LIBRO DIGITAL 2023 - I

Jurisprudencia Relevante al Código de Seguridad y Convivencia En el ‘amparo policivo’ no se discute ni decide, por tanto, sobre la fuente del derecho que protege al actor o a sus contradictores (art. 126), por lo que el debate se limita exclusivamente a preservar o a restablecer la situación de hecho al estado anterior (statu quo) a la perturbación o a la pérdida de la posesión o tenencia del demandante sobre el bien. Ese es el sentido con que se regula por el artículo 125 del Código de Policía la figura del amparo. Así se expresa esta norma: ‘La Policía sólo puede intervenir para evitar que se perturbe el derecho de posesión o mera tenencia que alguien tenga sobre un bien, y en el caso de que se haya violado ese derecho, para restablecer y preservar la situación que existía en el momento en que se produjo la perturbación’.” Bajo esas consideraciones, resulta claro concluir que la finalidad del proceso de perturbación a la posesión o a la mera tenencia, es la de cautelar, prevenir e impedir la vulneración y el desconocimiento de la situación fáctica que se origina de la posesión o de la mera tenencia desplegada sobre los bienes, amparando la integridad del mismo y garantizando la protección del statu quo que existía antes del acto acusado como perturbatorio y así recobrar la condición existente con anterioridad. En la actualidad, el proceso policivo de amparo por perturbación a la posesión, se encuentra regulado en la Ley 1801 de 2016. En su Título VII se establece dentro de las denominadas “acciones de protección de los bienes inmuebles” este procedimiento, prescribe que, para los efectos de dicha normatividad, especialmente, los relacionados con el presente apartado, la posesión, mera tenencia y servidumbres a los que se hace alusión están definidos por los artículos 762, 775 y 879 del Código Civil (Art. 76). Describe como comportamientos contrarios: perturbar la posesión o mera tenencia de un inmueble o mueble por causa de daños materiales o hechos que la alteren e impedir el ingreso, uso y disfrute de la posesión o tenencia de un inmueble al titular de este derecho y demás, frente a lo cual señala las medidas correctivas a adoptar (Art.77). Dispone que la querella puede ser presentada ante el Inspector de Policía por “el titular de la posesión o la mera tenencia de los inmuebles particulares o de las servidumbres; las entidades de derecho público; y los apoderados o representantes legales de los antes mencionados” (Art. 79). También indica este Código que se debe comunicar al propietario inscrito la iniciación de dicho procedimiento sin perjuicio de que se lleve a cabo la diligencia prevista (Par. 2, Art. 79); e impone a la Superintendencia de Notariado y Registro, al Instituto Agustín Codazzi y las administraciones municipales, la obligación de suministrar la información solicitada, de manera inmediata y gratuita, a las autoridades de policía (Par. 3, Art. 79). Prevé, adicionalmente, que “cuando por caso fortuito o fuerza mayor demostrados, excepcionalmente deba suspenderse la audiencia pública, la autoridad competente decretará el statu quo sobre los bienes objeto de la misma, dejando constancia y registro documental, fijando fecha y hora para su reanudación” (Par. 4, Art. 79). Finalmente, dispone que el amparo de la posesión, la mera tenencia y las servidumbres es una “medida de carácter precario y provisional, de efecto inmediato, cuya única finalidad, es mantener el statu quo mientras el juez ordinario competente decide definitivamente sobre la titularidad de los derechos reales en controversia y las indemnizaciones correspondientes, si a ellas hubiere lugar” (Art. 80). Sobre este último punto, resulta importante destacar que cuando se consagra que el amparo de la posesión, la mera tenencia y las servidumbres es una “medida de carácter precario y provisional”, no cambia la naturaleza y dinámica de este procedimiento establecido en el anterior Código de Policía. Basta ubicar el Título en el que se encuentra el artículo que así lo dispone y analizar la finalidad de la Ley 1801 de 2016, para comprender que el Legislador quiso que la autoridad de policía, no definiera quién es el titular de los derechos reales en controversia, sino que resolviera el litigio frente a la tenencia pacífica de un bien, motivo por el cual las partes implicadas deben acudir a la justicia ordinaria. Así, el art. 80 citado no suprime el carácter definitivo de la decisión que se profiere en el proceso policivo, solo destaca el objeto de lo que se protege: el statu quo de la situación de las personas frente a sus bienes y no el derecho de propiedad. La expresión “el juez ordinario competente decide definitivamente sobre la titularidad de los derechos reales en controversia y las indemnizaciones correspondientes, si a ellas hubiere lugar” recalca el objetivo pretendido por este juicio policivo de recuperar el statu quo y finiquitar una perturbación ilegal. Con todo, ha de destacarse que, desde la normatividad anterior, en esta clase de procesos la “provisionalidad” de las medidas ha estado latente, por cuanto estos trámites no definían derechos de propiedad ni otorgaba reparaciones económicas, sino que la protección se dirigía a la tenencia o posesión legítima del inmueble. Así, al impregnarle el anotado carácter se buscó aclarar que en esta clase de acción no se determina quién tiene mejor derecho sobre el predio, o su titularidad, pues su único objeto es mantener el statu quo. En suma, conforme a lo dispuesto en el Código Nacional de Policía y Convivencia, en el procedimiento policivo de amparo no es dable discutir sobre la fuente del derecho que protege al querellante o a los querellados. Lo que se busca en este trámite es preservar o restablecer la situación de hecho al estado en que se encontraba antes de que ocurriera la perturbación o pérdida de la posesión por parte del querellante. De ahí que cualquier debate relacionado sobre la titularidad de los derechos ha de ser dirimida ante la jurisdicción ordinaria civil. Ahora bien, para que prosperen las pretensiones del querellante se requiere que este sea el tenedor o poseedor del bien inmueble, existan actos o hechos perturbatorios que impiden el goce pleno de la cosa, que tales hechos sean arbitrarios y no se encuentren respaldados por ninguna ley dado que deben ser el resultado del actuar del querellado (vías de hecho), y que exista relación causal entre tales hechos y la parte querellada. Finalmente, ha de anotarse que el Código Nacional de Policía y Convivencia adoptado con la Ley 1801 de 2016, vigente desde el 30 de enero de 2017, en relación con la aplicación de la Ley consagra en su artículo 239 que: “[l]os procedimientos por contravenciones al régimen de policía, así como los procedimientos administrativos sustituidos con la presente ley, que a la fecha de entrada en vigencia de la misma - 301 -

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana se estén surtiendo, serán adelantados hasta su finalización, conforme a la legislación vigente a la fecha de ocurrencia de los hechos que motivaron su iniciación”. 7. Concepto de bienes de interés cultural La Corte ha resaltado que el artículo 72 de la Constitución prevé el mandato de protección a cargo del Estado respecto de “tres tipos de bienes”469, a saber: “(i) el patrimonio cultural de la Nación, (…) (ii) el patrimonio arqueológico (…) y (iii) los bienes que conforman la identidad nacional”470. Sobre éstos últimos, ha reiterado que son inalienables y que el Legislador deberá disponer los mecanismos para readquirirlos cuando se encuentren en manos de particulares471. También y a partir del mandato constitucional, la Corte ha identificado otra “categoría de bienes que integran el patrimonio cultural de la Nación (…): los bienes de interés cultural”472, los cuales son regulados mediante la Ley 397 de 1997473. Así, los bienes culturales, hacen parte del patrimonio de la Nación, se encuentran bajo la protección del Estado y conforman la identidad nacional. También, poseen un especial interés (histórico, artístico, estético, plástico, arquitectónico, urbano, arqueológico, ambiental, ecológico, lingüístico, sonoro, musical, audiovisual, fílmico, científico, testimonial, documental, literario, bibliográfico, museológico, antropológico, entre otro) para la cultura nacional. A su vez, la declaratoria como bien de interés cultural -BIC-, entendida como el acto administrativo mediante el cual, y previo el cumplimiento del procedimiento previsto al efecto (Art. 5 ídem), determina que dicho bien queda cobijado por el régimen especial de protección o de salvaguarda (Art. 1, literal b ídem) del patrimonio cultural de la nación. El Ministerio de Cultura, es competente en tratándose de aquellos bienes del ámbito nacional; y de las autoridades territoriales, indígenas o de los consejos comunitarios de las comunidades afrodescendientes, a través de las gobernaciones, alcaldías o autoridades respectivas, respecto de aquellos bienes del ámbito territorial474. La declaratoria conlleva a que el bien, incluso cuando es privado: (i) quede sujeto a las disposiciones de la Ley 397 de 1997475; (ii) se encuentre sometido a un régimen especial de protección que obliga a obtener una autorización proferida por la autoridad que hizo su declaración cuando se trate de intervenirlo; (iii) si queda colindante con otros inmuebles, o estos se encuentran ubicados dentro de su área de influencia, será necesaria obtener la autorización mencionada para efectos de adelantar obras en ellos; (iv) deba incluirse en el registro de bienes de interés cultural, y (v) se someta a un tratamiento aduanero especial. Adicionalmente, siguiendo la Ley 1185 de 2008476, artículo 1, pueden ser muebles o inmuebles, públicos o privados, del ámbito nacional, departamental, distrital, municipal, de los territorios indígenas o de las comunidades negras de que trata la Ley 70 de 1993 a partir de lo cual, se asignan competencias, entre otras, en materia de conservación y preservación; y están sujetos a un régimen de protección especial, en materia de intervención, exportación y enajenación (Art. 7 ídem), cuyo incumplimiento puede acarrear sanciones (penales, administrativas, y/o disciplinarias) si constituye una falta contra el patrimonio cultural (Art. 10 ídem). Al efecto, se faculta al Ministerio de Cultura, al Instituto Colombiano de Antropología e Historia, al Archivo General de la Nación y a las entidades territoriales en lo de su competencia, con funciones policivas para la imposición y ejecución de medidas, multas, decomisos definitivos y demás sanciones establecidas, que sean aplicables según el caso (parágrafo, Art. 10 ídem). Conforme a lo anterior, los bienes de interés cultural son (i) muebles o inmuebles, (ii) públicos o privados, (iii) del ámbito nacional o territorial, (iv) sujetos a un régimen de protección especial, cuyo incumplimiento puede generar sanción, y respecto de ellos (v) se atribuyen funciones policivas al Ministerio de Cultura y demás entidades señaladas, conforme sus competencias, en materia de conservación y preservación. 7.1. Competencia del Ministerio de Cultura en relación con los bienes de interés cultural 469 Corte Constitucional, Sentencias C-034 de 2019 y C-742 de 2006. 470 Corte Constitucional, Sentencia C-668 de 2005. Cfr. Sentencia C-111 de 2017. 471 Corte Constitucional, Sentencia C-083 de 2020. 472 Corte Constitucional, Sentencia C-742 de 2006. “(…) dentro de la categoría de bienes que integran el patrimonio cultural de la Nación, existirá otra: la de los bienes de interés cultural, que surge en virtud de la declaración expresa del Ministerio de la Cultura, para que sean los destinatarios de la Ley 397 de 1997 y de sus normas reglamentarias. Entonces, los bienes de interés cultural son aquellos que hacen parte del patrimonio cultural de la Nación, pero que, en consideración con la declaratoria gubernamental como tal, se rigen por lo dispuesto en la ley de la cultura y en sus normas reglamentarias”. En esta sentencia también se señaló que “el concepto de patrimonio cultural de la Nación es general y el de interés cultural es especial, de ahí que los bienes que hacen parte de la primera categoría no siempre pertenezcan a la segunda, pero los que adquieren el carácter especial de interés cultural, dada su declaratoria, siempre hacen parte del patrimonio cultural de la Nación”. 473 Corte Constitucional, Sentencia C-082 de 2020. 474 Ley 397 de 1997, artículos 4º, 10º, 11, 14 y 19. 475 “Por la cual se desarrollan los artículos 70, 71 y 72 y demás artículos concordantes de la Constitución Política y se dictan normas sobre patrimonio cultural, fomentos y estímulos a la cultura, se crea el Ministerio de la Cultura y se trasladan algunas dependencias”. 476 “Por la cual se modifica y adiciona la Ley 397 de 1997 –Ley General de Cultura– y se dictan otras disposiciones”.

Jurisprudencia Relevante al Código de Seguridad y Convivencia Ahora bien, en los bienes de interés cultural del ámbito nacional, como es el presente caso477, la competencia del Ministerio de Cultura, de conformidad con el Decreto 763 de 2009478, comprende: “Artículo 4° (…) 1. Del Ministerio de Cultura. 1.1. Competencias generales sobre BIC del ámbito nacional (…) i. Formular la política estatal en lo referente al patrimonio cultural de la Nación, y coordinar el Sistema Nacional de Patrimonio Cultural de la Nación, para lo cual fijará las políticas generales y dictará lineamientos técnicos y administrativos, a los que deberán sujetarse las entidades y personas que integran dicho sistema. ii. Reglamentar los criterios de valoración que deberán aplicar todas las instancias competentes del ámbito nacional y territorial para declarar BIC. (…) iv. Establecer aspectos técnicos y administrativos relativos al contenido general de los Planes Especiales de Manejo y Protección, cuya sigla es -PEMP-, de los BIC del ámbito nacional y territorial, de conformidad con la Ley 397 de 1997 modificada por la Ley 1185 de 2008 y este decreto. v. Determinar cuáles BIC declarados previamente a la expedición de la Ley 1185 de 2008 en los ámbitos nacional y territorial requieren PEMP y el plazo para adoptarlo, si fuere necesario en forma adicional a lo establecido en este decreto. (…) xiii. Destinar los recursos que las leyes sobre la materia y las correspondientes leyes anuales de presupuesto le asignen para las acciones relativas al Patrimonio Cultural de la Nación”. También contempla, el mencionado decreto, competencias específicas sobre BIC del ámbito nacional: “Lista Indicativa de Candidatos a Bienes de Interés Cultural i. Elaborar y administrar la Lista Indicativa de Candidatos a Bienes de Interés Cultural del ámbito nacional, e incluir en dicha Lista los bienes que podrían llegar ser declarados como BIC en dicho ámbito. ii. Definir cuáles de los bienes incluidos en la Lista de que trata el numeral anterior requieren un Plan Especial de Manejo y Protección -PEMP-. Declaratorias y revocatorias iii. Efectuar las declaratorias de los BIC del ámbito nacional. iv. Revocar los actos de declaratoria de BIC del ámbito nacional por razones legales o cuando los respectivos bienes hubieran perdido los valores que dieron lugar a la declaratoria. v. Someter al concepto del Consejo Nacional de Patrimonio Cultural los actos antes enumerados que requieran de la participación de dicho Consejo, y acoger dichos conceptos cuando tengan carácter obligatorio. Régimen Especial de Protección de BIC vi. Actuar como instancia competente en lo relacionado con la aplicación del Régimen Especial de Protección, cuya sigla es -REP- , de que trata el artículo 11 de la Ley 397 de 1997, modificado por el artículo 7° de la Ley 1185 de 2008, respecto de los bienes que declare como BIC del ámbito nacional o de los declarados como tal con anterioridad a la Ley 1185 de 2008. vii. Aprobar los PEMP de bienes que declare como BIC del ámbito nacional o los declarados como tal antes de la expedición de la Ley 1185 de 2008, si tales bienes requieren dicho plan, previo concepto del Consejo Nacional de Patrimonio Cultural. viii. Autorizar las intervenciones en BIC del ámbito nacional, así como aquellas que se pretendan realizar en sus áreas de influencia y/o en bienes colindantes con dichos bienes. (…) Sanciones xvi. Aplicar o coordinar, según el caso, respecto de los BIC del ámbito nacional el régimen precautelar y sancionatorio dispuesto en el artículo 15 de la Ley 397 de 1997, modificado por el artículo 10 de la Ley 1185 de 2008 (…)\" (artículo 4 ídem) El listado de competencias permite afirmar que el Ministerio de Cultura interviene respecto de los bienes culturales del ámbito nacional para (i) la gestión cultural en términos de política pública, criterios de valoración, aspectos técnicos y administrativos; y destinación de recursos; (ii) la elaboración y definición de la Lista Indicativa de Candidatos a BIC; (iii) la declaración o revocatoria de la condición BIC; y (iv) la aplicación del régimen especial de protección de BIC. Adicionalmente, sus facultades policivas se relacionan con la aplicación de sanciones por las faltas contra el patrimonio cultural de la Nación que vulneran el deber constitucional de protección. Por ejemplo, con la intervención en el BIC sin la respectiva autorización o la realización de obras en inmuebles colindantes o del área de influencia del BIC, también sin autorización, en donde el Ministerio puede ordenar la suspensión inmediata de la actividad, la imposición de multa, y/o la obligación del implicado de volver el bien a su estado anterior. 477 Según la Resolución No. 2873 del 13 de noviembre de 2012. 478 “Por el cual se reglamenta parcialmente las Leyes 814 de 2003 y 397 de 1997 modificada por medio de la Ley 1185 de 2008, en lo correspondiente al Patrimonio Cultural de la Nación de naturaleza material”. - 303 -

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana Así las cosas, el Ministerio de Cultura ostenta una competencia que se circunscribe a la salvaguarda, en este caso, de los BIC del ámbito nacional, y por tanto su actuación y responsabilidad están dadas en términos de conservación del interés cultural que se le atribuye al bien. … SENTENCIA T-146/22 … II. CONSIDERACIONES … 3. Cuestión previa – la naturaleza jurídica de la función ejercida por el Corregidor de La Buitrera y de las decisiones cuestionadas en la tutela sub examine 34. Naturaleza de las funciones de las autoridades de policía. El “proceso único de policía”479 se encuentra regulado en el Título 3, Capítulo 1, de la Ley 1801 de 2016, por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana (en adelante “CNSCC”). Este procedimiento tiene por objeto regular “todas las actuaciones adelantadas por las autoridades de Policía”480 y se rige por los principios de “oralidad, gratuidad, inmediatez, oportunidad, celeridad, eficacia, transparencia y buena fe”481. La naturaleza de la función –administrativa o judicial– que las autoridades de policía ejercen en el proceso único de policía depende de “la finalidad perseguida”482 con la actuación. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional y administrativa483, si la finalidad de la actuación es “la preservación del orden público, la tranquilidad, la seguridad, la salubridad y las condiciones económicas de convivencia social”484, las autoridades de policía ejercen la función de policía, la cual tiene naturaleza administrativa. Por lo tanto, los actos que expidan en el marco de estos procesos son actos administrativos. En contraste, en los procesos en los que la finalidad de la actuación es “resolver un conflicto inter partes, en el cual la autoridad de policía se comporta como un tercero imparcial”485, estas ejercen una función jurisdiccional486, en virtud de lo dispuesto en el artículo 116 de la Constitución487. 35. La función policial de control urbanístico. El artículo 135 del CNSCC establece los comportamientos contrarios a la convivencia que constituyen infracciones urbanísticas488 y que, por lo tanto, “no deben realizarse”. Dentro de estas se encuentran, entre otras, (i) “parcelar, urbanizar, demoler, intervenir o construir” sin “licencia o cuando esta hubiere caducado” 489 y (ii) “[u]sar o destinar un inmueble” contraviniendo “los usos específicos del suelo”490. 36. Las autoridades de policía son titulares de la “función policial de control urbanístico”491, la cual las faculta para investigar las conductas contrarias a la integridad urbanística e imponer las medidas correctivas o sanciones urbanísticas que correspondan. La Corte Constitucional y el Consejo de Estado492 han sostenido que la función policial de control urbanístico tiene carácter administrativo, no judicial. En efecto, al ejercer esta función, la autoridad de policía no actúa como un tercero imparcial en un conflicto inter partes, por el contrario, actúa en ejercicio de una función administrativa encaminada a preservar el orden público y la integridad urbanística. Por lo tanto, (i) las actuaciones de investigación que llevan a cabo para determinar la existencia de infracciones urbanísticas son actuaciones administrativas y (ii) las decisiones que toman en ejercicio de tal función son actos administrativos493. 479 Ley 1801 de 2016, Título 3, Capitulo 1. 480 Ib., art. 214. 481 Ib., art. 213. 482 Consejo de Estado, Sección Tercera-Subsección A, sentencia del 25 de octubre de 2019, Rad. No. 11001-03-26-000-2019-00007-00(63151). 483 Corte Constitucional, sentencia T-176 de 2019. Ver también, sentencia T-1104 de 2008. 484 Ib. 485 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 3 de mayo de 2019, Rad. No. 70001-23-33-000-2017-00201-01. 486 Corte Constitucional, sentencia C-212 de 1994. La Corte Constitucional indicó: “[r]esulta, pues, ajustado a la Constitución que el legislador confíe de manera excepcional a funcionarios distintos de los jueces, como es el caso de los inspectores penales de policía, los inspectores de policía y los alcaldes, la función precisa de administrar justicia en el ámbito propio de las contravenciones especiales”. 487 “Artículo 116. La Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, la Fiscalía General de la Nación, los Tribunales y los Jueces, administran Justicia. También lo hace la Justicia Penal Militar. El Congreso ejercerá determinadas funciones judiciales. Excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas. (…)”. 488 Ib., art. 135. 489 Ib. 490 Ib. 491 Ley 1801 de 2016, art. 138. 492 Consejo de Estado, Sección Tercera-Subsección A, sentencia del 25 de octubre de 2019, Rad. No. 11001-03-26-000-2019-00007-00(63151). Ver también, Consejo de Estado, Sección Tercera-Subsección A, sentencia del 25 de octubre de 2019, Rad. No. 11001-03-26-000-2019-00007-00(63151). 493 Corte Constitucional, sentencia T-236 de 2019. Ver también, Corte Constitucional, sentencias T-327 de 2018 y T-596 de 2011.

Jurisprudencia Relevante al Código de Seguridad y Convivencia 37. Caso concreto. La Sala considera que durante el procedimiento de policía objeto de revisión el Corregidor de La Buitrera ejerció la función policial administrativa de control urbanístico y profirió actos administrativos. La Sala advierte que la señora Mancera Castro interpuso una querella policiva “por perturbación y protección a la propiedad” que tenía por pretensión que se ordenara “la diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho del inmueble”, de modo que los querellados fueran desalojados. Igualmente, denunció que los querellados habrían realizado “excavaciones y construcciones en la parte sur del predio” que generaron presuntos “daños ambientales” al rio Meléndez494. 38. Como se expuso, según la jurisprudencia constitucional, en los procesos policivos que tienen como finalidad amparar la posesión o la tenencia, las autoridades de policía ejercen funciones jurisdiccionales pues resuelven conflictos inter partes y, en consecuencia, sus decisiones son actos de este tipo495. En este caso, sin embargo, la Sala advierte que, después de recibir el escrito de contestación en el que los querellados afirmaron ser poseedores del predio e informaron que cursaba un proceso civil de pertenencia sobre el mismo, el Corregidor de La Buitrera afirmó que no se pronunciaría sobre la tenencia, posesión o propiedad de los lotes. Por lo tanto, indicó que el trámite policivo tendría como único objeto establecer si “existe o no permiso para la realización de las obras urbanísticas, en este caso dos casas construidas en material de bareque”496. 39. En este sentido, en la Resolución No.4161.2.10.005, del 25 de junio de 2019, el Corregidor de La Buitrera no resolvió un conflicto inter partes entre la señora Mancera Castro y los querellados en relación con la posesión o tenencia del predio. Únicamente se limitó a determinar si estos habían incurrido en infracciones urbanísticas. Al concluir que los querellados habían construido sin licencia, resolvió sancionarlos con la “medida correctiva” de demolición de las construcciones. En tales términos, la Sala encuentra que la Resolución No. 4161.2.10.005, del 25 de junio de 2019, cuestionada mediante la presente acción de tutela, es un acto administrativo que impone medidas correctivas y sanciones urbanísticas a presuntos infractores urbanísticos, no una providencia judicial497. … Examen de fondo 57. En el presente acápite, la Sala examinará si las entidades accionadas vulneraron los derechos fundamentales de los accionantes al debido proceso, vivienda digna y mínimo vital. Para ello, en primer lugar, hará una breve descripción del proceso policivo por infracción urbanística, así como de las medidas correctivas y sanciones urbanísticas que las autoridades de policía pueden imponer a los sujetos que incurran en infracciones urbanísticas (sección 5.1 infra). En segundo lugar, la Sala se referirá a la protección procesal y sustantiva de la que son titulares los sujetos de especial protección constitucional que participan como presuntos infractores urbanísticos en los procesos policivos. En concreto, la Sala se referirá a la protección cualificada al debido proceso y a la protección reforzada del derecho fundamental a la vivienda digna (secciones 5.2 y 5.3 infra). En tercer lugar, con fundamento en tales consideraciones, resolverá el caso concreto, para lo cual planteará problemas jurídicos independientes en relación con las presuntas vulneraciones al debido proceso, de un lado, y los derechos fundamentales a la vivienda digna, y al mínimo vital, de otro (sección 5.4 infra). Por último, de encontrarse acreditada una vulneración, adoptará los remedios que correspondan (sección 6 infra). 5. 1 El proceso policivo por infracción urbanística 58. El artículo 2.2.6.1.1.1 del Decreto 1077 de 2015 dispone que la licencia urbanística es el “acto administrativo de carácter particular y concreto, expedido por el curador urbano o la autoridad municipal o distrital competente, por medio del cual se autoriza específicamente a adelantar obras” de urbanización y de construcción, entre otras498. La licencia urbanística garantiza el cumplimiento de las normas urbanísticas, especialmente, las adoptadas en los Planes de Ordenamiento Territoriales (en adelante, POT), en los instrumentos que lo complementen y en los Planes Especiales de Manejo y Protección (PEMP)499. Las licencias urbanísticas pueden ser de urbanización, parcelación, subdivisión, intervención y ocupación del espacio público y construcción. El artículo 135 del CNSCC, establece los comportamientos contrarios a la convivencia que constituyen infracciones urbanísticas500 y que, por lo tanto, “no deben realizarse”. Dentro de estas se encuentran, entre otras, (i) “parcelar, urbanizar, demoler, intervenir o construir” sin “licencia o cuando esta hubiere caducado”501 y (ii) “[u]sar o destinar un inmueble” contraviniendo “los usos específicos del suelo”502. 494 Exp. T-8.120.674. Querella policiva, ff. 1 y 2. 495 Corte Constitucional, sentencia T-427 de 2021. 496 Exp. T-8.120.674, resolución No. 4161.2.10.005 del 25 de junio de 2019. 497 La Sala resalta que en el encabezado y en el resolutivo primero, el Corregidor de La Buitrera calificó la Resolución No. 4161.2.10.005, del 25 de junio de 2019, como un acto administrativo “por medio del cual se impone una sanción urbanística”. 498 Decreto 1077 de 2015, art. 2.2.6.1.1.1. 499 Corte Constitucional, sentencia T-002 de 2019. Ver también, sentencia T-282-20. 500 Ib., art. 135. 501 Ib. 502 Ib. - 305 -

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana 59. El artículo 135 del CNSCC dispone que, en ejercicio de la “función policial de control urbanístico”503, las autoridades policivas están facultadas para adelantar procesos administrativos encaminados a investigar la comisión de infracciones urbanísticas e imponer medidas correctivas o sanciones a los infractores que sean razonables, necesarias y proporcionadas504. Las medidas correctivas se “imponen por las autoridades de policía a toda persona que ejecute comportamientos contrarios a la convivencia o el incumplimiento de los deberes específicos de convivencia”505. Según el artículo 172 del CNSCC, las medidas correctivas no tienen carácter sancionatorio506, pues su objeto es “disuadir, prevenir, superar, resarcir, procurar, educar, proteger o restablecer la convivencia”507. Son medidas correctivas, entre otras, la demolición de una construcción, la expulsión del domicilio, la suspensión de una obra y el desalojo508. 60. Los procedimientos de policía por infracción urbanística deben adelantarse por medio del “proceso único de policía”509 regulado en el Título 3, Capítulo 1, del CNSCC. Este procedimiento tiene por objeto regular “todas las actuaciones adelantadas por las autoridades de Policía”510 y se rige por los principios de “oralidad, gratuidad, inmediatez, oportunidad, celeridad, eficacia, transparencia y buena fe”511. Existen dos tipos de procesos administrativos de policía512: (i) el proceso verbal inmediat513 y (ii) el proceso verbal abreviado514. A través del primero de ellos, se tramitan “los comportamientos contrarios a la convivencia, de competencia del personal uniformado de la Policía Nacional, los comandantes de estación o subestación de policía, y los comandantes del Centro de Atención Inmediata de Policía”515. El proceso verbal abreviado, por su parte, es competencia de “los Inspectores de Policía, los Alcaldes y las autoridades especiales de Policía”516. El artículo 223 de la Ley 1801 de 2016 regula el trámite del proceso verbal abreviado y establece reglas de legitimación, citación, práctica de pruebas, audiencias y recursos, las cuales deben ser respetadas por las autoridades de policía que adelantan estos procesos. 61. El siguiente cuadro resume tales reglas con especial énfasis en las que son relevantes para este caso: Etapas y práctica de pruebas en el proceso policivo verbal abreviado Inicio de la La acción de Policía puede iniciarse de oficio o a petición de la persona que tenga interés en la aplicación del acción517 régimen de Policía, contra el presunto infractor. Citación La autoridad de policía debe citar a audiencia pública al quejoso y al presunto infractor en el término de los cinco (5) días siguientes de conocida la querella o el comportamiento contrario a la convivencia. Esta citación debe llevarse a cabo a través de “comunicación escrita, correo certificado, medio electrónico, medio de comunicación del que disponga, o por el medio más expedito o idóneo, donde se señale dicho comportamiento”. La audiencia pública se realizará en el lugar de los hechos, en el despacho del inspector o de la autoridad especial de Policía. Esta tendrá las siguientes etapas: Argumentos. La autoridad otorgará a las partes (quejoso y presunto infractor) veinte (20) minutos para exponer sus argumentos y pruebas; Invitación a conciliar. La autoridad de Policía invitará al quejoso y al presunto infractor a resolver sus diferencias. Pruebas. La práctica de pruebas se sujeta a las siguientes reglas: La autoridad de policía decretará de oficio o a petición de parte las pruebas pertinentes y conducentes, las cuales se practicarán en un término máximo de cinco (5) días. La audiencia se reanudará al día siguiente al del 503 Ib. 504 Ley 1801 de 2018. “ARTÍCULO 8o. PRINCIPIOS. Son principios fundamentales del Código (…) 12. Proporcionalidad y razonabilidad. La adopción de medios de Policía y medidas correctivas debe ser proporcional y razonable atendiendo las circunstancias de cada caso y la finalidad de la norma. Por lo tanto, se debe procurar que la afectación de derechos y libertades no sea superior al beneficio perseguido y evitar todo exceso innecesario. 13. Necesidad. Las autoridades de Policía solo podrán adoptar los medios y medidas rigurosamente necesarias e idóneas para la preservación y restablecimiento del orden público cuando la aplicación de otros mecanismos de protección, restauración, educación o de prevención resulte ineficaz para alcanzar el fin propuesto”. Ver también, Corte Constitucional, sentencias T-596 de 2011, T-327 de 2018 y T-236 de 2019. 505 Ley 1801 de 2016, art. 172. Ver también, sentencia C-600 de 2019. 506 Ley 1801 de 2016, art. 172. Ver también, sentencias C-282 de 2017 y C-600 de 2019. 507 Ib. 508 Ley 1801 de 2016, art. 173. La Sala resalta, sin embargo, que conforme al artículo 104 de la Ley 388 de 1997 la demolición y la suspensión de la construcción también son sanciones urbanísticas. 509 Ley 1801 de 2016, Título 3, Capitulo 1. 510 Ib., art. 214. 511 Ib., art. 213. 512 Ib., art. 221. “ARTÍCULO 221. CLASES DE ACTUACIONES. Las actuaciones que se tramiten ante las autoridades de Policía, se regirán por dos clases: la verbal inmediata y la verbal abreviada”. 513 Ley 1801 de 2016, Título 3, Capitulo 2. 514 Ley 1801 de 2016, Título 3, Capitulo 3. 515 Ib., art. 222. 516 Ib., art. 223. 517 Ley 1801 de 2016, art. 223.1

