หนังสือ-เสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบและปราศจากอาวุธ - อ.สมชาย

เสรีภาพในการชมุ นมุ โดยสงบและปราศจากอาวธุ ตามบทบญั ญตั ิแห่งกฎหมาย 259 ในการตอ่ รองทางการเมือง ฯลฯ ดงั กล่าว ปฏิสมั พันธร์ ะหวา่ งสทิ ธหิ นา้ ท่ีตา่ งๆ ย่อม ท�ำให้เสรีภาพในการชุมนุมในญี่ปุ่นมีความหมายแบบหนึ่ง ซ่ึงอาจไม่สอดคล้องกับ ความเช่อื เรือ่ งสิทธเิ สรีภาพในการชมุ นมุ ของสงั คมอืน่ ๆ ก็ได้ 5.3 กฎหมายเกี่ยวกับการรบั รองและจำ� กัดเสรีภาพการชุมนุมในญี่ปุ่น การชุมนุมในประเทศญ่ีปุ่นสัมพันธ์กับกฎหมายอย่างน้อยสองทิศทาง คือ ความสัมพันธ์ในทางรับรองเสรีภาพ และอีกแง่หนึ่งคือ ความสัมพันธ์ในเชิงจ�ำกัด เสรภี าพในการชมุ นมุ โดยกฎหมายทงั้ สองลกั ษณะปรากฏอยปู่ ะปนกนั ไปในกฎหมาย ประเภทตา่ งๆ ตงั้ แตร่ ะดบั รฐั ธรรมนญู พระราชบญั ญตั ิ และขอ้ บญั ญตั ริ ะดบั ทอ้ งถน่ิ อย่างไรก็ตาม การชุมนุมของมวลชนท่ีเป็นปรากฏการณ์ทางสังคมโดยสภาพแล้ว ยอ่ มสมั พันธ์กับกฎหมายอยหู่ ลายรูปแบบ เชน่ ในประเทศไทยพบว่า การชมุ นุมของ ประชาชนท้องถิ่นมักต้องเผชิญกับความผิดทางอาญาฐานบุกรุก70 ขณะท่ีส�ำหรับ ประเทศญี่ปุ่นลักษณะของการชุมนุมนั้นแทบไม่มีความข้องเก่ียวกับความผิดฐาน บกุ รุก เปน็ ต้น ด้วยเหตทุ ลี่ กั ษณะการชมุ นุมในแตล่ ะประเทศต่างกนั การวนิ ิจฉัยว่า กฎหมายใดเกยี่ วขอ้ งกบั การชมุ นมุ บา้ ง ยอ่ มตอ้ งพจิ ารณาจากเงอ่ื นไขภายในประเทศ นนั้ ๆ ซง่ึ ผวู้ จิ ยั ใชว้ ธิ กี ารศกึ ษากฎหมายทเ่ี กยี่ วขอ้ งกบั การชมุ นมุ จากคำ� พพิ ากษาศาลสงู ในคดีเกยี่ วเนอ่ื งกบั การชุมนมุ เอง โดยไดค้ วามวา่ กฎหมายทีเ่ กย่ี วขอ้ งกับการชมุ นุม ในประเทศญี่ปุ่นสามารถจัดกลุ่มได้ตามล�ำดับช้ันของกฎหมาย โดยแบ่งออกเป็น สามล�ำดับ ได้แก่ ล�ำดับแรก รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายท่ีรับรองสิทธิหน้าที่ในเชิง หลักการ ล�ำดับท่ีสอง พระราชบัญญัติเป็นกฎหมายท่ีก�ำหนดมาตรฐานร่วมกัน ทั้งประเทศว่าพฤติกรรมใดได้รับการคุ้มครองหรือห้ามตามกฎหมาย และล�ำดับ สุดท้าย ข้อบัญญัติระดับท้องถิ่นมีความส�ำคัญในแง่เป็นกฎหมายท่ีเกี่ยวเน่ืองกับ วธิ ีการปฏิบัติและสัมพนั ธก์ ับเง่อื นไขเฉพาะของแตล่ ะพืน้ ที่ 5.3.1 รัฐธรรมนญู รัฐธรรมนูญญี่ปุ่นฉบับปัจจุบันร่างข้ึนระหว่างการปกครองของสหรัฐอเมริกา หลงั จกั รพรรดฮิ โิ รฮโิ ต (Emperor Hirohito) ไดป้ ระกาศยอมแพส้ งครามโลกครง้ั ทสี่ อง ในวันที่ 15 สิงหาคม 1945 หลังสงครามญปี่ ุ่นไดใ้ ฝ่หาสนั ติภาพ จากเดิมท่เี คยยึดถือ 70 กฤษณ์พชร โสมณวัตร, “นิติส�ำนึกต่อ “โทษจ�ำคุก” ของพลเมืองผู้ดื้อแพ่งต่อกฎหมาย: ประเด็น ทรพั ยากรธรรมชาตแิ ละสงิ่ แวดลอ้ ม”, (วทิ ยานพิ นธน์ ติ ศิ าสตรมหาบณั ฑติ คณะนติ ศิ าสตร์ มหาวทิ ยาลยั เชียงใหม่ 2555).

