aplican a su labor en forma fija en un determinado segmento del espacio público, excluyendo el uso y disfrute del mismo por las demás personas de manera permanente, de tal forma que la ocupación del espacio subsiste aun en las horas en que el vendedor se ausenta del lugar –por ejemplo, mediante una caseta o un toldo-”, idem. 452 “vendedores informales semi-estacionarios, que no ocupan de manera permanente un área determinada del espacio público, pero que no obstante, por las características de los bienes que utilizan en su labor y las mercancías que comercializan, necesariamente deben ocupar en forma transitoria un determinado segmento del espacio público, como por ejemplo el vendedor de perros calientes y hamburguesas del presente caso, o quienes empujan carros de fruta o de comestibles por las calles”, idem. 453 “vendedores informales ambulantes, quienes sin ocupar el espacio público como tal por llevar consigo –es decir, portando físicamente sobre su persona- los bienes y mercancías que aplican a su labor, no obstruyen el tránsito de personas y vehículos más allá de su presencia física personal”, idem. - 295 -

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana 18. Valga mencionar que la jurisprudencia constitucional también ha establecido unas reglas encaminadas a proteger a los vendedores informales que se ven afectados cuando la administración de forma sorpresiva o drástica adopta medidas que imposibilitan o dificultan la continuidad de sus labores en las mismas condiciones en que las venían realizando de tiempo atrás. Estos parámetros de protección se instituyen en el principio de confianza legítima, cuyas pautas deben ser analizadas de acuerdo a las particularidades de cada caso454. 19. En conclusión, el deber del Estado de velar por el espacio pùblico no es justificación para que afecte de forma desproporcionada o abusiva los derechos de los vendodores informales, quienes son sujetos de especial protección constitucional dadas las circunstancias de debilidad o desprotección en las que se encuentran. Por lo cual, ante los conflictos que puedan presentarse, la Corte ha indicado que la administración debe procurar por desarrollar políticas públicas que ofrezcan alternaticas económicas adecuadas a quienes resulten afectados en los procesos de recuperación del espacio público. Derecho fundamental al debido proceso administrativo. Reiteración jurisprudencial 20. La Constitución Política consagra en el artículo 29 el derecho al debido proceso, estableciendo que su aplicación tendrá lugar en toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Esta prerrogativa está orientada a garantizar que la función pública se encauce en la materialización de los fines del Estado, entre ellos, velar por la efectividad de los principios, derechos y deberes y la vigencia de un orden justo. Además, se erige como un instrumento de protección de los asociados ante cualquier abuso o arbitrariedad en la que incurra la administración. Así, la jurisprudencia constitucional ha definido el debido proceso como el acatamiento de las formas propias de cada juicio455. 21. La Corte ha señalado456 que hacen parte de las garantías del debido proceso administrativo, entre otros, los derechos a: i) ser oído; ii) la notificación oportuna y de conformidad con la ley; iii) que la actuación se surta sin dilaciones injustificadas; iv) participar en el trámite desde su inicio hasta su culminación; v) que la actuación se adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico; vi) gozar de la presunción de inocencia; vii) al ejercicio del derecho de defensa y contradicción; viii) solicitar, aportar y controvertir pruebas; y ix) impugnar las decisiones y a promover la nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso457. 22. Así mismo, la jurisprudencia constitucional ha señalado que uno de los elementos que integran al debido proceso es la correcta motivación de los actos458. Esta Corporación ha expresado que este deber se fundamenta en: i) la cláusula del Estado de social de derecho; ii) el principio democrático; y iii) el principio de publicidad, entre otros, los cuales “garantizan que los particulares tengan la posibilidad de contradecir las decisiones de los entes públicos ante las vías gubernativa y judicial, evitando de esta forma la configuración de actos de abuso de poder”459. 