Jurisprudencia Relevante al Código de Seguridad y Convivencia Audiencia vencimiento de la práctica de pruebas. Cuando se requieran conocimientos técnicos especializados, los pública servidores públicos del sector central y descentralizado del nivel territorial, darán informes por solicitud de la autoridad de Policía; La autoridad de policía puede decretar la inspección judicial la cual se sujetará a las siguientes reglas: (a) la autoridad deberá notificar al presunto infractor o perturbador de convivencia y al quejoso personalmente, y de no ser posible, mediante aviso, (b) la autoridad de Policía se trasladará al lugar de los hechos; y (c) durante la diligencia oirá a las partes máximo por quince (15) minutos cada una y recibirá y practicará las pruebas que considere conducentes para el esclarecimiento de los hechos. Agotada la etapa probatoria en la audiencia pública, la autoridad de Policía valorará las pruebas y dictará la orden de Policía o medida correctiva. La decisión “quedará notificada en estrados”. Según el artículo 135 del CNPSC, la autoridad de policía puede imponer dos tipos de medidas correctivas por infracciones urbanísticas que dependen de la aptitud del terreno: Terrenos no aptos. En los casos de construcciones en terrenos “no aptos o sin previa licencia” la autoridad policiva puede ordenar el desalojo y, además, “impondrá de inmediato la medida de suspensión de construcción o Decisión y tipos demolición”. de sanciones Terrenos aptos. Cuando el infractor lleva a cabo una actuación urbanística sin previa licencia en “predios aptos”, la autoridad policiva deberá conceder “un término de sesenta (60) días para que el infractor solicite el reconocimiento de la construcción ante la autoridad competente del distrito o municipio”. En caso de no hacerlo, el infractor “no podrá reanudar la obra y se duplicará el valor de la multa impuesta”. Contra la decisión proferida por la autoridad de Policía proceden los recursos de reposición y, en subsidio, el de apelación ante el superior jerárquico, los cuales se solicitarán, concederán y sustentarán dentro de la misma Recursos audiencia. Para la aplicación de medidas correctivas en asuntos relativos a infracciones urbanísticas, “el recurso de apelación se concederá en el efecto suspensivo”. 62. La facultad de las autoridades de policía para adelantar procesos policivos por infracción urbanística no se limita a la protección de derechos reales y la integridad urbanística “ni está desprovist[a] de relevancia constitucional”518. La Corte Constitucional ha reconocido que las personas que se encuentran en situación de pobreza se ven obligadas a acudir a “mecanismos de hecho”519, tales como la ocupación de predios privados o públicos y la construcción sin licencia, para poder tener un lugar donde vivir520. En estos eventos, las órdenes de desalojo de los predios o la demolición de las obras que se impongan como medidas correctivas o sancionatorias pueden tener un impacto significativo en los derechos fundamentales a la vivienda digna y al mínimo vital, debido a que los sujetos no cuentan con los recursos para procurar una vivienda por sus propios medios. 63. La Corte Constitucional ha sostenido que las autoridades policivas deben considerar no sólo la legalidad de las medidas correctivas y sanciones urbanísticas que impongan, sino también los efectos que estas pueden tener en los derechos fundamentales de los presuntos infractores. Lo anterior, con el objeto de armonizar la protección de la integridad urbanística y la convivencia con las necesidades de vivienda de aquellos sujetos que se encuentran en situaciones de vulnerabilidad económica y social521. En concreto, este tribunal ha señalado que los ocupantes irregulares de predios públicos y privados que tienen la calidad de sujetos de especial protección constitucional, derivada de una situación de vulnerabilidad económica y social, son titulares de una protección reforzada en los procesos policivos por infracción urbanística. Esta protección reforzada se concreta en dos garantías iusfundamentales: (i) la garantía cualificada del derecho al debido proceso administrativo en el trámite policivo y (ii) la garantía especial del derecho a la vivienda digna522. A continuación, la Sala se referirá a estas garantías. 5. 2 Protección constitucional cualificada del derecho fundamental al debido proceso administrativo en procesos policivos por infracción urbanística 64. El derecho fundamental al debido proceso administrativo. El debido proceso es un pilar esencial de las sociedades democráticas. El artículo 29 de la Constitución reconoce su existencia como derecho fundamental al establecer que “el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”. De la misma forma, este derecho está consagrado en otras normas que forman parte del bloque de constitucionalidad. En concreto, en los artículos 14.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, 8 y 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 18 de la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre. 518 Corte Constitucional, sentencia SU-016 de 2021. 519 Corte Constitucional, sentencia SU-016 de 2021. 520 Comité DESC, dictamen del caso Ben Djazia y otros c. España, (A/HRC/40/61), párr. 41. Ver también, Comité DESC, dictamen del caso El Ayoubi y El Azouan Azouz v. España, E/C.12/69/D/54/2018, párr. 13.1. 521 Corte Constitucional, sentencias T-816 de 2012, T-327 de 2018, T-046 de 2015. 522 Corte Constitucional, sentencias T-547 de 2019, T-109 de 2015 y SU-016 de 2021. - 307 -

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana 65. El derecho fundamental al debido proceso administrativo523 es aquel que otorga a las personas la facultad de exigir que todas las actuaciones administrativas 524 se lleven a cabo con estricta sujeción al conjunto de etapas, requisitos, condiciones y garantías iusfundamentale525 previamente establecidas en la Constitución, la ley y los reglamentos526. Este derecho está “íntimamente ligado con la noción de justicia”527, debido a que condiciona y limita el ejercicio de los poderes del Estado y asegura que los administrados no sean sometidos a decisiones arbitrarias528. Según la jurisprudencia constitucional, la protección y garantía del debido proceso en las actuaciones administrativas persigue tres finalidades: (i) asegurar el “ordenado funcionamiento de la administración”529 y el cumplimiento de los principios de la función pública, (ii) garantizar la validez y corrección de las actuaciones de las autoridades públicas y (iii) resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los administrados530. 66. Ámbito de protección. El ámbito de protección del derecho fundamental al debido proceso administrativo está compuesto por un conjunto de garantías iusfundamentales esenciales531 que protegen al individuo incurso en cualquier tipo de actuación administrativa532. Dentro de estas garantías se encuentran, entre otras, (i) el principio de legalidad533, (ii) el derecho de defensa y contradicción, (iii) el deber de motivación, (iv) la publicidad de las actuaciones y decisiones adoptadas en esos procedimientos, (v) el derecho a impugnar las decisiones534 y, por último, (vi) el plazo razonable535. 67. La protección procesal cualificada de los sujetos de especial protección constitucional en los procesos policivos. Las garantías iusfundamentales esenciales del debido proceso deben observarse en “toda actividad de la administración pública en general”536, sin embargo, su contenido y alcance varía dependiendo del tipo de proceso y de los sujetos investigados. En este sentido, la Corte Constitucional ha señalado que los ocupantes de predios privados o públicos que tengan la calidad de sujetos de especial protección constitucional son titulares de una protección procesal “cualificada”537 en los procesos policivos por infracción urbanística538. 68. Esta protección cualificada exige, de un lado, que las autoridades administrativas observen y salvaguarden las garantías iusfundamentales que integran el ámbito de protección del debido proceso de forma más estricta y rigurosa539, con el objeto de maximizar la protección de los derechos de los sujetos de especial protección constitucional540. De otro, que las normas procedimentales deben aplicarse con “especial atención a las condiciones particulares”541 de los presuntos infractores. Esto implica que, conforme al artículo 13 de la Constitución, la administración debe adoptar medidas afirmativas o ajustes razonables a los procesos policivos por infracción urbanística, de modo que estos sujetos puedan participar en condiciones de igualdad sustantiva542. Diversas Salas de Revisión se han pronunciado 523 Corte Constitucional, sentencia C-980 de 2010. Ver también, sentencias T-796 de 2006, T-051 de 2016 y C-165 de 2019. 524 Corte Constitucional, sentencia T-103 de 2006. 525 Corte Constitucional, sentencia C-034 de 2021. Ver también, sentencia T-595 de 2020. 526 Corte Constitucional, Sent C-980 de 2010. Ver también, sentencias T-514 de 2001, T-604 de 2013 y C-162 de 2021. 527 Corte IDH. Caso Ruano Torres y otros Vs. El Salvador. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 5 de octubre de 2015. Serie C No. 303, párr. 151. Ver también, Corte Constitucional, sentencias C-025 de 2009 y C-633 de 2014. 528 Corte Constitucional, sentencia C-037 de 2021. 529 Id. 530 Corte Constitucional, sentencia SU-213 de 2021. 531 Corte Constitucional, sentencia C-034 de 2014. Ver también, sentencias C-316 de 2008, C-600 de 2019, C-029 de 2021, C-162 de 2021, T-177 de 2021 y T-398 de 2021. El contenido y alcance de las garantías iusfundamentales en el marco de procesos administrativos no es idéntico al que estas tienen en los procesos judiciales. La Corte Constitucional ha aclarado que la interpretación de las garantías que componen el debido proceso administrativo debe ser llevada a cabo bajo estándares más flexibles y menos exigentes, con el objeto de asegurar la eficiencia, eficacia, celeridad y economía por parte de la Administración. Al respecto, ver Corte Constitucional sentencia C-600 de 2019. “Sin embargo, no puede asegurarse que todas las garantías del debido proceso se apliquen con la misma rigurosidad en las actuaciones judiciales o administrativas, pues cada ámbito cuenta con peculiaridades que le son propias. Por ejemplo, en la sentencia C-316 de 2008 se consideró que ‘los estándares aplicables a los procedimientos administrativos pueden ser menos exigentes que los aplicables al proceso penal. Por esta razón, la Corte ha encontrado ajustado a la Carta que algunas de las medidas administrativas - como multas u otras medidas correctivas - impuestas por la autoridad administrativa tengan lugar después de un procedimiento que es menos exigente que el proceso penal’”. 532 Corte Constitucional, sentencias C-341 de 2014 y C-403 de 2016. 533 Corte Constitucional, sentencia T-232 de 2018. 534 Corte Constitucional, sentencias T-044 de 2018 y SU-016 de 2021. 535 Corte Constitucional, sentencias SU-213 de 2021 y T-177 de 2021. 536 Corte Constitucional, sentencia C-403 de 2016. 537 Corte Constitucional, sentencia SU-016 de 2021. Ver también, sentencia T-331 de 2014. 538 Corte Constitucional, sentencias T-528 de 2011, T-689 de 2013, T-247 de 2018 y T-547 de 2019. 539 Corte Constitucional, sentencia T-427 de 2021. 540 Corte Constitucional, sentencia SU-016 de 2021. 541 Corte Constitucional, sentencia T-709 de 2014. Ver también, sentencia T-331 de 2014. 542 Corte Constitucional, sentencias T-380 de 2017 y T-623 de 2017.

Jurisprudencia Relevante al Código de Seguridad y Convivencia sobre el alcance que esta protección procesal cualificada supone en relación con el alcance del principio de legalidad y el derecho de defensa en el trámite de los procesos policivos543, así como el deber de motivación de los actos administrativos que imponen medidas correctivas de desalojo y demolición544. 69. (i) El principio de legalidad en los procesos policivos. Conforme a los artículos 29 de la Constitución y 3.1 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) el principio de legalidad, como componente del derecho fundamental al debido proceso administrativo, exige que las actuaciones administrativas se desarrollen con estricta sujeción a las “normas de procedimiento y competencia establecidas en la Constitución y la ley”545. Las autoridades públicas vulneran el principio de legalidad en aquellos eventos en los que adelantan los procesos administrativos sin observar las reglas de legitimación, representación, notificaciones, términos para practicar y controvertir pruebas, competencias, instancias y recursos dispuestos en la ley para adelantar los procedimientos administrativos546. Según la jurisprudencia constitucional, esto ocurre, entre otros supuestos, cuando (i) el funcionario “aplica un trámite ajeno al asunto sometido a su competencia”547, (ii) no se agotan “etapas sustanciales del procedimiento establecido”, (iii) se “eliminan trámites procesales vulnerando el derecho de defensa y contradicción de una de las partes” y (iv) se suprimen “oportunidades procesales para que las partes o intervinientes en el proceso ejerzan las potestades otorgadas por el legislador al regular el procedimiento”548. 70. El principio de legalidad exige que los procesos policivos por infracciones urbanísticas que puedan afectar los derechos de sujetos de especial protección constitucional se adelanten con estricta sujeción a las normas de procedimiento previstas en el CNSCC y en el CPACA. En la sentencia T-176 de 2019, la Sala Primera de Revisión concluyó que el Inspector de Policía de Bayunca, Bolívar, vulneró el principio de legalidad e incurrió en defecto procedimental absoluto en el marco de un proceso policivo por perturbación de la posesión que adelantaba en contra de la Fundación Mario Santo Domingo. Lo anterior, debido a que (i) no suspendió la audiencia pública prevista en el artículo 223.1 del CNPC, a pesar de que la Fundación querellada no había asistido y (ii) no brindó a la referida fundación la posibilidad de justificar su inasistencia en los términos de la sentencia C-349 de 2017. En criterio de la Sala, dicha decisión desconoció las reglas de trámite del procedimiento policivo y, además, al privar a la fundación del derecho a participar en la audiencia, violó los derechos de defensa y contradicción por cuanto le impidió presentar alegatos de conclusión, controvertir las pruebas e impugnar la decisión. 71. (ii) El derecho de defensa en los procesos policivos. El derecho de defensa es un componente esencial del debido proceso administrativo que obliga al Estado a tratar al individuo “como un verdadero sujeto del proceso, en el más amplio sentido de este concepto, y no simplemente como objeto del mismo”549. La jurisprudencia constitucional ha definido este derecho como aquel que otorga al administrado la facultad de “hacer valer sus derechos sustanciales”550 durante la actuación administrativa. Este derecho tiene “un alto nivel de indeterminación”551, pues abarca prerrogativas diversas. Sin embargo, la Corte Constitucional ha indicado que protege cinco garantías mínimas para el administrado: (i) la comunicación del inicio del trámite administrativo, (ii) la facultad de intervenir y la posibilidad de ser oído antes de que se tome una decisión que tenga la virtualidad de afectar sus derechos552; (iii) el derecho a pronunciarse sobre los medios de prueba, así como de solicitar y aportar pruebas553; (iv) la notificación del acto administrativo que defina el proceso, de conformidad con todos los requisitos legales554 y (v) cuestionar las decisiones adoptadas en el proceso555. 72. En los procesos policivos por infracción urbanística, el derecho de defensa y contradicción de los ocupantes que se encuentran en especial situación de vulnerabilidad es objeto de protección constitucional reforzada 556 . Estos sujetos “tienen derecho a que la 543 Corte Constitucional, sentencias T-455 de 2005, T-232 de 2018, T-176 de 2019 y T-375 de 2021. 544 Corte Constitucional, sentencias T-623 de 2017, T-380 de 2017 y T-623 de 2017. 545 Ley 1437 de 2011, art. 2(1). Corte Constitucional, sentencias T-455 de 2005, T-232 de 2018, T-375 de 2021 y C-029 de 2021. 546 Corte Constitucional, sentencias T-232 de 2018 y T-375 de 2021. 547 Corte Constitucional, sentencias SU-159 de 2002 y T-295 de 2018. 548 Corte Constitucional, sentencias T-174 de 2016 y T-333 de 2016. 549 Corte IDH. Caso Barreto Leiva Vs. Venezuela. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 17 de noviembre de 2009. Serie C No. 206, párr, 29; Corte IDH. Caso Ruano Torres y otros Vs. El Salvador. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 5 de octubre de 2015. Serie C No. 303, párr. 153. 550 Corte Constitucional, sentencia C-025 de 2009. 551 Corte Constitucional, sentencia C-633 de 2014. 552 Corte Constitucional, sentencias C-418 de 2018 y C-040 de 2021. 553 Corte Constitucional, sentencia C-161 de 2021. 554 Corte Constitucional, sentencias C-418 de 2018 y C-040 de 2021. 555 Corte Constitucional, sentencia C-161 de 2021. 556 Las personas analfabetas son sujetos de especial protección constitucional, puesto que el analfabetismo es una de las expresiones “más claras de vulnerabilidad” (T-623 de 2017) y uno de los mayores factores de exclusión e inequidad social. En efecto, no saber leer y escribir causa que las personas “vivan en un mundo inaccesible, distante, imposible de conocer y deban depender de las personas alfabetizadas para tomar importantes decisiones acerca de sus propias vidas” (T-380 de 2017). Lo anterior, naturalmente redunda en “la consolidación de una evidente dificultad para el ejercicio adecuado de los derechos” (T-623 de 2017) y, en concreto, en barreras para el ejercicio de defensa en las actuaciones administrativas. Dicha situación de vulnerabilidad implica que, conforme al artículo 13 de la Constitución, (i) las personas que se encuentran en situación de analfabetismo son titulares de - 309 -

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana administración les ofrezca acompañamiento reforzado”557 y, de ser necesario, “asistencia letrada y jurídica”558 gratuita durante el trámite administrativo. Lo anterior, con el objeto de que puedan ejercer sus derechos procesales en igualdad de condiciones. Así mismo, la Corte ha resaltado la importancia de que en estos procesos se lleven a cabo “audiencias públicas que provean a las personas afectadas y a sus abogados, oportunidades para cuestionar la decisión de desalojo y/o presentar alternativas”559. 73. Con fundamento en estas consideraciones, en la sentencia T-596 de 2011, la Sala Quinta de Revisión de Tutelas concluyó que la Alcaldía Local de Ciudad Bolívar vulneró el derecho fundamental al debido proceso, al haber impuesto a un desplazado que se encontraba en situación de analfabetismo una multa por haber construido su vivienda sin licencia urbanística. Lo anterior, debido a que, a pesar de que el accionante era analfabeta, adelantó el proceso administrativo sancionatorio sin “proveer consejería legal, asistencia material y la información relevante para que pudiera ejercer sus derechos en una posición de igualdad real respecto a los demás ciudadanos”. En el mismo sentido, en la sentencia T-331 de 2014, la Sala Primera de Revisión consideró que la Alcaldía Local de Usme vulneró el debido proceso en el trámite de un proceso policivo por infracción urbanística. Esto, porque, a pesar de que el accionante era un sujeto de especial protección constitucional por encontrarse en situación de vulnerabilidad económica, no le ofreció acompañamiento de modo que este pudiera participar en igualdad de condiciones durante el proceso policivo. 74. (iii) El deber de motivación. La motivación es “la exteriorización de la justificación razonada que permite llegar a una conclusión”560. El deber de motivación es una de las garantías del debido proceso administrativo que exige que la administración exponga razones suficientes561 que “expliquen de manera clara, detallada y precisa el sentido de la determinación adoptada”562 y “las razones de hecho y de derecho que determinan su actuar”563. Este deber no se satisface con la “presentación de argumentos ligados a la aplicación formal de las normas”564. Por el contrario, la argumentación del acto administrativo debe permitir al administrado conocer con certeza “cuáles fueron los hechos, motivos y normas en que se basó la autoridad para tomar su decisión, a fin de descartar cualquier indicio de arbitrariedad”565. 75. La motivación de los actos administrativos es una garantía constitucional que brinda credibilidad a las decisiones de la administración, limita la discrecionalidad566 y evita “actos de abuso de poder”, dado que impone la obligación de justificar sus decisiones en derecho567. A su turno, salvaguarda el derecho de defensa568, porque exige a la administración demostrar razonadamente que tomó en cuenta los alegatos de las partes y que el conjunto de pruebas ha sido analizado. Así mismo, garantiza el derecho de contradicción e impugnación, puesto que “la motivación de los actos administrativos facilita el control de la actuación administrativa”569. En efecto, el conocimiento de los motivos por los cuales la administración ha adoptado determinada decisión “permite a los interesados apreciar las razones de las decisiones que los afectan y, eventualmente, interponer los recursos administrativos o instaurar las acciones judiciales a que haya lugar”570. garantías iusfundamentales reforzadas en los procesos administrativos y (ii) el Estado debe adoptar medidas afirmativas para garantizar que esta población pueda participar en las actuaciones administrativas en condiciones de igualdad sustantiva. 557 Corte Constitucional, sentencia T-331 de 2014. 558 Corte Constitucional, sentencia T-547 de 2019. 559 Corte Constitucional, sentencia T-547 de 2019. Ver también, Naciones Unidas, Informe del Relator Especial sobre una vivienda adecuada, como parte del derecho a un nivel de vida adecuado, Miloon Kothari, A/HRC/4/18 5 de febrero de 2007, Anexo I, Principios básicos y directrices sobre los desalojos y el desplazamiento generados por el desarrollo, párr. 37. 560 Corte IDH. Caso Chocrón Chocrón Vs. Venezuela. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 1 de julio de 2011. Serie C No. 227, párr. 118; Corte IDH. Caso Flor Freire Vs. Ecuador. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de agosto de 2016. Serie C No. 315, párr. 182. Ver también, Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 27 de julio de 2017 Rad. No. 76001233100020010346001 (35273). Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 5 de marzo de 2020 Rad. No. 44001233100020110002001 (21321). 561 Corte Constitucional, sentencia T-010 de 2021. 562 Corte Constitucional, sentencia T-530 de 2019 563 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección A, sentencia del 5 de julio de 2018, Rad. No. 110010325000201000064 00 (0685-2010). 564 Id. 565 Corte IDH. Caso Chocrón Chocrón Vs. Venezuela. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 1 de julio de 2011. Serie C No. 227, párr. 118; Corte IDH. Caso Flor Freire Vs. Ecuador. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de agosto de 2016. Serie C No. 315, párr. 182. Ver también, Corte Constitucional, sentencia T-171 de 2019. 566 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda -Subsección A-, Sentencia del 5 de julio de 2018, Rad. No. 110010325000201000064 00 (0685-2010). 567 Corte Constitucional, sentencia T-227 de 2019. Ver también, sentencia SU-250 de 1998. 568 Corte Constitucional, sentencia T-227 de 2019. 569 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda -Subsección A-, Sentencia del 5 de julio de 2018, Rad. No. 110010325000201000064 00 (0685-2010). 570 Id. Ver también, sentencia T-204 de 2012.

Jurisprudencia Relevante al Código de Seguridad y Convivencia 76. La Corte Constitucional571 ha indicado que los actos administrativos que impongan sanciones urbanísticas que impacten los derechos fundamentales de ocupantes que se encuentran en situación de vulnerabilidad, están sujetos a una carga específica de motivación572. En virtud de esta carga, las autoridades policivas tienen la obligación de considerar no sólo la legalidad de las medidas correctivas de desalojo o demolición, sino también los efectos que estas medidas pueden tener en los derechos fundamentales de los ocupantes. En este sentido, deben (i) identificar la norma urbanística infringida, (ii) exponer las razones fácticas y jurídicas que dan cuenta de la infracción urbanística y (iii) conforme al numeral 12 del artículo 8 del CNSCC573, examinar la razonabilidad y proporcionalidad de las medidas correctivas o sanciones frente a posibles afectaciones e interferencias en el goce de otros derechos fundamentales, como, por ejemplo, la vivienda digna (ver fundamento 84 infra)574. 77. El siguiente cuadro sintetiza las reglas sobre la protección procesal cualificada de la que son titulares los sujetos de especial protección constitucional en los procedimientos policivos por infracción urbanística. Protección cualificada de los sujetos de especial protección en los procesos policivos por infracción urbanística Los sujetos de especial protección constitucional que participen en los procesos de policía como presuntos infractores urbanísticos, son titulares de una garantía cualificada del derecho al debido proceso administrativo. Esta garantía cualificada exige que: Las autoridades de policía, al adelantar el proceso único de policía –inmediato o abreviado, deben salvaguardar las garantías iusfundamentales generales que integran el ámbito de protección del derecho fundamental al debido proceso administrativo de forma más estricta y rigurosa. Las normas procedimentales del proceso único de policía deben aplicarse con especial atención a las condiciones particulares de vulnerabilidad y debilidad manifiesta de los presuntos infractores. Esto implica que, conforme al artículo 13 de la Constitución, las autoridades de policía deben adoptar medidas afirmativas o ajustes razonables a los procesos policivos por infracción urbanística, de modo que estos sujetos puedan participar en condiciones de igualdad sustantiva. En concreto, la Corte Constitucional ha indicado que esto implica, entre otras, que las autoridades policivas: No pueden eliminar etapas del proceso abreviado, tales como la audiencia pública prevista en el artículo 223 del CNSCC; Deben brindar acompañamiento y asistencia jurídica a los presuntos infractores durante el trámite; y Deben cumplir con una carga específica de motivación que exige (i) identificar la norma urbanística infringida, (ii) exponer las razones fácticas y jurídicas que dan cuenta de la infracción urbanística y (iii) examinar la razonabilidad y proporcionalidad de las medidas correctivas o sanciones frente a posibles afectaciones al goce de otros derechos fundamentales, como, por ejemplo, la vivienda digna. El desconocimiento de estas garantías procesales reforzadas vulnera el derecho fundamental al debido proceso de los sujetos de especial protección constitucional en los procedimientos policivos. 5.3 Protección reforzada del derecho fundamental a la vivienda digna de sujetos de especial protección constitucional en procesos policivos por infracción urbanística 78. Reconocimiento constitucional del derecho a la vivienda digna. El artículo 51 de la Constitución Política reconoce el derecho a la “vivienda digna”. Así mismo, establece que el Estado fijará las condiciones necesarias “para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda”. Este derecho también se encuentra previsto en los artículos 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales que garantizan el derecho a una vivienda “adecuada”. La Corte Constitucional ha sostenido que la vivienda digna es un derecho fundamental autónomo575 que otorga a las personas “el derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad”576 en un lugar propio o ajeno577 donde puedan aislarse y que sea adecuado para satisfacer 571 Corte Constitucional, sentencia T-327 de 2018. 572 Corte Constitucional, sentencias C-734 de 2000, T-991 de 2012 y SU-062 de 2019. 573 Ley 1801 de 2018. “ARTÍCULO 8o. PRINCIPIOS. Son principios fundamentales del Código (…) 12. Proporcionalidad y razonabilidad. La adopción de medios de Policía y medidas correctivas debe ser proporcional y razonable atendiendo las circunstancias de cada caso y la finalidad de la norma. Por lo tanto, se debe procurar que la afectación de derechos y libertades no sea superior al beneficio perseguido y evitar todo exceso innecesario”. 574 Corte Constitucional, sentencias T-269 de 2002, T-210 de 2010, T-986A de 2012 y T-327 de 2018. 575 Corte Constitucional, sentencias T-526 de 2012, T-968 de 2015, T-547 de 2019 y SU-016 de 2021. 576 Comité DESC, Observación General No. 4. Ver también, Consejo de Derechos Humanos, Informe de la Relatora Especial sobre una vivienda adecuada como elemento integrante del derecho a un nivel de vida adecuado y sobre el derecho de no discriminación a este respecto, 26 de diciembre de 2019. A/HRC/43/43, párr. 16. 577 Corte Constitucional, sentencia T-206 de 2019. Ver también, sentencia T-409 de 2013. - 311 -

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana las necesidades humanas básicas578. La vivienda no es una comodidad, es “el espacio indispensable para el desarrollo de la vida de las personas”579 y constituye la base para el disfrute de todos los derechos económicos, sociales y culturales580. 79. Objeto y ámbito de protección. El objeto de protección de este derecho fundamental es la vivienda “digna” y “adecuada”, el cual debe interpretarse conforme al principio pro homine –no de forma estricta o restrictiva– El derecho a la vivienda “no se agota únicamente con la posibilidad de adquirir un inmueble de habitación”581 y no puede ser equiparado “con el cobijo que resulta del mero hecho de tener un tejado por encima de la cabeza”582. La Corte Constitucional y el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (en adelante Comité DESC) han indicado que el concepto de vivienda debe entenderse “en relación con la dignidad inherente al ser humano”583 y, en este sentido, abarca siete componentes o dimensiones iusfundamentales584: (i) la seguridad jurídica de la tenencia, (ii) la disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura; (iii) los gastos soportables; (iv) la habitabilidad; (v) la asequibilidad; (vi) la locación adecuada y, por último, (vii) la adecuación cultural. 80. Obligaciones del Estado en relación con el derecho a la vivienda digna. El derecho a la vivienda digna es un derecho social fundamental585. Por lo tanto, como ocurre con los demás derechos económicos, sociales y culturales, su ámbito de protección está compuesto por dos tipos de obligaciones para el Estado: obligaciones de cumplimiento inmediato y obligaciones de cumplimiento progresivo. (i) Obligaciones de cumplimiento inmediato. Según la jurisprudencia constitucional, existen tres obligaciones de cumplimiento inmediato: (i) las de respeto, que constituyen “deberes de abstención del Estado, quien no debe interferir en el disfrute y goce del derecho”586; (ii) las de protección, “que hacen referencia a los mecanismos de amparo frente a las injerencias ilegítimas de terceros en el disfrute del derecho”587; y (iii) algunas obligaciones de garantía entre las que se encuentran las de (a) no discriminar injustificadamente; (b) proteger especialmente a personas en situación de debilidad manifiesta; (c) no interferir arbitrariamente en el contenido ya garantizado del derecho y (d) no retroceder de forma injustificada en el nivel de protección alcanzado588. (ii) Obligaciones de cumplimiento progresivo. La realización plena del derecho a la vivienda digna de todas las personas es una obligación de carácter progresivo. Tal y como ocurre con todos los otros derechos económicos, sociales y culturales, su satisfacción plena “exige una inversión considerable de recursos públicos con los cuales el Estado no cuenta de manera inmediata”589. El Estado tiene la obligación de adoptar medidas “hasta el máximo de los recursos de que disponga”590 para lograr progresivamente la plena efectividad del derecho a una vivienda digna y adecuada. 81. La exigibilidad del derecho a la vivienda digna por vía de tutela. El amparo del derecho fundamental a la vivienda digna a través de la acción de tutela “está condicionado a la posibilidad de que este pueda traducirse en un derecho subjetivo”591. Esto ocurre en aquellos eventos en los que se reclama la protección de facetas del derecho que, conforme a la jurisprudencia constitucional, son de cumplimiento inmediato. En concreto, la Corte Constitucional ha indicado que el amparo será procedente, entre otras, (i) cuando se solicita la protección de la faceta de abstención de la vivienda digna, consistente en el “derecho de defensa frente a injerencias arbitrarias de las autoridades estatales o de particulares”592, (ii) cuando se formulen pretensiones relativas al respeto de los derechos subjetivos previstos en leyes o reglamentos y (iii) en eventos en los que, por una circunstancia de debilidad manifiesta, “el accionante merece una especial protección constitucional y se torna imperiosa la intervención del juez constitucional para lograr la igualdad efectiva”593. 578 Corte Constitucional, sentencias C-165 de 2015, T-230A de 2018 y SU-016 de 2021. Ver también, Comité DESC, Observación General No. 4. 579 Corte Constitucional, sentencia SU-092 de 2021. 580 Corte Constitucional, sentencia T-497 de 2017 y T-414 de 2019. Ver también, Comité DESC, Observación general núm. 4 (1992) sobre el derecho a una vivienda adecuada (art. 11, párr. 1 del Pacto), párr. 7 y 9. Ver también, Comité DESC, I.D.G. c. España, dictamen E/C.12/55/D/2/2014, párr. 11.1. 581 Corte Constitucional, sentencia T-002 de 2019. 582 Comité DESC, Observación General No. 4. Ver también, Corte Constitucional, sentencias T-269 de 2015 y T-547 de 2019. 583 Consejo de Derechos Humanos, Informe de la Relatora Especial sobre una vivienda adecuada como elemento integrante del derecho a un nivel de vida adecuado y sobre el derecho de no discriminación a este respecto, 26 de diciembre de 2019. A/HRC/43/43, párr. 15. 584 Corte Constitucional, sentencias T-024 de 2015, T-149 de 2017, T-203A de 2018 y T-547 de 2019. 585 Corte Constitucional, sentencia T-009 de 2021. 586 Corte Constitucional, sentencia SU-016 de 2021. 587 Id. 588 Corte Constitucional, sentencia C-165 de 2015. Ver también, sentencias T-176 de 2013, T-907 de 2013, T-433 de 2016, SU-016 de 2021 y C-191 de 2021. 589 Corte Constitucional, sentencia SU-016 de 2021. 590 Asamblea General de las Naciones Unidad, Consejo de Derechos Humanos, Informe de la Relatora Especial sobre una vivienda adecuada como elemento integrante del derecho a un nivel de vida adecuado y sobre el derecho de no discriminación a este respecto, 26 de diciembre de 2019. A/HRC/43/43, párr. 17. 591 Corte Constitucional, sentencia SU-016 de 2021. Ver también, sentencias C-165 de 2015 y T-247 de 2018. 592 Corte Constitucional, sentencia T-1318 de 2005. Ver también, sentencias T-308 de 1993, T-316 de 1995, T-309 de 1995 y T-494 del 2005. 593 Corte Constitucional, sentencias T-206 de 2019. Ver también, sentencias T-139 de 2017 y T-427 de 2021.