260 เสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบและปราศจากอาวธุ ตามบทบญั ญตั แิ ห่งกฎหมาย ความคิดชาตินิยมและทหารนิยม อำ� นาจเดด็ ขาดของจกั รพรรดิได้ยุติลง แทนทีด่ ้วย สทิ ธมิ นษุ ยชน ประชาธปิ ไตย ความรบั ผดิ ชอบของรฐั บาล และการแบง่ แยกอำ� นาจรฐั ในชว่ งเวลาดงั กลา่ ว รฐั ธรรมนญู ญปี่ นุ่ ไดร้ บั การถกเถยี งและถกู รา่ งขนึ้ โดยการรบั รอง ของรฐั สภา71 ดังท่ีทราบโดยท่ัวกันว่ารัฐธรรมนูญ คือกฎหมายสูงสุดของรัฐ ที่ก�ำหนด เป้าหมายการด�ำรงอยู่ของรัฐ ก�ำหนดสิทธิหน้าที่ของประชาชน ตลอดจนอ�ำนาจ และความรับผิดชอบของรัฐ ดังนั้น การก�ำหนดเสรีภาพในการชุมนุมเป็นเสรีภาพ ท่ีได้รับการรับรองโดยรัฐธรรมนูญย่อมเป็นส่ิงที่ยืนยันว่า การชุมนุมมีส่วนส�ำคัญใน ระบบการปกครองของญปี่ ุ่น โดยทรี่ ัฐธรรมนูญญปี่ นุ่ ได้รับรองเสรภี าพในการชมุ นุม ไวใ้ นมาตรา 21 ความว่า “มาตรา 2172 (1) เสรภี าพในการชุมนุม การสมาคม การพูด การพมิ พ์ ตลอดจนรปู แบบ การแสดงออกท้งั มวลไดร้ ับการคุ้มครอง (2) การเซ็นเซอร์จะมีไม่ได้ รวมถึงการปิดกั้นวิธีการส่ือสารใดใดต้องไม่ถูก ละเมิด” การรบั รองเสรภี าพในการชมุ นมุ ของญปี่ นุ่ ไมไ่ ดแ้ ยกขาดจากเสรภี าพในการพดู การพมิ พ์ หรอื แสดงความคดิ เหน็ ในรปู แบบอน่ื ๆ เนอ่ื งเพราะรฐั ธรรมนญู ญปี่ นุ่ มองสทิ ธิ เหล่านี้เป็นสิทธิลักษณะเดียวกัน คือ ทั้งเสรีภาพในการชุมนุม การพูด การพิมพ์ การแสดงออกอน่ื ๆ ลว้ นแตเ่ ปน็ สทิ ธทิ างการเมอื งทป่ี ระชาชนพงึ มใี นการแสดงความ ไมเ่ ห็นดว้ ยกับรฐั โดยไม่ใชค้ วามรุนแรงต่อกนั และกนั หรืออีกชอ่ื หน่ึง คือ สทิ ธิในการ แสดงความไมเ่ หน็ ดว้ ยกบั รฐั โดยสนั ตวิ ธิ ี ซงึ่ เปน็ หลกั การสำ� คญั ในการปกครองระบอบ ประชาธิปไตย เพราะเป็นระบอบที่ต้ังอยู่บนฐานว่ารัฐและผู้ปกครองท�ำหน้าที่แทน ประชาชน ดงั นน้ั รฐั ประชาธปิ ไตยตอ้ งเปดิ กวา้ งและรบั ฟงั ความคดิ เหน็ ของประชาชน 71 Lawrence W. Beer and H. Itoh, The Constitution Case Law of Japan, 1970 through 1990 (Seattle: University of Washington Press, 1996), pp. 3-29, 54-66. 72 Article 21 of Japan’ Constitution: Freedom of assembly and association as well as speech, press and all other forms of expression are guaranteed. Nocensorship shall be maintained, norshall the secrecy ofanymeans ofcommunication be violated.

เสรภี าพในการชุมนมุ โดยสงบและปราศจากอาวุธตามบทบัญญตั ิแหง่ กฎหมาย 261 ท่ีแสดงออกมาในหลากหลายรูปแบบเสมอ เพราะเป็นเสียงของตัวการที่ตัวแทน จำ� เป็นต้องตอบสนอง เสรีภาพในการชมุ นุม การพดู การพมิ พ์ การแสดงออกจึงเปน็ สิทธพิ ้นื ฐานของระบอบประชาธิปไตยโดยแท้ อย่างไรกต็ าม การใช้สทิ ธใิ ดๆ ตามรัฐธรรมนูญญี่ปุ่นมีข้อจ�ำกัดท่วั ไปทสี่ �ำคัญ ตามมาตรา 12 ซ่ึงว่าด้วยข้อจ�ำกัดของการใช้สิทธิเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญ และ แนน่ อนวา่ ยอ่ มรวมถงึ เสรภี าพในการชมุ นมุ ดว้ ย ทง้ั น้ี มาตรา 12 ดงั กลา่ วมใี จความวา่ “มาตรา 12 เสรีภาพและสิทธิของบุคคลที่ได้รับการรับรองตามรัฐธรรมนูญ จะคุ้มครองผู้ท่ีใช้สิทธิโดยบริสุทธิ์ใจ และหลีกเลี่ยงท่ีใช้สิทธิตามรัฐธรรมนูญ ไปในทางที่มิชอบ และใช้สิทธิไปในทางที่รับผิดชอบต่อผลประโยชน์ของ สาธารณะ”73 บทบญั ญตั ิขา้ งต้นเป็นข้อจ�ำกดั การใช้สทิ ธิตามรัฐธรรมนญู โดยมหี ลักการว่า สทิ ธเิ สรภี าพใดกต็ ามจะไดร้ บั การคมุ้ ครองตอ่ เมอ่ื บคุ คลไดก้ ระทำ� โดยสจุ รติ การอา้ ง สทิ ธเิ สรีภาพตามรัฐธรรมนญู ในลกั ษณะทม่ี แี ต่จะท�ำให้ผู้อนื่ เสยี หายยอ่ มไมส่ ามารถ ทำ� ได้ ในขณะเดียวกันการใชส้ ิทธเิ สรีภาพใดๆ ตามรฐั ธรรมนูญนต้ี ้องใชไ้ ปโดยค�ำนงึ ประโยชนส์ าธารณะเสมอ ซ่งึ ระบบกฎหมายของญ่ีปุ่นเปน็ อ�ำนาจหน้าทข่ี องศาลสงู ในการผสานให้สิทธิเสรีภาพและประโยชน์สาธารณะลงรอยกัน โดยเฉพาะอย่างย่ิง ในกรณีของเสรีภาพในการชุมนุมที่การใช้สิทธิเสรีภาพสามารถเกิดความผิดพลาด จนกระทบตอ่ ประโยชนแ์ ละความปลอดภัยของสาธารณชนไดง้ ่าย บทบญั ญตั ริ ฐั ธรรมนญู ญป่ี นุ่ มาตรา 12 จงึ เปน็ การวางกรอบเพอ่ื เปน็ หลกั ประกนั เพอื่ ใหร้ ฐั มขี อ้ ตอ่ สทู้ างกฎหมาย และสามารถถว่ งดลุ กบั สทิ ธเิ สรภี าพของประชาชนได้ เสมอ บนเงอ่ื นไขวา่ การใชส้ ทิ ธนิ นั้ อาจกระทำ� การไปโดยไมส่ จุ รติ หรอื การใชส้ ทิ ธนิ นั้ กอ่ ให้เกดิ ความเสยี หายต่อประโยชน์สาธารณะ อย่างไรก็ตาม ดังจะเห็นได้ว่าตัวบทของรัฐธรรมนูญเป็นเพียงการเสนอ แนวทางและหลักการโดยท่ัวไป ซึ่งไม่สามารถตีความหรือประเมินต�ำแหน่งแห่งที่ ของการชุมนุมในสังคมการเมืองได้ และไม่สามารถพิกัดบทบาทของรัฐและศาล 73 Article 12 of Japan’ Constitution: The freedoms and rights guaranteed to the people by this Constitution shall be maintained by the constant endeavor of the people, who shall refrain from any abuse of these freedoms and rights and shall always be responsible for utilizing them for the public welfare.