23. En conclusión, el debido proceso constituye una garantía que limita los poderes del Estado y propende por la protección de los derechos de los asociados, entre ellos, el de defensa y contradicción. De igual forma, establece ciertos deberes para las autoridades, por ejemplo, acatar las formas previstas en el ordenamiento jurídico, motivar suficientemente sus actos y decidir teniendo en cuenta las pruebas existentes. … Caso concreto … Análisis de fondo de la vulneración a los derechos fundamentales de la señora … 24. Conforme lo acreditado en el expediente, para que las personas que efectúan ventas informales en Medellín sean autorizados por la administración para realizar estas labores de forma regular, en otras palabras de manera “regulada”, deben satisfacer las siguientes condiciones: i) ser afectados por una obra pública; ii) cumplir con los criterios de temporalidad o permanencia, vulnerabilidad y legalidad; y iii) residir en Medellín. 454 Ver, sentencia T-424 de 2017. 455 Sentencia C-098 de 2010, reiterada en la sentencia C-032 de 2014. 456 Sentencia C-980 de 2010. 457 La jurisprudencia constitucional ha diferenciado entre las garantías previas y posteriores que implica el derecho al debido proceso en materia administrativa. Las garantías mínimas previas se relacionan con aquellas circunstancias que necesariamente debe atender la ejecución de cualquier acto o procedimiento administrativo, tales como el acceso libre y en condiciones de igualdad a la justicia, el juez natural, el derecho de defensa, la razonabilidad de los plazos y la imparcialidad, autonomía e independencia de los jueces, entre otras. De otro lado, las garantías mínimas posteriores se refieren a la posibilidad de cuestionar la validez jurídica de una decisión administrativa, mediante los recursos de la vía gubernativa y la jurisdicción contenciosa administrativa. Ver sentencia C-1189 de 2005. 458 Sentencia T-682 de 2015. 459 Sentencia T-204 de 2012.

Jurisprudencia Relevante al Código de Seguridad y Convivencia 25. En ese sentido, la Subsecretaría de Espacio Público de Medellín negó la solicitud al considerar que no se cumplía con el requisito de residencia. La actora se opuso a esta decisión, argumentado que su estadía en Bello fue temporal pues su domicilio habitual ha sido Medellín, donde indicó vivir en la actualidad. Esta circunstancia la puso de presente mediante el recurso de reposición, además de manifestar que a partir del 6 de diciembre de 2018 regresaría a Medellín. Sin embargo, la entidad ratificó su decisión reiterando las razones que sustentaron el acto administrativo que dio origen a la reclamación. Posteriormente, la accionante solicitó la revocatoria directa del acto administrativo que no accedió autorizarla como vendedora regular, sin obtener un resultado favorable. 26. Tras analizar los actos mediante los cuales la accionada resolvió la autorización de uso del espacio público460, el recurso de reposición461 y la petición de revocatoria directa462, se advierte que la única razón para no acceder a la petición consistió en el hecho de que el estudio socioeconómico realizado a la accionante el 6 de junio de 2018, estableciera que su lugar de residencia fuera Bello, sin que en la reclamación administrativa hiciera alusión a las razones expuestas por la actora relacionadas con la superación de las circunstancias que fundamentaron en su momento la decisión adversa a sus intereses. 27. Para la Sala la actuación de la entidad vulneró el derecho al debido proceso de la accionante al no atender las razones que ofreció en torno al incumplimiento reprochado y, en todo caso, respecto a la superación del mismo, configurándose así una falta al deber de motivar las decisiones. Esta situación se evidencia tanto en la resolución del 8 de febrero de 2019 que resolvió el recurso de reposición, y en la comunicación del 2 de agosto de 2019 en la cual no accedió a la revocatoria directa. 28. Así mismo, según lo establecido en los artículos 4º y 43 del CPACA, el inicio de las actuaciones administrativas tiene lugar cuando, mediante el derecho de petición, se solicita la intervención de la administración o cuando esta actúa en cumplimiento de un deber legal o de forma oficiosa; y finaliza con el acto que decide directa o indirectamente el fondo del asunto. En este sentido, debe considerarse que antes de que se resolviera el recurso de reposición la accionante indicó haber superado la situación que fundamentó la negativa del permiso temporal, sin embargo, esta circunstancia no fue tenida en cuenta por la accionada, por lo cual, si bien adoptó una decisión formal no resolvió el fondo del asunto. Por consiguiente, es necesario corregir la actuación administrativa iniciada y no ordenar el comienzo de una nueva. 