Jurisprudencia Relevante al Código de Seguridad y Convivencia 82. El derecho a la vivienda digna frente a desalojos y órdenes de demolición. La seguridad jurídica de la tenencia de la vivienda de los sujetos de especial protección constitucional es una de las facetas de cumplimiento inmediato del derecho a la vivienda digna y adecuada exigible por medio de la acción de tutela594. Esta faceta impone al Estado la obligación de proteger jurídicamente las distintas formas de tenencia de la vivienda contra los desalojos forzados, “el desahucio, el hostigamiento, o cualquier forma de interferencia arbitraria e ilegal”595. Según la jurisprudencia constitucional, los desalojos forzados son aquellas medidas que obligan a “salir a personas, familias y/o comunidades de los hogares y/o las tierras que ocupan, en forma permanente o provisional”596. 83. La Corte Constitucional597 y el Comité DESC598 han señalado que los desalojos forzados y las órdenes de demolición de la vivienda de los ocupantes irregulares de predios públicos y privados, que tienen la calidad de sujetos de especial protección constitucional599, no cuentan con otra alternativa de vivienda y carecen de los medios materiales para procurarla, son prima facie incompatibles con la Constitución. Esto, porque afectan de manera intensa el goce del derecho fundamental a la vivienda digna600, así como otros derechos fundamentales conexos (mínimo vital y trabajo). Además, pueden perpetuar “la discriminación y estigmatización sistémicas contra quienes viven en la pobreza y ocupan, por necesidad o de buena fe, predios sin tener el título legal”601. 84. En tales términos, los desalojos forzados y órdenes de demolición deben ser excepcionales602 y sólo serán constitucionales si existen razones poderosas que las justifiquen y que respetan el principio de proporcionalidad, previsto en el artículo 8º del CNSCC y desarrollado por la Corte Constitucional. De acuerdo con los criterios señalados en la jurisprudencia de este tribunal, las medidas correctivas deben satisfacer las exigencias del juicio de proporcionalidad de intensidad estricta603. Esto, porque (i) los numerales 12 y 13 del artículo 8 del CNSCC exigen que las medidas correctivas sean idóneas, necesarias y proporcionadas, las cuales son las exigencias del juicio de proporcionalidad de intensidad estricta desarrollado por la Corte Constitucional en la sentencia C-345 de 2019; y (ii) en estos casos el juez de tutela enjuicia actuaciones de la administración que afectan derechos fundamentales de sujetos de especial protección constitucional. En tales términos, las medidas administrativas de desalojo y demolición deben (i) perseguir una finalidad constitucionalmente imperiosa, (ii) ser idóneas o efectivamente conducentes, (iii) necesarias y, por último, (iv) proporcionadas en sentido estricto: (i) Finalidad constitucional imperiosa. Las medidas de desalojo y demolición deben perseguir una finalidad constitucionalmente imperiosa. La Corte Constitucional ha indicado que la protección de la propiedad privada y el cumplimiento de las normas urbanísticas justifican prima facie ordenar el desalojo forzado y la demolición de una construcción. Esto es así, debido a que el desalojo y la demolición son medidas correctivas previstas expresamente en el artículo 173 del CNSCC encaminadas a la salvaguarda de importantes principios constitucionales, tales como la “legalidad, la seguridad jurídica, el interés general, la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo”604. La calidad de sujetos de especial protección constitucional de los ocupantes ilegales no exige que las autoridades policivas y los jueces de tutela deban “amparar situaciones irregulares que se configuran al margen de la ley”605. Por el contrario, únicamente supone que la aplicación de la 594 Corte Constitucional, sentencia T-002 de 2019. Ver también, sentencias T-141 de 2012, T-327 de 2018 y SU-016 de 2021. 595 Id. 596 Corte Constitucional, sentencia T-547 de 2019. Ver también, Comité PDESC. Observación General No. 7. El derecho a una vivienda adecuada: los desalojos forzosos, Párr. 4. 597 Corte Constitucional, sentencia T-547 de 2019. 598 Comité DESC, Observación No. 7. 599 En este grupo, se encuentran personas cabeza de hogar, de la tercera edad, menores de edad, miembros de comunidades étnicas, mujeres gestantes, personas en situación de discapacidad, en condiciones de pobreza extrema y otras vulnerabilidades. 600 Corte Constitucional, sentencia T-816 de 2012. “Para ello se debe proceder primero a establecer si se produce de manera cierta y evidente una amenaza sobre el derecho a la vivienda digna de la accionante, en concordancia con lo expuesto en el aparte 2.1. Al verificar el supuesto de hecho, se encuentra que se refiere especialmente a la faceta de abstención o el derecho de defensa de la vivienda, el cual se implica ‘la obligación estatal de no perturbar el goce del derecho injustificadamente, y de proteger a las personas contra injerencias indebidas de terceros en el goce del derecho a la vivienda’, ya que lo que pretende la accionante es que la administración, representada por la Alcaldía de Usme y el Consejo de Justicia de Bogotá, permita que ella continúe con su construcción hecha de material desechable, sin que sea obligada a demolerla a pesar de no tener licencia de construcción. En esos términos, se trataría de uno de los supuestos en que el derecho a la vivienda digna, a pesar de ser derecho social, económico y cultural, puede ser amparable por tutela”. 601 Comité DESC, dictamen del caso Ben Djazia y otros c. España, (A/HRC/40/61), párr. 41. Ver también, Comité DESC, dictamen del caso El Ayoubi y El Azouan Azouz v. España, E/C.12/69/D/54/2018, párr. 13.1. 602 Id. 603 Al respecto, ver, Corte Constitucional, sentencias T-282 de 2011, T-528 de 2011, T-637 de 2013, T-247 de 2018, T-327 de 2018 y T-006 de 2022. Por otro lado, (iii) la Sala constata que las exigencias de este juicio coinciden con la metodología que ha aplicado el Comité DESC para evaluar la proporcionalidad de las medidas de desalojo. Al respecto, ver: Comité DESC, dictamen del caso Ben Djazia y otros c. España A/HRC/40/61, párr. 41. Ver también, Comité DESC, dictamen del caso El Ayoubi y El Azouan Azouz v. España E/C.12/69/D/54/2018, párr. 13.1. 604 Corte Constitucional, sentencia SU-016 de 2021. 605 Corte Constitucional, sentencia T-816 de 2012. - 313 -

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana sanción urbanística debe ser proporcionada de cara a la finalidad que persigue, lo que implica constatar su idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto606. (ii) Idoneidad o efectiva conducencia. El numeral 13 del artículo 8 de la Ley 1801 de 2016 dispone que las autoridades de policía sólo podrán adoptar los medios de policía y medidas correctivas que resulten “rigurosamente idóneas” para la preservación y restablecimiento del orden público. Las medidas correctivas son idóneas si contribuyen de forma sustancial a alcanzar dichas finalidades607. (iii) Necesidad. El numeral 13 del artículo 8 del CNSCC dispone que las autoridades de Policía solo podrán adoptar “los medios y medidas rigurosamente necesarias (…) cuando la aplicación de otros mecanismos de protección, restauración, educación o de prevención resulte ineficaz para alcanzar el fin propuesto”. En concordancia con esta disposición, la Corte Constitucional ha indicado que las autoridades de policía deben adoptar las medidas correctivas por infracciones urbanísticas que resulten “menos gravosas”608 para los derechos a la vivienda digna, mínimo vital, trabajo, unidad familiar y demás derechos conexos de los infractores. El desalojo forzado y la demolición son medidas de ultima ratio, que sólo deben ser ordenadas si no existe ninguna otra medida alternativa factible que permita proteger las normas urbanísticas y la propiedad privada con el mismo grado de idoneidad609. Según la jurisprudencia constitucional, antes de imponer una medida correctiva de demolición y desalojo, la autoridad de policía tiene la obligación de diagnosticar la habitabilidad610 de la zona y constatar si es procedente la legalización de la vivienda611. Si se está adelantando el proceso de legalización del sector o regularización de la situación que genera la infracción, la administración debe posponer o suspender la decisión hasta la finalización del trámite correspondiente612. Por otro lado, en caso de sanciones de demolición, conforme al principio de gastos soportables, la administración deberá “asumir el costo de la demolición”613 si los infractores no cuentan con los recursos para atender dichos gastos. (iv) Proporcionalidad en sentido estricto. El numeral 12 del artículo 8 de la Ley 1801 de 2016 prevé que “la adopción de medios de Policía y medidas correctivas debe ser proporcional y razonable atendiendo las circunstancias de cada caso y la finalidad de la norma”. Por lo tanto, se debe “procurar que la afectación de derechos y libertades no sea superior al beneficio perseguido”. En tales términos, las medidas correctivas serán proporcionadas en sentido estricto si los beneficios de adoptarla exceden las restricciones y afectaciones impuestas sobre los derechos fundamentales de los infractores. Las medidas correctivas de desalojo y demolición causan una afectación intensa al derecho fundamental a la vivienda digna de los sujetos de especial protección constitucional que no tienen la capacidad económica de procurar para sí una solución de vivienda. Así mismo, estas medidas pueden afectar el derecho al mínimo vital y el derecho al trabajo en aquellos eventos en que los ocupantes satisfacen sus necesidades básicas por medio de las actividades económicas que desarrollan en el lugar en el que habitan. Del mismo modo, afectan el derecho a la familia, pues la pérdida del hogar es una de las restricciones más intensas a la unidad familiar. Por esta razón, la Corte Constitucional614 y el Comité DESC615 han señalado que, en aquellos eventos en los que el desalojo y demolición son inevitables, antes de adoptarlas, la autoridad de policía, en conjunto con las autoridades municipales competentes, deben implementar medidas de protección transitorias y definitivas para garantizar el derecho fundamental a la vivienda digna de los afectados. En particular, antes de que estas medidas correctivas se hagan efectivas, deben otorgar una alternativa transitoria de vivienda, bien sea por medio “de un subsidio de arriendo”616 o con un albergue o alojamiento temporal adecuado617, hasta que les sea entregada una solución de vivienda definitiva. Así mismo, deben incluir a los ocupantes afectados en los programas de satisfacción de vivienda que correspondan conforme a sus circunstancias y necesidades y proveer un acompañamiento y asistencia técnica al afectado de modo que “circunstancias de tipo formal no le impidan acceder a los beneficios”618. Esta inclusión hace referencia a “los programas en general y no a proyectos de vivienda específicos, y no implica modificar el orden de las personas que se postularon previamente y están en lista de espera”619. 85. En síntesis, la Sala resalta que la Constitución no permite que las medidas correctivas o sancionatorias 606 Comité DESC, Ben Djazia y otros c. España, dictamen A/HRC/40/61, párr. 41. Ver también, Comité DESC, El Ayoubi y El Azouan Azouz v. España, E/C.12/69/D/54/2018, párr. 13.1. 607 Sobre la efectiva conducencia o idoneidad de una medida ver Corte Constitucional, sentencia C-345 de 2019. Ver también, Corte Constitucional, sentencias C-673 de 2001 y C-519 de 201 y SU-440 de 2021. 608 Constitución Política, sentencia T-327 de 2018. 609 Corte Constitucional, sentencia T-331 de 2014. Ver también, sentencia T-327 de 2018. 610 Corte Constitucional, sentencia T-045 de 2014. Ver también, sentencias T-596 de 2011 y T-717 de 2012. 611 Corte Constitucional, sentencias T-717 de 2012, T-331 de 2014 y T-002 de 2019. 612 Corte Constitucional, sentencia T-717 de 2012. 613 Ib. 614 Corte Constitucional, sentencias T-331 de 2014, T-002 de 2019, T-327 de 2018 y T-427 de 2021. 615 Observación General No. 7. Ver también, Comité DESC, dictamen del caso Ben Djazia y otros c. España, (A/HRC/40/61), párr. 41. Ver también, Comité DESC, dictamen del caso El Ayoubi y El Azouan Azouz v. España, E/C.12/69/D/54/2018, párr. 13.1. 616 Corte Constitucional, sentencia T-547 de 2019. 617 Corte Constitucional, sentencia T-427 de 2021. Ver también, sentencia T-327 de 2018. 618 Ib. 619 Corte Constitucional, sentencia SU-016 de 2021.

Jurisprudencia Relevante al Código de Seguridad y Convivencia por infracción urbanística impliquen que los ocupantes infractores, que tengan la calidad de sujetos de especial protección constitucional, queden sin hogar620. Las autoridades de policía vulneran el derecho a la vivienda digna de estos sujetos si les imponen medidas de desalojo y demolición que, a pesar de estar soportadas en la comisión de una infracción urbanística, no están justificadas desde el punto de vista constitucional, debido a que no satisfacen las exigencias del juicio de proporcionalidad de intensidad estricto. Por esta razón, en aquellos eventos en los que el desalojo y la demolición de la vivienda sean inevitables, estas medidas deben estar precedidas de un estudio razonado que logre armonizar la protección de las normas urbanísticas y la propiedad privada con la garantía del derecho a la vivienda digna y el ejercicio de otros derechos conexos de los infractores y ocupantes irregulares (vgr., mínimo vital y trabajo). 86. La siguiente tabla sintetiza las reglas jurisprudenciales relativas a la protección sustancial cualificada del derecho a la vivienda digna de los sujetos de especial protección constitucional en el marco de procesos policivos por infracción urbanística: Protección reforzada del derecho a la vivienda digna de los sujetos de especial protección en los procesos policivos por infracción urbanística Los sujetos de especial protección constitucional que participen en los procesos de policía como presuntos infractores urbanísticos, son titulares de medidas de protección especiales que buscan salvaguardar el derecho fundamental a la vivienda digna y garantizar que no queden sin hogar. La seguridad jurídica de la tenencia de la vivienda de los sujetos de especial protección constitucional es una de las facetas de cumplimiento inmediato del derecho a la vivienda digna y adecuada que es exigible por medio de la acción de tutela. Esta faceta impone al Estado la obligación de proteger jurídicamente las distintas formas de tenencia de la vivienda contra los desalojos forzados, el desahucio, el hostigamiento, o cualquier forma de interferencia arbitraria e ilegal. La Corte Constitucional y el Comité DESC han señalado que los desalojos forzados y las órdenes de demolición de la vivienda de los ocupantes irregulares de predios públicos y privados, que tienen la calidad sujetos de especial protección constitucional, no cuentan con otra alternativa de vivienda y carecen de los medios materiales para procurarla, son prima facie incompatibles con la Constitución. Estas medidas correctivas o sancionatorias sólo serán constitucionales si existen razones poderosas que las justifiquen y respetan el principio de proporcionalidad, previsto en el artículo 8º de la Ley 1801 de 2016 y desarrollado por la jurisprudencia constitucional. En concreto, una medida correctiva de desalojo o demolición en el marco de un proceso policivo por infracción urbanística sólo será constitucional si satisface las exigencias del juicio estricto de constitucionalidad: Finalidad constitucionalmente imperiosa. Las medidas de desalojo y demolición deben perseguir una finalidad constitucionalmente imperiosa. La Corte Constitucional ha indicado que la protección de la propiedad privada y el cumplimiento de las normas urbanísticas justifican prima facie ordenar el desalojo forzado y la demolición de una construcción. Idoneidad. Las órdenes de desalojo y demolición deben ser rigurosamente idóneas, lo que implica que deben contribuir de manera sustancial y evidente a la protección de la integridad urbanística y la convivencia. Necesidad. El desalojo forzado y la demolición son medidas correctivas de ultima ratio, que sólo deben ser adoptadas si no existe ninguna otra medida alternativa factible que permita proteger la integridad urbanística y la propiedad privada con el mismo grado de idoneidad. Antes de ordenar el desalojo o demolición, las autoridades de policía deben, por ejemplo, verificar si el predio o la vivienda construida son susceptibles de legalización. Proporcionalidad en sentido estricto. Las medidas de desalojo y demolición causan una afectación intensa a los derechos fundamentales a la vivienda y mínimo vital de aquellos sujetos de especial protección constitucional que no cuentan con los recursos para procurarse un hogar por sus propios medios. En aquellos eventos en que estas medidas correctivas son inevitables, antes de hacerlas efectivas, las autoridades de policía deben adoptar tres medidas de protección especiales: Otorgar alternativas transitorias de vivienda, bien sea por medio de un subsidio de arriendo o con un albergue o alojamiento temporal adecuado, hasta que les sea entregada una solución de vivienda definitiva. Incluir a los ocupantes afectados en los programas de satisfacción de vivienda que correspondan conforme a sus circunstancias y necesidades; Proveer un acompañamiento y asistencia técnica al afectado de modo que circunstancias de tipo formal no le impidan acceder a los beneficios de los programas de vivienda. 5.4 Solución del caso concreto 87. En la presente sección la Sala resolverá el caso concreto. Para ello, en primer lugar, examinará si el Corregidor de La Buitrera vulneró el derecho fundamental al debido proceso de los accionantes en el trámite del proceso policivo por infracción urbanística. En segundo lugar, estudiará si la Resolución sancionatoria No. 4161.2.10.005, mediante la cual se ordenó la demolición de las casas de bareque en las que los accionantes habitaban, violó sus derechos fundamentales a la vivienda digna y al mínimo vital. (i) Examen de la presunta vulneración del derecho fundamental al debido proceso 88. Posiciones de las partes. Los accionantes consideran que el Corregidor de La Buitrera vulneró el derecho fundamental al debido proceso, porque, en su criterio, (i) carecía de competencia para adelantar el proceso policivo, debido a que existía un proceso civil 620 Corte Constitucional, sentencia T-396 de 1997 y T-372 de 2016. - 315 -

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana reivindicatorio en curso, (ii) no notificó a los querellados en debida forma de las actuaciones administrativas surtidas, (iii) no motivó suficientemente la resolución sancionatoria y (iv) no les permitió impugnarla. Por su parte, el Corregidor de La Buitrera sostiene que adelantó el proceso policivo conforme las reglas de trámite previstas en el CNSCC. En concreto, señala que el procedimiento que adelantó “no se est[aba] debatiendo la titularidad o derechos que tienen los accionantes” sobre el inmueble, puesto que la inspección de policía “no tiene competencia para realizar ningún tipo de acciones administrativas que afecte la naturaleza y el estado actual del inmueble”621, (ii) la resolución sancionatoria tuvo como propósito la “conservación del medio ambiente ya que el sector donde los infractores urbanísticos realizaron dos casas se encuentran (sic) dentro del área protectora del rio Meléndez” y (iii) el acto que ordenó las demoliciones fue notificado personalmente a la señora Vanesa Garzón Ortiz, quien firmó los oficios “de su puño y letra”, sin presentar recurso de apelación622. 89. Problema jurídico. En tales términos, corresponde a la Sala resolver el siguiente problema jurídico: ¿El Corregidor de La Buitrera vulneró el derecho fundamental al debido proceso de los accionantes al (i) adelantar un proceso de policía por infracción urbanística en contra de los querellados, a pesar de que existía un proceso civil reivindicatorio en curso y al, (ii) presuntamente, no haber (a) notificado a los querellados en debida forma de las actuaciones, (b) motivado suficientemente la resolución sancionatoria y (c) permitido impugnar la orden de demolición? 90. Análisis de la Sala. La Sala considera que el Corregidor de La Buitrera vulneró el derecho fundamental al debido proceso de los accionantes. En criterio de la Sala, el Corregidor de La Buitrera era competente para adelantar el proceso de policía por infracción urbanística a pesar de que existía un proceso civil reivindicatorio en curso. Esto es así, porque, de un lado, la existencia de un proceso civil reivindicatorio no implicaba, per se, que estuviera impedido para avocar conocimiento de la querella policiva instaurada por la señora Mancera Castro, la cual tenía por objeto que se ordenara la restitución del inmueble y, en consecuencia, el desalojo de los querellados. En efecto, según los artículos 77 y 80 del CNSCC, en estos eventos, la autoridad de policía puede iniciar la querella, sin embargo, el amparo de la posesión que eventualmente se ordene será “una medida de carácter precario y provisional, de efecto inmediato, cuya única finalidad, es mantener el statu quo mientras el juez ordinario competente decide definitivamente sobre la titularidad de los derechos reales en controversia y las indemnizaciones correspondientes, si a ellas hubiere lugar”. En este caso, después de que los agenciados pusieron de presente que existía un proceso reivindicatorio en curso, el Corregidor de La Buitrera aclaró que no tenía competencia para “determinar tenencias, posesiones o propiedades de lotes de terrenos”623. Por lo tanto, indicó que el objeto de la querella se circunscribiría a establecer si “existe o no permiso para la realización de las obras urbanísticas, en este caso dos casas construidas en material de bareque”624. 91. Al margen de lo anterior, la Sala encuentra que el Corregidor de La Buitrera vulneró el derecho fundamental al debido proceso y desconoció la protección procesal cualificada de la que los accionantes eran titulares en el trámite policivo, habida cuenta de su condición de sujetos de especial protección constitucional. Esto es así, por tres razones. 92. Primero. El Corregidor de La Buitrera vulneró el principio de legalidad, como componente del derecho fundamental al debido proceso administrativo, puesto que no desarrolló el procedimiento policivo verbal abreviado conforme a las reglas previstas en el artículo 223 del CNCSS. Por el contrario, aplicó un trámite ajeno al asunto sometido a su competencia, y no agotó etapas sustanciales del procedimiento establecido. Como se expuso, el proceso único de policía es un proceso oral. Por esta razón, el artículo 223 del CNSCC dispone que, una vez iniciada la querella y avocado su conocimiento, la autoridad de Policía deberá citar al quejoso y al presunto infractor a una audiencia pública en la que (i) se oirán los argumentos de las partes, (ii) se practicarán la pruebas y (iii) se tomará la decisión correspondiente, la cual será notificada en estrados. En este caso, el Corregidor de La Buitrera, sin ninguna justificación, impartió un trámite escrito al procedimiento policivo y no llevó a cabo la audiencia pública prevista en el artículo 223 del CNSCC, lo cual claramente infringe el principio de legalidad como garantía iusfundamental adscrita al derecho fundamental al debido proceso administrativo. 93. Segundo. El Corregidor de La Buitrera vulneró el derecho de defensa de los agenciados en el proceso policivo. Lo anterior, debido a que: i. No otorgó un acompañamiento o asistencia técnica a los querellados durante el proceso policivo. Como se expuso, los sujetos de especial protección constitucional son titulares de garantías procesales cualificadas en los procesos policivos, dentro de los que se encuentra, entre otras, la de recibir acompañamiento y asistencia técnica con el objeto de que puedan participar en igualdad de condiciones. En este caso, el Corregidor de La Buitrera no brindó tal acompañamiento, a pesar de que los accionantes eran sujetos de especial protección, habida cuenta de que (a) se encuentran en situación de pobreza extrema, (b) tienen bajos niveles de escolaridad y (c) en concreto, el señor Honoraldo Garzón, no sabe leer ni escribir, situación que fue puesta de presente en el escrito de respuesta a la querella. 621 Exp. T-8.120.674. Contestación a la acción de tutela por parte de Jolman Acosta Rosero, Corregidor de La Inspección de Policía del Corregimiento de la Buitrera, para la época, f. 2. 622 Ib. 623 Exp. T-8.120.674, resolución No. 4161.2.10.005 proferida por el Corregidor de La Buitrera, Santiago de Cali. 624 Ib.

Jurisprudencia Relevante al Código de Seguridad y Convivencia ii. No les permitió ser oídos, dado que los privó de la prerrogativa de presentar alegatos de conclusión durante la audiencia pública al pretermitir esta etapa del proceso policivo sin ninguna justificación. iii. No les permitió conocer ni controvertir el informe del operativo policial allegado por el Secretario Técnico de Control de Invasiones de la Alcaldía de Santiago de Cali, el cual fue la prueba esencial con fundamento en la cual el Corregidor de La Buitrera concluyó que los accionantes eran infractores urbanísticos. Conforme el numeral 3º del artículo 223 del CNSCC, las autoridades de policía deben otorgar a las partes la posibilidad de controvertir las pruebas que son decretadas y practicadas en el curso del proceso. En este caso, sin embargo, debido a que la audiencia pública no se realizó, los accionantes no conocieron este informe y no tuvieron la oportunidad de pronunciarse sobre el mismo. iv. No notificó adecuadamente la resolución sancionatoria y restringió el derecho a impugnarla. Según el numeral 3(d) del artículo 223 del CNSCC, la decisión de policía que ordene una medida correctiva deberá ser notificada “en estrados” al finalizar la audiencia pública. En este caso, la resolución sancionatoria no fue notificada en estrados, debido a que la audiencia pública no se llevó a cabo. Además, no existe evidencia de que todos los accionantes hubieren sido notificados por escrito de este acto administrativo. Por el contrario, el Corregidor de La Buitrera reconoce que únicamente existe constancia de recibo de la señora Vanesa Garzón, no de Olivia Ortiz y Honoraldo Garzón. La Sala resalta que este último es analfabeta, por lo que no es posible inferir que pudo conocer y entender el contenido de la misma. 94. Tercero. El Corregidor de La Buitrera no motivó adecuadamente la Resolución Sancionatoria No. 4161.2.10.005, mediante la cual ordenó demoler las casas de bareque en las que los accionantes habitaban. La Sala reitera que el deber de motivación exige que la administración exponga razones suficientes625 que “expliquen de manera clara, detallada y precisa el sentido de la determinación adoptada”626 y “las razones de hecho y de derecho que determinan su actuar”627. Este deber no se satisface con la “presentación de argumentos ligados a la aplicación formal de las normas”628. La argumentación del acto administrativo debe permitir al administrado conocer con certeza “cuáles fueron los hechos, motivos y normas en que se basó la autoridad para tomar su decisión, a fin de descartar cualquier indicio de arbitrariedad”629. 95. Esta carga de motivación es más exigente cuandoquiera que, en el marco de los procesos policivos, la administración toma decisiones que puedan afectar los derechos fundamentales de sujetos de especial protección constitucional. En estos eventos, la autoridad de policía tiene la obligación legal y constitucional de considerar, no sólo la legalidad de las medidas correctivas de desalojo o demolición, sino también los efectos que estas medidas pueden tener en los derechos fundamentales de los ocupantes. En concreto, esto implica que debe examinar la razonabilidad y proporcionalidad de las medidas correctivas o sanciones que imponga frente a posibles afectaciones e interferencias en el goce de otros derechos fundamentales, como, por ejemplo, la vivienda digna. 96. La Sala encuentra que el Corregidor de La Buitrera no cumplió con estas cargas y, por lo tanto, la motivación de la orden de demolición es insuficiente desde el punto de vista legal y constitucional. Esto, es así, porque, de un lado, la Resolución No. 4161.2.10.005 no es clara en cuanto a la naturaleza de la medida que impone a los accionantes. Como se expuso, la demolición de construcciones puede ser (a) una “medida correctiva” de Policía por infracción urbanística, que no tiene carácter sancionatorio, cuando conforme al artículo 172 del CNSCC, tenga por objeto “disuadir, prevenir, superar, resarcir, procurar, educar, proteger o restablecer la convivencia”; o (b) una medida sancionatoria, en los términos del artículo 106 de la Ley 388 de 1997, cuando tiene como finalidad sancionar a un infractor urbanístico. En este caso, algunos apartes de la Resolución No. 4161.2.10.005, como su encabezado, parecerían dar a entender que la demolición es una medida de carácter sancionatorio. En contraste, en otras secciones del acto administrativo, el Corregidor de La Buitrera parece calificar la medida como una “medida correctiva”. Esta falta de precisión impide a los accionantes conocer con claridad cuál es la naturaleza jurídica de la medida que les fue ordenada. De otro lado, el Corregidor de La Buitrera no consideró la proporcionalidad de la medida de demolición y los efectos que esta podía tener en los derechos fundamentales de los accionantes. Por el contrario, se limitó a llevar a cabo un estudio de mera legalidad que, se reitera, es insuficiente en aquellos eventos en los que puedan resultar afectados los derechos fundamentales de sujetos de especial protección constitucional. 97. En síntesis, la Sala concluye que el Corregidor de La Buitrera vulneró el derecho debido proceso administrativo de los accionantes, porque desconoció el principio de legalidad, el derecho de defensa y el deber de motivación en el trámite del proceso policivo. (ii) Examen de la presunta vulneración del derecho fundamental a la vivienda digna y mínimo vital 625 Corte Constitucional, sentencia T-010 de 2021. 626 Corte Constitucional, sentencia T-530 de 2019. 627 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección A, sentencia del 5 de julio de 2018, Rad. No. 110010325000201000064 00 (0685-2010). 628 Corte Constitucional, sentencia T-530 de 2019. 629 Corte IDH. Caso Chocrón Chocrón Vs. Venezuela. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 1 de julio de 2011. Serie C No. 227, párr. 118; Corte IDH. Caso Flor Freire Vs. Ecuador. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de agosto de 2016. Serie C No. 315, párr. 182. Ver también, Corte Constitucional, sentencia T-171 de 2019. - 317 -

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana 98. Posiciones de las partes. El accionante considera que el Corregidor de La Buitrera vulneró el derecho fundamental a la vivienda digna de los agenciados, porque les ordenó demoler las casas de bareque en las que habitan, a pesar de que estos se encuentran en una situación de vulnerabilidad económica y “no tienen otro predio para vivir y no cuentan con capacidad económica para pagar arriendo”630. Por su parte, permisos ambientales urbanísticos el Corregidor de La Buitrera sostiene que no violó este derecho fundamental, puesto que la medida policiva tuvo “como único fin” la “conservación del medio ambiente ya que el sector donde los infractores urbanísticos realizaron dos casas se encuentran (sic) dentro del área protectora del rio Meléndez”631. En concreto, señala que los agenciados no cuentan con “los permisos ambientales urbanísticos” y, por lo tanto, a su juicio “no pueden seguir construyendo dentro del predio (…) hasta que no cuenten con el fallo ordinario y las licencias ambientales urbanísticas para tal fin”632. 99. Problema jurídico. Corresponde a la Sala resolver el siguiente problema jurídico: ¿El Corregidor de La Buitrera vulneró el derecho fundamental a la vivienda digna de los accionantes al ordenar la demolición de las casas de bareque en las que habitan debido a que no contaban con los permisos urbanísticos y ambientales correspondientes, a pesar de que los accionantes son sujetos de especial protección constitucional y no cuentan con los recursos para procurarse una vivienda por sus propios medios? 100. Análisis de la Sala. La Sala considera que el Corregidor de La Buitrera vulneró el derecho fundamental a la vivienda digna y al mínimo vital de los accionantes. Esto es así, debido a que la orden de demolición de las casas de bareque en la que estos habitaban, que fue adoptada mediante la Resolución Sancionatoria No. 4161.2.10.005, no satisface las exigencias del juicio de proporcionalidad, porque, a pesar de perseguir una finalidad constitucionalmente imperiosa y ser idónea, no es necesaria ni proporcionada en sentido estricto. 101. Finalidad constitucionalmente imperiosa e idoneidad. La Sala estima que la orden de demolición persigue finalidades constitucionalmente imperiosas, a saber: la protección de la integridad urbanística, la preservación de la convivencia y la protección ambiental, las cuales están relacionadas con principios constitucionales esenciales, tales como la “legalidad, la seguridad jurídica, el interés general, la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo”633. Así mismo, la Sala considera que la medida es idónea para alcanzar estas finalidades, dado que la demolición de las construcciones es una de las medidas correctivas previstas en el ordenamiento jurídico para proteger la integridad urbanística, la convivencia y la protección ambiental, en aquellos eventos en los que se constata la existencia de construcciones sin los respectivos permisos urbanísticos y ambientales. 102. Necesidad. La Sala estima que la orden de demolición de la vivienda de los agenciados no era necesaria, debido a que, en abstracto, existían otras medidas alternativas menos lesivas de los derechos fundamentales de los accionantes que eran igualmente idóneas y no fueron consideradas por el Corregidor de La Buitrera. Los parágrafos 1º y 2º del artículo 135 del CNCSS disponen que la orden de demolición sólo es procedente de forma inmediata cuando los infractores hayan construido sin licencia en “terrenos no aptos”. En contraste, si los terrenos son aptos la autoridad de policía debe otorgar a los infractores un plazo de 60 días para legalizar la construcción mediante la solicitud del reconocimiento ante las autoridades competentes. En el mismo sentido, la jurisprudencia constitucional ha señalado que, antes de imponer una medida correctiva de demolición y desalojo, la autoridad de policía tiene la obligación de diagnosticar la habitabilidad634 de la zona y constatar si, desde el punto de vista urbanístico y ambiental, es procedente la legalización de la vivienda635. 103. En este caso, el Corregidor de La Buitrera ordenó la demolición, sin examinar si las casas de bareque en las que los accionantes habitaban estaban construidas en terrenos aptos desde el punto de vista ambiental y urbanístico y, por lo tanto, eran susceptibles de ser legalizadas. La Sala reconoce que el Secretario Técnico Ambiental de Cali aportó un informe al proceso policivo en el que indicaba que las casas fueron construidas sin los respectivos permisos urbanísticos y ambientales. Así mismo, la Sala advierte que estas casas se encuentran ubicadas en las inmediaciones del rio Meléndez. Sin embargo, estas pruebas son insuficientes para concluir que las viviendas construidas por los accionantes no son susceptibles de legalización y son abiertamente incompatibles con la normativa ambiental. 104. En el trámite de revisión, la Sala solicitó a la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca y al Departamento Administrativo de Planeación Municipal de Santiago de Cali que informaran a la Corte sobre las condiciones de habitabilidad del predio en el cual los accionantes construyeron su vivienda. Estas entidades informaron que el predio se encuentra afectado por cuatro áreas de manejo rural: (i) Área Sustraída de la Reserva Forestal de Cali, (ii) Área de Zona Rural de Protección Sostenible, (iii) Área de Reserva Nacional Forestal y (iv) Áreas Forestales Protectoras del Río Meléndez. Según el Departamento Administrativo de Planeación Municipal de Santiago de Cali, en estas zonas las construcciones de vivienda y usos del suelo se encuentran sujetas a diversas restricciones tendientes a proteger el medio ambiente, pero no están prohibidas per se. En criterio de la Sala, esto implica que, en principio, la legalización de las casas de 630 Ib. 631 Exp. T-8.120.674, resolución No. 4161.2.10.005 proferida por el Corregidor de La Buitrera, Santiago de Cali. 632 Ib. 633 Corte Constitucional, sentencia SU-016 de 2021. 634 Corte Constitucional, sentencia T-045 de 2014. Ver también, sentencias T-596 de 2011 y T-717 de 2012. 635 Corte Constitucional, sentencias T-717 de 2012, T-331 de 2014 y T-002 de 2019.

Jurisprudencia Relevante al Código de Seguridad y Convivencia bareque o su adecuación a la normativa ambiental y urbanística era factible. Por esta razón, dado que estas medidas eran menos lesivas para los derechos fundamentales a la vivienda digna y mínimo vital, el Corregidor de La Buitrera tenía la obligación de haberlas examinado antes de ordenar la demolición inmediata de las construcciones. 105. Proporcionalidad en sentido estricto. La Sala reitera que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional reiterada, las órdenes de demolición y desalojo causan afectaciones intensas a los derechos fundamentales a la vivienda digna y mínimo vital de los sujetos de especial protección constitucional que no cuentan con recursos para procurarse una vivienda por sus propios medios y derivan su sustento de las actividades económicas que desarrollan en el inmueble. Por esta razón, en aquellos eventos en los que el desalojo y demolición son inevitables, la autoridad de policía, en conjunto con las autoridades municipales competentes, deben implementar medidas de protección transitorias y definitivas para garantizar el derecho fundamental a la vivienda digna de los afectados. En particular, antes de que estas medidas correctivas se hagan efectivas, deben otorgar a los presuntos infractores una alternativa transitoria de vivienda, bien sea por medio “de un subsidio de arriendo”636 o con un albergue o alojamiento temporal adecuado637, hasta que les sea entregada una solución de vivienda definitiva. Así mismo, deben incluir a los ocupantes afectados en los programas de satisfacción de vivienda que correspondan, conforme a sus circunstancias y necesidades, y proveer un acompañamiento y asistencia técnica de modo que “circunstancias de tipo formal no impidan acceder a los beneficios”638. 106. La Sala considera que la orden de demolición de las construcciones de bareque en la que los accionantes habitaban no fue proporcionada en sentido estricto. Los accionantes son sujetos de especial protección constitucional, debido a que se encuentran en una situación de pobreza extrema y no cuentan con los recursos para procurar una solución de vivienda por sus propios medios. Además, derivan su sustento y el de sus familias de las actividades de pan coger que desarrollan en el predio, por lo cual la expulsión del mismo los dejaba sin hogar y ponía en riesgo la satisfacción de su mínimo vital. Esto implica que, antes de adoptar la orden de demolición y ordenar su ejecución, el Corregidor de La Buitrera tenía la obligación de, en conjunto con las autoridades municipales competentes, otorgar alternativas transitorias y definitivas de vivienda para los accionantes. La autoridad accionada, sin embargo, no cumplió con esta obligación constitucional y legal. En efecto, la resolución sancionatoria no dispuso de medidas de protección para los accionantes, por el contrario, fue hasta el 13 de octubre de 2020, después de que la acción de tutela había sido interpuesta y el juez de primera instancia había ordenado la suspensión del acto administrativo, que el Corregidor de La Buitrera indicó que convocaría a las entidades municipales para que presentaran la “oferta institucional” a los accionantes. 107. En tales términos, la Sala concluye que la orden de demolición ordenada por el Corregidor de La Buitrera mediante la Resolución Sancionatoria No. 4161.2.10.005, vulneró los derechos fundamentales a la vivienda digna y mínimo vital de los accionantes. … III. SÍNTESIS DE LA DECISIÓN 109. La acción de tutela. El 12 de octubre de 2020, Cristian Javier Agredo interpuso acción de tutela en contra del Corregidor de La Buitrera de Santiago de Cali y la Alcaldía Municipal de Cali, en calidad de agente oficioso de los señores Oliva Ortiz Topa, Honoraldo Garzón Chango y Vanesa Garzón Ortiz. Argumentó que el Corregidor de La Buitrera vulneró los derechos fundamentales al debido proceso de los agenciados, debido que adelantó un proceso policivo por infracción urbanística en el que no respetó las garantías iusfundamentales mínimas. Así mismo, argumentó que violó los derechos a la vivienda, mínimo vital y vida de los agenciados al proferir la Resolución sancionatoria No. 4161.2.10.005 mediante la cual ordenó a los agenciados demoler dos casas de bareque en la que estos habitaban por no contar con licencia urbanística, a pesar de que estos se encontraban en situación de vulnerabilidad económica y no contaban con otra alternativa de vivienda. Por estas razones, como pretensiones solicitó (i) el cese de las acciones que afectan la posesión del predio por parte de los agenciados; (ii) la suspensión de la orden de demolición; y (iii) dejar sin efectos las resoluciones relacionadas con el caso emitidas por la autoridad de policía accionada. 110. Decisión de la Sala. La Sala concluyó que el Corregidor de La Buitrera vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, vivienda digna y mínimo vital de los accionantes: 111. Vulneración del debido proceso. La Sala encontró acreditado que el Corregidor de La Buitrera (i) desconoció el principio de legalidad, porque pretermitió la audiencia pública prevista en el artículo 223 del CNSCC e impartió al procedimiento policivo un trámite escrito, a pesar de que según el CNSCC este debe tramitarse de forma oral. Así mismo, (ii) violó el derecho de defensa, porque (a) no otorgó un acompañamiento o asistencia técnica a los accionantes durante el proceso policivo, (b) no les permitió ser oídos, dado que los privó de la prerrogativa de presentar alegatos de conclusión durante la audiencia pública, (c) no permitió a los accionantes conocer ni controvertir el informe del operativo policial allegado por el Secretario Técnico de Control de Invasiones de la Alcaldía de Santiago de Cali, el cual fue la prueba esencial con fundamento en la cual el Corregidor de La Buitrera concluyó que los accionantes eran infractores urbanísticos y (d) no notificó adecuadamente la resolución sancionatoria restringiendo el derecho a impugnarla. De otro lado, (iii) consideró que la resolución 636 Corte Constitucional, sentencia T-547 de 2019. 637 Corte Constitucional, sentencia T-427 de 2021. Ver también, sentencia T-327 de 2018. 638 Ib. - 319 -

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana sancionatoria no se encontraba debidamente motivada porque el Corregidor de La Buitrera (a) no definió con claridad la naturaleza jurídica de la medida de demolición (media correctiva o sanción urbanística) y (b) no consideró la proporcionalidad de la medida de demolición y los efectos que esta podía tener en los derechos fundamentales de los accionantes. 112. Vulneración de los derechos fundamentales a la vivienda digna y el mínimo vital. La Sala concluyó que el Corregidor de La Buitrera vulneró el derecho fundamental a la vivienda digna y mínimo vital de los accionantes, debido a que la orden de demolición no superaba el juicio de proporcionalidad. En concreto, encontró que esta medida no era necesaria, puesto que existían otras alternativas, tales como la legalización y la adecuación de las construcciones de bareque, que son menos lesivas de los derechos fundamentales de los accionantes e igualmente idóneas para proteger la integridad urbanística, la convivencia y el medio ambiente. Estas medidas no fueron examinadas por la autoridad de policía accionada. De otro lado, sostuvo que la demolición era desproporcionada en sentido estricto, puesto que su ejecución implicaba que los accionantes quedarían desamparados y sin hogar, habida cuenta de que estos se encontraban en una situación de pobreza extrema, tenían bajos niveles de escolaridad y derivaban su sustento de las actividades de pan coger que llevaban a cabo en el predio. A pesar de lo anterior, el Corregidor de La Buitrera ordenó la demolición sin antes haber adoptado, en conjunto con las autoridades competentes, medidas que ofrecieran a los accionantes soluciones de vivienda transitorias y definitivas de vivienda. SENTENCIA CE 11001-03-24-000-2018-00387-00 y 2018-00399-00 NULIDAD DECRETO 1844 DE 2018 … VII. - CONSIDERACIONES DE LA SALA ... VII.3.1. La preservación del orden público como fin esencial del Estado Social de Derecho Conforme a los artículos 2°, 22 y 82 de la Constitución Política, el mantenimiento del orden público, entendido como “las condiciones necesarias para el desarrollo normal de la vida en sociedad”639, constituye un eje principal de nuestro Estado Social de Derecho, a partir del cual se articulan los componentes de convivencia, tranquilidad, seguridad, integridad del espacio público y respeto de los derechos ajenos. Al respecto, Juan Carlos Montalvo Abiol, en su artículo denominado “concepto de orden público en las democracias contemporáneas”, define el orden público como un mecanismo jurídico al servicio de la garantía de los derechos y libertades, suministrándoles tutela y protección640. Justamente, en la sentencia C-225 de 2017, la Sala Plena de la Corte Constitucional sostuvo que tal postulado hace referencia a “las condiciones de seguridad, tranquilidad y de sanidad medioambiental, necesarias para la convivencia y la vigencia de los derechos constitucionales, al amparo del principio de dignidad humana”. Nótese cómo la seguridad es un servicio público primario cuya prestación está a cargo de la fuerza pública641, organismo integrado por la Policía Nacional; institución creada con el objeto de mantener “las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz” (artículo 218 constitucional). Tal convivencia trae implícita la imposición de límites a las libertades individuales para el desarrollo de relaciones interpersonales armónicas y tranquilas, basadas en el respeto de las prerrogativas ajenas. Precisamente, el respeto, como valor y principio, en su acepción más simple642 permite la armonía de nuestra estructura socio-cultural diversa, fomenta el reconocimiento de la dignidad del otro y la tolerancia de los comportamientos ajenos, bajo los límites que impone la Constitución, la Ley y el interés general. Tal y como lo ha reconocido la Corte Constitucional, “la vida en comunidad conlleva forzosamente el cumpli- miento de una serie de deberes recíprocos por parte de los asociados, el primero de los cuales es el de respetar los derechos de los demás. De ello se desprende la consecuencia lógica de que el hombre en sociedad no es titular de derechos absolutos, ni puede ejercer su derecho a la libertad de manera absoluta; los derechos y libertades individuales deben ser ejercidos dentro de los parámetros de respeto al orden jurídico existente y a los valores esenciales para la vida comunitaria como son el orden, la convivencia pacífica, la salubridad pública, la moral social, bienes todos estos protegidos en nuestro ordenamiento constitucional”643 Para garantizar este trato especial hacia el individuo y con el fin de mantener las condiciones necesarias para la convivencia en el territorio nacional, se expidió el actualmente denominado Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana (artículo 6º de la Ley 2000 639 Rodríguez R., Libardo, Derecho Administrativo General y Colombiano, Bogotá: Temis S.A., 2011. 640 Al respecto, se puede consultar: https://revistas.uam.es/revistajuridica/article/viewFile/6009/6464 641 Ver sentencias C-128 de 2018, C-123 de 2011, C-199 de 2001 y C-572 de 1997. 642 De conformidad con el diccionario de la Real Academia de la Lengua Española refiere a la “veneración, acatamiento que se hace a alguien” o al “miramiento, consideración, deferencia”. 643 Ver sentencias las sentencias C-435/13, SU-479 de 1997 y C-371 de 2002.

Jurisprudencia Relevante al Código de Seguridad y Convivencia de 2019), antes llamado Código Nacional de Policía y Convivencia, con el propósito de: “1. Propiciar en la comunidad comportamientos que favorezcan la convivencia en el espacio público, áreas comunes, lugares abiertos al público o que siendo privados trasciendan a lo público; 2. Promover el respeto, el ejercicio responsable de la libertad, la dignidad, los deberes y los derechos correlativos de la personalidad humana; y 3. Promover el uso de mecanismos alternativos, o comunitarios, para la conciliación y solución pacífica de desacuerdos entre particulares”. El mismo código, en su artículo 6º, divide las categorías de convivencia en: seguridad, tranquilidad, ambiente y salud pública. Además, señala la siguiente conceptualización: … Su artículo 7º, al precisar los fines de las normas de convivencia social, indica los siguientes: ... De manera que, para efectos de mantener y conservar el orden público, las competencias entre las diferentes autoridades del Estado se han distribuido a través de los conceptos de poder, función y actividad de Policía, conforme a lo dispuesto en los artículos 11644, 16645 y 20646 del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana. Respecto del concepto de poder de policía, la Corte Constitucional, en la sentencia C-825 de 2004, explicó que este hace alusión a: … En cuanto a la función de policía, la jurisprudencia constitucional ha indicado que tal atribución supone el ejercicio concreto de las competencias derivadas del poder de policía y la define como: … Finalmente, en relación con la actividad de policía, en la sentencia en comento se indicó que esta guarda relación con: … En lo atinente a este último aspecto, el alto Tribunal constitucional también precisó que los límites de la actividad de policía consisten en: “(1) respetar el principio de legalidad; (2) asegurar el orden público sin interferir con el ámbito privado de los ciudadanos; (3) tomar las medidas necesarias y eficaces para cumplir con su tarea y utilizar la fuerza únicamente cuando sea indispensable, de acuerdo con el artículo 3º del \"Código de conducta para funcionarios encargados de aplicar la ley\", aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas por resolución 169/34 del 17 de diciembre de 1979; (4) adoptar medidas proporcionales y razonables en relación con las circunstancias y el fin perseguido; (5) el poder de policía es inversamente proporcional con el valor constitucional de las libertades afectadas; (6) debe ejercerse para preservar el orden público en beneficio de las libertades y derechos ciudadanos y no puede traducirse en una limitación absoluta de los mismos; (7) no puede llevar a discriminaciones injustificadas de ciertos sectores de la sociedad; (8) la policía debe obrar contra el perturbador del orden público, pero no contra quien ejercite legalmente sus derechos”647. De modo que nuestro ordenamiento jurídico propende por el mantenimiento del orden público desde los componentes de convivencia, tranquilidad, seguridad, integridad del espacio público y respeto de los derechos ajenos; e, igualmente, garantiza el más amplio ejercicio de las libertades ciudadanas648, dado que estas “constituyen uno de los patrimonios más importantes de los asociados en los Estados democráticos”. VII.3.2. La prevalecía de los derechos de la infancia … VII.3.3. Los elementos normativos que sirven de pilar de la política de lucha contra las drogas ilícitas … Ahora bien, desde la perspectiva del consumidor, la transformación del rol del Estado para el abordaje del problema de las drogas ilícitas se puede recopilar en cuatro periodos. El primero de ellos se identifica con una etapa punitiva en la que se criminalizó el acto de consumo, comprendida entre el año de 1938 hasta el año de 1994. Un segundo escenario caracterizado por la despenalización del uso de psicotrópicos debido al nuevo paradigma constitucional sobre libertades individuales, que inició en 1994. Un tercer periodo de fortalecimiento del componente preventivo desde el abordaje de la problemática de la drogadicción a través de la esfera de la salud pública y de la educación, cuyo resultado fue la promulgación del Acto Legislativo 2° de 2009. Y, finalmente, un último periodo de regulación extensa de las conductas asociadas al uso de psicotrópicos, cuyo contenido se encuentra en las normas del Código Nacional de Convivencia y Ciudadanía de 2016 y en las políticas públicas de salud y prevención de 2018 y de 2019. … VII.3.3.2. La despenalización del consumo y del porte para uso propio y su regulación a través del derecho policivo 644 “la facultad de expedir las normas en materia de Policía, que son de carácter general, impersonal y abstracto, ejercido por el Congreso de la República para regular el ejercicio de la libertad, los derechos y los deberes constitucionales, para la convivencia y establecer los medios y las medidas correctivas en caso de su incumplimiento.” 645 “la facultad de hacer cumplir las disposiciones dictadas en ejercicio del poder de Policía, mediante la expedición de reglamentos generales y de acciones apropiadas para garantizar la convivencia. Esta función se cumple por medio de órdenes de Policía.” 646 “el ejercicio de materialización de los medios y medidas correctivas, de acuerdo con las atribuciones constitucionales, legales y reglamentarias conferidas a los uniformados de la Policía Nacional, para concretar y hacer cumplir las decisiones dictadas en ejercicio del poder y la función de Policía, a las cuales está subordinada. La actividad de Policía es una labor estrictamente material y no jurídica, y su finalidad es la de preservar la convivencia y restablecer todos los comportamientos que la alteren” 647 Ver la sentencia C-435/13 648 Sentencia C-813 de 2014. - 321 -

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana En el año de 1994, con ocasión de la demanda de inconstitucionalidad interpuesta en contra de los artículos 2º, 51 y 87 del Estatuto Nacional de Estupefacientes por el presunto desconocimiento de los artículos 5º, 28, 29, 34, 49 y 95 de la Carta Política, la Corte Constitucional profirió la histórica sentencia C-221 de 1994, a través de la cual encontró que el modelo de penalización del consumo no se ajustaba a la potestad de autodeterminación individual reconocida en la Constitución Política. El alto Tribunal advirtió que la Convención de Viena de 1988, suscrita por Colombia e incorporada en nuestra legislación a través de la Ley 67 de 1993, establecía una distinción entre el consumo y el narcotráfico, que permitía a los Estados signatarios penalizar o no el primero de estos asuntos (sentencia C-176 de 1994). Por todo ello, la Corte declaró inexequibles los artículos 51 y 87 de la Ley 30, por tratarse de contravenciones que sancionaban el ejercicio de una actividad de resorte individual; pero también encontró ajustado a la Constitución Política el literal j) del artículo 2º del Estatuto Nacional de Estupefacientes649, luego de inferir que si bien el legislador no estaba facultado para sancionar penalmente al consumidor ni podía obligarle a tratar sus problemas de salud en contra de su voluntad, ello no le exoneraba de su deber de fijar los criterios fácticos sobre cómo ejercer dicha actividad en sociedad, a través de normas policivas… … VII.4. De la solución del caso concreto … VII.4.1. De la vulneración de los artículos 1º y 2º de la Constitución Política Colombia es un Estado Social de Derecho fundado en el respeto de la dignidad humana y en la prevalencia del interés general (artículo 1° C.P.), con lo cual se busca “servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, así como asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo\"; razón por la que \"las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares\" (artículo 2º C.P.). … En efecto, previa revisión del contenido del decreto 1844, se tiene que el mismo tiene por finalidad promover el respeto de los derechos ajenos, la seguridad, la tranquilidad, la convivencia y el orden público desde un esquema de legalidad y debido proceso, conforme al cual los miembros de la Policía Nacional, luego de advertir “la posible infracción de la prohibición de tenencia o porte de sustancias psicoactivas ilícitas” a que alude el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, deben acatar el procedimiento previsto en el artículo 222 de Ley 1801 de 2016, a efectos de imponer la medida correctiva de destrucción del bien al responsable de la comisión de la conducta prohibida, sin perjuicio de las demás medidas que resulten pertinentes (artículos 2.2.8.9.3 y 2.2.8.9.4 del Decreto 1070 de 2015). … Como se observa, la misma norma explica que: “corresponde a las autoridades de Policía dentro del ámbito de su competencia adelantar las acciones que en derecho correspondan respetando las garantías constitucionales”, deber que se concatena con el principio de legalidad previsto en el artículo 6° constitucional650. Nótese que a la Policía Nacional le corresponde, tanto en su función651 como en su actividad de policía652, la adopción de las medidas correctivas señaladas en el CNSCC y, en consecuencia, deben acatar lo dispuesto por el Presidente de la República en el decreto 1844. Sin perjuicio de ello, resulta claro que tal actuación debe acompasarse con las funciones y deberes que le asisten a otras autoridades e instituciones de brindar un acompañamiento y tratamiento a las personas que sufren enfermedades derivadas de la adicción a SPA, en armonía con los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad propios de la función administrativa, según lo dispone el artículo 209 superior. … Sin perjuicio de lo anterior, la Sala no encuentra elemento alguno del cual se pueda desprender que la autoridad de policía no tiene las capacidades para cumplir con las labores asignadas en la norma acusada. Tampoco es dable concluir que al momento de realizar el procedimiento de incautación los servidores públicos que integran la Policía Nacional van a actuar en contravía de los derechos particulares y fundamentales de los tenedores y portadores de ese tipo de sustancias. Más aún si se tiene en cuenta que, como se verá en capítulos 649 Dicha disposición que define como dosis para uso personal “la cantidad de estupefaciente que una persona porta o conserva para su propio consumo”, que no “tenga como fin su distribución o venta, cualquiera que sea su cantidad”. 650 “ARTICULO 6o. Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones”. 651 “ARTÍCULO 16. FUNCIÓN DE POLICÍA. Consiste en la facultad de hacer cumplir las disposiciones dictadas en ejercicio del poder de Policía, mediante la expedición de reglamentos generales y de acciones apropiadas para garantizar la convivencia. Esta función se cumple por medio de órdenes de Policía”. 652 “ARTÍCULO 20. ACTIVIDAD DE POLICÍA. Es el ejercicio de materialización de los medios y medidas correctivas, de acuerdo con las atribuciones constitucionales, legales y reglamentarias conferidas a los uniformados de la Policía Nacional, para concretar y hacer cumplir las decisiones dictadas en ejercicio del poder y la función de Policía, a las cuales está subordinada. La actividad de Policía es una labor estrictamente material y no jurídica, y su finalidad es la de preservar la convivencia y restablecer todos los comportamientos que la alteren”.

Jurisprudencia Relevante al Código de Seguridad y Convivencia posteriores, el decreto demandado garantiza el debido proceso de los presuntos infractores, amparando con ello a quienes porten estupefacientes para uso propio sin afectar a terceros. … Tal y como se desprende del texto antes transcrito, el procedimiento de verificación policial contenido en el Decreto 1844 de 2018, se soporta en el cumplimiento de las obligaciones a que alude el citado artículo 10°. También se pone de relieve que la autoridad policiva, en dicha actuación, debe observar los principios de proporcionalidad, razonabilidad, necesidad, protección, no discriminación y respeto de los derechos humanos que guían la interpretación del estatuto objeto de reglamentación (artículo 8° del CNSCC). De manera que los medios y las medidas policivas deben ser necesarias e idóneas para preservar y restablecer el orden público y solo podrán adoptarse cuando la aplicación de otros mecanismos de protección, restauración, educación o prevención resulten ineficaces para alcanzar el fin propuesto. Es decir, luego de valorar que la afectación de los derechos y libertades individuales no resulte superior al beneficio perseguido, decisión esta última que será pasible de control jurisdiccional (articulo 4° ibidem653). Se trata, entonces, de verdaderos límites en el ejercicio de la atribución asignada a las autoridades de policía, por lo que cualquier extralimitación de funciones se convertiría en una actuación afectada por desviación de poder, conducta que acarrearía su juzgamiento y la eventual responsabilidad penal, disciplinaria y patrimonial del servidor público policial. … VII.4.2. De la vulneración del artículo 13 de la Constitución Política … En lo atinente a la referencia al grupo poblacional que sufre prácticas de exclusión social, la Sala no encuentra que el acto acusado se soporte en algún criterio diferencial que desconozca lo dispuesto en el artículo 13 superior, en tanto el decreto demandado regula lo atinente al deber de los miembros de la Policía Nacional de contrarrestar las alteraciones del orden público que ponen en peligro los derechos y bienes de las personas, y las obligaciones y responsabilidades de los ciudadanos al momento de ejercer sus derechos por fuera de las prescripciones establecidas tanto en la ley como en las decisiones de la Corte Constitucional. … VII.4.3. De la vulneración del artículo 49 de la Constitución Política … En este punto, se debe tener en cuenta que las disposiciones del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana tienen carácter preventivo, según el artículo 1°654, y, además, se resalta que las medidas allí establecidas, en los términos de su artículo 172655, “no tienen carácter sancionatorio”, sino que su objeto es “disuadir, prevenir, superar, resarcir, procurar, educar, proteger o restablecer la convivencia”. … En este contexto, para la Sala el acto acusado no desconoce el artículo 49 de la Constitución Política, puesto que las medidas correctivas buscan un fin preventivo, esto es, tienen por objeto “disuadir, prevenir, superar, resarcir, procurar, educar, proteger o restablecer la convivencia”, lo que además comporta una labor pedagógica respecto de las prácticas que cuentan con la virtualidad de afectar los bienes jurídicos protegidos por el CNSCC en esta materia. … VII.4.4. De la vulneración de los artículos 1º, 2º, 5°, 12, 15 y 16 de la Constitución Política … Como puede observarse, la Corte Constitucional concluyó que al legislador le es dable establecer prohibiciones policivas a las libertades individuales, siempre que exista una clara relación fáctica entre el medio –cuya materialización implica una limitación al libre desarrollo de la personalidad– y el fin buscado. Esta situación, en el caso concreto, se encuentra justificada ante el deber de la autoridad administrativa de proteger el orden público afectado por la irregular tenencia, porte, entrega, distribución o comercialización de drogas ilícitas, de 653 “ARTÍCULO 4o. AUTONOMÍA DEL ACTO Y DEL PROCEDIMIENTO DE POLICÍA. Las disposiciones de la Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no se aplicarán al acto de Policía ni a los procedimientos de Policía, que por su misma naturaleza preventiva requieren decisiones de aplicación inmediata, eficaz, oportuna y diligente, para conservar el fin superior de la convivencia, de conformidad con las normas vigentes y el artículo 2o de la Ley 1437 de 2011. Por su parte las disposiciones de la parte segunda de la Ley 1437 de 2011 se aplicarán a la decisión final de las autoridades de Policía en el proceso único de Policía, con excepción de aquellas de que trata el numeral 3 del artículo 105 de la ley en mención.” 654 “ARTÍCULO 1o. OBJETO. Las disposiciones previstas en este Código son de carácter preventivo y buscan establecer las condiciones para la convivencia en el territorio nacional al propiciar el cumplimiento de los deberes y obligaciones de las personas naturales y jurídicas, así como determinar el ejercicio del poder, la función y la actividad de Policía, de conformidad con la Constitución Política y el ordenamiento jurídico vigente.” 655 “ARTÍCULO 172. OBJETO DE LAS MEDIDAS CORRECTIVAS. Las medidas correctivas, son acciones impuestas por las autoridades de Policía a toda persona que incurra en comportamientos contrarios a la convivencia o el incumplimiento de los deberes específicos de convivencia. Las medidas correctivas tienen por objeto disuadir, prevenir, superar, resarcir, procurar, educar, proteger o restablecer la convivencia. PARÁGRAFO 1o. Las medidas correctivas no tienen carácter sancionatorio. Por tal razón, deberán aplicarse al comportamiento contrario a la convivencia las medidas correctivas establecidas en este código y demás normas que regulen la materia”. - 323 -

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana conformidad con lo dispuesto en los artículos 49 de la Constitución Política, 376 de la ley 599 de 2000 y 34 (numeral 1°), 38 (numerales 1°, 5° y 6°), 39 (numeral 1°), 59 (numeral 9°), 92 (numerales 8° y 9°), 93 (numeral 1°), 146 (numeral 6°) y 159 (numeral 4°) de la Ley 1801. … En otras palabras, la Sala reconoce que las personas cuentan con la posibilidad de elegir si consumen o no sustancias psicoactivas, como una variante de las distintas manifestaciones de su personalidad. Sin embargo, es claro que para el ejercicio de tal prerrogativa los consumidores deben respetar las normas policivas que señalan las circunstancias modales no habilitadas para el ejercicio de tal actividad, contenidas y descritas en los artículos 33 (literal c, numeral 2º), 34 (numeral 1°), 38 (numerales 1°, 5° y 6°), 39 (numeral 1°), 59 (numeral 9°), 92 (numerales 8° y 9°), 93 (numeral 1°), 140 (numeral 7º), 146 (numeral 6°) y 159 (numeral 4°) de la Ley 1801. … Como se observa, antes de su adopción, el agente de policía efectúa un análisis previo de proporcionalidad tendiente a salvaguardar el interés general ya sea porque: i) se previene un riesgo o una amenaza a la convivencia o al ambiente, o en razón a que: ii) el bien esta siendo utilizado de manera ilegal con perjuicio a terceros. Ambas circunstancias difieren claramente del supuesto de hecho señalado por la parte demandante conforme al cual el porte del estupefaciente “solo afecta a quien la consume, en tanto que es para sí misma”, en la medida en que el procedimiento policivo contemplado en el decreto 1844 sirve de escenario para verificar la salvaguarda del interés general por la comisión de conductas ligadas al narcomenudeo o que trasciendan a la órbita de derechos ajenos, con plenas garantías del derecho fundamental al debido proceso del presunto infractor. … VII.4.5. De la vulneración de los artículos 6º, 28 y 29 de la Constitución Política y de la Ley 1801 de 2016 … VII.4.5.1. Del comportamiento contrario a la convivencia referido al porte y tenencia de sustancias psicoactivas y de la medida correctiva de destrucción del bien … En primer lugar, la norma demandada hace referencia al verbo portar, vocablo que en las dos primeras acepciones descritas en el diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, significa “tener algo consigo o sobre sí” y “llevar, conducir algo de una parte a otra”656. Es decir que tal expresión es sinónima del vocablo tener. Por su parte, el verbo tener corresponde a la acción de “mantener asido algo”, “poseer (tener en su poder)”, “mantener (sostener)” y “contener o comprender en sí”657; mientras que el significado de la acción de poseer comporta “tener en su poder algo”658. Con fundamento en las anteriores premisas, la Sala advierte la innegable relación entre las conductas humanas referidas a portar, tener y poseer; y, además, pone de relieve que el mismo legislador validó la sinonimia existente entre los verbos tener y poseer, según lo evidencia el texto del artículo 93, numeral 10, del CNSCC, norma del siguiente tenor: “Comportamientos relacionados con la seguridad y tranquilidad que afectan la actividad económica (…) 10. Comercializar, facilitar, almacenar, prestar, empeñar, guardar, tener o poseer elementos, sustancias o bienes de procedencia ilícita”. Por ende, el acto acusado no desconoció ni transgredió los principios de legalidad y tipicidad, pues el ejecutivo reglamentó las conductas previstas en el CNSCC que tienen aparejada la acción de portar –tener o poseer– la sustancia psicoactiva, tal y como se observa en los artículos 34 (numeral 1°), 39 (numeral 1°), 59 (numeral 9°), 92 (numeral 8°) y 93 (numeral 1°) de la Ley 1801, así: Comportamiento contrario a la convivencia contenido en el CNSCC Título artículo contenido de la disposición ARTÍCULO 93. Comportamientos relacionados 10. Comercializar, facilitar, almacenar, prestar, empeñar, guardar, tener o con la seguridad y tranquilidad que afectan la poseer elementos, sustancias o bienes de procedencia ilícita. actividad económica. ARTÍCULO 34. Comportamientos que afectan 1. Tener, consumir bebidas alcohólicas, drogas o sustancias prohibidas, la convivencia en los establecimientos dentro de la institución o centro educativo. educativos relacionados con consumo de sustancias. ARTÍCULO 39. Prohibiciones a niños, niñas y 1. Comercializar, distribuir, tener, almacenar, portar o consumir sustancias adolescentes. psicoactivas o tóxicas, alcohólicas o demás sustancias estimulantes que puedan afectar su salud o que produzcan dependencia, que estén restringidas para menores de edad. 656 La definición de la RAE del verbo portar se puede consultar en: https://dle.rae.es/portar 657 La definición de la RAE del verbo tener se puede consultar en: https://dle.rae.es/tener 658 La definición de la RAE del verbo poseer se puede consultar en: https://dle.rae.es/poseer