262 เสรภี าพในการชุมนุมโดยสงบและปราศจากอาวุธตามบทบญั ญตั แิ ห่งกฎหมาย ต่อเสรภี าพการชมุ นุมในระบอบกฎหมายได้เช่นกนั ข้อจ�ำกัดดังกล่าวผลักดันใหต้ อ้ ง ศึกษาเพ่ิมเติมในหัวข้อถัดไป โดยลงรายละเอียดไปศึกษาพระราชบัญญัติท่ีก�ำหนด โทษหรือให้ประโยชน์แก่บุคคลและผู้ชุมนุม ท้ังน้ี การลงรายละเอียดไปศึกษาใน ประเด็นดังกล่าวจะช่วยให้เราเห็นต�ำแหน่งแห่งท่ีของการชุมนุมในสังคมการเมือง และกฎหมายมากขน้ึ 5.3.2 พระราชบญั ญัติ กฎหมายช้ันพระราชบัญญัติ ซ่ึงเป็นกฎหมายท่ีมีขอบเขตการใช้ท่ัวประเทศ ญี่ป่นุ โดยมากเป็นการวางข้อห้ามอันเปน็ มาตรฐานรว่ มกนั ของสงั คม โดยกฎหมาย เหลา่ นปี้ รากฏในประมวลกฎหมายอาญาทพ่ี บในคำ� พพิ ากษาศาลเกยี่ วกบั การชมุ นมุ คอื ความผดิ สองฐาน ไดแ้ ก่ ความผดิ ฐานกดี ขวางทางจารจร และความผดิ ฐานขดั ขวาง กจิ การของบุคคลอนื่ กรณีฐานความผิดแรกเกย่ี วเนื่องกับเสรภี าพในการชมุ โดยตรง ในแงท่ ก่ี ารชมุ นมุ ทจี่ ดั ขนึ้ ในพน้ื ทส่ี าธารณะยอ่ มมแี นวโนม้ เปน็ การกดี ขวางทางจราจร โดยสภาพ ในขณะทคี่ วามผดิ ฐานขดั ขวางกจิ การของผอู้ น่ื นนั้ สามารถตคี วามไดห้ ลาย ทศิ ทาง แตน่ ยั หนง่ึ ทสี่ ามารถพจิ ารณาได้ คอื เปน็ เครอ่ื งมอื ในการคมุ้ ครองผชู้ มุ นมุ จาก บคุ คลทีม่ เี จตนารา้ ยต้องการขดั ขวางการชมุ นุมไดเ้ ช่นกนั ส�ำหรบั ความผิดฐานกีดขวางทางจาราจร ปรากฏในประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 124 วรรคหนงึ่ และวรรคสอง ความวา่ “มาตรา 12474 (1) ผใู้ ดกดี ขวางการจารจรโดยทำ� ใหเ้ กดิ ความเสยี หายหรอื ปดิ กนั้ ถนนทางนำ้� หรอื สะพาน ตอ้ งระวางโทษจ�ำคกุ โดยทำ� งานไมน่ อ้ ยกวา่ สองปี หรอื ปรบั ไม่เกนิ สองแสนเยน (2) ผู้ใดกระท�ำความผิดตามวรรคหน่ึง เป็นเหตุให้ผู้อื่นเสียชีวิตหรือได้รับ บาดเจบ็ ตอ้ งระวางโทษในฐานทที่ ำ� ใหผ้ อู้ น่ื เสยี หาย หรอื โทษตามวรรคหนงึ่ โดยให้ใชร้ ะวางโทษท่ีสงู กว่า” 74 Article 124 of Japan’ Penal Code: (1) A person who obstructs the flow of traffic by damaging, or blocking a road, waterway or bridge shall be punished by imprisonment with work for not more than 2 years or a fine of not more than 200,000 yen. (2) A person who commits a crime prescribed under the preceding paragraph, and there by cause the death or injury to another person shall be dealt with by the punishment prescribed for the crimes of injury or the preceding paragraph whichever is greater.

เสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบและปราศจากอาวธุ ตามบทบญั ญตั ิแห่งกฎหมาย 263 การกระท�ำความผิดฐานนี้ท�ำได้สองวิธี คือ การกระทำ� โดยการทำ� ใหเ้ สยี หาย และการกระทำ� โดยการปดิ กนั้ กดี ขวางเสน้ ทาง โดยผกู้ ระทำ� ตอ้ งกระทำ� ตอ่ ทางจราจร เชน่ ถนน ทางนำ้� หรอื สะพาน อยา่ งไรกต็ าม เนอ่ื งดว้ ยความผดิ ฐานนเ้ี ปน็ การกดี ขวาง การเคลอ่ื นทขี่ องจราจรโดยปกติ การกระทำ� ทบ่ี คุ คลทำ� กบั ถนนนนั้ จะตอ้ งถงึ ระดบั ที่ ทำ� ใหไ้ มส่ ามารถใช้งานได้ ในกรณีของการชุมนมุ หากเป็นการชมุ นมุ หรอื เดนิ ขบวน บนถนนน้ันย่อมต้องผิดกฎหมายมาตราน้ีโดยสภาพ แต่ต้องค�ำนึงว่าหากเป็นการ ชุมนุมในท่ีสาธารณะแต่ไม่ใช่เส้นทางจราจรก็ไม่เข้าข่ายการกระท�ำความผิดฐานนี้ ซึง่ เมอ่ื พิจารณาประกอบกบั มาตรา 124 วรรคสองแลว้ ยอ่ มเข้าใจไดว้ ่า การหา้ มการ กีดขวางเส้นทางจราจรน้ันเพื่อเป้าหมายในการสร้างความปลอดภัยบนทางจราจร เป็นส�ำคัญ ดังนั้น กฎหมายข้อนี้ยังไม่ถึงกับเป็นปฏิปักษ์กับเสรีภาพในการชุมนุม โดยตรง เพราะผู้ชุมนุมอาจชุมนุมบริเวณอื่นได้ เช่น สวนสาธารณะ หอประชุม ลานกจิ กรรมต่างๆ เปน็ ตน้ ความผิดอกี ฐานหนึง่ คอื ความผดิ ฐานการขดั ขวางกิจการของผู้อื่นโดยฉ้อฉล หรือโดยใช้ก�ำลังประทุษร้าย อันเป็นความผิดตามประมวลกฎหมายอาญาญ่ีปุ่น มาตรา 233 และ 234 ความว่า “มาตรา 233 บุคคลผู้สร้างความเสียหายแก่ช่ือเสียงของบุคคลอื่น หรือ ขัดขวางกิจการของผู้อื่น โดยการกล่าวหาด้วยความเท็จหรือโดยใช้วิธีการ อนั ฉอ้ ฉล ตอ้ งระวางโทษจ�ำคุกและท�ำงานไมน่ ้อยกว่าสามปี หรือปรับไม่เกิน 1,000 เยน”75 “มาตรา 234 บคุ คลผขู้ ดั ขวางกจิ การของผอู้ นื่ โดยใชก้ �ำลงั ประทษุ รา้ ย จะไดร้ บั โทษตามในลกั ษณะเดยี วกบั ความผิดตามมาตราขา้ งตน้ ”76 โดยสภาพของเน้ือความ “กิจการ” (Business) ย่อมตีความได้กว้างขวาง บทบัญญัติสองมาตรานี้เน้นการคุ้มครองบุคคลให้ปลอดภัยจากการแทรกแซงหรือ ก่อกวนกล่ันแกล้งจากบุคคลอื่น โดยก�ำหนดให้เป็นโทษทางอาญา ซ่ึงค�ำว่ากิจการ 75 Japan’ Penal Code, Article 233: A person who damages the credit or obstructs the business of another by spreading false rumors or by the use of fraudulent means shall be punished by imprisonment with work for not more than 3 years or a fine of not more than 500,000 yen. 76 Japan’ Penal Code, Article 234: A person who obstructs the business of another by force shall be dealt with in the same manner as prescribed under the precedingArticle.