29. En consecuencia, la forma de restablecer el derecho vulnerado consiste en valorar las razones ofrecidas durante el trámite, sin que ello signifique que se tenga que acceder a las pretensiones, pues basta con brindar una respuesta de fondo que atienda los extremos de la controversia. 30. Por otro lado, la determinación de la administración también transgredió el derecho fundamental al trabajo de la actora, lo cual, de suyo, afectó su prerrogativa al mínimo vital, teniendo en cuenta que los ingresos que permiten su subsistencia se derivan del producto de las ventas informales que a diario lleva cabo. En este orden, la vulneración del derecho al trabajo se dio al limitar la oportunidad de ejercer su labor de forma regular, es decir, portando los permisos correspondientes que facilitan atender los requerimientos de las autoridades encargadas de velar por el orden o el espacio público. Así las cosas, ostentar la calidad de vendedor informal regular constituye un progreso en el ejercicio propio de tal quehacer, por cuanto portar las credenciales proferidas por las autoridades en la materia representa un mejor entendimiento y coordinación en la relación con la administración. En ese sentido, esta última se beneficia al poder efectuar mayor control y vigilancia sobre el comercio informal y, además, el vendedor se favorece al saber que sus labores cuentan con las autorizaciones necesarias, de ahí que no sea amonestado por su ejercicio, siempre y cuando se desarrollen dentro de los límites y condiciones establecidas previamente por la institución. 31. En relación con la transgresión al mínimo vital, debe recordarse que la jurisprudencia constitucional ha sostenido que la protección de la legislación comercial en el ámbito del derecho privado, aplicable a las empresas y comerciantes, se extiende “de manera análoga a los vendedores informales, pues estos también ‘desarrollan clientelas, acreditan sus servicios y productos y establecen dinámicas comerciales equivalentes a las de las empresas que atienden al público’”463. Al efecto, la accionante afirmó que sus ventas disminuyeron a consecuencia del traslado ordenado por la administración, afirmación que fue reiterada en sede de revisión. En el memorial remitido a la Corte, adujo: “antes trabajaba bajo el viaducto del metro, allí recibía la sombra, pero en el Casino no tenía sombra y el estar expuesta al sol y el agua (sic) me hacía mucho daño porque sufro de la presión, entonces tenía que abrir el puesto al finalizar la tarde y no lograba vender casi nada, y los clientes del anterior puesto se perdieron (…)”464. En suma, al trasladarla de lugar y, posteriormente, negarle el permiso de uso del espacio público, la entidad terminó impidiéndole ejercer su actividad comercial de forma regular y en el lugar habitual, lo que derivó en una diminución de sus ingresos que afectó el mínimo vital. 460 Resolución No. 201850091657 del 3 de diciembre de 2018. 461 Resolución No. 201950009137 del 8 de febrero de 2019 462 Comunicación del 2 de agosto de 2019. 463 Sentencia T-067 de 2017. 464 Cuaderno de la Corte folio 27 vuelto. - 297 -

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana 32. Así las cosas, con base en las anteriores premisas y considerando la situación de vulnerabilidad en la que se encuentra la actora (ver supra 21), aunado a ser un sujeto de especial protección constitucional, la Sala verificará el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Resolución No. 937 de 2017 para acceder a la autorización temporal de ocupación del espacio público con una venta informal, ya que esto fue lo pretendido por la accionante ante la accionada y el objeto de sus pretensiones en sede de tutela. En consecuencia, en caso de encontrarlos satisfechos, se ordenará el otorgamiento del respectivo permiso. (i) Afectación por obra pública y (ii) permanencia. El cumplimiento de los requisitos de afectación por obra pública y el de permanencia son manifiestos, pues de otro modo la accionada no hubiera dispuesto el traslado de la accionante, situación que está acreditada en el expediente. (iii) Vulnerabilidad. Según fue señalado por la accionada, el criterio de vulnerabilidad consiste, esencialmente, en “la carencia de recursos y oportunidades que permiten suplir las necesidades básicas insatisfechas de las