Jurisprudencia Relevante al Código de Seguridad y Convivencia ARTÍCULO 59. Comportamientos que ponen 9. Quienes, al desplazarse a un acto o evento, o durante el desarrollo del en riesgo la vida e integridad de las personas mismo, en el recinto o en sus alrededores, porten, consuman, o estén bajo en las actividades que involucran los efectos de sustancias psicoactivas, alcohólicas o sustancias aglomeraciones de público no complejas. combinadas química o físicamente, que produzcan estados irregulares en el cuerpo humano y estén prohibidas por las normas vigentes, o por la ARTÍCULO 92. Comportamientos relacionados reglamentación expedida de conformidad con el artículo 47 del presente con el cumplimiento de la normatividad que Código. afectan la actividad económica. 8. Almacenar, elaborar, poseer, tener, facilitar, entregar, distribuir o comercializar, bienes ilícitos, drogas o sustancias prohibidas por la normatividad vigente o las autoridades competentes. Además, en aquellos eventos en los que el presunto infractor incurra en otras conductas prohibidas y que sean conexas al porte de SPA – específicamente las señaladas en los artículos 33 (literal c, numeral 2º), 34 (numeral 1°), 38 (numerales 1°, 5° y 6°), 39 (numeral 1°), 59 (numeral 9°), 92 (numeral 8° y 9º), 93 (numeral 1°), 140 (numeral 7º) y 146 (numeral 6°) de la Ley 1801–, igualmente resultará dable aplicar el procedimiento verbal inmediato de que trata el decreto 1844 y al que hemos venido haciendo alusión, por cuanto el acto de porte –o de tenencia o de posesión– de SPA, es requisito previo para el desarrollo de las acciones también proscritas de comercialización, distribución, inducción, almacenamiento, préstamo, empeño, guarda o consumo de SPA. En segundo lugar, es pertinente desestimar el cargo asociado a que el acto acusado creó una sanción en desconocimiento del principio de reserva legal, por cuanto: i) la medida correctiva establecida en el decreto 1844 encuentra correspondencia con el mecanismo correccional contemplado en los artículos 34 (numeral 1°, 2°, 3° y 4°), 38 (numerales 1° y 5°), 92 (numerales 8°) y 93 (numeral 10°) de Ley 1801 de 2016; ii) la destrucción del bien se encuentra taxativamente contemplada en el artículo 192 del CNSCC; y, iii) la actuación asociada a la destrucción no constituye en sí misma una sanción, procedimiento que se ajusta a los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia C-221 de 1994, ya que cumple un propósito pedagógico que no trasciende a la órbita penal. … VII.4.5.2. Del procedimiento verbal inmediato … Así, de la lectura de la norma se desprende que el objeto del citado procedimiento no es otro que el de asegurar “la interacción pacífica, respetuosa y armónica entre las personas, con los bienes, y con el ambiente, en el marco del ordenamiento jurídico”659. Sumado a lo anterior, y al tenor del parágrafo 1° del citado artículo 222, es claro que en contra de la orden de policía o de la medida correctiva, procede el recurso de apelación en el efecto devolutivo, en virtud de lo cual la actuación deberá ser remitida al Inspector de Policía, dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes, para que resuelva la impugnación en el término de tres (3) días. Como puede observarse, luego de identificar al presunto transgresor de los artículos 34 (numeral 1°), 39 (numeral 1°), 59 (numeral 9°), 92 (numeral 8°) y 93 (numeral 1°) de la ley 1801, la autoridad de policía abordará a la persona en el sitio donde ocurran los hechos y le informará que su acción configura un acto contrario a la convivencia, para lo cual debe, en primera instancia, efectuar una ponderación de los hechos tendiente a mediar y resolver el conflicto. Tal momento inicial es entendido por la Corte Constitucional como “un canal de comunicación para que los interesados resuelvan directamente sobre sus desacuerdos de forma armónica”660. Ahora bien, con plenas garantías del derecho fundamental al debido proceso, desde los componentes de defensa y contradicción, y en el escenario en que no se llegue a un acuerdo, se deberá oír en descargos al presunto infractor y solo posteriormente se podrá imponer la medida correctiva en su contra, a través de una orden de policía frente a la cual procede el recurso de apelación; resaltando que, en todo caso, se debe aplicar el “Protocolo del medio de policía de incautación y de la medida correctiva de destrucción del bien” al que alude el artículo 2.2.8.9.4 del acto acusado. Finalmente, en cuanto a la afirmación de la parte actora consistente en que el decreto 1844 ordena la judicialización de la dosis personal, la Sala aclara que el segundo inciso del parágrafo del artículo 2.2.8.9.1 del decreto 1070, según el cual “el porte y tenencia de cantidades que excedan la dosis personal será judicializado de conformidad con la normatividad vigente”, constituye un desarrollo del parágrafo 2° del artículo 214 de la Ley 1801 y, en consecuencia, tampoco transgrede la norma que reglamenta. En efecto, dicho parágrafo únicamente reconoce el deber del Estado de judicializar la conducta punible prevista en el artículo 376 del Código Penal y asociada al porte de estupefacientes, cuando el sujeto es capturado en flagrancia con cantidades superiores a las regladas dentro del margen de dosis mínima. Es pertinente resaltar que el CNSCC, en el parágrafo 2° del artículo 213, establece que las autoridades de policía están obligadas a poner “en conocimiento de la Fiscalía General de la Nación todos los hechos que constituyan conductas tipificadas en el Código Penal, sin perjuicio de las medidas correctivas a imponer de conformidad con lo dispuesto por el artículo 25 de este Código”. 659 CNPC, art. 5. 660 Corte Constitucional. Sentencia C-282 de 2017. - 325 -

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana Por lo anterior, el acto acusado respeta el deber de la policía de articular su actuar con el de la Fiscalía General de la Nación, teniendo en cuenta que el artículo 376 de la Ley 599 de 2000, mediante la cual se establece el Código Penal, modificado por el artículo 11 de la ley 1453 de 2011, señala la prohibición de “llevar consigo, almacenar, conservar (…) a cualquier título sustancia estupefaciente, sicotrópica o drogas sintéticas que se encuentren contempladas en los cuadros uno, dos, tres y cuatro del Convenio de las Naciones Unidas sobre Sustancias Sicotrópicas”. … VII.4.6. De la vulneración de la Ley 1801 de 2016 … A efectos de resolver, es necesario aclarar que la confiscación se diferencia de la medida correctiva de destrucción del bien en su naturaleza y en su finalidad, según lo dispuesto en el artículo 34 superior y en los artículos 164 y 192 del CNSCC. Así, la confiscación se refiere a un apoderamiento arbitrario de la propiedad expresamente prohibido por el artículo 34 superior, mientras que la destrucción del bien, comprende una forma legítima y justificada de afectación de la propiedad, sin indemnización, propia del derecho policivo, según lo ratifica el numeral 14 del artículo 173 del CNSCC661, norma del siguiente tenor: “Las medidas correctivas a aplicar en el marco de este Código por las autoridades de policía, son las siguientes: (…) 14. Destrucción de bien”. Nótese que la medida correctiva prevista por el Decreto 1844 de 2018 –de destrucción de los estupefacientes objeto de la incautación–, no es una sanción penal y en ningún momento comparte los elementos de la figura de la confiscación, dado que aquella restricción de la libertad solo procede “por motivos de interés general (…) cuando implique un riesgo o amenaza a la convivencia o al ambiente, o sea utilizado de manera ilegal con perjuicio a terceros”, en los términos del artículo 192 del CNSCC. En efecto, la destrucción del bien es una medida cuyo origen no está en la infracción del estatuto penal, sino en la comisión de una contravención de tipo policivo, por lo que no se puede equiparar a la confiscación, definida por la Corte Constitucional, en las sentencias C-677 de 1998 y C-459 de 2011, como “el apoderamiento arbitrario de todos los bienes de una persona por el Estado, sin compensación alguna y bajo la apariencia de una sanción, cuando en la realidad se trata de una represalia generalmente por parte de quienes detentan el poder”. … VII.4.7. De la vulneración del artículo 2º (literal j) de la Ley 30 de 1986 … Por ende, el supuesto allí contemplado debe ser demostrado y, en consecuencia, el proceso verbal inmediato consagrado en el artículo 222 del CNSCC, es el escenario idóneo para evaluar el fin que será dado a la droga y garantizar con esto la no afectación de la convivencia, la tranquilidad y el orden público. Lo anteriormente expuesto guarda coherencia con lo explicado por la Corte Constitucional en la sentencia C-221 de 1994, decisión en la que se diferenció la “actividad lícita (de consumo personal de SPA), de la conducta ilícita asociada al “narcotráfico que, en función del lucro, estimula tendencias que se estiman socialmente indeseables”. En este mismo sentido, el alto Tribunal, en la sentencia C-491 del 28 de junio de 2012662, se refirió al deber de la autoridad judicial de efectuar un análisis de antijuricidad material sobre el porte de sustancias prohibidas en cantidad de baja significación663, en los siguientes términos:… Todo lo anterior significa que la presunción prevista en el literal j) del artículo 2º de la Ley 30 de 1986, es el sustento y sirve como límite del procedimiento policivo a que alude el acto acusado, pues se reitera que en tal escenario se evaluará la configuración del supuesto normativo 661 “Art. 173. Las Medidas Correctivas. El nuevo texto es el siguiente:> Las medidas correctivas a aplicar en el marco de este Código por las autoridades de policía, son las siguientes: (…) 6. Decomiso. (…) 14. Destrucción de bien”. 662 En esa oportunidad, la Corte decidió la demanda de inconstitucionalidad interpuesta en contra del artículo 11 (parcial) de la Ley 1453 de 2011 y precisar la interpretación admisible de esa disposición penal a la luz del derecho a la tenencia, porte y consumo de la dosis personal de drogas y del artículo 49 de la Constitución Política. 663 Sobre este punto, se dijo: “La jurisprudencia actual de la Corte Suprema de Justicia sobre el tratamiento al porte de sustancia estupefaciente en cantidad considerada como dosis personal, ha establecido las siguientes reglas: (i) El concepto de dosis personal y su regulación prevista en el literal j) del artículo 2º de la Ley 30 de 1986 continúan vigentes; (ii) en casos de porte de sustancias prohibidas en cantidad de baja significación es preciso analizar si la conducta reviste relevancia penal por concurrir la exigencia de antijuridicidad material (Art. 11 C.P. lesividad), es decir si reviste idoneidad para afectar el bien jurídico de la salud pública, o si se trata de un acto que solo concierne al fuero individual del portador; (iii) cuando se trata del porte, tráfico o fabricación de estupefacientes en cantidades comprendidas dentro del rango de dosis personal, destinadas no al consumo sino a su comercialización e incluso a su distribución gratuita, la conducta será antijurídica pues afecta los bienes que el tipo penal protege; (iv) cuando la sustancia, atendiendo cantidades insignificantes o no desproporcionadas, concepto que incluye la dosis personal, está destinada exclusivamente al consumo propio de la persona, adicta o sin problema de narcodependencia, no concurre el presupuesto de la antijuridicidad en tanto no se afectan los bienes jurídicos que el legislador pretende proteger; (v) A pesar de la prohibición introducida por el Acto Legislativo 02 de 2009 (Art. 49 C.P.), y de la modificación al artículo 376 del Código Penal efectuada por el artículo 11 de la Ley 1153 de 2011, es posible tener por impune el consumo de estupefacientes en las dosis fijadas en el literal j) del artículo 2º de la Ley 30 de 1986, o en cantidades ligeramente superiores a esos topes, previa valoración del criterio de lesividad o antijuridicidad material”.

Jurisprudencia Relevante al Código de Seguridad y Convivencia según el cual: “no es dosis para uso personal, el estupefaciente que la persona lleve consigo, cuando tenga como fin su distribución o venta, cualquiera que sea su cantidad”. Se destaca, además, que en el mismo procedimiento se deberá analizar si el presunto infractor trasgredió el orden público, la tranquilidad, la convivencia o los derechos de terceros o colectivos protegidos por la Ley 1801 de 2016, ello con miras a la imposición de la correlativa medida correctiva. En tal orden de ideas, la Sala concluye que, a través del procedimiento policivo acusado, se busca corroborar, en el marco de los derechos de defensa y contradicción, la situación descrita en el artículo 2º (literal j) de la Ley 30 de 1986 y en las sentencias C-221 de 1994, C-491 2012 y C-491 de 28 de diciembre de 2009, proferidas por la Corte Constitucional. … VII.4.8. La falta de competencia … VII.4.8.1. Del cargo atinente a la reglamentación de los derechos fundamentales de las personas. … Indudablemente el acto acusado atiende a la finalidad de controlar los efectos nocivos que genera dicho negocio ilícito en las costumbres, en los esquemas valorativos y en las relaciones de poder, sin que se quisiera regular con el mismo un derecho fundamental, en tanto fue expedido con el objetivo de reglamentar parcialmente la Ley 1801 de 2016 en lo relativo a la prohibición de poseer, tener, entregar, distribuir o comercializar drogas o sustancias prohibidas. Es de resaltar, entonces, que los derechos relacionados con el uso y consumo de la llamada dosis mínima de SPA, no fueron regulados ni afectados por el Gobierno Nacional en el decreto 1844. Así, entonces, del análisis del contenido del decreto 1844 no se observa que haya abordado temáticas con-cernientes al núcleo esencial de los derechos fundamentales664, comoquiera que las instrucciones allí con-tenidas son directrices sobre la forma cómo se debe materializar lo normado por el CNSCC en cuanto a la infracción relativa al porte y tenencia de SPA, razón por la que este cargo tampoco está llamado a prosperar. … VII.4.8.2. Del cargo referente a la trasgresión del principio de reserva legal por la creación de un “tipo administrativo sancionatorio”, una “sanción” y un “procedimiento administrativo” a través del decreto 1844. … VII.4.9. De la falsa motivación … Recuérdese que la medida correctiva reglamentada por el decreto 1844 atiende a la finalidad preventiva y pedagógica prevista en el artículo 49 de la Carta Política, en los términos de los artículos 1°665 y 172666 del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana. Además, en los apartados VII.3.3 y VII.4.3 de esta decisión, se estudió el alcance hermenéutico fijado por la Corte Constitucional en la sentencia C-574 de 2011 respecto del artículo 49 superior. En dicha oportunidad se abordó cómo la medida de corrección respeta los parámetros gramaticales y teleológicos considerados en la sentencia C-574 y, además, se explicó que la lectura del artículo 49 superior debe hacerse integral y sistemáticamente con las demás disposiciones de la Carta Política relacionadas “con la prevalencia de los derechos de los niños sobre los derechos de los demás (inciso tercero del artículo 44), con la protección y la formación integral del adolescente (artículo 45), con la obligación de adelantar una política de previsión, rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos, sensoriales y síquicos a quienes se les prestará la atención especializada que requieran (art. 47); con el mismo derecho a la salud y saneamiento ambiental (art. 49) y con el numeral primero de los deberes del artículo 95 que establece que toda persona tiene el deber de “Respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios”. … VII. 5. Conclusiones … 664 La parte actora citó el principio de dignidad humana y los derechos fundamentales a la intimidad personal, al libre desarrollo de la personalidad, a primacía de los derechos inalienables de la persona, a la igualdad, a la salud, al debido proceso y a no ser sometido a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes 665 “ARTÍCULO 1o. OBJETO. Las disposiciones previstas en este Código son de carácter preventivo y buscan establecer las condiciones para la convivencia en el territorio nacional al propiciar el cumplimiento de los deberes y obligaciones de las personas naturales y jurídicas, así como determinar el ejercicio del poder, la función y la actividad de Policía, de conformidad con la Constitución Política y el ordenamiento jurídico vigente.” 666 “ARTÍCULO 172. OBJETO DE LAS MEDIDAS CORRECTIVAS. Las medidas correctivas, son acciones impuestas por las autoridades de Policía a toda persona que incurra en comportamientos contrarios a la convivencia o el incumplimiento de los deberes específicos de convivencia. Las medidas correctivas tienen por objeto disuadir, prevenir, superar, resarcir, procurar, educar, proteger o restablecer la convivencia. PARÁGRAFO 1o. Las medidas correctivas no tienen carácter sancionatorio. Por tal razón, deberán aplicarse al comportamiento contrario a la convivencia las medidas correctivas establecidas en este código y demás normas que regulen la materia”. - 327 -

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana VI.5.1. En un Estado Social de Derecho las autoridades públicas deben equilibrar el ejercicio de las libertades ciudadanas con las garantías asociadas al orden público, a la convivencia, a la tranquilidad, a la seguridad, a la integridad del espacio público y al respeto de los derechos ajenos. VII.5.2. El interés superior de los niños, niñas y adolescentes, es un principio de medular del Estado Social de Derecho que debe materializarse al momento de tomar decisiones públicas que afecten a este grupo poblacional. VII.5.3. Las acciones que despliegue el Estado en materia de SPA, a través de los servidores que hagan parte de la Policía Nacional, deben partir de la premisa consistente en que la decisión de utilizar tales sustancias psicoactivas en sí mismo, pertenece a la esfera privada del consumidor –como un componente del libre desarrollo de su personalidad–, quien también debe respetar con su conducta los derechos ajenos y el orden jurídico. VII. 5.4. El Decreto 1844 de 2018 no desconoce lo dispuesto en los artículos 1º, 2º y 13 de la Constitución Política, dado que: i) el abordaje del problema público de las drogas ilícitas requiere tanto de la participación pedagógica-correctiva de la Policía Nacional –en el marco de las competencias fijadas en el artículo 218 de la Constitución Política–, como de la interlocución de las instituciones de naturaleza pública y privada aludidas en la Ley 1566 de 2012 –encargadas de adoptar acciones preventivas y terapéuticas–; ii) en armonía con los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, el artículo 25 del CNSCC reconoce que las autoridades de policía ejercerán sus competencias, “sin perjuicio de las demás acciones que en derecho correspondan” en materia educativa y profiláctica, y, iii) los reproches sobre la inexistente capacidad de la autoridad de policía y el presunto riesgo de abusos y maltratos, comprenden juicios de valor ajenos a la legalidad del acto administrativo demandado, y desconocen los principios y deberes que guían el procedimiento de verificación policivo contenido en el Decreto 1844 de 2018 (proporcionalidad, razonabilidad, necesidad, no discriminación y respeto de los derechos humanos). VII. 5.5. El Decreto 1844 de 2018 también respeta lo dispuesto en el artículo 49 de la Constitución Política, según la hermenéutica fijada por la Corte Constitucional en la sentencia C-574 de 2011, dado que la medida correctiva allí reglamentada “no tiene carácter sancionatorio”, su objeto es “disuadir, prevenir, superar, resarcir, procurar, educar, proteger o restablecer la convivencia” y, por lo tanto, en los términos de los artículos 1° y 172 de la Ley 1881, no desconoce los fines y medios que deben direccionar el actuar del Estado en materia de SPA, dado que el consumidor debe respetar los derechos ajenos y, además, el consentimiento informado del adicto se extiende solo a los procedimientos médicos mas no a los pedagógicos. VII. 5.6. El acto demandado tampoco contraria lo reglado en los artículos 1º, 2º, 12, 15 y 16 de la Constitución Política, toda vez que los argumentos planteados por la parte actora parten de una lectura aislada e incompleta del criterio sostenido por la Corte Constitucional en las sentencias C-221 de 1994 y C-253 de 2019, dado que el legislador no está facultado para penalizar el consumo, pero si puede imponer límites modales para el ejercicio de tal comportamiento a través del derecho policivo. VII.5.7. El acto acusado no contiene temáticas sujetas a reserva de ley, tampoco desconoce los artículos 6º, 28 y 29 de la Constitución Política, ni incurre en el vicio de falta de competencia, en la medida en que el decreto 1844 reglamentó el CNSCC en el componente de porte y tenencia de SPA, sin regular un derecho fundamental o sobrepasar con ello la potestad reglamentaria. Concretamente, el comportamiento prohibido, la medida correctiva y el procedimiento de aplicación fueron previamente consagrados por el legislador en los artículos 34 (numeral 1°), 39 (numeral 1°), 59 (numeral 9°), 92 (numeral 8°) y 93 (numeral 1°), 192 y 222 del CNSCC y, por ello, el Gobierno Nacional estaba facultado para desarrollar tales contenidos. VII.5.8. La medida correctiva a que alude el Decreto 1844 de 2018 tampoco quebranta lo dispuesto por el artículo 34 superior o lo señalado en los artículos 173 y 192 de Ley 1801 de 2016, dado que la figura de destrucción del bien, a diferencia del concepto de confiscación, comprende una forma legítima y justificada de afectación de la propiedad, sin indemnización, propia del derecho policivo, la cual procede “por motivos de interés general (…) cuando implique un riesgo o amenaza a la convivencia o al ambiente, o sea utilizado de manera ilegal con perjuicio a terceros”. VII.5.9. El instituto regulado en el literal j) del artículo 2º de la Ley 30 de 1986, contiene una presunción iuris tantum que admite prueba en contrario, cuya verificación se demuestra a través del proceso verbal inmediato consagrado en el artículo 222 del CNSCC, al cual alude el decreto 1844 y en el cual se deben garantizar cabalmente las reglas del debido proceso. VII.5.10. En conclusión, la reglamentación contenida en el acto acusado no desconoce los principios que rigen el Estado Social de Derecho, ni los artículos 1º, 2º, 5°, 6º, 12, 13, 15, 16, 28, 29, 49, 150 y 189 (numerales 4º y 11) de la Constitución Política; 2º (literal j)) de la Ley 30 de 1986 y 2º, 33, 38, 39, 59, 92, 93, 140, 146, 159, 164, 192, 201 y 222 de la Ley 1801 de 2016, tampoco la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre esta materia ni incurre en los defectos de falta de competencia y falsa motivación. VII.6. La modulación del Decreto 1844 de 2018 … Con base en lo anterior, la Sala encuentra que la aplicación de dicha figura al asunto sub examine resulta indispensable, dado que, como lo precisaron los demandados, las “autoridades policiales necesitan contar con una herramienta jurídica apta e idónea para detectar instancias de lesividad o de antijuridicidad en el ejercicio de las actividades de tenencia y consumo de drogas, e intervenir como corresponde para proteger los derechos ajenos y el orden público social”; pero tal propósito no puede desconocer la órbita personal de los derechos a la intimidad y al libre desarrollo de la personalidad de los consumidores que con su actuar no lleguen a afectar a terceros o a otros bienes jurídicos indisponibles.

Jurisprudencia Relevante al Código de Seguridad y Convivencia Por ello, y dadas las particularidades del caso, la Sala estima necesario determinar el alcance que se debe tener en cuenta para la aplicación del decreto 1844, de conformidad con las consideraciones plasmadas en esta providencia y con las precisiones efectuadas por la Corte Constitucional en la jurisprudencia analizada en los acápites VII.3.1, VII.3.3 y VII.3.4 de esta decisión. … En tal sentido, la Sala precisa que las conductas reguladas en los artículos antes mencionados y que están asociadas al consumo, únicamente podrán ser corregidas por la Policía Nacional cuando las autoridades competentes cumplan con los parámetros de reglamentación ordenados por la Corte Constitucional en la plurimencionada sentencia. Esto es, una vez las autoridades respectivas fijen, “dentro de los límites que impone el orden constitucional” y de manera “razonable y proporcionada”, las circunstancias de modo, tiempo, espacio y lugar, en virtud de las cuales el acto de consumo afecta el orden público, tal y como se dispondrá en la parte resolutiva de este proveído. … F A L L A: PRIMERO. DENEGAR las pretensiones de la demanda respecto de la solicitud de nulidad del Decreto 1844 de 2018, “Por medio del cual se adiciona el capítulo 9º del título 8º de la parte 2ª del libro 2º del Decreto 1070 de 2015 “Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Defensa”, para reglamentar parcialmente el Código Nacional de Policía y Convivencia, en lo referente a la prohibición de poseer, tener, entregar, distribuir o comercializar drogas o sustancias prohibidas”, pero se condicionará y conservará su validez, en el entendido que: 4. El acto demandado reglamenta el CNSCC respecto de los verbos de porte, tenencia y posesión de SPA, cuando esa conducta traspasa la esfera íntima del consumidor dado que se relaciona: i) con la comercialización y/o distribución de SPA, o ii) porque afecta los derechos de terceros y/o colectivos. 5. Los miembros de la Policía Nacional harán uso del proceso verbal inmediato al que hace referencia la norma acusada únicamente cuando se requiera verificar que la dosis personal está siendo utilizada para fines distintos al consumo de quien la tiene en su poder, ante la existencia de evidencias en torno a que se está atentando contra los derechos de terceros o de la colectividad. 6. Conforme con lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia C-253 de 2019, los com-portamientos previstos por los artículos 33 (literal c, numeral 2º) y 140 (numeral 7º) de la ley 1801, únicamente podrán ser corregidos por la Policía Nacional cuando las autoridades competentes fijen, “dentro de los límites que impone el orden constitucional” y de manera “razonable y proporcionada”, las circunstancias de modo, tiempo y lugar, en virtud de las cuales el acto de consumo de estupefacientes afecta el orden público. SEGUNDO. En firme esta providencia, archívese el expediente. ACCIÓN DE TUTELA – CONSEJO DE ESTADO 66001-23-33-000-2017-00282-01 SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ CONSIDERACIONES DE LA SALA … 2. Análisis del caso … 2.3. La Ley 1801 de 2017 –Código Nacional de Policía y Convivencia–, asigna competencia a la Policía Na- cional para mantener las condiciones necesarias para la convivencia en el territorio nacional. Los actos de policía, como el que se estudia, tienen la naturaleza jurídica de actos administrativos de carácter particular y, siempre que sean definitivos, son susceptibles de control judicial. Es por lo anterior que el inciso segundo del artículo 4 de la Ley 1801 de 2016 estableció que “(…) las disposiciones de la parte segunda de la Ley 1437 de 2011 se aplicarán a la decisión final de las autoridades de Policía en el proceso único de Policía…”. La excepción contenida en el numeral tercero del artículo 105 de la Ley 1437 de 2011 no se refiere a actos administrativos sino a “[l]as decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley”, es decir las decisiones de naturaleza jurisdiccional, como por ejemplo lo es el amparo provisional de la posesión, por tratarse de actos que resuelven un litigio entre partes con pretensiones contrapuestas667. Así las cosas, los actos de policía regulados en el Código Nacional de Policía son susceptibles de control judicial en la medida que son el ejercicio de una función administrativa (actividad de policía), en contraposición a los juicios policivos que suponen el ejercicio de funciones jurisdiccionales y, por tanto, no susceptibles de control judicial. 667 En este sentido ver la sentencia de tutela del 28 de junio de 2016 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. Rad: 81001-23-31-000-2015- 00068-01. Actor: Marco Antonio Cardoso Peña. C. P: Jorge Octavio Ramírez R. - 329 -

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana 2.4. En el caso bajo examen, si bien es cierto que el actor no solicitó expresamente dejar sin efectos el Comparendo 66-1-144144 del 29 de abril de 2017, mediante el cual le fue impuesta la medida correctiva de suspensión temporal de la actividad; también lo es que en caso de prosperar la solicitud de amparo de tutela esa será la consecuencia lógica, como ocurrió con la sentencia de tutela de primera instancia que ordenó “cesar la medida impuesta de manera inmediata”. Teniendo en cuenta lo anterior, y dadas las consideraciones antes expuestas, la Sala evidencia que el actor cuenta con otro medio de defensa consistente en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, así como las medidas cautelares previstas en el CPACA, para controvertir la legalidad del acto de policía, por lo que la tutela de la referencia es improcedente. 2.5. El tribunal consideró que en este caso debía proceder el amparo constitucional porque, a pesar de existir otro medio de defensa, las irregularidades presentadas en el procedimiento de policía vulneraron los derechos fundamentales del actor. Empero, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es un medio idóneo y eficaz para la protección de los derechos del actor en el caso concreto porque, por un lado, para resolver la solicitud de suspensión provisional el juez sólo tiene un término diez (10) días, según el artículo 233 del CPACA668; y, de otro lado, porque en caso de prosperar las pretensión de nulidad del acto administrativo, la sentencia de fondo contendrá las misma órdenes que en caso de conceder el amparo de tutela669. Debe tenerse en cuenta que la jurisprudencia constitucional ha indicado que el análisis de la eficacia e idoneidad del otro mecanismo de defensa debe hacerse en cada caso concreto en términos cualitativos, es decir que se debe verificar si el medio ordinario otorga la misma satisfacción de los derechos fundamentales que la tutela, y no sólo un análisis cuantitativo porque de ser así siempre sería procedente esta acción constitucional debido a su trámite expedito e informal670. 2.6. Tampoco fue demostrada la existencia de un perjuicio irremediable. En efecto, las irregularidades que pudieron presentarse en el procedimiento de policía, expuestas por el actor, no suponen una amenaza o vulneración de derechos fundamentales grave que justifique la intervención inmediata y urgente del juez de tutela para otorgar un amparo transitorio. Aunque el comparendo y el acta de visita del establecimiento público anexados a la solicitud de amparo no indican el término de la suspensión temporal de la actividad, en la grabación también aportada por el actor el sancionado expresó que “yo no perturbo a nadie y ¿ustedes vienen a cerrarme tres (3) días?. Así las cosas, al actor le fue informado el término de la suspensión de la actividad, conforme al artículo 196 del Código Nacional de Policía, contrario a lo afirmado en la demanda de tutela. De igual manera, se le informó que uno de los motivos por los cuales procede la medida correctiva de suspensión provisional de la actividad, es que el establecimiento de comercio no cumple los requisitos para ejercerla, por lo que se le afirmó que el tiempo de cinco (5) días señalado en el acta de visita de establecimientos públicos del 29 de abril de 2017 “(…) no es un plazo, sino para que, es para que usted, lo vamos a citar a la inspección de policía, en la inspección de policía se inicia un proceso para que usted lleve toda su documentación al día, cuando la tenga al día la presente y ya automáticamente usted puede seguir ejerciendo su actividad”. … CONCEPTO 17094282 DE 2017 INSTITUTO NACIONAL DE VIGILANCIA DE MEDICAMENTOS Y ALIMENTOS, INVIMA … En su consulta relata que la Caja Colombiana de Subsidio Familiar Colsubsidio, fue requerida por la Personería de Bogotá, debido a la queja presentada por un ciudadano invidente, a quien en cumplimiento de la Resolución 2674 de 2013, no se le permitió el ingreso a uno de sus supermercados en compañía de su canino, toda vez que se tiene comercialización de alimentos frescos y cárnicos. En ese sentido, solicita a la Oficina Asesora Jurídica, lineamientos respecto a la aplicación del artículo 17 de la Ley 1801 de 2016 “Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia” frente a las disposiciones de la Resolución 2674 de 2013 “Por la cual se reglamenta el artículo 126 del Decreto-ley 019 de 2012 y se dictan otras disposiciones”, norma que tiene por objeto establecer los requisitos sanitarios que deben cumplir las personas naturales y/o jurídicas que ejercen actividades de fabricación, procesamiento, preparación, envase, almacenamiento, transporte, distribución y comercialización de alimentos y materias primas de alimentos. Precisado lo anterior, es necesario citar el Código Nacional de Policía y Convivencia, norma expedida por el Congreso de la República, que en su artículo 117 regula la tenencia y permanencia de animales domésticos o mascotas en los lugares públicos, indicando que su permanencia debe sujetarse a las reglamentaciones dispuestas que regulan la materia, así mismo, establece que siempre se permitirá la presencia de ejemplares caninos que como guías acompañe a su propietario o tenedor, el mencionado artículo indica lo siguiente: 668 En este sentido ver la sentencia de tutela del 5 de marzo de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado: 25000-23-42-000- 2013-06871-01. Actor: Gustavo Petro Urrego. C. P: Alfonso Vargas Rincón. 669 En este sentido ver la sentencia de tutela del 13 de julio de 2017 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. Rad.: 11001-03-15-000-2017- 01274-00. Actor: Camilo Moreno Fonseca. C. P: Jorge Octavio Ramírez R. 670 En este sentido ver la sentencia T-764 de 2008 proferida por la Corte Constitucional.