264 เสรภี าพในการชุมนมุ โดยสงบและปราศจากอาวุธตามบทบญั ญัตแิ ห่งกฎหมาย หรือธุระนสี้ ามารถตีความรวมไปถงึ การชุมนมุ ของบคุ คลด้วย กลา่ วคือ เมอื่ บคุ คลได้ ชมุ นมุ โดยชอบดว้ ยกฎหมายอยนู่ น้ั หากปรากฏวา่ มผี อู้ น่ื ทไี่ มม่ สี ทิ ธแิ ละอำ� นาจเขา้ มา ใชก้ ำ� ลงั ประทษุ รา้ ยกอ่ กวนการชมุ นมุ ยอ่ มเขา้ นยั ของกฎหมายมาตรานี้ และสามารถ ดำ� เนนิ คดกี บั บคุ คลนน้ั ได้ ทง้ั นส้ี ามารถพจิ ารณาควบคกู่ บั ตวั อยา่ งคำ� พพิ ากษาศาลสงู คดีหมายเลข 2008 (A) No. 1132 ท่ีจ�ำเลยก่อกวนพธิ ีส�ำเรจ็ การศึกษาของโรงเรียน แห่งหน่ึงที่จัดขึ้นโดยชอบน้ันต้องรับโทษตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 234 ที่ว่ากล่าวกันในท่ีน้ีด้วย อย่างไรก็ตาม ในขณะเดียวกันประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 234 ดังกล่าวคุ้มครองบุคคลเป็นการท่ัวไป ตรงกันข้ามหากผู้ชุมนุมด�ำเนิน กิจกรรมของตนเองอย่างเกินขอบเขตจนไปกระทบกับกิจการของบุคคลอ่ืนย่อม อยใู่ นความรับผดิ เดียวกัน นอกจากกฎหมายอาญาท่ีก�ำหนดโทษหรือคุ้มครองกิจกรรมของผู้ชุมนุม ในเชิงหลักการไปพร้อมกันแล้ว ในกฎหมายเก่ียวกับการบริหารราชการแผ่นดินมี กฎหมายท่ที �ำให้เกดิ สว่ นได้สว่ นเสียต่อการชมุ นมุ ที่เห็นไดช้ ัดและกลายเปน็ ประเด็น แห่งคดีประเด็นหนึ่งของค�ำพิพากษาศาลสูงหมายเลข 1989 (O) No. 762 คือ กฎหมายการปกครองทอ้ งถน่ิ (Local Autonomy Act) มาตรา 244 ทก่ี ำ� หนดหนา้ ที่ ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องตอบสนองประชาชนท่ีขอใช้สาธารณูปโภคที่ ท้องถ่ินบริหารจัดการอยู่เสมอ และห้ามเลือกปฏิบัติอย่างไร้เหตุผลต่อประชาชน โดยท่ี มาตรา 244 ดังกล่าวมใี จความวา่ “(1) หนว่ ยปกครองทอ้ งถนิ่ สามารถจดั ตง้ั สาธารณปู โภคใหป้ ระชาชนใชง้ านได้ (เรียกว่า การบรกิ ารสาธารณะ) เพอ่ื สนับสนุนดา้ นสวสั ดิการแกป่ ระชาชน (2) หน่วยการปกครองท้องถิ่นไม่สามารถปฏิเสธการขอใช้สาธารณูปโภค เพื่อการบรกิ ารสาธารณะได้ หากปราศจากเหตผุ ลอันชอบธรรม (3) หน่วยการปกครองท้องถ่ินไม่สามารถเลือกปฏิบัติอย่างไร้เหตุผลแก่ ประชาชนท่ีใชส้ าธารณปู โภคเพือ่ การบรกิ ารสาธารณะได้”77 77 Article 244 of the Local Autonomy Act: (1) An ordinary local public entity shall establish facilities to be provided for the use by its inhabitants (referred to as “public facilities”) for the purpose of promoting their welfare. (2) An ordinary local public entity shall not refuse its inhabitants from using its public facilities, unless there are justifiable grounds for refusal. (3) An ordinary local public entity shall not apply unreasonable discriminatory treatment to its inhabitants when they use its public facilities.

เสรีภาพในการชมุ นมุ โดยสงบและปราศจากอาวธุ ตามบทบัญญตั ิแหง่ กฎหมาย 265 ประเด็นท่ีเกี่ยวข้องกับการชุมนุมคือ โดยกฎหมายการปกครองท้องถ่ิน มาตรา 225 ข้างต้น ประชาชนในทอ้ งถน่ิ สามารถขอใช้สถานทส่ี าธารณะในท้องถ่นิ เพอ่ื จดั กจิ กรรมทางการเมอื งหรอื การชมุ นมุ ทางการเมอื งได้ โดยทอ้ งถน่ิ มหี นา้ ทตี่ อ้ ง ตอบสนองความต้องการนั้นๆ ของประชาชน และไม่สามารถเลือกปฏิบัติต่อ ประชาชนได้ กล่าวคือ มาตรานี้วางหลักการและบทบาทขององค์กรปกครองส่วน ท้องถ่ินให้ตอบสนองความต้องการของประชาชนในการทั่วไป ซ่ึงรวมถึงจัดการ ชมุ นมุ ด้วย หลักการที่วางในกฎหมายการปกครองท้องถ่ิน (Local Autonomy Act) เปน็ กฎหมายอยใู่ นฐานะเดยี วกบั ประมวลกฎหมายอาญาในแงท่ ว่ี า่ มไิ ดต้ อ้ งการใชอ้ ธบิ าย ต่อปญั หาการชมุ นุมโดยเฉพาะเจาะจง เชน่ ในกรณีมาตรา 244 น้ี ย่อมใช้กับการ ขอใช้สนามกีฬาของเมืองเพื่อจัดงานกีฬา หรือขอใช้ห้องสมุดเพื่ออ่านหนังสือ เชน่ เดียวกับการขอใช้ห้องหอประชมุ เพอ่ื ชุมนมุ ทางการเมือง เพราะกฎหมายระดบั พระราชบญั ญตั เิ ปน็ การวางหลกั การแกป่ ระชาชนและแกก่ รณที เี่ ปน็ การทวั่ ไป ซง่ึ อาจ ไม่สอดคล้องกับการรับรองเสรีภาพในการชุมนุม อย่างไรก็ตาม หากพิจารณา กฎหมายระดับท้องถ่ินย่อมพบว่าระบบกฎหมายญี่ปุ่นมีหลักการในทางปฏิบัติ จำ� นวนมาก โดยเฉพาะอยา่ งยงิ่ ในเรอ่ื งเสรภี าพการชมุ นมุ จนกลา่ วไดว้ า่ รายละเอยี ด และวิธีการใช้และข้อจ�ำกัดแห่งเสรีภาพในการชุมนุมอยู่ในกฎหมายระดับท้องถ่ิน เป็นหลัก ซ่ึงเปน็ ประเด็นท่ีจะพจิ ารณาในหวั ข้อถดั ไป 5.3.3 กฎหมายระดับท้องถนิ่ ในประเทศญ่ีปนุ่ รูปแบบการปกครองทอ้ งถ่ินแบ่งออกเปน็ หลายระดบั ต้งั แต่ ระดบั มหานครโตเกียว ระดบั เมืองใหญ่ เชน่ เกียวโตและโอซากา การปกครองระดับ ภาคฮอกไกโด และการปกครองระดับจังหวัด (Prefectural) หรือเมือง (City) ในหน่วยการปกครองระดับจังหวัดก็มีกลไกรัฐท้องถ่ินประเภทฝ่ายบริหารและ ฝ่ายนิติบัญญัติท่ีมาจากการเลือกตั้ง ซ่ึงองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอ�ำนาจในการ ออกกฎหมายเพ่ือใช้ในพื้นที่ของตนเอง78 ท้ังน้ี หากพิจารณาคดีความเกี่ยวกับ การชมุ นมุ ทเี่ กดิ ขน้ึ แลว้ พบวา่ มกี ฎหมายทอ้ งถนิ่ หลายฉบบั ทม่ี บี ทบาทในการกำ� หนด 78 รายละเอียดเก่ียวกับการปกครองท้องถิ่นญ่ีปุ่นสามารถดูจากเน้ือหาในหัวข้อ 4.1 ว่าด้วยบริบทสังคม เศรษฐกจิ และโครงสร้างรฐั ของญีป่ ุ่น

266 เสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบและปราศจากอาวธุ ตามบทบัญญัติแหง่ กฎหมาย วิธีการปฏิบัติเกี่ยวกับการใช้เสรีภาพในการชุมนุม อย่างไรก็ตาม กฎหมายระดับ ทอ้ งถนิ่ ของญป่ี นุ่ มจี ำ� นวนมากเกนิ กวา่ จะนำ� มาพจิ ารณาไดท้ งั้ หมด และแตกตา่ งกนั ไป ในแตล่ ะทอ้ งถนิ่ ในทนี่ จี้ งึ ยกมาเพยี งบางสว่ นใหพ้ อเหน็ ภาพของระบอบความสมั พนั ธ์ ระหวา่ งกฎหมายท้องถิ่นกบั รัฐธรรมนญู และกฎหมายระดับพระราชบญั ญัติ จากงานของเบียร์ (Lawrence W. Beer) ได้ศึกษารัฐธรรมนูญและ เสรีภาพการชุมนุมในประเทศญ่ีปุ่น ได้อธิบายว่า ด้วยค่านิยมที่นิยมการแข่งขัน (competitiveness) และค่านิยมต่อกลุ่ม (Groupism, non-individualism) ประกอบกบั การปกครองภายใต้รัฐบาลทหารเปน็ เวลานานตงั้ แต่ ค.ศ. 1930-1945 ท�ำให้เสรีภาพในการชุมนุมและสมาคมกลายเป็นสิทธิเสรีภาพท่ีส�ำคัญมากใน สังคมญี่ปุ่น จนมีการชุมนุมกันหลากหลายรูปแบบในการต่อรองทางการเมืองและ เคล่ือนไหวกิจกรรมทางสังคมต่างๆ จนกระท่ังตั้งแต่ ค.ศ. 1948 เริ่มมีการจัดตั้ง “คณะกรรมการความปลอดภัยสาธารณะ” (Public Safety Commission) ใหก้ าร ชมุ นมุ ทงั้ หลายตอ้ งมกี ารวางแผนและการขออนญุ าตจากคณะกรรมการชดุ ดังกลา่ ว และเบยี รพ์ บวา่ มที อ้ งถนิ่ กวา่ หกสบิ แหง่ ทดี่ �ำเนนิ การตงั้ คณะกรรมการชดุ นใี้ นทอ้ งถน่ิ ของตน ในจำ� นวนมปี ระมาณ 53 ท้องท่ตี อ้ งการให้การชมุ นมุ ตอ้ งได้รับอนญุ าตจาก คณะกรรมการกอ่ น อยา่ งไรกต็ าม เบยี รย์ งั พบวา่ การปฏเิ สธไมอ่ นญุ าตใหม้ กี ารชมุ นมุ แทบไม่เคยเกดิ ขนึ้ เลย79 คณะกรรมการความปลอดภัยสาธารณะในระดับมหานครและระดับจังหวัด ท�ำงานขึ้นตรงต่อนายกเทศมนตรี และมีอ�ำนาจเหนือต�ำรวจในท้องที่นั้นๆ โดยท่ี ในระดับมหานคร ระดบั ภาคฮอกไกโด และระดับเมอื งใหญ่ (เกยี วโต, โอซากา และ อกี 13 จงั หวดั ) จะมคี ณะกรรมการความปลอดภยั สาธารณะจำ� นวน 5 คน ในขณะที่ จังหวัดท่ัวไปมีจ�ำนวนกรรมการ 3 คน คณะกรรมการเหล่านี้มาจากการแต่งต้ัง ของนายกเทศมนตรีตามความเห็นชอบของสภาท้องถิ่น ซึ่งท้ังนายกเทศมนตรี และสมาชิกสภาท้องถิ่นมาจากการเลือกตั้งของประชาชน ในแง่อ�ำนาจหน้าท่ี คณะกรรมการชุดนี้มีขอบเขตงานที่กว้างขวางต้ังแต่การออกใบอนุญาตขับขี่ ออกกฎจราจร ชดเชยความเสียหายให้กับเหยื่ออาชญากรรมล่วงหน้า ตลอดจน การอนญุ าตใหจ้ ดั การชุมนมุ 80 79 Lawrence W. Beer, Human Rights Constitutionalism in Japan and Asia: The Writing of Lawrence W. Beer, (Kent: Global Oriental, 2009), p. 198. 80 2009 Police White Paper Heisei (online), p. 165, Available form: http://www.npa.go.jp/ hakusyo/h22/english/White_Paper_2010_8.pdf (12 Jan 2014).