personas”465. En ese sentido, resulta pertinente mencionar lo expuesto por la actora en sede de revisión, al indicar que i) sus ingresos oscilan entre cuatrocientos mil pesos ($400.000) y quinientos mil pesos ($500.000), monto que no alcanza a cubrir el salario mínimo; ii) hace parte de la población afiliada al régimen subsidiado de salud; iii) no recibe ningún apoyo económico por parte de sus familiares; iv) la fuente de sus ingresos se concreta en sus labores de ventas informales; y v) no acudió a la vía ordinaria al no contar con los recursos económicos suficientes. Además, es sujeto de especial protección constitucional en consideración a las circunstancias de debilidad que usualmente conlleva el desenvolverse en el sector informal de la economía. Por consiguiente, estas razones son suficientes para que la Sala considere satisfecho la condición de vulnerabilidad. (i) Legalidad. El presupuesto de legalidad también se cumple, pues en los formatos de “visita de seguimiento [de] intervenciones estratégicas” allegados por la entidad en sede de revisión, no se advierte ninguna anotación que permita establecer una infracción de los deberes de la actividad económica informal, entre ellos atender las normas de orden público y la prohibición de contrabando466. (ii) Residencia. Frente al requisito de residencia, valga recordar que la accionante hizo alusión al hecho de residir de Medellín en las siguientes oportunidades: i) en el recurso de reposición; ii) en el escrito de tutela; iii) en la solicitud de revocatoria directa; y iv) en sede de revisión. En este punto es necesario hacer énfasis en las razones ofrecidas y pruebas aportadas en la solicitud de revocatoria directa, escenario en el que la actora mencionó que la situación que motivó la negativa inicial de obtener el permiso temporal del espacio público se había superado incluso antes de proferir el acto administrativo que resolvió el recurso de reposición. Para acreditar esta situación, anexó a su solicitud dos declaraciones extrajuicio rendidas el 15 de mayo de 2019, rendidas por ella y Edwin de Jesús Muñoz Posada y Gloria María Muñoz Moreno, quienes expresaron, bajo la gravedad de juramento, que la estancia de la actora en Bello fue temporal y que desde el mes de diciembre de 2018 reside en Medellín467. 33. En suma, las anteriores manifestaciones deben ser consideradas como válidas, más aún cuando no fueron negadas o controvertidas por la accionada, pues, reitérese, solo se refirió al lugar de residencia señalado en el estudio socioeconómico. Por consiguiente, al verificarse el cumplimiento de los requisitos establecidos para acceder al permiso que acredita la condición de vendedor informal regular, debe ser concedido a la accionante. Lo anterior, sin perjuicio de los efectos temporales de la autorización, pues conforme lo establecido en la Resolución No. 937 de 2017, su vigencia es de un año, por lo cual, una vez finalice este término, la persona interesada deberá adelantar nuevamente el trámite de verificación. 34. En conclusión, al hallar vulnerados los derechos fundamentales al trabajo, mínimo vital y debido proceso administrativo de la accionante, la Sala revocará el fallo de segunda instancia y, en su lugar, concederá el amparo constitucional. En consecuencia, se ordenará dejar sin efectos la Resolución No. 201950009137 del 8 de febrero de 2019, mediante la cual la Subsecretaría de Espacio Público de Medellín resolvió el recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución No. 201850091657 del 3 de diciembre de 2018 y, en su lugar, ordenarle a esa entidad emitir un nuevo acto administrativo a través del cual acceda a la autorización temporal de ocupación del espacio público con venta informal solicitada por la actora. El lugar de reubicación será determinado por la administración a partir de las posibilidades del espacio público y las normas que regulen la materia. SENTENCIA SU-016/21 “Unificación de las Reglas Jurisprudenciales en relación con las diligencias de desalojo por Ocupación Irregular de Bienes de carácter público” La Corte Constitucional examinó una situación de ocupación irregular de un predio del municipio El Copey, en el marco de la cual un grupo de 57 ocupantes, conformado por víctimas de desplazamiento forzado y otros sujetos de especial protección constitucional -SEP, presentó 465 Cuaderno de la Corte, folio 38 vuelto. 466 Cuaderno de primera y segunda instancia, folio 22 vuelto. 467 Cuaderno de la Corte, folio 64.