Jurisprudencia Relevante al Código de Seguridad y Convivencia “ARTÍCULO 117. TENENCIA DE ANIMALES DOMÉSTICOS O MASCOTAS. Solo podrán tenerse como mascotas los animales así autorizados por la normatividad vigente. Para estos animales el ingreso o permanencia en cualquier lugar, se sujetará a la reglamentación de los lugares públicos, abiertos al público o edificaciones públicas. En las zonas comunes de propiedades horizontales o conjuntos residenciales, los ejemplares caninos deberán ir sujetos por medio de traílla y, en el caso de los caninos potencialmente peligrosos, además irán provistos de bozal y el correspondiente permiso, de conformidad con la ley. PARÁGRAFO 1. Siempre se permitirá la presencia de ejemplares caninos que, como guías acompañen a su propietario o tenedor. PARÁGRAFO 2. La permanencia de un animal doméstico o mascota se sujetará a la reglamentación interna de las edificaciones públicas, que por su naturaleza así lo requieran. Salvo por circunstancias extraordinarias que así lo ameriten, no se podrá prohibir la permanencia de los mismos.” Por su parte la Resolución 2674 de 2013, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, en su numeral 2.7 del artículo 2o, frente a la presencia de animales en las áreas destinadas a la fabricación, procesamiento, preparación, envase, almacenamiento y expendio de alimentos establece una prohibición expresa en los siguientes términos: “2.7. No se permite la presencia de animales en los establecimientos objeto de la presente resolución, específicamente en las áreas destinadas a la fabricación, procesamiento, preparación, envase, almacenamiento y expendio. Así las cosas, se tiene que de manera general la normatividad jurídica emana del Congreso de la Republica y otras veces de las autoridades administrativas, en ambos casos se debe tener por objeto su obediencia y cumplimiento. Sin embargo, teniendo en cuenta la jerarquía normativa que emana de la propia Constitución Nacional, las normas expedidas por el Congreso de la Republica ocupan una posición prevalente frente al resto del ordenamiento jurídico, así lo ha expresado la Corte Constitucional con ponencia del Magistrado Vladimiro Naranjo Mesa, a través del fallo de la sentencia C-037-00 del 26 de enero de 2000, oportunidad en la que se indicó lo siguiente: “(...) El ordenamiento jurídico colombiano supone una jerarquía normativa que emana de la propia Constitución. Si bien ella no contiene disposición expresa que determine dicho orden, de su articulado puede deducirse su existencia, así no siempre resulte sencilla esta tarea. En efecto, diversas disposiciones superiores se refieren a la sujeción de cierto rango de normas frente a otras. Además de ser evidente que las normas constitucionales ocupan, sin discusión, el primer lugar dentro de la jerarquía del ordenamiento jurídico, dentro de la propia Carta, no todas las normas son igualmente prevalentes. Pero más allá de la supremacía constitucional, de la propia Carta también se desprende que las leyes expedidas por el Congreso dentro de la órbita de competencias que le asigna la Constitución, ocupan, en principio, una posición prevalente en la escala normativa frente al resto del ordenamiento jurídico. (...)” Subraya fuera de texto. En ese sentido, de manera excepcional se debe dar prelación a las disposiciones de la Ley 1801 de 2016 y permitir el ingreso de los ejemplares caninos que como guías acompañen a su propietario o tenedor en las zonas de exhibición o servido, garantizando que la presencia de un animal no sea causa de contaminación a los alimentos, teniendo en cuenta la protección que deben tener al ser exhibidos y las acciones de limpieza y desinfección necesarias de las áreas, equipos y utensilios que exige la normatividad sanitaria vigente. Los lineamientos otorgados por este Instituto, respecto a la aplicación del mencionado artículo 17 de la Ley 1801 de 2016, frente a las disposiciones de la Resolución 2674 de 2013, se armonizan con la posición de la Corte Constitucional que en reiteradas oportunidades ha reconocido que la tenencia de animales domésticos es una expresión de los derechos fundamentales, así lo manifestó en sentencia 439 de 2011 con ponencia del Magistrado Juan Carlos Henao Pérez “7. La Corte Constitucional en diferentes providencias ha reconocido que la tenencia de animales domésticos es una expresión de los derechos fundamentales, por lo que no hay duda de que ese estrecho vínculo que surge entre el animal y el hombre con ocasión de su convivencia, es una expresión positiva del ejercicio inherente al derecho del libre desarrollo de la personalidad (Art. 16 de la C.P.), entendido como el derecho a la autodeterminación o libertad general de acción, que se vulnera cuando al individuo se le impide, de forma arbitraria o desproporcionada, alcanzar, ejercer o perseguir aspiraciones legítimas en relación con sus elecciones, y, del derecho a la intimidad (Art. 15 de la C.P.) que se desarrolla en el ámbito de la vida privada personal y familiar, inmune a intromisiones externas, que impidan, por ejemplo, el derecho de convivir con una mascota sin más limitaciones que las impuestas por los derechos de los demás y el orden jurídico, de manera que no puede negar la Corte que tales derechos deben ser objeto de protección y garantía jurídica. 8. Sobre el punto, la Corporación también ha reconocido que la convivencia de los seres humanos con los animales domésticos no es ajena a todo tipo de controversias entre quienes construyen lazos de afecto con sus mascotas, aprecian su compañía o sencillamente necesitan de sus animales por razones de discapacidad física o subsistencia económica y, entre aquellos que prefieren mantener distancia de aquellos, al punto extremo de rehusarse a compartir los mínimos espacios que impone la convivencia cotidiana en comunidad” (Subraya fuera de texto) En igual sentido y en aras de salvaguardar los derechos constitucionales de la población en situación de discapacidad, ese alto tribunal, ya había indicado con anterioridad, que constituye discriminación injustificada contra las personas en situación de discapacidad todas aquellas acciones u omisiones que tengan como resultado imponer barreras para el goce y ejercicio de los derechos de esta población, particularmente sus derechos sociales. Estos actos no solo se reducen a actuaciones materiales, sino que también incorporan la discriminación derivada por el tratamiento que las normas jurídicas irrogan a las personas con discapacidad - 331 -

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana … CONCEPTO MJD-OFI20-0011355-GCE-2100671 MINISTERIO DE JUSTICIA DIRECCION DE MEDIOS ALTERNATIVOS DE SOLUCIÓN DE CONFLICTOS … Asunto: Solicitud de concepto sobre la conciliación en inspecciones de policía. … La Dirección de Métodos Alternativos de Solución de Conflictos del Ministerio de Justicia y del Derecho recibió el día 8 de abril del año en curso el oficio No.IPG 2020-0140-1, radicado con el código MJD-EXT20-0014785, por medio del cual solicita se le brinde “concepto sobre la conciliación en inspecciones de policía”, especialmente, sobre los siguientes tópicos: 1. - ¿Cuáles son los temas que se pueden atender mediante conciliación en sede de Inspección de Policía, según lo establecido en la Ley 1801 de 2016? 2. - ¿Los inspectores de policía son conciliadores en derecho o en equidad? 3. - ¿Esta facultad conciliatoria está regulada por la Ley 640 de 2001 o solo por el actual Código Nacional de Policía y Convivencia? Sobre el particular de manera atenta le informamos que en su artículo primero la Ley 1801 de 2016, también conocida como Código Nacional de Policía y Convivencia, determina como objetivo fundamental “establecer las condiciones de convivencia en el territorio nacional”, para lo cual ordena promover el uso de los mecanismos alternativos o comunitarios de tratamiento de conflictos como estrategias para logar una solución pacífica a las controversias que se presenten entre particulares. Así mismo en el artículo 10 señala como uno de los deberes de las autoridades de policía, promover los Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos – MASC estimulando el diálogo entre los protagonistas de la desavenencia. “ARTÍCULO 10. DEBERES DE LAS AUTORIDADES DE POLICÍA. Son deberes generales de las autoridades de Policía: (…) 5. Promover los mecanismos alternativos de resolución de conflictos como vía de solución de desacuerdos o conflictos entre particulares, y propiciar el diálogo y los acuerdos en aras de la convivencia, cuando sea viable legalmente. 6. Recibir y atender de manera pronta, oportuna y eficiente, las quejas, peticiones y reclamos de las personas”. Para garantizar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, a renglón seguido establece, para las autoridades de policía, la obligación de “10. Conocer, aplicar y capacitarse en mecanismos alternativos de solución de conflictos y en rutas de acceso a la justicia”. Más adelante, en los artículos 231, 232 y 233 define cuáles son los MASC que podrán emplear dichas autoridades: \"ARTÍCULO 231. MECANISMOS ALTERNATIVOS DE SOLUCIÓN DE DESACUERDOS Y CONFLICTOS DE CONVIVENCIA. … “ARTÍCULO 232. CONCILIACIÓN. … “ARTÍCULO 233. MEDIACIÓN…. Con estas claridades conceptuales, se debe precisar ahora cuándo y cómo se aplica la conciliación como mecanismo de solución de controversias; para ello, se debe acudir al artículo 221 de la mencionada Ley, el cual contempla dos (2) procedimientos, a saber, 1. el proceso verbal inmediato y 2. el proceso verbal abreviado. El primero de ellos está desarrollado en el artículo 222 que establece: “ARTÍCULO 222. TRÁMITE DEL PROCESO VERBAL INMEDIATO. Se tramitarán por el proceso verbal inmediato los comportamientos contrarios a la convivencia, de competencia del personal uniformado de la Policía Nacional, los comandantes de estación o subestación de Policía, y los comandantes del Centro de Atención Inmediata de Policía” (resaltado nuestro). Por otro lado, el artículo 223 describe la actuación verbal abreviada en los siguientes términos: “ARTÍCULO 223. TRÁMITE DEL PROCESO VERBAL ABREVIADO. Se tramitarán por el proceso verbal abreviado los comportamientos contrarios a la convivencia, de competencia de los Inspectores de Policía, los Alcaldes y las autoridades especiales de Policía”. Se puede observar entonces que, según lo establecido en el primero de los citados artículos, la mediación, como proceso verbal inmediato, solo puede ser aplicada por el personal uniformado de la policía y, de ser posible, realizarse en el sitio en donde ocurran los hechos o en el lugar en donde dichas autoridades encuentren a los protagonistas del conflicto a intervenir. Por su parte, el segundo de los artículos establece un procedimiento verbal abreviado que debe ser adelantado ante un inspector de policía o ante un conciliador672. 671 http://vuv.minjusticia.gov.co/Publico/FindIndexWeb?rad=EwbVQKoEVWGYs%2Bm9QaVnFmRlCLHKZ1kzz6g%2F2AEHZHM%3D&cod=aIvyMV5QGt B u6rNgjU%2BGKQ%3D%3D 672 Además de las autoridades de Policía, pueden ser conciliadores o mediadores en el sector urbano o rural, los jueces de paz, las personerías, los centros de conciliación de universidades, las cámaras de comercio del país y demás centros de conciliación del sector privado, siempre que el servicio sea gratuito.

Jurisprudencia Relevante al Código de Seguridad y Convivencia Es importante señalar que además de esta mediación policial IN SITU contemplada en la Ley 1801 de 2016, la Policía Nacional cuenta, desde el año 2008, con centros mediación y conciliación, los cuales han sido autorizados por el Ministerio de Justicia y del Derecho y cuyas competencias y actuaciones se enmarcan en lo establecido a través de la Ley 640 de 2001. En síntesis, la mediación puede ser adelantada por las autoridades de policía (uniformados) en el marco del proceso verbal inmediato; la conciliación se debe tramitar ante las autoridades de policía (inspectores de policía) dentro del proceso verbal abreviado. Otras autoridades que pueden conciliar son los jueces de paz, los personeros y los conciliadores inscritos en centros de conciliación siempre y cuando el servicio sea gratuito. ¿Cuándo procede la conciliación ante Inspección de Policía? En términos generales puede afirmarse que el procedimiento verbal abreviado procede frente a cualquier conflicto que implique la alteración de la convivencia pacífica y en los cuales estén involucrados derechos renunciables y transigibles. Aunque la norma citada no señala de manera expresa cuáles son estos derechos susceptibles de conciliación, sí establece en su Libro Segundo (que va del artículo 23 al artículo 148), las libertades, derechos y deberes de las personas frente a la convivencia, articulado en el que se describen los derechos o deberes susceptibles de conflictos. Por lo tanto, será pertinente valorar en cada caso la naturaleza de los derechos en disputa, para así determinar la procedencia de la conciliación, procedimiento permitido en caso de tratarse de derechos transigibles y, cuando no existan situaciones de violencia conforme lo dispone el artículo 231. En relación con estos derechos transigibles, la jurisprudencia de la Corte Constitucional en la sentencia SU – 174 de 2007 realizó el siguiente análisis en materia de arbitraje, consideraciones jurídicas útiles para el presente asunto en relación con la naturaleza del derecho transigible; al respecto se anota lo siguiente: \"En términos generales, únicamente se pueden sujetar a este tipo de procedimiento los asuntos de naturaleza transigible, que pueden ser objeto de libre disposición, negociación o renuncia por las partes en conflicto y, en consecuencia, se incluyen dentro de la órbita de su voluntad. En consecuencia, existen ciertas materias que, por su naturaleza no transigible ni sujeta a disposición, deben necesariamente ser resueltas por los jueces de la República. En la sentencia C-098 de 2001, la Corte declaró expresamente que la limitación del arbitramento a los asuntos objeto de transacción, efectuada por el legislador, se ajusta a la Constitución; dijo en tal oportunidad esta Corporación: En este contexto, se ha entendido que la justicia arbitral sólo puede operar cuando los derechos en conflicto son de libre disposición por su titular, es decir, que frente a ellos exista la libertad de renuncia en un todo o en parte. Esta capacidad de renuncia o de disposición, es lo que determina el carácter de transigible de un derecho o de un litigio. Esta libertad de renuncia está determinada por la naturaleza misma del derecho y corresponde al legislador establecer en qué casos ésta es posible capacidad legal de disposición -. Así, frente a ciertos derechos o bienes, el legislador podría optar por permitir su disponibilidad y, en esa medida, los conflictos que de ellos se susciten someterlos a la decisión de un árbitro, si esa es la voluntad de las partes”. En ese sentido corresponde a cada conciliador, verificar que se trate de un conflicto de convivencia que vincule derechos transigibles y sin la exista de violencia, conforme lo ordena los artículos arriba transcritos. Ahora bien, con el fin de determinar los asuntos conciliables conforme lo señala el nuevo Código se estima conveniente citar la definición que hace sobre la convivencia en los siguientes términos: “ARTÍCULO 5o. DEFINICIÓN. … ARTÍCULO 6o. CATEGORÍAS JURÍDICAS. … El Título VII del Libro II se refiere a la protección de bienes inmuebles y consta de un capítulo único comprendido entre los artículos 76 a 82; particularmente en los artículos 76 y 77 define y establece los conflictos que pueden generarse debido a la perturbación de la posesión, la tenencia y la servidumbre, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 76. DEFINICIONES. … ARTÍCULO 77. COMPORTAMIENTOS CONTRARIOS A LA POSESIÓN Y MERA TENENCIA DE BIENES INMUEBLES. … Una vez que se presenta alguno de los hechos mencionados, el parágrafo del artículo 233 de la Ley 1801 de 2016 establece la obligatoriedad de invitar a conciliar, por lo tanto, el Inspector de Policía en virtud del principio de la función pública que señala que “no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento” se encuentra habilitado legalmente para conciliar dichos asuntos. Acorde con lo anterior, los inspectores de policía tan solo pueden emplear la conciliación en los conflictos relacionados con la convivencia y los referentes a la protección de bienes inmuebles de los procedimientos del Título VII del Libro II, toda vez que el legislador en la Ley 1801 de 2016 determinó un límite respecto de la materia sobre la cual podrá aplicarse estos mecanismos de solución de conflictos. Como ejemplo de lo anterior podría afirmarse que, teniendo en cuenta que la terminación de un contrato de arrendamiento no se trata de un tema de convivencia o de aquellos previstos en el parágrafo del artículo 233 de la Ley 1801 de 2016, sino de una controversia originada en un asunto de conocimiento del juez civil, en concepto de esta Dirección el Inspector de Policía no tendría competencia para que en audiencia actúe como conciliador para avalar la terminación de dicho contrato y las obligaciones derivadas del mismo. No obstante lo anterior, como quiera que en materia de contrato de arrendamiento de vivienda urbana, la ley ha establecido la posibilidad de la terminación por mutuo acuerdo, puesto que las partes en cualquier tiempo y de común acuerdo podrán dar por terminado el contrato - 333 -

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana de vivienda urbana, el señor Inspector de Policía puede recomendar u orientar a las partes del contrato que han acudido ante él a que procedan a una terminación del contrato de arrendamiento por mutuo acuerdo entre ellas, indicando que plasmen en un documento de manera clara, expresa y exigible, todas y cada una de las obligaciones a que se someterán por acuerdo, al que han llegado como una expresión libre de voluntades. Conciliación del inspector de policía en materia de familia Acorde con lo anterior, los inspectores de policía tan solo pueden emplear la conciliación en los conflictos relacionados con la convivencia, toda vez que el legislador en la Ley 1801 de 2016 determinó un límite respecto de la materia sobre la cual podrá aplicarse este mecanismo de solución de conflictos. En el evento que los inspectores de policía realicen conciliaciones en asuntos sobre los cuales expresamente la ley no los faculta, estas actas carecerían de validez y estarían viciadas de nulidad por falta de competencia de la persona o funcionario que realizó la conciliación. Debe tenerse en consideración que los inspectores de policía ejercen subsidiariamente funciones de los defensores y comisarios de familia, conforme a lo establecido por el artículo 98 de la Ley 1098 de 2006, Código de la Infancia y la Adolescencia, lo cual eventualmente lo configuraría en un funcionario público habilitado para conciliar ante el cual se podría agotar el requisito de procedibilidad en asuntos de familia. La Ley 1098 de 2006, establece: “ARTÍCULO 98. COMPETENCIA SUBSIDIARIA. En los municipios donde no haya Defensor de Familia, las funciones que este Código le atribuye serán cumplidas por el comisario de familia. En ausencia de este último, las funciones asignadas al defensor y al comisario de familia corresponderán al inspector de policía. La declaratoria de adoptabilidad del niño, niña o adolescente corresponde exclusivamente al Defensor de Familia” (resaltado nuestro). De otra parte, el parágrafo 2° del artículo 7 del Decreto 4840 de 2007, por medio del cual se reglamentan varios artículos de la Ley 1098 de 2006, establece: PARÁGRAFO 2°. Para efectos de la competencia subsidiaria prevista en el artículo 98 de la Ley 1098 de 2006, se entenderá que en un municipio no hay Defensor de Familia cuando el respectivo Centro Zonal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar no hubiere designado un Defensor de Familia para su atención o hasta tanto el Defensor de Familia designado no esté desempeñando sus funciones de manera permanente y continua. Se entenderá que no hay Comisario de Familia en los municipios en los cuales no ha sido designado el funcionario o cuando no opere una Comisaría Intermunicipal para la jurisdicción territorial correspondiente, o hasta tanto el Comisario de Familia Municipal o Intermunicipal no esté desempeñando sus funciones de manera permanente y continua. La competencia subsidiaria del Inspector de Policía en todo caso será de carácter temporal hasta la creación de la Comisaría de Familia en la respectiva entidad territorial, lo cual no impide que en todo tiempo deba dar cumplimiento a la obligación contenida en el artículo 51 de la Ley 1098 de 2006. La competencia subsidiaria del Comisario de Familia o Inspector de Policía, se entiende referida a las funciones que el Código de la Infancia y la Adolescencia otorga al Defensor de Familia y Comisario de Familia respectivamente, salvo la declaratoria de adoptabilidad que es competencia exclusiva del Defensor de Familia” (resaltado nuestro). El artículo 8 del Decreto 4840 de 2007, determina: “CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL EN MATERIA DE FAMILIA. De conformidad con lo establecido en el artículo 47 de la Ley 23 de 1991, 31 de la Ley 640 de 2001 y 30 del Decreto 1818 de 1998, la conciliación extrajudicial en derecho de familia podrá ser adelantada ante los conciliadores de los centros de conciliación, ante los defensores y comisarios de familia, los delegados regionales y seccionales de la Defensoría del Pueblo, los agentes del Ministerio Público ante las autoridades judiciales y administrativas en asuntos de familia y ante los notarios en los siguientes asuntos: a)La suspensión de la vida en común de los cónyuges; b)La custodia y cuidado personal, visita y protección legal de los niños, niñas y adolescentes; c)La fijación de la cuota alimentaria; d)La separación de cuerpos del matrimonio civil o canónico; e)La separación de bienes y la liquidación de sociedades conyugales por causa distinta de la muerte de los cónyuges; f) Los procesos contenciosos sobre el régimen económico del matrimonio y derechos sucesorales; g)Y en los definidos por el artículo 40 de la Ley 640 de 2001, como sujetos a conciliación extrajudicial para acreditar requisito de procedibilidad en asuntos de familia. Parágrafo. A falta de las anteriores autoridades en el respectivo municipio, la conciliación podrá ser adelantada por los personeros y por los jueces civiles o promiscuos municipales”. Por su parte el artículo 40 de la Ley 640 de 2001, determina: “ARTICULO 40. REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD EN ASUNTOS DE FAMILIA.

Jurisprudencia Relevante al Código de Seguridad y Convivencia Sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso 5 del artículo 35 de esta ley, la conciliación extrajudicial en derecho en materia de familia deberá intentarse previamente a la iniciación del proceso judicial en los siguientes asuntos: 1. Controversias sobre la custodia y el régimen de visitas sobre menores e incapaces. 2. Asuntos relacionados con las obligaciones alimentarias. 3. Declaración de la unión marital de hecho, su disolución y la liquidación de la sociedad patrimonial. 4. Rescisión de la partición en las sucesiones y en las liquidaciones de sociedad conyugal o de sociedad patrimonial entre compañeros permanentes. 5. Conflictos sobre capitulaciones matrimoniales. 6. Controversias entre cónyuges sobre la dirección conjunta del hogar y entre padres sobre el ejercicio de la autoridad paterna o la patria potestad. 7. Separación de bienes y de cuerpos”. Por último, y producto de una lectura sistemática del presente concepto, puede afirmarse que los inspectores de policía están autorizados por la normatividad vigente (no solo la Ley 1801 de 2016) para ejercer funciones jurisdiccionales, realizando para ello procesos verbales abreviados, en el marco de los cuales deben promover el uso de los MASC, en especial de la conciliación en derecho. … CONCEPTO MJD-OFI20-0003669-DOJ-2300673 MINISTERIO DE JUSTICIA II. Asuntos materia de consulta: … Frente a lo requerido específicamente es pertinente informar que no existe afectación expresa que permita señalar que se derogó el contenido del Decreto 0747 de 1992. También es importante manifestar que del contenido de La Ley 1801 de 2016 no se puede establecer que se haya derogado expresamente el decreto antes mencionado. … Se recalca además, que el Ministerio de Justicia y del Derecho, no tiene funciones para interpretar normas, por lo cual esta respuesta se emite partiendo de la literalidad de las normas que integran el Ordenamiento jurídico y de las afectaciones sobre la materia. Para esta cartera ministerial no es dable establecer si se debe aplicar el Decreto 747 de 1992 o la Ley 1801 de 2016, toda vez que esta decisión corresponde al ente territorial, quien en el ejercicio de su autonomía debe determinar si aplica una u otra norma según el caso particular que se pretenda resolver y para tal fin está llamado a exponer los fundamentos de hecho y de derecho que considere pertinentes para motivar su acto. Para concluir, se reitera, que la anterior respuesta, se emite en los términos establecidos en el artículo 28 de Ley 1755 de 2015, “por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, esto es, no será de obligatorio cumplimiento o ejecución. … CONCEPTO 56 DE 2017 INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR … 1. PROBLEMA JURÍDICO ¿Cuáles son las medidas de restablecimiento de derechos que debe tomar la Autoridad Administrativa cuando los adolescentes realizan comportamientos contrarios a la convivencia establecidos en el artículo 34 de la Ley 1801 de 2016? ¿Quién sería la autoridad competente para tomar las medidas en favor del interés superior y prevalencia de derechos de los niños, niñas y adolescentes? 2. ANÁLISIS DEL PROBLEMA JURÍDICO Se abordara el tema analizando: 2.1, El Interés Superior de los niños, niñas y los adolescentes. 2.2. La función de las autoridades administrativas en el restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes; 2.3. De la Competencia Subsidiaria para las Comisarias de Familia; 2.4, Medidas de Restablecimiento de Derechos en la Ley 1098 de 2006; 2.5. Conclusiones. 2.1. El Interés Superior de los niños, niñas y adolescentes 673 http://vuv.minjusticia.gov.co/Publico/FindIndexWeb?rad=SiwV6I7GbQVLItU2%2FY7pc0bpndiwdqhmoBPUEISkTV0%3D&cod=M224Z1XO3rrZx%2Bu m Jh3o7g%3D%3D - 335 -

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana La Convención sobre los Derechos del Niño en el numeral primero del artículo tercero establece que: “(…) todas las medidas concernientes a los niños que tomen las instituciones públicas o privadas de bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas o los órganos legislativos, una consideración primordial a que se atenderá será el interés superior del niño\" (subrayado fuera de texto). La Constitución Política en el artículo 44 enuncia cuáles son los derechos fundamentales de los niños y estipula que la familia, la sociedad y el Estado tienen la obligación de asistirlos y protegerlos, para garantizarles su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos. Así mismo contempla que los derechos de los niños prevalecen sobre los derechos de los demás. Por su parte, en el artículo 8 del Código de la Infancia y la Adolescencia se define el Interés superior de los niños, las niñas y los adolescentes “(...) como el imperativo que obliga a todas las personas a garantizar la satisfacción integral y simultánea de todos sus derechos humanos, que son universales, prevalentes e interdependientes”. En ese sentido, la Corte Constitucional ha precisado que todas las actuaciones que realicen las autoridades públicas en las que se encuentren involucrados niños, niñas o adolescentes deben estar orientadas por el principio del interés superior. En efecto, la Corte ha afirmado que “el interés superior del menor no constituye un ente abstracto, desprovisto de vínculos con la realidad concreta, sobre el cual se puedan formular reglas generales de aplicación mecánica. Al contrario: el contenido de dicho interés, que es de naturaleza real y relacional, sólo se puede establecer prestando la debida consideración a las circunstancias individuales, únicas e irrepetibles de cada menor de edad, que en tanto sujeto digno, debe ser atendido por la familia, la sociedad y el Estado con todo el cuidado que requiere su situación personal\". Así mismo, sostuvo que \"El interés superior del menor no constituye una cláusula vacía susceptible de amparar cualquier decisión; Por el contrario, para que una determinada decisión pueda justificarse en nombre del mencionado principio, es necesario que se reúnan, al menos, cuatro condiciones básicas: 1) en primer lugar, el interés del menor en cuya defensa se actúa debe ser real, es decir, debe hacer relación a sus particulares necesidades y a sus especiales aptitudes físicas y sicológicas; 2) en segundo término debe ser independiente del criterio arbitrario de los demás y, por tanto, su existencia y protección no dependen de la voluntad o capricho de los padres o de los funcionarios públicos, encargados de protegerlo; 3) en tercer lugar; se traía de un concepto relacional, pues la garantía de su protección se predica frente a la existencia de interés en conflicto cuyo ejercicio de ponderación debe ser guiado por la protección de este principio; 4) por último debe demostrarse que dicho interés tiende a lograr un beneficio jurídico supremo consistente en el pleno y armónico desarrollo de la personalidad del menor.\" 2.2. La función de las autoridades administrativas en el restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes El Código de la Infancia y la Adolescencia tiene como finalidad garantizar a todos los niños, niñas y adolescentes su pleno desarrollo en el seno de la familia y la comunidad con prevalencia de la igualdad y la dignidad humana sin ningún tipo de discriminación. Esta ley establece tanto las normas sustantivas como procedimentales relacionadas con la protección integral de los niños, niñas y adolescentes, buscando garantizar el pleno ejercicio de sus derechos y libertades consagrados tanto en instrumentos internacionales como en la Constitución Política y las leyes nacionales. La normatividad establecida en el Código de la Infancia y la Adolescencia aplica para todos los niños, las niñas y los adolescentes nacionales o extranjeros que se encuentren en el país, a los nacionales que se encuentren fuera del país y a aquellos con doble nacionalidad cuando una de ellas sea colombiana. Al respecto, la Corte Constitucional precisó respecto al Código de la Infancia y la Adolescencia que: “El propio ordenamiento establece que sus normas son de orden público de carácter irrenunciable y preferente, las cuales a su vez deben ser interpretadas y aplicadas de acuerdo con la Constitución Política y los Tratados de Derechos Humanos ratificados por Colombia en especial por la Convención sobre los Derechos del Niño, ordenamientos que se entienden además integrados al citado código (arts. 5 y 6)\". En el capítulo III de dicho Código se establece cuáles son las autoridades competentes para el resta- blecimiento de los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes, cuya función primordial será prevenir, garantizar y restablecer los derechos de los niños menores de edad. Al respecto, la Corte Constitucional indicó: “(…) los artículos 81, 82 y 851 de la Ley 1098 de 2006 señalan los deberes y las funciones del defensor y del comisario de familia, siendo evidente que la misión encomendada es garantizar, proteger y restablecerlos derechos prevalecientes de los menores de edad\". En efecto, en el artículo 96 de la Ley 1098 de 2006 se contempla: “Corresponde a los defensores de familia y comisarios de familia procurar y promover la realización y restablecimiento de los derechos reconocidos en los tratados internacionales, en la Constitución Política y en el presente Código\". Las Defensorías de Familia son dependencias del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar de naturaleza multidisciplinaria, por excelencia son las autoridades competentes para garantizar y restablecer los derechos de los niños, niñas y adolescentes que se encuentren en situaciones de violación o amenaza contra los mismos. Sus funciones van dirigidas entonces a la protección Integral de los derechos de los menores de edad, a fin de evitar su amenaza, inobservancia o vulneración y restablecerlos de manera eficaz, oportuna y efectiva.

Jurisprudencia Relevante al Código de Seguridad y Convivencia En ese sentido, la función que le corresponde a los Defensores de Familia en el restablecimiento de derechos de los niños, niñas y adolescentes, no se circunscribe solamente a aquellos casos en que se evidencia una vulneración de sus derechos., sino también en prevenir que ello ocurra. 2.3. De la Competencia Subsidiaria para las Comisarias de Familia El artículo 98 de la Ley 1098 de 2006, estableció la Competencia Subsidiaria, la norma expresamente dice que en los municipios en donde no haya Defensor de Familia, las funciones de éste estarán en cabeza del Comisario de Familia; en ausencia de este último, las funciones asignadas al Defensor y al Comisario de Familia corresponderán al Inspector de Policía. El Legislador consagró en los artículos 97 y 98 del Código de la Infancia y la Adolescencia unas reglas por razón del territorio y por razón de la subsidiariedad con el fin de determinar la competencia de las autoridades administrativas para conocer de los casos donde se esté amenazando o vulnerando los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes. En ese sentido, la competencia que se le otorga al Comisario de Familia de asumir las funciones del Defensor de Familia es de carácter supletorio, en el entendido que en ausencia de éste, es la autoridad administrativa mejor capacitada para asumir dicha labor. El Decreto 1069 de 2015 regula en el parágrafo 2o del artículo 2.2.4.9.2.1. COMPETENCIAS DEL DEFENSOR DE FAMILIA Y DEL COMISARIO DE FAMILIA lo relacionado con la competencia subsidiaria prevista en el artículo 98 de la Ley 1098 de 2006, a saber: “PARÁGRAFO 2o.Para efectos de la competencia subsidiaria prevista en el artículo 98 de la Ley 1098 de 2006, se entenderá que en un municipio no hay Defensor de Familia cuando el respectivo Centro Zonal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar no hubiere designado un Defensor de Familia para su atención o hasta tanto el Defensor de Familia designado no esté desempeñando sus funciones de manera permanente y continua. Se entenderá que no hay Comisario de Familia en los municipios en los cuales no ha sido designado el funcionario o cuando no opere una Comisaría Intermunicipal para la jurisdicción territorial correspondiente, o hasta tanto el Comisario de Familia Municipal o Intermunicipal no esté desempeñando sus funciones de manera permanente y continua. Se entenderá que no hay Comisario de Familia en los municipios en los cuales no ha sido designado el funcionario o cuando no opere una Comisaría Intermunicipal para la jurisdicción territorial correspondiente, o hasta tanto el Comisario de Familia Municipal o Intermunicipal no esté desempeñando sus funciones de manera permanente y continua. La competencia subsidiaria del Inspector de Policía en todo caso será de carácter temporal hasta la creación de la Comisarla de Familia en la respectiva entidad territorial, lo cual no impide que en todo tiempo deba dar cumplimiento a la obligación contenida en el artículo 51 de la Ley 1098 de 2006. La competencia subsidiaria del Comisario de Familia o Inspector de Policía, se entiende referida a las funciones que el Código de la Infancia y la Adolescencia otorga al Defensor de Familia y Comisario de Familia respectivamente, salvo la declaratoria de adoptabilidad que es competencia exclusiva del Defensor de Familia.\" En relación con las competencias concurrentes, entre los Defensores de Familia y los Comisarios de Familia, teniendo en cuenta, el componente misional de cada una de ellos, para beneficio de los niños, niñas, adolescentes y familias de nuestro País, el 1069 de 2015674 estableció: “ARTÍCULO 2.2.4.9.2.1. COMPETENCIAS DEL DEFENSOR DE FAMILIA Y DEL COMISARIO DE FAMILIA. Cuando en un mismo municipio concurran Defensorías de Familia y Comisarías de Familia, el criterio diferenciador de competencias para los efectos de restablecimiento de derechos, se regirá por lo dispuesto en la Ley 1098 de 2006, así: El Defensor de Familia se encargará de prevenir, garantizar y restablecer los derechos de los niños, niñas y adolescentes, en las circunstancias de maltrato, amenaza o vulneración de derechos diferentes de los suscitados en el contexto dé la violencia intrafamiliar. El Comisario de Familia se encargará de prevenir, garantizar, restablecer y reparar los derechos de los niños, niñas, adolescentes y demás miembros de la familia, en las circunstancias de maltrato infantil, amenaza o vulneración de derechos suscitadas en el contexto de la violencia intrafamiliar: Para ello aplicará las medidas de protección contenidas en la Ley 575 del 2000 que modificó la Ley 294 de 1996, las medidas de restablecimiento de derechos consagradas en la Ley 1098 de 2006 y, como consecuencia de ellas, promoverá las conciliaciones a que haya lugar en relación con la custodia y cuidado personal, la cuota de alimentos y la reglamentación de visitas. En virtud de los principios de corresponsabilidad y del interés superior de los niños, niñas y adolescentes, cuando el Defensor de Familia o el Comisario de Familia conozca de casos diferentes a los de su competencia señalados en los incisos anteriores, los atenderá y remitirá a la autoridad competente, y en aquellos que ameriten medidas provisionales, de emergencia, protección o restablecimiento de derechos, las adoptará de inmediato y remitirá el expediente a más tardar el día hábil siguiente. Quiere decir lo anterior que el Comisario de Familia suplirá al Defensor de Familia, en cuanto a las funciones establecidas en la Ley 1098 de 2006 (excepto la declaratoria de adoptabilidad) en los municipios donde no haya Defensor de Familia. 2.4. Medidas de Restablecimiento de Derechos en la Ley 1098 de 2006 674 Artículo 7 - 337 -