เสรีภาพในการชมุ นมุ โดยสงบและปราศจากอาวธุ ตามบทบญั ญตั แิ ห่งกฎหมาย 267 อย่างไรก็ตาม เบียร์ยังอ้างถึงคดีส�ำคัญ คือ คดีท่ีพิจารณาความชอบด้วย รัฐธรรมนูญของกฎหมายท้องถิ่นที่ก�ำหนดให้มีคณะกรรมการความปลอดภัย สาธารณะดังกล่าว โดยกฎหมายท่ีพิพาทกัน คือ ข้อบัญญัติแห่งมหานครโตเกียว หมายเลข 44 ค.ศ.1950 เรื่องการประชุมในที่สาธารณะ การเดินขบวน และการ แสดงออกโดยมวลชน (The Metropolitan Ordinance No. 44 of 1950 on Public Meeting, Mass Parade and Mass Demonstration) มใี จความโดยสงั เขป เก่ยี วกับการชมุ นุมว่า “มาตรา 1 การอนุญาตของคณะกรรมการความปลอดภัยสาธารณะแห่ง มหานครโตเกยี ว (ตอ่ ไปนจ้ี ะเรยี กวา่ คณะกรรมการความปลอดภยั สาธารณะ) มีความจ�ำเป็นต่อการจัดการชุมนุมหรือการเดินขบวนบนถนนหรือสถานที่ สาธารณะอื่นๆ หรือการแสดงออกโดยมวลชนในท่ีสาธารณะ เว้นแต่กรณี ดังตอ่ ไปน้ี 1) การปกิ นกิ หรือการทัศนศึกษาของโรงเรียน ของเยาวชน หรอื การประชมุ ของกิจกรรมพลศกึ ษา และการแข่งขันกฬี า 2) กจิ กรรมตามปกตทิ วั่ ไป เชน่ พธิ กี รรมตามชว่ งวยั ตา่ ง การแตง่ งาน งานศพ หรือการสกั การะบรรพบุรษุ ”81 ข้อบัญญัติมหานครโตเกียว มาตราหน่ึงได้ก�ำหนดหน้าที่แก่บุคคลผู้มี ความประสงค์จะจัดการชุมนุมในที่ทางสาธารณะว่า ต้องมีการขออนุญาตต่อ คณะกรรมการความปลอดภยั สาธารณะ เวน้ แตก่ ารชมุ นมุ ดงั กลา่ วจะเปน็ การชมุ นมุ ตามปกติทั่วไป เช่น การปิกนิก การทัศนศึกษาของเด็กนักเรียนท่ีมีการเดินแถว 81 The Metropolitan Ordinance No.44 of 1950 on Public Meeting, Mass Parade and Mass Demonstration: Article 1. A permission of the Metropolitan Public Safety Commission (hereinafter referred to as the Public Safety Commission) is required in order to hold a meeting or mass parade on the road or other public places, or engage in mass demonstration irrespective of places. However, cases that come under any item of the following are excepted from the provision of the present article. 1. Picnics or educational trips of students and pupils, physical education meetings and sports meetings. 2. Established functions such as the ceremonies of coming of age, marriage, funeral, and ancestral worship.

268 เสรีภาพในการชมุ นมุ โดยสงบและปราศจากอาวธุ ตามบทบญั ญัตแิ ห่งกฎหมาย ไปตามถนน หรือการชุมนุมของญาติมิตรในพิธีกรรมต่างๆ ตามวรรคสอง แต่การ ชุมนุมนอกเหนือจากท่ีก�ำหนดเป็นข้อยกเว้นทั้งสองวรรคแล้วต้องมีการขออนุญาต ไม่ว่าจะเป็นการชุมนุมทางการเมืองโดยตรงหรือไม่ก็ตาม หากสรุปเง่ือนไขของ กฎหมายขอ้ นใ้ี นมมุ ของคณะกรรมการความปลอดภยั ยอ่ มเขา้ ใจไดว้ า่ คณะกรรมการ ดงั กลา่ วมอี ำ� นาจอนญุ าตตอ่ เมอื่ การชมุ นมุ หรอื เดนิ ขบวนนน้ั ตอ้ งการทำ� บนทส่ี าธารณะ และเฉพาะการชมุ นมุ ทน่ี อกเหนือจากเหตุการณป์ กตใิ นชวี ิตประจ�ำวัน เมอ่ื บคุ คลมหี นา้ ทตี่ อ้ งขออนญุ าตเพอื่ จดั การชมุ นมุ แลว้ การขออนญุ าตดงั กลา่ ว ตอ้ งกระท�ำตามวธิ กี ารทกี่ ฎหมายก�ำหนดไวต้ ามมาตรา 2 ของกฎหมายฉบบั เดยี วกนั ความวา่ “มาตรา 2 การขออนุญาตตามมาตราหน่ึงต้องย่ืนต่อสถานีต�ำรวจท่ีมีเขต อ�ำนาจเหนือสถานที่จัดการประชุม การเดินขบวน และกิจกรรมแสดงออก ลว่ งหน้าในเวลาไมน่ ้อยกว่า 72 ชวั่ โมง โดยบุคคลหรือตัวแทนของกลุ่มทจ่ี ัด กจิ กรรม โดยเอกสารขออนญุ าตต้องประกอบดว้ ยรายละเอียด ดงั นี้ 1) ช่ือและท่ีอยผู่ ้จู ัดกจิ กรรม 2) ในกรณผี จู้ ดั กจิ กรรมอาศยั อยนู่ อกเขตของเมอื งหรอื หมบู่ า้ นทจี่ ดั กจิ กรรม จะต้องมีช่ือและท่ีอยู่ของบุคคลผู้รับประกันที่อาศัยอยู่ในเมืองที่มีการ จดั กิจกรรม 3) เวลาในการจดั กจิ กรรมการชุมนมุ เดนิ ขบวน หรือการแสดงออกอน่ื ๆ 4) สถานที่ เสน้ ทางการเดนิ ขบวน ตอ้ งมกี ารรา่ งแผนทบี่ รเิ วณทจ่ี ดั การชมุ นมุ เดินขบวน หรอื กิจกรรมอนื่ ๆ 5) ชอื่ องค์กร และ ชือ่ -ทอ่ี ยู่ ของตัวแทนองค์กร 6) จ�ำนวนผู้เข้ารว่ มทค่ี าดไว้ 7) วัตถปุ ระสงค์ และชอื่ กจิ กรรม”82 82 The Metropolitan Ordinance No.44 of 1950 on Public Meeting, Mass Parade and Mass Demonstration: Article 2. An application for permission under the preceding article shall be filed through the police station which has jurisdiction over the place where a meeting, mass parade or mass demonstration is to be engaged in not less than 72 hours in advance by an in- dividual or a representative of an organization who is a sponsor (hereinafter referred to as a sponsor) making such a document in triplicate in which the following particulars are stated