Jurisprudencia Relevante al Código de Seguridad y Convivencia acción de tutela. La solicitud de amparo pretendía la suspensión de las actuaciones hasta que se adelantaran medidas de protección del derecho a la vivienda de corto y largo plazo. La Sala advirtió que en el desarrollo de 20 años de jurisprudencia las medidas de amparo en los procesos de desalojo de SEP por ocupaciones irregulares presentaron matices que generaron diferentes obligaciones para las autoridades competentes, así como impactos diferenciados en la política pública de vivienda. Por lo tanto, unificó las reglas en la materia así: En primer lugar, reiteró que las actuaciones ilegales no generan derechos y que las ocupaciones irregulares de bienes de carácter público afectan el interés general, no ofrecen soluciones de vivienda digna, frustran el desarrollo de las políticas en la materia e impactan en la satisfacción de los derechos de otras personas en situación de vulnerabilidad. En consecuencia, la Sala subrayó que de la calidad de ocupante irregular de un predio de naturaleza pública no se derivan derechos y que esta circunstancia tampoco suspende las medidas de desalojo. En segundo lugar, precisó que en los casos en los que la ocupación se dirija a satisfacer de manera precaria la necesidad de vivienda por víctimas de desplazamiento forzado o SEP, las autoridades deben adelantar de manera diligente las actuaciones para lograr el desalojo con plena observancia de las reglas del debido proceso. En tercer lugar, la entidad territorial municipal debe proveer un albergue temporal por el término máximo de siete meses a las víctimas de desplazamiento forzado. La medida comprende a aquellas personas que no cuenten con los recursos ni una respuesta institucional para la satisfacción del derecho a la vivienda y, además, enfrentan procesos de desalojo. Este remedio tiene fundamento en el impacto diferenciado del desplazamiento forzado en el derecho a la vivienda y no en la calidad de ocupante irregular de un predio, y se circunscribirá a las víctimas cuya calificación de carencias en materia habitacional, por parte de la UARIV, sea extrema o grave y que no reciban ayudas humanitarias que cubran ese componente. En relación con los otros SEP la Sala advirtió que no procede el albergue. No obstante, las diligencias deberán adelantarse con el acompañamiento de las instituciones con competencias para la protección de dichos sujetos e incluirá el otorgamiento de información a los migrantes sobre las políticas de regularización de la permanencia en el país y la oferta institucional de atención a la migración masiva. En cuarto lugar, en aras de que el acceso a la vivienda se efectúe de manera ordenada y a través de los mecanismos legales previstos para el efecto, las autoridades del orden nacional, con competencias en el desarrollo de la política de vivienda, deberán inscribir a las víctimas de desplazamiento forzado y los SEP, que cumplan con los requisitos para el efecto, en los programas en desarrollo. Esto no implicará modificar el orden de las personas que están en lista de espera, ni la inclusión en proyectos de vivienda específicos. En quinto lugar, para lograr la debida ejecución de las medidas descritas, la Corte profirió órdenes estructurales dirigidas a: (i) reforzar la capacidad de respuesta y apoyo de la UARIV a las autoridades municipales a través de la creación de un micrositio en la página web y el desarrollo de protocolos de atención a estos casos; (ii) la adecuada identificación de la política actual de vivienda para las víctimas de desplazamiento forzado mediante la rendición de informes por parte del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y FONVIVIENDA a la Sala Especial de Seguimiento al ECI desplazamiento forzado, y (iii) el desarrollo de estrategias de comunicación más efectivas en relación con la política de vivienda para la población más vulnerable. Finalmente, las reglas de unificación descritas se aplicaron al caso concreto, razón por la que la Sala Plena concedió parcialmente el amparo del derecho al debido proceso y vivienda de los accionantes víctimas de desplazamiento forzado. Asimismo, ordenó la aplicación de