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana Las medidas de restablecimiento de derechos son decisiones de naturaleza administrativa que decreta la autoridad administrativa competente para garantizar y restablecer el ejercicio de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, incluidos aquellos que sufren de una discapacidad mental. Éstas medidas pueden ser provisionales o definitivas, y deberán ser proporcionales con el derecho amenazado o vulnerado, garantizando, en primer término, el derecho del menor de edad a permanecer en el medio familiar siempre y cuando éste sea garante de sus derechos. La Ley 1098 de 2006, en su artículo 53 establece cuáles son las medidas de restablecimiento de derechos que debe tomar la Autoridad Administrativa (Defensor de Familia, Comisario de Familia o Inspector de Policía), cuando una vez se realice la verificación de derechos del niño, niña o adolescente, se encuentre que hay alguna amenaza, inobservancia o vulneración. 2.5. Conclusiones De acuerdo a lo expresado en las consideraciones anteriores se puede concluir que: 1. El parágrafo 1 del artículo 34675 de la Ley 1801 de 2016 Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia, hace remisión expresa a la Ley 1098 de 2006, cuando el comportamiento que afecta la convivencia en los establecimientos educativos relacionados con consumo de sustancias, es realizada por un niño, niña o adolescente, por lo tanto, las medidas de restablecimiento de derechos aplicables son las contempladas en el artículo 53 de la Ley 1098 de 2006. 2. El Defensor de Familia, deberá realizar las acciones que considere pertinentes para el restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes que realicen comportamientos contrarios a la convivencia establecidos en la Ley 1801 de 2016. En los municipios donde no haya Defensor de Familia las funciones de éste estarán en cabeza del Comisario de Familia; en ausencia de este último, las funciones asignadas al Defensor y al Comisario de Familia le corresponderán al Inspector de Policía. El presente concepto676 no es de obligatorio cumplimiento o ejecución para particulares o agentes externos, de conformidad con lo establecido en la Ley 1755 de 2015. No obstante lo anterior, tiene carácter vinculante para las dependencias internas del Instituto y terceros que colaboren en la prestación del servicio público o en el desarrollo de la función administrativa de competencia del ICBF, en virtud de la función asignada a la Oficina Asesora Jurídica de mantener la unidad doctrinaria e impartir las directrices jurídicas necesarias para el desarrollo de las funciones del Instituto, de conformidad con los numerales 8 y 15 del Decreto 987 de 2012. … DIRECTIVA CONJUNTA No. 004 DEL 27 DE AGOSTO DE 2020 SECRETARÍA JURÍDICA DISTRITAL SJD SECRETARÍA, SECRETARÍA DISTRITAL DE GOBIERNO SDG - SECRETARÍA DISTRITAL DE SEGURIDAD CONVIVENCIA Y JUSTICIA SDSCJ … ASUNTO: APLICACIÓN ARTÍCULO 183 DE LA LEY 1801 DE 2016 EN LOS PROCESOS DE CONTRATACIÓN La Secretaría Jurídica Distrital con base en las facultades otorgadas mediante los numerales 4 y 11 del artículo 3 del Decreto 323 de 2016, se permite impartir orientaciones sobre la aplicación del artículo 183 de la Ley 1801 de 2016 \"Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana — CNSCC\", en relación con las consecuencias derivadas del no pago de las multas impuestas como medidas correctivas por las autoridades de policía, especialmente con la posibilidad de contratar o renovar contrato con cualquier entidad del Estado. Lo anterior en virtud de la solicitud elevada por la Secretaría Distrital de Seguridad Convivencia y Justicia en calidad de entidad cabeza de sector para la orientación, liderazgo y ejecución de la política marco de convivencia y seguridad ciudadana, de acuerdo a lo señalado en el artículo 3 del Acuerdo Distrital 637 de 2016 y la Secretaría Distrital de Gobierno entidad encargada de coordinar con las entidades y organismos Distritales la priorización y articulación de la intervención del ejercicio policivo de las autoridades de policía a su cargo. 675 Ley 1801 de 2016; Artículo 34: Comportamientos que afectan la convivencia en los establecimientos educativos relacionados con consumo de sustancias. Corregido por el art. 3, Decreto 555 de 2017. Los siguientes comportamientos afectan la convivencia en los establecimientos educativos y por lo tanto no deben efectuarse; (...) Parágrafo 1°. Los niños, niñas y adolescentes que cometan alguno de los comportamientos señalados en los numerales anteriores serán objeto de las medidas dispuestas en la Ley 1098 de 2006 y demás normas vigentes en la materia. 676 \"Como al realizar las referidas intervenciones la Administración debe aplicar el derecho, no siempre a través de funcionarlos con conocimientos jurídicos, o cuando la debida ejecución de la ley requiere precisiones de orden técnico, se hace necesario que aquélla haga uso del poder de instrucción, a través de las llamadas circulares del servido, o de conceptos u opiniones, y determine el modo o la forma como debe aplicarse la ley en los distintos niveles decisorios, Con ello se busca, la unidad de la acción administrativa, la coordinación de las actividades que desarrollan los funcionarios pertenecientes a un conjunto administrativo, la uniformidad de las decisiones administrativas e igualmente, la unidad en el desarrollo de las políticas y directrices generales trazadas por los órganos superiores de la Administración, con lo cual se cumple el mandato del Constituyente contenido en el art. 209 de la Constitución, en el sentido de que la función administrativa se desarrolle con fundamentos en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, eficiencia e imparcialidad.(...) cuando el concepto tiene un carácter autorregulador de la actividad administrativa y se impone su exigencia a terceros, bien puede considerarse como un acto decisorio de la Administración, con las consecuencias jurídicas que ello apareja. En tal virtud, deja de ser un concepto y se convierte en un acto administrativo, de una naturaleza igual o similar a las llamadas circulares o instrucciones de servicio.\" Corte Constitucional. Sentencia C - 877 de 2.000. M.P. Antonio Barrera Carbonell.

Jurisprudencia Relevante al Código de Seguridad y Convivencia En este sentido, para efectos de aplicar las consecuencias establecidas en el artículo 183 de la Ley 1801 de 2016 debe tenerse en cuenta las siguientes orientaciones: De conformidad con el artículo 218 de la Ley 1801 de 2016 las órdenes de comparendo son aquellas impartidas por el personal uniformado de la Policía Nacional mediante la cual hacen entrega de un documento oficial que contiene la orden escrita o virtual de presentarse ante la autoridad de Policía o cumplir con una medida correctiva. Por su parte, las medidas correctivas son acciones impuestas por las autoridades de Policía en el marco de las disposiciones establecidas en el Código Nacional de Seguridad y Convivencia y en ejercicio de su competencia, a toda persona que incurra en comportamientos contrarios a la convivencia señalados en la norma ídem. Estas tienen por objeto disuadir, prevenir, superar, resarcir, procurar, educar, proteger o restablecer la convivencia. La imposición de una medida correctiva por parte de la autoridad de policía deberá ser informada a la Policía Nacional para que se proceda a su registro en una base de datos del orden nacional y acceso público. Entre las medidas correctivas consagradas en la Ley 1801 de 2016, se encuentra la multa de carácter general o especial, consistente en la imposición de pagar una suma de dinero en moneda colombiana, cuyo valor es asignado y parametrizado por la Ley de acuerdo al comportamiento contrario a la convivencia, tal como se evidencia en el artículo 180 de la referida ley, el cual señala: \"(...)Las multas generales se clasifican de la siguiente manera: Multa Tipo l: Cuatro (4) salarios mínimos diarios legales vigentes (smdlv). Multa Tipo 2: Ocho (8) salarios mínimos diarios legales vigentes (smdlv). Multa Tipo 3: Dieciséis (16) salarios mínimos diarios legales vigentes (smdlv). Multa Tipo 4: Treinta y dos (32) salarios mínimos diarios legales vigentes (smdlv). Las multas especiales son de tres tipos: 1. Comportamientos de los organizadores de actividades que involucran aglomeraciones de público complejas. 2. Infracción urbanística. 3. Contaminación visual. (...) De conformidad con lo anterior, en cuanto a las multas generales, resulta pertinente aclarar que un comparendo no implica per se la imposición de una multa, ya que de conformidad con el inciso segundo del parágrafo del artículo 180 de la Ley 1801 de 2016: \"Cuando los Uniformados de la Policía Nacional tengan conocimiento de la ocurrencia de un comportamiento, que admita la imposición de multa general, impondrán orden de comparendo al infractor, evidenciando el hecho”. En consecuencia, el Comparendo es la simple orden de comparecer ante la autoridad competente, que en este caso es el inspector de policía677, en este sentido, posterior a la expedición de la orden de comparendo el ciudadano deberá ser citado por este, para que pueda ejercer su derecho fundamental a la defensa en el curso del proceso verbal abreviado establecido en el artículo 224 del CNSCC, por medio del cual dicha autoridad decide si declara infractor al ciudadano o no y por ende si impone o no la medida correctiva de multa. En este sentido, lo que corresponde a las consecuencias por el no pago de las multas que han sido impuestas según el procedimiento precitado en el artículo 183 del CNSCC, son las siguientes: “Consecuencias por el no pago de multas. Si transcurridos seis meses desde la fecha de imposición de la multa, esta no ha sido pagada con sus debidos intereses, hasta tanto no se ponga al día, la persona no podrá: 1. Obtener o renovar permiso de tenencia o porte de armas. 2. Ser nombrado o ascendido en cargo público. 3. Ingresar a las escuelas de formación de la Fuerza Pública. 4. Contratar o renovar contrato con cualquier entidad del Estado. 5. Obtener o renovar el registro mercantil en las cámaras de comercio. Las autoridades responsables de adelantar los trámites establecidos en el presente artículo deberán verificar que la persona que solicita el trámite se encuentra al día en el pago de las multas establecidas en el presente Código. Los servidores públicos que omitan esta verificación incurrirán en falta grave y a los que no ostenten esta calidad se les aplicará la multa tipo 4. Parágrafo. El cobro coactivo de que trata la presente ley se regulará por lo dispuesto en el artículo 100, numeral 2 de la Ley 1437 de 2011 \". (Negrilla fuera de texto) Conforme con lo anterior, resulta claro que el mismo hace referencia a las consecuencias por el no pago de multas, es decir, aquella medida correctiva impuesta por el respectivo inspector de policía que conoce del comparendo y previo al agotamiento del procedimiento respectivo. Así las cosas, no es posible limitar la suscripción o renovación de contratos con la Administración Distrital, cuando una vez revisado el Registro Nacional de Medidas Correctivas — RNMC, solo se evidencia la anotación de que se ha expedido un comparendo, sin que aún se haya materializado la imposición de la multa correspondiente, puesto que un comparendo puede conllevar a diferentes medidas correctivas, entre ellas la multa, por lo que no basta con esta simple anotación para determinar si una persona puede o no contratar con el 677 Literal H artículo 206 Ley 1801 de 2016 \"El Inspector es la autoridad de Policía competente para imponer la medida correctiva de multa señalada para cada comportamiento objeto de la orden de comparecencia. - 339 -

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana Estado, toda vez que en muchos casos dicho registro puede obedecer a otro tipo de medidas. Adicional a lo anterior, se debe tener en cuenta que, en virtud de los principios constitucionales de legalidad y debido proceso y la garantía de presunción de inocencia, hasta tanto no se agote el procedimiento verbal abreviado, no se puede iniciar la contabilización del término que da lugar a la limitación para contratar con el Estado. De otra parte, frente a la clasificación especial de la medida correctiva de multa, es importante resaltar que éstas se originan a partir de un informe policial, el cual se asigna para decisión del inspector de policía, lo que quiere decir que en este caso puntualmente no media la expedición de un comparendo. No obstante, debe tenerse en cuenta que, de imponerse la medida, ésta debe quedar debidamente ejecutoriada para efectos de la aplicación del artículo 183 de la Ley 1801 de 2016, ya que en caso de interponerse recurso de apelación, el mismo se concede en el efecto suspensivo de conformidad con lo establecido en el numeral 4 del artículo 223 ibídem. Conforme con lo anterior, la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia, realiza la descripción de los estados de la medida correctiva de multa en el Registro Nacional de Medidas Correctivas — RNMC, señalando para cada uno cuando procede la aplicación o no de las consecuencias establecidas en el artículo 183, en el siguiente sentido: MEDIDA ESTADO CORRECTIVA RNMC DESCRIPCIÓN DEL ESTADO APLICACIÓN CONSECUENCIAS Pendiente que el ciudadano sea citado a la audiencia del proceso verbal abreviado llevado a cabo por el Inspector de Policía en En proceso el cual decidirá la imposición o no de la multa. No El ciudadano efectúa voluntariamente el pago, para acceder al descuento descrito en el artículo 180 del CNSCC, reconociendo Descuento por haber incurrido en el comportamiento según pronto pago el Decreto 442 de 2018. No El ciudadano con el fin de solicitar al Inspector de Policía la conmutabilidad de las multas tipo 1 0 2, participa en el término de 5 días hábiles siguientes a la expedición del Curso o comparendo en actividad pedagógica o programa programa comunitario. No El ciudadano efectúa voluntariamente o por imposición del Inspector el pago total de la Pago total multa No Multa general Tipo 1,2,3,4 El Inspector en virtud del proceso verbal abreviado decide declarar infractor al Si - 6 meses después de la fecha de imposición Imponer o ciudadano y en consecuencia impone la sin que el ciudadano haya generado el pago de ratificar medida medida correctiva de multa. la multa impuesta. Si - 6 meses después de la fecha de imposición El ciudadano no cumple con la medida sin que el ciudadano genere el pago de la multa Incumplimiento correctiva de multa impuesta. El Inspector en virtud del proceso verbal No imponer abreviado decide no imponer al ciudadano la medida medida correctiva de multa No Multa Especial Imponer o El Inspector en virtud del proceso verbal Si - De encontrarse en firme de acuerdo con la ratificar medida abreviado decide imponer multa especial. verificación de la Secretaría Distrital de Gobierno. Fuente Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia De conformidad con lo establecido en el artículo 2.2.8.3. Decreto 1284 de 2017, el canal idóneo para la verificación del estado de las medidas correctivas de multa es a través del Registro Nacional de Medidas Correctivas, donde las autoridades responsables verificarán la identificación de las personas que se encuentren en las condiciones de mora en el pago de las multas o cumplimiento de la medida correctiva. Ahora bien, en atención a lo dispuesto en el parágrafo del artículo 183 de la Ley 1801 de 2016, la entidad encargada de adelantar los trámites contractuales deberá verificar que la persona que solicita el trámite se encuentra al día en el pago de las multas impuestas, los servidores públicos que omitan esta verificación incurrirán en falta grave. Por lo anterior, la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia cuenta con el aplicativo LICO https://lico.scj.gov.co/parû/servicioenlinea/ciudadano/consulta.xhtml a través del cual se puede consultar el estado de la liquidación de la medida correctiva de multa y los detalles del pago. Sin embargo, en caso de encontrarse frente a una multa especial, se podrá pedir la aclaración respectiva a la Dirección para la Gestión

Jurisprudencia Relevante al Código de Seguridad y Convivencia Policiva de la Secretaría Distrital de Gobierno al correo electrónico [email protected]. Conforme con lo anteriormente expuesto, se imparten las siguientes instrucciones y recomendaciones: 1. Las consecuencias del artículo 183 de la Ley 1801 de 2016 solo aplica cuando se pueda verificar que la medida correctiva de MULTA ha sido impuesta debidamente según el procedimiento verbal abreviado y la misma no ha sido PAGADA por el infractor. 2. No es necesario cerrar los expedientes del Registro Nacional de Medidas Correctivas para contratar con el Estado. 3. Es deber de las entidades y funcionarios encargados de llevar a cabo los procesos de contratación verificar que la persona que solicita el trámite se encuentra al día en el pago de multas impuestas. Los servidores públicos que omitan esta verificación incurrirán en falta grave. 4. Cuando en el Registro Nacional de Medidas Correctivas se señale el estado \"IMPONER O RATIFICAR MEDIDA\" las consecuencias del artículo 183 del CNSCC, aplican únicamente transcurridos seis meses desde la fecha de imposición de la multa general o la firmeza de la multa especial678, evento en el cual el ciudadano deberá probar que se encuentra dentro de este término o que realizó el pago allegando el respectivo recibo de pago, el cual podrá ser verificado a través del RNMC, el aplicativo LICO de la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia o la información reportada por la Dirección para la Gestión Policiva de la Secretaría Distrital de Gobierno a través del correo electrónico [email protected] Por último, se hace necesario indicar que con el fin de brindar herramientas a las diferentes entidades con relación a la adecuada aplicación de las consecuencias establecidas en el artículo 183 de la Ley 1801 de 2016, se ha empezado a trabajar en dos estrategias679. • Por parte de la Policía Nacional, se están adelantando gestiones para implementar, una ventana emergente en la cual se indicará si el ciudadano es sujeto o no de aplicación de las consecuencias del no pago. • Desde la Secretaría Distrital de Gobierno se inició la definición de las condiciones técnicas requeridas para generar un desarrollo que permita al ciudadano la posibilidad de descargar una certificación que acredite el estado de la medida correctiva de multa. CONCEPTOS EMITIDOS POR LA ASOCIACIÓN NACIONAL DE INSPECTORES Y CORREGIDORES DE POLICÍA “ANINCOP” CONCEPTO SOBRE INICIO DE PROCEDIMIENTO A PROCESO VERBAL ABREVIADO DE LA LEY 1801 DE 2016 … Petición De la manera más atenta y respetuosa me dirijo a ustedes con lo finalidad de solicitarle me ayuden con un concepto jurídico, acerca de ¿cómo se ha de proceder en la iniciación de procedimiento con bienes fiscales ocupados, quien es el competente para la radicación de la querella? Problema jurídico: Atendiendo lo peticionado, podemos observar dos problemas jurídicos a resolver: 1. ¿Cómo se da inicio a un proceso verbal abreviado? 2. ¿Quién tiene la legitimación en la causa para iniciar los procesos por ocupación ilegal de bienes fiscales, bienes públicos o bienes de uso público? Para dar respuesta al concepto, debemos abordar diferentes aspectos previos a saber, y finalmente nuestra interpretación al problema jurídico planteado: 1. La Iniciación del proceso verbal abreviado Acorde con lo descrito en el Artículo 223, numeral 1, se puede analizar: … 1. Iniciación de la acción. La acción de Policía puede iniciarse de oficio o a petición de la persona que tenga interés en la aplicación del régimen de Policía, contra el presunto infractor. Cuando la autoridad conozca en flagrancia del comportamiento contrario a la convivencia, podrá iniciar de inmediato la audiencia pública. 2. Citación. Las mencionadas autoridades, a los cinco (5) días siguientes de conocida la querella o el comportamiento contrario a la convivencia, en caso de que no hubiera sido posible iniciar la audiencia de manera inmediata, citará a audiencia pública al quejoso y al presunto infractor, mediante comunicación escrita, correo certificado, medio electrónico, medio de comunicación del que disponga, o por el medio más expedito o idóneo, donde se señale dicho comportamiento. … 678 En caso de haber sido objeto de recurso de apelación. 679 A través de los espacios institucionales liderados por la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia, junto con la Policía Metropolitana de Bogotá y la Secretaría Distrital de Gobierno, a través de la “Mesa de Articulación y Operación de CNSCC” y “Mesa Jurídica CNSCC”. - 341 -

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana Aquí podemos expresar algunas situaciones. Primero, que la iniciación se puede dar de manera directa por el funcionario de policía, con la llamada “flagrancia policial”, que es cuando el funcionario advierte o conoce de manera directa un hecho que se configura en un comportamiento contrario a la convivencia, situación en la cual es procedente que inicie de manera inmediata la audiencia pública. Lo segundo, es que se entere por un tercero a través de cualquier otro medio, incluyendo la QUERELLA en los casos de perturbación a la posesión tenencia y servidumbre, siendo propicio advertir que, sólo en los artículos 79 y 223 numeral 2 se refiere a estas. Ambas situaciones generan mucha discusión, veamos: • Si es de manera directa o en flagrancia, lo que se podría llamar “de oficio”, exige al funcionario andar con una máquina de escribir y papel por donde quiera que se encuentre, pues es necesario que se dé, inicio al proceso y para ello es menester que, como mínimo, emita un auto mediante el cual abra el proceso y avoque conocimiento del proceso a seguir, auto que debe contener: i) Nombre del presunto infractor, ii) Resumen de los hechos observados por el funcionario, iii) Presunta infracción o tipificación del comportamiento contrario a la convivencia, iv) Apertura de la Audiencia Pública. Y esto sólo sería posible, en los asuntos donde sea el Estado vs Ciudadano, esto es donde no hay partes en conflicto, como lo serían los asuntos en contra de la integridad urbanística y todos aquellos en donde se impongan medidas administrativas de multa general. • Si no es de manera directa, pero no se presenta una querella formal, sino que se ponen en conocí-miento hechos que atentan contra la convivencia, deberá, además de los tres primeros anteriores, hacer una descripción de las pruebas con las cuales conoció del hecho, fijar fecha y hora de la Audiencia Pública, así como la formulación razonada y motivada de la presunta medida correctiva a aplicar al presunto contraventor, ello, para que cuando sea citado a la Audiencia sepa a qué va y pueda ejercer su derecho a la defensa. • Si tampoco es de manera directa, pero se trata de asuntos que requieren querella, como lo señala el Artículo 79, esto es, los asuntos que traten con la protección a los bienes inmuebles (posesión, mera tenencia, o servidumbres), es procedente la verificación de los derechos de postulación y demás que se hacen necesarios para poder dar inicio al proceso. Desde una perspectiva más amplia, podemos decir que dentro del proceso verbal abreviado, como quiera que es único a todos los comportamientos contrarios a la convivencia, podemos encontrar una diferenciación clara en la aplicación de las disposiciones del CPCA, entendiendo que sólo se aplica el mismo cuando se procede en comportamientos que no son del resorte de las perturbaciones a la posesión, tenencia y servidumbre, lo que nos puede significar que, sólo éstos asuntos son “de partes”, esto es, que requieren una verdadera querella, tal y como lo señala el Artículo 79, y que además es obligatoria la invitación a conciliar, como lo ordena el parágrafo del Artículo 233. Entonces, cuando estamos frente a todos los demás comportamientos, podemos decir que son oficiosos, en donde es el “estado” en contra del ciudadano, que no es obligatoria la querella y que no es posible conciliar, por expresa prohibición del inciso final del Articulo 232. Pero, hay algunos asuntos, que bien podrían llegarse a mediar, como lo determina el parágrafo segundo del Artículo 27. Así las cosas, una vez realizada valoración de la queja, la querella, el informe o el medio por el cual se conoció del hecho contra la convivencia, el funcionario de policía competente ha de establecer el derrotero a seguir, y en este orden de ideas, si estamos frente a una actuación que da lugar a medida correctiva de multa que se puede considerar como netamente administrativa se procede a ordenar la citación, en cambio, cuándo se inició un proceso de protección a los derechos de posesión, tenencia o servidumbre, podemos estar hablando de una notificación, esto es, por cuanto que, al momento de adelantar el proceso en los asuntos perturbatorios es casi que indispensable, adelantar la audiencia en el lugar delos hechos para establecer la existencia del acto perturbador, y tal cómo lo dice el Artículo 223 en el parágrafo segundo, es menester que para que se haga dicha diligencia se debe notificar a las partes de manera personal y no citarlas cómo lo refiere el numeral segundo. 2. La Legitimación en la causa en los asuntos policivos con referencia a los bienes de espacio público, bienes fiscales o bienes de uso público Ahora, analicemos la legitimación en la causa de los asuntos policivos, desde la perspectiva del Artículo 79, así: Artículo 79. Ejercicio de las acciones de protección de los bienes inmuebles: Para el ejercicio de la acción de Policía en el caso de la perturbación de los derechos de que trata este título, las siguientes personas, podrán instaurar querella ante el inspector de Policía, mediante el procedimiento único estipulado en este Código: 1. El titular de la posesión o la mera tenencia de los inmuebles particulares o de las servidumbres. 2. Las entidades de derecho público. 3. Los apoderados o representantes legales de los antes mencionados. Si analizamos lo referente a la solicitud planteada, se tiene que existe un caso en el cual se ha emitido un “informe”, que por demás sería improcedente, ya que no hay orden de una autoridad de policía para que se realice, pero si se puede establecer que hay un bien que es de propiedad de la administración y que, como se puede apreciar en la norma descrita, para efectos de su protección por perturbación, es menester de la querella o petición de parte de quien es titular del bien a fin de que se pueda dar inicio al proceso, por expreso mandato legal.

Jurisprudencia Relevante al Código de Seguridad y Convivencia Ahora, como se dijo en el numeral anterior, sólo en este artículo y en el numeral 2 del Artículo 223 se hace referencia a la QUERELLA, razón por la cual, se considera que es la única manera por medio de la cual se puede ejercer la acción policiva de protección de los bienes inmuebles, incluidos los bienes públicos, según lo descrito en el encabezado de los artículos 77 y 81. CONCEPTO Entonces, frente al primer interrogante “¿Cómo se da inicio a un proceso verbal abreviado?”. Se puede responder claramente, lo siguiente: - Que el proceso verbal abreviado se puede iniciar de manera oficiosa, en los asuntos que son diferentes a los correspondientes a la protección de bienes inmuebles. - Que en los eventos donde no se pretende la protección de bienes inmuebles, es indispensable presentar QUERELLA tal y como lo advierten el artículo 79 y el numeral 2 del Artículo 223 del CNSCC. Con relación a la segunda pregunta “¿Quién tiene la legitimación en la causa para iniciar los procesos por ocupación ilegal de bienes fiscales, bienes públicos o bienes de uso público?”. Se puede respon-der claramente que, debe ser el funcionario quien ostenta la capacidad jurídica de guarda, cuidado o adminis-tración de los bienes estatales quien podría iniciar la acción policiva a través de la QUERELLA DE POLICIÁ PÁRA PROTECCIÓN POR PERTURBACIÓN, tal y como lo refiere el Artículo 79 del CNSCC, toda vez que: i) El Artículo 77 no establece distinción entre la protección de los bienes públicos de los privados. ii) El Artículo 79 define claramente quienes son los que tienen la legitimación en la causa para pedir la protección de los bienes, bien sea públicos o privados. iii) Se entiende que la protección de los bienes públicos, pese de no tener caducidad, si exige de la Querella de parte para poder ejercer el derecho de protección. CONCEPTO SOBRE PROCEDIMIENTO DE APELACIÓN A PROCESO VERBAL ABREVIADO DE LA LEY 1801 DE 2016 … Petición De la manera más atenta y respetuosa me dirijo a ustedes con lo finalidad de solicitarle me ayuden con un concepto jurídico, acerca do quien os el funcionario competente para desatar los Recursos de Apelación de las decisiones tomadas por los Inspectores de Policía Urbano, entratándose de los Procesos Verbales Abreviados por Comportamientos contrarios a la Posesión y Mera Tenencia de los Bienes Inmuebles. (Título VIII de la Protección de Bienes lnmuebles) Lo anterior porque se ha suscitado una especie de colisión de competencias, ya que la Secretaria Jurídica ha conceptuado que el alcalde municipal no es competente para conocer de las apelaciones de estos procesos. Devolviendo los procesos y enviándolos a la subsecretaria de Inspección y control arguyendo que este secretario es nuestro superior jerárquico. Problema jurídico: Atendiendo lo peticionado, podemos observar dos problemas jurídicos a resolver: 1. ¿Cuál es el superior jerárquico de policía, en relación a las actuaciones de los inspectores y corregidores de policía, a la luz del Código Nacional de Seguridad y Convivencia? 2. ¿Quién es el funcionario competente para desatar los Recursos de Apelación de las decisiones tomadas por los Inspectores de Policía Urbano, en tratándose de los Procesos Verbales Abreviados por Comportamientos contrarios a la Posesión y Mera Tenencia de Bienes Inmuebles? (Título VIII de la Protección de Bienes Inmuebles)? Para dar respuesta al concepto, debemos abordar diferentes aspectos previos a saber, y finalmente nuestra interpretación al problema jurídico planteado: El concepto y principio de Jerarquía En el griego es donde encontramos el origen etimológico de la palabra jerarquía. Así podemos ver, de manera exacta, que emana del vocablo hierarquía, que es fruto de la suma de dos términos: hieros, que puede traducirse como “sagrado”, y arkhei, que es sinónimo de “orden”. El principio de jerarquía constituye una directriz básica de organización administrativa del Estado, que ordena las relaciones jurídicas a través de la elemental sumisión de los niveles inferiores a los superiores. El principio de jerarquía se proyecta en dos ámbitos fundamentales: el de las normas jurídicas y el de las relaciones entre órganos administrativos. Sin embargo, el principio de jerarquía no se aplica en el marco de las relaciones entre Administraciones Públicas, menos todavía en el caso de Administraciones que tienen reconocida constitucional o legalmente un determinado grado de autonomía. - 343 -

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana Como principio de actuación de la Administración Pública, es especialmente relevante en el ámbito de las relaciones entre órganos administrativos, puesto que, en el momento de creación de un órgano administrativo, es preciso determinar su integración en la estructura administrativa y, consecuentemente, su dependencia jerárquica. La jerarquía entre órganos administrativos define también el nivel de competencias de cada uno de ellos. Asimismo, el principio de jerarquía es el origen de concretas técnicas de organización del trabajo administrativo y, en particular, del ejercicio de las competencias, tales como la adelantar procesos y la dele-gación de competencias, aunque en este último caso se permite que la delegación del ejercicio de competen- cias pueda producirse en favor de órganos no jerárquicamente dependientes680. Pues bien, uno de los elementos definitorios del Estado moderno es la sujeción de sus autoridades al principio de legalidad. La idea de que el ejercicio del poder no puede corresponder a la voluntad particular de una persona, sino que debe obedecer al cumplimiento de normas previamente dictadas por los órganos de representación popular, es un componente axiológico de la Constitución Política de 1991, en la cual se define expresamente a Colombia como un Estado social de derecho (artículo 1) basado en el respeto de las libertades públicas y la defensa del interés general (artículo 2). Esta declaración de principios a favor del respeto por la legalidad se refleja directamente en varias otras disposiciones constitucionales según las cuales (i) los servidores públicos son responsables por infringir la Constitución y las leyes y por omisión o extralimitación de funciones (artículo 6); (ii) ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuye la Constitución y la ley (artículo 121); y (iii) no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en la ley o el reglamento. Sobre la importancia del principio de legalidad en la formulación del Estado social de derecho la Corte Constitucional ha señalado lo siguiente: “4.1.1. La definición de Colombia como un Estado de Derecho implica, entre muchas otras cosas, que la actuación de las autoridades públicas debe sujetarse a la prescripción legal. Este deber de sujeción constituye una de las expresiones más importantes del principio de legalidad: implica que el comportamiento que desplieguen los órganos del Estado para alcanzar sus fines, debe sujetarse a las condiciones que para ello se hubieren establecido en las normas que disciplinan su actuación. Ese punto de partida del principio de legalidad encuentra reflejo o concreción (i) en el artículo 121 de la Constitución conforme al cual ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley, (ii) en el artículo 122 que establece que no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento, (iii) en el segundo inciso del artículo 123 de la Constitución que establece que los servidores públicos ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento y (iv) en el artículo 230 al prever que los jueces, en sus providencias, solo están sometidos al imperio de la ley. (…) Según lo anterior, no es admisible que el cumplimiento de funciones públicas por parte de las autoridades carezca de una regulación que oriente y discipline las actividades que con tal propósito se emprendan.”681 De este modo, el principio constitucional de legalidad exige que la actuación de las diferentes autoridades públicas tenga una cobertura normativa suficiente o, lo que es lo mismo, esté basada en una norma habilitante de competencia, que confiera el poder suficiente para adoptar una determinada decisión682. Como señala García de Enterría683, en virtud del principio de legalidad el ordenamiento jurídico “otorga facultades de actuación, definiendo cuidadosamente sus límites”, de modo que “habilita a la Administración para su acción confiriéndole al efecto poderes jurídicos”. Igualmente, cuando se trata de un procedimiento administrativo orientado a definir la situación jurídica de una persona (o de una entidad pública cuando es sujeto pasivo de la potestad pública de otra), la exigencia constitucional de competencia se relaciona directamente con el debido proceso, por cuanto: «la actuación de las autoridades administrativas debe desarrollarse bajo la observancia del principio de legalidad, marco dentro del cual pueden ejercer sus atribuciones con la certeza de que sus actos podrán producir efectos jurídicos»684 . Así entonces, cuando una autoridad actúa sin competencia se produce un defecto orgánico en la actuación, en tanto que “la competencia tiene por finalidad delimitar el campo de acción de la autoridad judicial y/o administrativa, para asegurar así el principio de seguridad jurídica que representa un límite para ella misma, en la medida en que las atribuciones que le son conferidas sólo las podrá ejercer en los términos que la Constitución y la ley establecen”685. Precisamente, al no ser la competencia un elemento accidental o superfluo de los actos de la administración, su inobservancia afecta la validez de la decisión y en ese sentido constituye causal de nulidad de los actos administrativos (artículo 137 CPACA). Por tanto, es necesario tener en cuenta que la competencia administrativa debe ser expresa y suficiente en sus diferentes componentes -funcional, 680 Brewer Carias. Principios del Procedimiento Administrativo en América Latina, Editorial Legis, Página 194. 681 Sentencia C-414 de 2012. Ver también Sentencia C- 355 de 2008: “Así, el principio de legalidad se configura como un elemento esencial del Estado de Derecho, de forma tal que es presupuesto de los otros elementos que lo integran. Este principio surge debido a la confluencia de dos postulados básicos de la ideología liberal: de una parte, la intención de establecer un gobierno de leyes, no de hombres (government of laws, not of men), esto es, “un sistema de gobierno que rechace las decisiones subjetivas y arbitrarias del monarca por un régimen de dominación objetiva, igualitaria y previsible, basado en normas generales” (…), y de otra, el postulado de la ley como expresión de la soberanía popular, el principio democrático, según el cual la soberanía está en cabeza del pueblo y se expresa mediante la decisión de sus representantes, en la ley.” 682 Ver por ejemplo conceptos 2276 de 2015 y 2223 de 2015 683 García de Enterría Eduardo. Curso de Derecho Administrativo I, Civitas, 2014, p. 485. 684 Corte Constitucional. T-1082 de 2012 685 Corte Constitucional. T-929 de 2008. Ver también Sentencia T-076 de 2011 “13.1. Defecto orgánico, que se estructura cuando la autoridad administrativa que profiere el acto objeto de reproche constitucional carecía absolutamente de competencia para expedirlo. Se trata, por ende, de una situación extrema, en donde resulta irrazonable sostener que dicha autoridad estaba investida de la facultad de adoptar la decisión correspondiente”