เสรภี าพในการชมุ นุมโดยสงบและปราศจากอาวธุ ตามบทบัญญัตแิ หง่ กฎหมาย 269 วิธีการขออนุญาตจะพิจารณาต้ังแต่บุคคลผู้มีสิทธิขออนุญาตในการจัดการ ชมุ นุมในพืน้ ท่ี โดยทัว่ ไป ไดแ้ ก่ บคุ คลหรอื ตัวแทนองคก์ รผจู้ ดั กจิ กรรมที่มีภูมลิ �ำเนา อยู่ในพื้นที่ท่ีจัดการชุมนุม แต่หากผู้จัดการชุมนุมไม่ได้อาศัยในพ้ืนท่ีน้ันก็มีหน้าที่ ตอ้ งจดั หาบคุ คลในพน้ื ทที่ ต่ี อ้ งการจดั การชมุ นมุ ทสี่ ามารถรบั รองการจดั การชมุ นมุ ได้ โดยยื่นขออนุญาตกับเจ้าหน้าที่ต�ำรวจในพื้นท่ีที่จัดกิจกรรมเป็นเวลาล่วงหน้า ไมน่ ้อยกวา่ 72 ช่วั โมง ทงั้ นห้ี นังสอื ขออนุญาตจะตอ้ งระบวุ ัตถปุ ระสงคแ์ ละช่อื ของ กจิ กรรมทต่ี อ้ งการจดั พรอ้ มดว้ ยชอ่ื และทอ่ี ยผู่ รู้ บั ผดิ ชอบการชมุ นมุ จำ� นวนผเู้ ขา้ รว่ ม ทป่ี ระเมินไว้ เวลาและสถานที่ในการจัดกิจกรรม เม่ือผู้จัดกิจกรรมได้ยื่นขออนุญาตโดยมีรายละเอียดครบถ้วนตามที่กฎหมาย ก�ำหนดแล้ว ในข้ันตอนการอนุญาต คณะกรรมการต้องพิจารณาตามข้อบัญญัติ มหานครโตเกยี ว หมายเลข 44 ค.ศ. 1950 วา่ ดว้ ยการชมุ นมุ สาธารณะ การเดนิ ขบวน และกิจกรรมแสดงออกทางการเมอื ง มาตรา 3 โดยมีหลักการตามนี้ “มาตรา 3 เมื่อมีการยื่นขออนุญาตแล้ว คณะกรรมการความปลอดภัย สาธารณะมีหน้าที่ต้องอนุญาต เว้นแต่พฤติการณ์ของการจัดการชุมนุม การเดินขบวน หรือกิจกรรมน้ัน ปรากฏว่าอาจเกิดอันตรายต่อการรักษา ความสงบสุขของสาธารณะโดยตรงและอย่างชัดแจ้ง อย่างไรก็ตาม คณะกรรมการอาจก�ำหนดเงอ่ื นไขตามความจำ� เปน็ ไดใ้ นประเดน็ ดงั ตอ่ ไปนี้ 1) เกย่ี วกบั การปอ้ งกันเหตทุ เ่ี จา้ หน้าที่ของรฐั อาจถูกกดี กนั ออกจากหน้าที่ 2) เกยี่ วกบั มาตรการปอ้ งกนั อนั ตราย ดว้ ยการตรวจตราและจำ� กดั สง่ิ อนั ตราย เชน่ อาวุธปนื หรอื อาวธุ สงั หารอื่นๆ 1. The name and address of a sponsor. 2. In case the above sponsor lives outside the city, town or village, etc. where the above is to be engaged in, the name and address of a responsible liaison person who lives in the city, town, or village, etc. where the above is to be engaged in. 3. The time when a meeting, mass parade or mass demonstration is to be engaged in. 4. The place, course of parade and sketch map where a meeting, mass parade, or mass demonstration is to be engaged in. 5. Names of organizations to engage in and names and addresses of their representatives. 6. Number of people expected to engage in. 7. The purpose and the name of the meeting, mass parade or mass demonstration.

270 เสรีภาพในการชุมนมุ โดยสงบและปราศจากอาวธุ ตามบทบญั ญตั แิ ห่งกฎหมาย 3) เกยี่ วกับการรักษาระเบียบในการจารจร 4) เก่ยี วกับการรกั ษาระเบียบของกจิ กรรม 5) เกยี่ วกบั การรกั ษาความสงบในยามค่�ำคืน 6) เกยี่ วกบั มาตรการสำ� รองเพอื่ ปรบั เปลยี่ นสถานที่ เสน้ ทาง หรอื เวลา ในกรณี ทจี่ ำ� เปน็ เพอื่ รกั ษาความสงบเรยี บรอ้ ยและความปลอดภยั ของสาธารณชน คณะกรรมการความปลอดภยั สาธารณะ เมอื่ ไดอ้ นญุ าตใหจ้ ดั การชมุ นมุ แลว้ มีหน้าท่ตี อ้ งแจง้ แก่ผูจ้ ดั หรือบคุ คลทีร่ ับผดิ ชอบเปน็ หนงั สือ เกี่ยวกบั ผล ของการพจิ ารณา หากไมม่ เี หตผุ ดิ ปกติ ภายใน 24 ชว่ั โมงกอ่ นการจดั กจิ กรรม คณะกรรมการความปลอดภัยสาธารณะอาจยกเลิกการอนุญาตหรือ เปล่ียนแปลงเง่ือนไขได้ หากพฤตกิ ารณ์ปรากฏอย่างชัดแจ้งว่ามีความจ�ำเปน็ เพ่อื รักษาความสงบเรียบรอ้ ยของสาธารณะ คณะกรรมการความปลอดภัยสาธารณะจะต้องรายงานต่อสภา มหานครโตเกียว พร้อมด้วยเหตุผลอย่างละเอียด เม่ือไม่อนุญาตให้จัดการ ชมุ นุมกด็ ี หรอื การยกเลกิ การชมุ นุมก็ดี”83 83 The Metropolitan Ordinance No.44 of 1950 on Public Meeting, Mass Parade and Mass Demonstration: Article 3. When an application is applied to under the preceding article the Public Safety Commission is required to give permission unless the conduct of the meeting, mass parade or mass demonstration is recognized as clearly and directly dangerous to the maintenance of public peace. However, it may provide necessary conditions in relation to the following matters. 1. Matters related to prevention of interference with a government official or other public officer in the execution of his duty. 2. Matters related to preventive measures of danger that is imposition of restrictions upon the carrying of dangerous things such as firearms, murderous weapons, etc. 3. Matters related to traffics and maintenance of order. 4. Matters related to maintenance of order of meetings, mass parade or mass demonstration. 5. Matters related to maintenance of tranquility at night. 6. Matters related to changes of a place, course of parade, or time, if necessary, because of maintenance of public order or public health. The Public Safety Commission, when it gives the above like permission, is required to serve a sponsor or a responsible liaison person with a notice stating to that effect on one of the applications when there is no special reason not less than 24 hours prior to the time of commencement of the meeting, mass parade or mass demonstration.