efectos inter comunis en relación con los sujetos que se encontraran en las mismas condiciones definidas en la sentencia y que estuvieran incluidos en las caracterizaciones realizadas durante el trámite de desalojo y el curso de la acción constitucional. En el examen del asunto se advirtió que en el desarrollo de 20 años de jurisprudencia constitucional las medidas de amparo en el marco de los desalojos de sujetos de especial protección constitucional por ocupación irregular han presentado matices que generan diferentes obligaciones en cabeza de las autoridades con competencias en la materia, y tienen impactos diferenciales de cara a la política pública de vivienda. Por lo tanto, la Sala Plena decidió unificar las reglas en la materia así: (i) Las actuaciones ilegales no generan derechos y las ocupaciones irregulares de bienes de carácter público afectan el interés general, no ofrecen soluciones de vivienda digna, frustran el desarrollo de las políticas en la materia e impactan en la satisfacción de los derechos de otras personas en situación de vulnerabilidad. En consecuencia, de la calidad de ocupante irregular de un predio de naturaleza pública no se deriva protección constitucional. (ii) Todas las actuaciones de desalojo en contextos en los que las personas ocupan el predio para su propia vivienda deben respetar las garantías del debido proceso estricto desarrolladas de manera uniforme por la jurisprudencia constitucional. (iii) La suspensión de órdenes de desalojo únicamente procede durante el tiempo necesario para que las autoridades ofrezcan las medidas urgentes de albergue temporal a las víctimas de desplazamiento forzado que reúnan las condiciones para el efecto. Esta suspensión hace referencia al tiempo de las gestiones para conceder el albergue y no al tiempo durante el que se brinda el albergue –máximo siete meses– . (iv) La medida provisional y urgente de albergue temporal operará únicamente para la protección de las víctimas de desplazamiento forzado que no cuenten con los recursos ni una respuesta institucional para la satisfacción del derecho a la vivienda. Esta medida puede consistir en un subsidio o la adecuación de un espacio de vivienda digna que debe garantizar la entidad territorial y se extenderá hasta que se cumplan cualquiera de las siguientes condiciones: (a) la UARIV brinde la atención humanitaria necesaria para la satisfacción de la necesidad de alojamiento, (b) la UARIV determine que por otras vías como una estabilización socioeconómica la victima superó la carencia - 299 -

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana de alojamiento, o (c) se materialice una solución de vivienda de mediano o largo plazo. El albergue por ser una medida temporal se brindará por el término máximo de siete meses. En consecuencia, si se cumple alguna de las condiciones a, b o c antes del término de siete meses el albergue cesará en el momento en el que se cumpla esa condición y si estas condiciones no se cumplen la obligación de la entidad territorial en materia de albergue temporal se extenderá por el término máximo de siete de meses. (v) En relación con otros sujetos de especial protección constitucional – SEP por razones diferentes al desplazamiento forzado la medida de protección de corto plazo se concentra en las garantías del debido proceso, y el acompañamiento de las autoridades para que les informen los programas de atención y la oferta institucional, y adelanten, en el marco de sus competencias, las medidas de protección que consideren pertinentes. (vi) Con respecto a los migrantes venezolanos la medida de protección consistirá en el acompañamiento de la Defensoría del Pueblo para que les informe la oferta institucional de atención humanitaria dispuesta por el Estado, y la política migratoria del país. (vii) La medida de protección del derecho a la vivienda a mediano y largo plazo para las víctimas de desplazamiento forzado consiste en la inclusión de los programas de vivienda sin que esto implique la inscripción en proyectos concretos ni modificar el orden de la lista de espera. En concreto, la inscripción en las bases de datos a través de las que se ejecuta el procedimiento de