Jurisprudencia Relevante al Código de Seguridad y Convivencia territorial y temporal686 -, que las autoridades no pueden auto-atribuírsela687 y que tampoco les será lícito asumir aquella que corresponda a otra entidad688. Entonces, una decisión adoptada sin competencia atenta directamente contra el principio constitucional de legalidad689 y permite activar los mecanismos existentes para su expulsión del ordenamiento jurídico690, razón por la cual es importante tener en claro cual es el funcionario competente al momento de tomar una decisión. La Jerarquía Tradicional y la Funcional Conforme a lo anterior, cuando se expidió el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, el cual reguló tanto los procedimientos contenciosos administrativos, como los procedimientos administrativos691, contuvo “reformas de carácter trascendental”692, en lo que respecta al procedimiento administrativo, entre ellas se incluyó la llamada jerarquía funcional, que permite la apelación ante autoridades que no son superiores jerárquicos del autor del acto administrativo (art. 74 CPACA693), lo cual, prima facie, genera la abolición del concepto tradicional referente a que del recurso de apelación, únicamente conoce el inmediato superior administrativo694. No obstante, y a pesar de que la nueva regulación incluyó aquel concepto -la jerarquía funcional-, en la práctica jurídica, el procedimiento administrativo mantiene el statu quo dentro de un régimen general de recursos contra las decisiones administrativas, en el que la administración decide tanto en primera, como en segunda instancia -jerarquía tradicional-. Consecuentemente, el uso de la jerarquía funcional se mantiene de forma excepcional, en vista de que se ofrece como una posibilidad de ejercer el derecho de defensa por medio de mecanismos administrativos, incluso respecto de autoridades que no están sometidas a la jerarquía administrativa, puesto que pueden ser resueltos por una autoridad que no es el superior jerárquico de aquella que tomó la decisión. Entonces, con fundamento en el carácter protector de los recursos administrativos, la jurisprudencia ha justificado la existencia de una cierta “jerarquía funcional” o referida exclusivamente a la decisión de los recursos, pero desprovista del conjunto de características de la jerarquía administrativa, y que pretende la protección de los derechos de los administrados, así como de la legalidad. En consecuencia, El Consejo de Estado en sentencia del 23 de agosto de 2007, arguyó lo siguiente: (…) lo común y usual del recurso de apelación es que sea intraorgánico, de allí que en la doctrina se le denomine también recurso jerárquico o de alzada; de modo que su conocimiento por un ente distinto al que pertenece el funcionario que expide el acto administrativo impugnado, como ocurre con el recurso de apelación previsto en el artículo 154 de la Ley 142 de 1995, constituye una forma exótica y muy excepcional de regular ese recurso, 686 “La falta de competencia radica en que una autoridad adopta una decisión sin estar legalmente facultada para ello y se configura la causal de nulidad cuando se desconoce cualquiera de los elementos que la componen, como, por ejemplo, cuando no se tiene atribución sustancial para la expedición de un acto jurídico (competencia material) o cuando este no puede dictarse sino dentro de determinada jurisdicción (competencia territorial) o cuando sólo se cuenta con un tiempo determinado para su expedición (competencia temporal).” (Consejo de Estado, Sentencia del 19 de junio de 2008, exp. 2000- 2814) 687 Concepto 2223 de 2015 688 Sentencia T-302 de 2011: “En este sentido, el defecto orgánico se produciría, por ejemplo, si la autoridad “(i) carecía absolutamente de competencia para conocer y definir el asunto, esto es, desconoce su competencia, (ii) asume una competencia que no le corresponde, así como (iii) adelanta alguna actuación o emite un pronunciamiento por fuera de los términos dispuestos jurídicamente para que se surta cierta actuación” (Se resalta). Ver también Sentencia T-296 de 2013 y SU-413 de 2015 689 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 12 de noviembre de 2015, expediente 2008-00569 690 Sentencia C-869 de 1999: “La acción de nulidad, de larga tradición legislativa (ley 130 de 1913) y jurisprudencial en nuestro medio, tiene como finalidad específica la de servir de instrumento en nuestro medio, para pretender o buscar la invalidez de un acto administrativo, proveniente de cualquiera de las ramas del poder público, por estimarse contrario a la norma superior de derecho a la cual debe estar sujeto. A través de dicha acción se garantiza el principio de legalidad que es consustancial al Estado Social de Derecho que nuestra Constitución institucionaliza y se asegura el respeto y la vigencia de la jerarquía normativa.” 691 Por un lado, el procedimiento administrativo; los recursos contra las decisiones administrativas; o la anteriormente denominada “vía gubernativa”, es el procedimiento que se sigue ante la administración para controvertir sus propias decisiones. Por el otro, la vía jurisdiccional o procedimiento contencioso administrativo, es la controversia jurídica que se entabla contra las actuaciones administrativas, pero ya no ante la misma administración, sino ante la rama judicial, la cual, para estos efectos, está representada por la jurisdicción de lo contencioso administrativo: Consejo de Estado (ámbito nacional), tribunales administrativos (orden seccional), y jueces administrativos (orden local) (Rodríguez, 2011). 692 Por ejemplo, el Dr. Luis Fernando Álvarez Jaramillo (2011), Ex Presidente del Consejo de Estado y miembro de la Comisión de Reforma que produjo la Ley 1437, consideró al nuevo texto como un elemento que comenzó a introducir importantes innovaciones en las normas que regulaban las relaciones entre la autoridad y la persona, esto es, el procedimiento administrativo. Así, arguyó que este último (en su versión reformada), estaba concebido para que los asuntos de dicha naturaleza se resolvieran en sede administrativa, de manera que el ciudadano no tuviera que acudir ante el juez para su solución, salvo en situaciones excepcionales. 693 Artículo 74. CPACA. “Recursos contra los actos administrativos. Por regla general, contra los actos definitivos procederán los siguientes recursos: (…) 2. El de apelación, para ante el inmediato superior administrativo o funcional con el mismo propósito. (…)” (cursiva fuera del texto original). 694 Artículo 50. CCA. “Recursos en la vía gubernativa. Por regla general, contra los actos que pongan fin a las actuaciones administrativas procederán los siguientes recursos: (…) 2. El de apelación, para ante el inmediato superior administrativo, con el mismo propósito. (…)” (cursiva fuera del texto original). - 345 -

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana tanto que a diferencia de la regulación común, no puede interponerse directamente, sino que se debe interponer de manera subsidiaria al recurso de reposición695. (…) [Dicho] recurso de apelación implica una jerarquía, pero exclusivamente de carácter funcional, pues es la relación inherente o que se genera con ese recurso; de allí que la competencia que mediante el mismo se otorga sea justamente funcional excepcional, es decir, que sólo se tiene en virtud de la interposición del recurso y de ninguna otra forma. (…) No es, entonces, una competencia discrecional, sino reglada; no es permanente, oficiosa ni directa, sino excepcional u ocasional, a instancia de parte, con sujeción a término y subsidiaria; no es general, sino especial sólo respecto de los actos apelados. Así las cosas, para el caso sub examine, la condición de superior funcional que surge de la jerarquía funcional, no puede exceder el ámbito del recurso de apelación. En otras palabras, no hay posibilidad de atribuirle a la Superservicios un carácter de superior respecto de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, más allá del ámbito del recurso de apelación que procede ante aquella de conformidad con el artículo 154 de la Ley 142 de 1994. Finalmente, es menester traer a colación algunos fragmentos de las conclusiones esgrimidas por la honorable Corte Constitucional en sentencia C-263 de 1996, en donde procedió la Corte a decidir de mérito sobre la demanda de inconstitucionalidad formulada por el ciudadano José Bastos Porras, contra algunos apartes de los artículos 154 y 159 de la Ley 142 de 1994. Al respecto, observa la alta corporación: (…) [Consecuentemente], (…) la asignación de la competencia a la Superintendencia para resolver el recurso de apelación, obedece (…) a criterios de (…) eficacia y eficiencia, como es (…) buscar que un órgano especializado sea el único encargado de decidir los recursos contra los actos de las empresas a nivel nacional, porque ello contribuye a diseñar una doctrina uniforme que sirva de orientación para el desarrollo de las actividades de aquéllas (…). De esta manera, en lo que se refiere a la precitada normativa, el honorable Consejo de Estado, en sentencia del 2 de junio de 2005, expresó que: (…) Inicialmente habría que definir si cuando la ley dispone que el recurso de apelación contra los actos de los curadores procede para ante la oficina de planeación, o en su defecto, para ante el alcalde distrital o municipal, esa asignación de competencia en segundo grado supone un reconocimiento tácito a estos servidores públicos como superiores jerárquicos de los curadores, o si por el contrario, se trata de una disposición especial de carácter funcional que en nada afecta el sistema jerárquico interno de las administraciones distritales o municipales (cursiva fuera del texto original). En este sentido, se concluyó que: (…) [e]l hecho que los curadores sean designados por el Alcalde distrital o municipal, quien además debe “vigilar y controlar el cumplimiento de las normas urbanísticas por parte de los curadores urbanos”, o que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial cumpla con respecto a ellos la función de “coordinación y seguimiento de los curadores urbanos, con el objeto de orientar y apoyar su adecuada implantación al interior de las administraciones locales”, (Ley 810 de 2.003 artículo 9o., numerales 5o. y 6o.) no significa que los curadores urbanos pierdan su identificación legal como particulares encargados del ejercicio autónomo de una función pública, ni que sean inferiores jerárquicos de los organismos y funcionarios mencionados, sino que la ley ha querido amparar el bienestar colectivo y proteger a la comunidad contra el riesgo social que significa el ejercicio de dicha función, asignándole a éstos, la competencia para operar como una especie de “segunda instancia” o “superior inmediato” funcional de aquellos. Así, las oficinas de planeación, o en su defecto, los alcaldes, son los “inmediatos superiores funcionales” de los curadores, en virtud de la facultad que les otorga la ley para vigilar y controlar el cumplimiento de las normas urbanísticas por parte de éstos. Como se puede apreciar jurisprudencialmente, hay aspectos de orden constitucional que exigen la intervención de autoridades, ajenas a la jerarquía directa o administrativa de quien emitió una decisión, para que se pueda resolver la segunda instancia en mejor manera, esto es, por su especialidad o su especificidad en la materia objeto de debate. Representantes de la jerarquía tradicional- En lo referente a la jerarquía tradicional y la selección de sus representantes, se ha venido atendiendo con base en tres criterios básicos: 1) Que la entidad o el despacho produzcan actos administrativos, y 2) Que sobre dichos actos se ejerza control a través de la sede administrativa, en concreto, en la instancia de apelación Representantes de la jerarquía funcional administrativa- En lo que respecta a las entidades que fungirán como muestra del funcionamiento del recurso de apelación en la jerarquía funcional, como es de suponerse, fueron seleccionadas ya por la jurisprudencia, y son aquellas que pueden incluirse dentro de los 3 casos sui generis en donde dicha jerarquía imperaba antes de la Ley 1801 de 2016: i) Secretaría Distrital de Planeación de Bogotá D.C. ii) Departamento Administrativo de Planeación de Envigado, como representantes del segundo caso explicado en el presente texto (2.2. Licencias Urbanísticas); iii) Superintendencia de industria y Comercio, como representante del tercer caso 695 Situación que no ocurre con la regulación común del recurso de apelación, toda vez que de conformidad con el inciso tercero del artículo 76 del CPACA, “(…) [e]l recurso de apelación podrá interponerse directamente, o como subsidiario del de reposición (…)”; de suerte que no es necesario que la misma autoridad o funcionario que decidió la petición o reclamo, tenga previamente la oportunidad de revisarla.

Jurisprudencia Relevante al Código de Seguridad y Convivencia Las jerarquías de las autoridades de policía en el CNSCC Sea lo primero analizar lo dispuesto en el Artículo 198 Art. 198. Autoridades de Policía. Corresponde a las autoridades de Policía el conocimiento y la solución de los conflictos de convivencia ciudadana. Son autoridades de Policía: 1. El Presidente de la República. 2. Los gobernadores. 3. Los Alcaldes Distritales o Municipales. 4. Los inspectores de Policía y los corregidores. 5. Las autoridades especiales de Policía en salud, seguridad, ambiente, minería, ordenamiento territorial, protección al patrimonio cultural, planeación, vivienda y espacio público y las demás que determinen la ley, las ordenanzas y los acuerdos. 6. Los Comandantes de Estación, Subestación y de Centro de Atención Inmediata de Policía y demás personal Uniformado de la Policía Nacional. Como vemos, en materia policiva el inspector de policía es la segunda autoridad del municipio, por lo que hay que analizar concretamente su función policiva y no su función administrativa, para llegar a determinar la existencia o no de una jerarquía diferente a la del alcalde, en lo que respecta a sus decisiones de jurisdicción policiva, por lo que se puede observar claramente que en lo policivo, las jerarquías son funcionales y no administrativas. Las competencias en el CNSCC, para el PVA Ahora, analicemos las competencias funcionales de policía, dentro de la estructura jerárquica de policía que nos entrega la Ley 1801 de 2016, en lo que respecta al Proceso Único de Policía, así: Art. 205. Atribuciones del alcalde. Corresponde al alcalde: … 7. Resolver los impedimentos y recusaciones de las autoridades de policía de primera instancia. 8. Resolver el recurso de apelación en el procedimiento verbal abreviado, cuando no exista autoridad especial de policía en el municipio o distrito a quien se le haya atribuido, en relación con las medidas correctivas que aplican los inspectores de policía rurales y urbanos o corregidores, en primera instancia. … 14. Resolver el recurso de apelación de las decisiones tomadas por las autoridades de policía, en primera instancia, cuando procedan, siempre que no sean de competencia de las autoridades especiales de policía. Si miramos, la más alta jerarquía de policía en el municipio, tiene algunas facultades con referencia al Proceso Único de Policía, en especial unas relacionadas a la segunda instancia (numerales 8 y 14), de las cuales se puede analizar que éste ejerce una verdadera jerarquía funcional de policía, en lo que respecta al Proceso Policivo. Ahora, miremos la segunda autoridad policiva municipal: Art. 206. Atribuciones de los inspectores de Policía rurales, urbanos y corregidores. Les corresponde la aplicación de las siguientes medidas: 1. Conciliar para la solución de conflictos de convivencia, cuando sea procedente; 2. Conocer de los comportamientos contrarios a la convivencia en materia de seguridad, tranquilidad, ambiente y recursos naturales, derecho de reunión, protección a los bienes y privacidad, actividad económica, urbanismo, espacio público y libertad de circulación. 3. Ejecutar la orden de restitución, en casos de tierras comunales. 4. Las demás que le señalen la Constitución, la ley, las ordenanzas y los acuerdos. 5. Conocer, en única instancia, de la aplicación de las siguientes medidas correctivas: a) Reparación de daños materiales de muebles o inmuebles. b) Expulsión de domicilio. c) Prohibición de ingreso a actividad que involucra aglomeraciones de público complejas o no complejas. d) Decomiso. 6. Conocer en primera instancia de la aplicación de las siguientes medidas correctivas: a) Suspensión de construcción o demolición. b) Demolición de obra. c) Construcción, cerramiento, reparación o mantenimiento de inmueble. d) Reparación de daños materiales por perturbación a la posesión y tenencia de inmuebles. e) Restitución y protección de bienes inmuebles, diferentes a los descritos en el numeral 17 del artículo 205. f) Restablecimiento del derecho de servidumbre y reparación de daños materiales. g) Remoción de bienes, en las infracciones urbanísticas. h) Multas. i) Suspensión definitiva de actividad. Como se puede apreciar, la competencia de estos funcionarios está supeditada a las medidas correctivas que se van a aplicar a través del Proceso Verbal Abreviado - 347 -

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana Ahora pasemos a verificar las otras autoridades de policía, que ejercen una función policiva especial, como lo es la función de la segunda instancia: Art. 207. Las Autoridades Administrativas Especiales de Policía. Las autoridades administrativas en salud, seguridad, ambiente, mineras, de ordenamiento territorial, planeación, vivienda y espacio público y las demás que determinen la ley, las ordenanzas y los acuerdos, conocerán del recurso de apelación de las decisiones proferidas por los inspectores o corregidores de policía, según la materia. En los municipios donde no existan estas autoridades, conocerá del recurso de apelación el alcalde municipal. Como se puede apreciar, todos los despachos de las Secretarías de Administración Municipal fueron nombradas como Autoridades Especiales de Policía, pero no todos son los superiores jerárquicos administrativamente de los inspectores y corregidores de policía, por lo que, para efectos del ejercicio de la función de policía, éstos se convierten en superior jerárquico funcional a fin de resolver la segunda instancia de los procesos policivos, según su especialidad dentro de la organización del municipio. No obstante, si analizamos lo referente a la solicitud planteada, se tiene que no existe en sí un funcionario o despacho especializado en el área correspondiente a la solución de conflictos por perturbación a la posesión, tenencia y servidumbre, sino que, las medidas fijadas a éste tipo de comportamientos están direccionadas al inspector de policía únicamente, como se puede apreciar en el Artículo 206 CNSCC. Representantes de la jerarquía funcional- En lo que respecta a las entidades o despachos que pueden fungir como muestra del funcionamiento del re- curso de apelación en la jerarquía funcional, como es de suponerse, se pueden vislumbrar en la jerarquía de funciones y atribuciones de autoridad de policía, que nos trae la Ley 1801 de 2016: i) Que el despacho o la inspección de policía, genere una decisión policiva ii) Que esa decisión policiva esté direccionada al restablecimiento de la convivencia en las diferentes categorías de la convivencia. iii) Que esa decisión sea objeto del recurso de alzada, conforme al Artículo 223 CNSCC iV) Que esas decisiones acordes con las categorías, tengan un despacho especializado que administrativa- mente regule las acciones, procedimientos y procesos de esa especialidad, por ejemplo: Secretaría de Planeación Municipal regula lo relacionado al Urbanismo, Secretaría de Espacio Público regula lo relacionado a la conservación y mantenimiento del espacio público, Secretaría de Salud lo referente a Salud, entre mucha otras, acorde con el Artículo 207 CNSCC. CONCEPTO Visto lo anterior, y como quiera que el Artículo 223 lo refiere: Art. 223. Trámite del Proceso Verbal Abreviado. Se tramitarán por el Proceso Verbal Abreviado los comportamientos contrarios a la convivencia, de competencia de los Inspectores de Policía, los Alcaldes y las Autoridades Especiales de Policía, en las etapas siguientes: … 4. Recursos. Contra la decisión proferida por la autoridad de policía proceden los recursos de reposición y, en subsidio, el de apelación ante el superior jerárquico, los cuales se solicitarán, concederán y sustentarán dentro de la misma audiencia. Entonces, frente al primer interrogante “¿Cuál es el superior jerárquico de policía, en relación a las actuaciones de los inspectores y corregidores de policía, a la luz del Código Nacional de Seguridad y Convivencia?” Se puede responder claramente, lo siguiente: - Que el superior jerárquico del que se trata en esta norma no es el superior jerárquico administrativo, sino el funcional, que, acorde con su especialidad dentro de las categorías de la convivencia deba conocer el caso concreto, debiéndose ajustar los manuales de funciones de las diferentes Secretarías de Despacho en los municipios, a fin de que se pueda ejercer de manera clara, sin violación al debido proceso, el ejercicio de la doble instancia. - Que en los eventos donde no se han actualizado dichos manuales, es el ALCALDE MUNICIPAL, como superior jerárquico en lo Policivo (Artículo 198), quien debe conocer de dichos recursos, conforme a lo descrito en el Artículo 205 numeral 14. Con relación a la segunda pregunta “¿Quién es el funcionario competente para desatar los Recursos de Apelación de las decisiones tomadas por los Inspectores de Policía Urbano, en tratándose de los Procesos Verbales Abreviados por Comportamientos contrarios a la Posesión y Mera Tenencia de Bienes Inmuebles? (Título VIII de la Protección de Bienes Inmuebles)?” Se puede responder claramente, que al no existir una Autoridad de Policía Especial con funciones específicas para resolver de éstos asuntos de convivencia, razón por la cual, atendiendo el razonamiento lógico jurídico de la norma, es el ALCALDE MUNICIPAL la autoridad de policía con facultad para resolver la segunda instancia, tal y como lo dispone el Artículo 205 numeral 14 del CNSCC, toda vez que: I) No hay una autoridad especial que pueda acceder a dicha competencia, siendo que por demás, la competencia de segunda instancia es parte integral del debido proceso como se pudo observar en líneas anteriores. II) Es el superior jerárquico funcional dentro del esquema de la función policiva entregada en la Ley 1801 de 2016, Artículo 198

Jurisprudencia Relevante al Código de Seguridad y Convivencia CONCEPTO SOBRE AUTORIZACIÓN DE OCUPACIÓN DE INMUEBLE … Problema jurídico: ¿Es competente el Inspector o Corregidor de Policía para expedir el permiso de ocupación de una construcción y certificar que la obra cumplió con lo dispuesto en la licencia urbanística que la respectiva Secretaría de Planeación o Curaduría le expidió? Concepto Para dar respuesta al concepto, debemos abordar diferentes aspectos previos a saber, y finalmente nuestra interpretación al problema jurídico planteado: Definición y Alcances de la Autorización de Ocupación de Inmuebles. Sea lo primero señalar que, es diferente la Autorización de Ocupación de Inmueble de la Certificación Técnica de Ocupación. La Autorización de Ocupación de Inmueble, se encuentra definida actualmente en el decreto único reglamentario del sector vivienda, ciudad y territorio, número 1077 de 2015, en el artículo 2.2.6.1.4.1. en los siguientes términos: “Es el acto mediante el cual la autoridad competente para ejercer el control urbano y posterior de obra certifica mediante acta detallada el cabal cumplimiento de: 1. Las obras construidas de conformidad con la licencia de construcción en la modalidad de obra nueva otorgada por el curador urbano o la autoridad municipal o distrital competente para expedir licencias, cuando se trate de proyectos que no requirieron supervisión técnica independiente. 2. Las obras de adecuación a las normas de sismo resistencia y/o a las normas urbanísticas y arquitectónicas contempladas en el acto de reconocimiento de la edificación, en los términos de que trata el presente decreto. Para este efecto, la autoridad competente realizará una inspección al sitio donde se desarrolló el proyecto, dejando cons- tancia de la misma mediante acta, en la que se describirán las obras ejecutadas. Si estas se adelantaron de conformidad con lo aprobado en la licencia, la autoridad expedirá la Autorización de Ocupación de Inmuebles. En ningún caso se podrá supeditar la conexión de servicios públicos domiciliarios a la obtención del permiso de ocupación y/o demás mecanismos de control urbano del orden municipal o distrital. Dicha conexión únicamente se sujetará al cumplimiento de lo previsto en la Ley 142 de 1994 y sus reglamentaciones o a las normas que lo adicionen, modifiquen o sustituyan. Parágrafo. La autoridad competente tendrá un término máximo de quince (15) días hábiles contados a partir de la fecha de la solicitud, para expedir sin costo alguno la Autorización de Ocupación de Inmuebles. Dicho lo anterior, es importante resaltar que: I. Del amplio conjunto de licencias urbanísticas, sólo procede para obras autorizadas mediante licencia urbanística de construcción en la modalidad de obra nueva y para las obras de adecuación a las normas de sismo resistencia y/o normas urbanísticas y arquitectónicas autorizadas en los actos de reconocimiento de edificaciones. II. Antes de expedir la autorización de ocupación de inmueble debe realizarse una visita de inspección a la edificación y de ella levantar acta en la que se evidencie si las obras realizadas se encuentran conforme la condiciones de la licencia y planos. Es menester recordar que es obligación del titular de la licencia tener en la obra la licencia y planos aprobados. En caso de advertirse que no cumplen III. El trámite y autorización no tiene costo. IV. El término para expedir la autorización es de quince (15) días. V. Se exceptúan de este trámite, las obras que requieren supervisión técnica independiente del constructor, que de conformidad con el artículo 18 de la Ley 400 de 1997 -modificado por el artículo 4 de la Ley 1796 de 2016-, y el artículo 20 son: • Las edificaciones cuyo predio o predios permitan superar más de dos mil (2.000) metros cuadrados de área construida. • Edificaciones con área construida menor de dos mil (2.000) metros cuadrados, siempre que el diseñador estructural o ingeniero geotecnista lo hayan requerido mediante memorial entregado junto con el proyecto estructural y/o estudio geotécnico respectivamente, en el que manifiesten que la consideren necesaria debido a la complejidad, procedimientos constructivos especiales o materiales empleados. • En cada una de las edificaciones de un mismo proyecto desarrolladas en uno o más predios, que en conjunto superen los dos mil (2.000) metros cuadrados de área construida • Edificaciones de atención a la comunidad, independientemente de su área. Estas edificaciones que cuentan con supervisión técnica, una vez concluidas y de manera previa a su ocupa-ción, el supervisor deberá expedir bajo la gravedad de juramento la certificación técnica de ocupación, de que trata el artículo 6 de la Ley 1796 de 2016, que implicará que contó con la supervisión técnica mientras duró la ejecución de la misma y que culminó de conformidad con los planos, diseños y especificaciones técnicas, estructurales y geotécnicas exigidas por el Reglamento Colombiano de Construcciones Sismorresistentes y aprobadas en la respectiva licencia. La certificación debe estar acompañada de actas de supervisión. Copia de las actas de la supervisión técnica independiente que se expidan durante el desarrollo de la obra así como la certificación técnica de ocupación serán remitidas a las autoridades encargadas de ejercer el control urbano en el municipio o distrito y serán de público conocimiento. - 349 -

La Legislación de Seguridad y Convivencia Ciudadana En todo caso, para los efectos de control durante la obra, la autoridad municipal o distrital competente podrá realizar visitas y controles periódicos a la ejecución de las construcciones, cuya evidencia y resultados se consignarán en las actas de supervisión independientes y en las de inspección que realicen las autoridades encargadas de ejercer el control urbano. Es obligación del enajenador, protocolizar esta certificación mediante escritura pública y registrar en el folio de matrícula inmobiliaria del predio o predios sobre los cuales se desarrolló la edificación, así como en los folios de matrícula inmobiliaria de las unidades privadas resultantes de los proyectos que se sometan al régimen de propiedad horizontal o instrumento que permita generar nuevas unidades de vivienda, cuyo acto registral se identifica con código “0960” y se denomina “Certificado Técnico de Ocupación”. Antecedentes Se habla por primera vez del certificado de permiso de ocupación en la Ley 400 de 1997 “Por la cual se adoptan normas sobre Construcciones Sismo Resistentes”. En esta norma no se desarrolla el concepto, requisitos ni trámite, solamente señala que debe incluirse entre el temario técnico a desarrollar por la reglamentación para la que queda facultado el Gobierno Nacional a expedir en materia de construcciones sismo resistentes. No obstante, la primera versión de las normas colombianas de diseño y construcción sismo resistente NSR-98, tampoco los desarrollo en ninguno de los 11 títulos. Posteriormente, el primer decreto reglamentario del trámite de licencias urbanísticas que menciona el Certificado de permiso de ocupación es el Decreto 1600 de 2005, definiéndola en los siguientes términos: “Artículo 45. Certificado de permiso de ocupación. Es el acto mediante el cual la autoridad competente para ejercer el control urbano y posterior de obra, certifica mediante acta detallada el cabal cumplimiento de: 1. Las obras construidas de conformidad con la licencia de construcción en la modalidad de obra nueva otorgada por el curador urbano o la autoridad municipal o distrital competente para expedir licencias. 2. Las obras de adecuación a las normas de sismorresistencia y/o a las normas urbanísticas y arquitectónicas contempladas en el acto de reconocimiento de la edificación, en los términos de que trata el Título II del presente decreto. Una vez concluidas las obras aprobadas en la respectiva licencia de construcción, el titular o el constructor responsable, solicitará el certificado de permiso de ocupación a la autoridad que ejerza el control urbano y posterior de obra. Para este efecto, la autoridad competente realizará una visita técnica ocular al sitio donde se desarrolló el proyecto, dejando constancia de la misma mediante acta, en la que se describirán las obras ejecutadas. Si estas se adelantaron de conformidad con lo aprobado en la licencia, la autoridad expedirá el Certificado de Permiso de Ocupación del inmueble. Cuando el proyecto deba cumplir con la supervisión técnica de que trata el literal A.1.3.9 de la Norma Técnica Sismorresistente (NSR-98), se adicionará la constancia de los registros de esa supervisión. En el evento de verificarse incumplimiento de lo autorizado en la licencia o en el acto de reconocimiento de la edificación, la autoridad competente se abstendrá de expedir el certificado correspondiente e iniciará el trámite para la imposición de las sanciones a que haya lugar. Parágrafo. La autoridad competente tendrá un término máximo de quince (15) días hábiles, contados a partir de la fecha de la solicitud para realizar la visita técnica y expedir sin costo alguno el certificado de permiso de ocupación.” Nótese que todas las obras de construcción, independientemente de su área, destino debían obtener este permiso, incluso aquellas que debían con supervisión técnica independiente, que en líneas generales eran las que superaran los tres mil metros cuadrados (3000m2) de construcción. Para la fecha, de conformidad con la Ley 388 de 1997, modificada por la Ley 810 de 2003, concordante con el Decreto 1600, establecía que el control urbano era una facultad del alcalde municipal directamente o por conducto de sus agentes. Rápidamente llegó el Decreto 564 de 2006 que derogó el Decreto 1600, pero que mantuvo instituida la figura del certificado de permiso de ocupación en los mismos términos en el artículo 46. Ya en el 2010 llega la actualización de la NSR, y con ella la integración del Decreto 564 y desarrollo del certificado de permiso de ocupación en el título I. Para este año además se expide el Decreto 1469 de 2010 que deroga el Decreto 564, pero que mantiene el certificado de permiso de ocupación en el artículo 53 incorporando algunas condiciones adicionales, y en estos términos, una vez se materializó la política de racionalización y simplificación del ordenamiento jurídico a través de los decretos compilatorios de cada sector administrativo, económico y social, fue integrado en el artículo 2.2.6.1.4.1 del Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio, número 1077 de 2015. Sólo cuando a nivel nacional se hicieron relevantes una serie de tragedias que dejaron entre ver la desprotección que tiene el comprador de vivienda en el país, y la necesidad de diferenciar entre el control urbanístico y el control de la construcción, dada la complejidad de esta última que no podía ser cargada el Estado, se profirió la Ley 1796 de 2016, más conocida como la Ley de Vivienda Segura. Consecuentemente con este nuevo paradigma en el que el particular, es responsable del diseño, calidad y ejecución de la cons-trucción, se estableció la obligatoriedad de que el supervisor técnico que acompañó toda la ejecución de la construcción, para los casos que relaciona en los artículos 18 (Modf. art. 4 Ley 1796/2016) y 20 de la Ley 400 de 1997, este mismo debe expedir el certificado técnico de ocupación, el cual debe protocolizarse en escritura pública por acto independiente, o junto con la constitución de propiedad horizontal o enajenación de bienes. Así la cosas y para la fecha en comento, por sustracción de materia, sólo los proyectos de construcción de obra nueva que no deben contar con supervisión técnica independiente, deben solicitar certificado de permiso de ocupación, cuyo documento nunca ha requerido protocolizarse.