identificación de posibles beneficiarios y la notificación correspondiente. (viii) La medida de protección del derecho a la vivienda a mediano y largo plazo para SEP por condiciones diferentes al desplazamiento forzado con necesidades de vivienda es la inclusión en los programas de vivienda, en los que cumplan los requisitos, sin que esto implique modificar el orden de las personas están en lista de espera, ni la inscripción en proyectos de vivienda concretos. En efecto, corresponde a la inscripción en las bases de datos a través de las que se ejecuta el procedimiento de identificación de posibles beneficiarios y la notificación correspondiente. (ix) Para la operatividad de las reglas de unificación descritas se advirtió la necesidad de una serie de medidas estructurales, que incluyen el fortalecimiento de la actuación de la UARIV para el acompañamiento a los procesos de desalojo; el examen de la política actual de vivienda para la población desplazada; y el desarrollo de estrategias de información, publicidad y acompañamiento a los diferentes grupos poblaciones en relación con el acceso a los programas de vivienda. (x) En atención a las comprobadas dificultades para establecer el estado actual de la política de vivienda para la población desplazada y la existencia de programas vigentes focalizados, y como quiera que el desarrollo de estas medidas ha sido impulsado por la Sala Especial de Seguimiento para la superación del estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento forzado se ordenará al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y a FONVIVIENDA que rindan un informe a la Sala en mención para que se analicen los avances en esta materia. SENTENCIA T-438/21 … 6. Proceso policivo de amparo por perturbación a la posesión En el ordenamiento jurídico colombiano, los titulares del derecho de propiedad, los poseedores o los meros tenedores cuentan con las herramientas legales de carácter judicial y administrativo de protección del uso, goce y disposición de sus bienes, cuando se encuentren amenazados o vulnerados. Entre las primeras, se halla el procedimiento policivo de amparo por perturbación a la posesión o tenencia el cual se encuentra regulado en el Decreto Ley 1355 de 1970 y actualmente en la Ley 1801 de 2016. En 1970 se expidió el Decreto Ley 1355, por medio del cual se adoptó el Código Nacional de Policía. En dicha normatividad se regularon las acciones policivas de naturaleza civil orientadas a la protección de la posesión y la tenencia de bienes. Su finalidad era proteger en forma provisional los inmuebles rurales y/o urbanos de actuaciones que perturbaran las manifestaciones del derecho de dominio, frente a lo cual las autoridades de policía podían “tomar medidas destinadas a preservar y restablecer la situación existente al momento de producirse la perturbación” (Art.125). En el decreto mencionado, por un lado, a quien solicitaba la medida de amparo no se le exigía demostrar o controvertir el derecho de dominio ni se consideraban las pruebas que se exhibían para acreditarlo468. Lo anterior, por cuanto lo que se pretendía era restituir el statu quo respecto de la tenencia y posesión del inmueble, es decir, rectificar la perturbación y restablecer las cosas al estado en que se encontraban antes. Por otro, el querellado podía acreditar una causa justificable de su actuar derivada de la condición de tenedor o poseedor u orden de autoridad competente, como medio de defensa, para impedir la acción. Precisamente, esta Corporación en Sentencia T-048 de 1995, definió el amparo policivo contenido en dicho decreto como: “(…) un mecanismo preventivo dirigido a restablecer el poder de hecho que el poseedor o tenedor ejerce sobre un bien inmueble o mueble, o específicamente en una servidumbre (arts. 125 y 128), sin que importe en cada caso concreto la valoración jurídica relativa al derecho real o personal que el actor pudiera tener (propiedad, uso, usufructo, servidumbre, arrendamiento, etc.). 468 El artículo 126 del Decreto Ley 1355 de 1970, textualmente consagraba: “En los procesos de policía no se controvertirá el derecho de dominio ni se considerarán las pruebas que se exhiban para acreditarlo”.