เสรภี าพในการชุมนุมโดยสงบและปราศจากอาวธุ ตามบทบัญญตั แิ หง่ กฎหมาย 271 กลา่ วคอื เมอื่ การขออนญุ าตทำ� ขนึ้ อยา่ งถกู ตอ้ งตามมาตรา 2 แลว้ คณะกรรมการ ความปลอดภยั สาธารณะมหี นา้ ทต่ี อ้ งอนญุ าตใหม้ กี ารชมุ นมุ เกดิ ขนึ้ ได้ แตอ่ าจกำ� หนด เงอื่ นไขเพอ่ื ความปลอดภยั ได้ เชน่ การกำ� หนดมาตรการปอ้ งกนั ไมใ่ หเ้ จา้ หนา้ ทข่ี องรฐั ถูกกนั ออกจากเหตกุ ารณ์ การควบคมุ อาวุธ การรกั ษาความเรียบร้อยในการจราจร การรกั ษาความเรยี บรอ้ ยในทชี่ มุ นมุ ตลอดจนการรกั ษาความสงบในเวลากลางคนื ดว้ ย เปน็ ตน้ ซงึ่ จากขอ้ กำ� หนดดงั กลา่ ว คณะกรรมการความปลอดภยั สาธารณะจะมคี ำ� สงั่ ไม่อนุญาตได้ก็ต่อเมื่อมีพฤติการณ์ปรากฏอย่างชัดเจนอันเป็นผลโดยตรงจากการ ชุมนุมว่าจะเกิดอันตรายแก่ชีวิตและทรัพย์สินไม่ว่าจะเป็นของส่วนรวมหรือส่วนตัว ก็ตาม นอกจากนี้ คณะกรรมการความปลอดภัยสาธารณะยังมีหน้าที่ต้องพิจารณา คำ� ขออนญุ าตภายใน 24 ชวั่ โมงหลงั จากมกี ารขออนญุ าตแลว้ เวน้ แตจ่ ะมเี หตจุ ำ� เปน็ โดยผลการพิจารณาตอ้ งแจ้งเป็นหนังสอื แก่ผจู้ ดั กจิ กรรม ทัง้ น้ี แม้วา่ คณะกรรมการ ความปลอดภัยสาธารณะจะอนุญาตให้จัดการชุมนุม แต่ยังมีอ�ำนาจในการระงับ ค�ำอนุญาตหรือเปลี่ยนแปลงเง่ือนไขได้ตลอดเวลา เมื่อมีความจ�ำเป็นต้องรักษา ความสงบเรยี บรอ้ ยของสาธารณชน อยา่ งไรกต็ าม อำ� นาจดงั กลา่ วมใิ ชอ่ ำ� นาจเดด็ ขาด หากคณะกรรมการความปลอดภยั สาธารณะมคี ำ� สงั่ ในทางทเี่ ปน็ ผลรา้ ยตอ่ การชมุ นมุ เชน่ มคี ำ� สงั่ ระงบั การอนญุ าตกด็ ี ยกเลกิ การชมุ นมุ กด็ ี คณะกรรมการความปลอดภยั สาธารณะต้องช้ีแจงต่อสภาท้องถิ่นพร้อมด้วยเหตุผลโดยละเอียดถึงเหตุแห่งการ มีค�ำสง่ั เหล่านนั้ หากพิจารณาจากโครงสร้างองค์กรแล้ว คณะกรรมการความปลอดภัย สาธารณะด�ำรงอยู่ได้ด้วยการแต่งต้ังของนายกเทศมนตรีและความยินยอมของสภา ทอ้ งถน่ิ ซงึ่ ทงั้ นายกเทศมนตรแี ละสภาทอ้ งถนิ่ นน้ั ดำ� รงอยใู่ นตำ� แหนง่ ดว้ ยการเลอื กตง้ั และความนิยมของประชาชน ดังน้ัน หากคณะกรรมการความปลอดภัยสาธารณะ ดำ� เนนิ การไปโดยปราศจากเหตผุ ลอนั สมควร หรอื อนญุ าตใหจ้ ดั การชมุ นมุ จนกระทบ ต่อประโยชน์สาธารณะท่ีคนในชุมชนย่อมได้รับผลกระทบสูงสุดก็ย่อมกระทบต่อ ความนิยมท้ังของนายกเทศมนตรีและสภาท้องถิ่น ซึ่งอาจส่งผลต่อการเลือกต้ังใน The Public Safety Commission may withdraw permission or change conditions notwith- standing the two preceding articles when clearly recognized to be necessary for the maintenance of public peace. The Public Safety Commission shall report to the Metropolitan Assembly with detailed reasons when it rendered the disposition of rejection under the provision of the first item or withdrew permission under the provision of the preceding paragraph.

272 เสรภี าพในการชมุ นมุ โดยสงบและปราศจากอาวุธตามบทบญั ญัตแิ หง่ กฎหมาย รอบถัดไป จึงเห็นได้ว่ากฎหมายน้ีมีโครงสร้างถ่วงดุลซึ่งกันและกันอยู่ บทบาทของ คณะกรรมการความปลอดภยั สาธารณะจงึ ไมใ่ ชล่ กั ษณะการมอี ำ� นาจวนิ จิ ฉยั แตเ่ ปน็ บทบาททบ่ี งั คบั ใหก้ ารชมุ นมุ ใดๆ ตอ้ งมกี ารปรกึ ษาหารอื ระหวา่ งผจู้ ดั การชมุ นมุ และ คณะกรรมการความปลอดภัยสาธารณะ จึงเป็นเหตุให้ผู้จัดการชุมนุมต้องชี้แจง รายละเอยี ดของกจิ กรรมแกค่ ณะกรรมการความปลอดภยั สาธารณะ และคณะกรรมการ ความปลอดภัยสาธารณะต้องเรียนรู้ข้อเสนอและข้อบกพร่องของแผนการน้ันและ ปรับปรุงกันไป คณะกรรมการความปลอดภัยสาธารณะจงึ ไมม่ ีอ�ำนาจในการปฏิเสธ มีแตอ่ ำ� นาจในการกำ� หนดเงื่อนไขเพื่อความปลอดภัยสำ� หรบั กิจกรรม ตวั อยา่ งของขอ้ บญั ญตั มิ หานครโตเกยี วเปน็ ตน้ แบบของขอ้ บญั ญตั ใิ นทอ้ งถนิ่ อื่นๆ ด้วย ที่เห็นไดช้ ดั คือ ข้อบญั ญตั ิเมืองเกียวโต หมายเลข 10 ค.ศ. 1954 ว่าดว้ ย การชมุ นมุ การเดนิ ขบวน และการแสดงออกทางการเมอื ง (Kyoto City Ordinance on Assembly, Marching and Demonstration- Kyoto City Ordinance No. 10 of 1954) ความวา่ “มาตรา 2 บุคคลใดตอ้ งการจดั การชุมนุมกด็ ี เดนิ ขบวนบนถนนหรือสถานท่ี กลางแจ้งอน่ื ใดอันเปน็ ทส่ี าธารณะก็ดี (การชุมนุมลักษณะน้ีต่อไปจะเรียกวา่ “การชมุ นมุ กลางแจง้ ”) หรอื การจดั กจิ กรรมแสดงออกทางการเมอื งในสถานท่ี ใดต้องได้รับอนุญาตจากคณะกรรมการความปลอดภัยสาธารณะ เว้นแต่ กิจกรรมข้างตน้ จะเขา้ ลักษณะดังตอ่ ไปน้ี (1) การทศั นาจร การทศั นศกึ ษา กจิ กรรมกรฑี าหรอื กฬี าทก่ี ระทำ� โดยนกั เรยี น หรือเยาวชน (2) พิธีกรรมตามปกติ เก่ียวกับการแต่งงาน งานศพ หรือกิจกรรมทาง วัฒนธรรม (3) กรณอี น่ื ๆ ตามที่คณะกรรมการความปลอดภยั สาธารณะประกาศ”84 84 Kyoto City Ordinance No. 10 of 1954, Article 2: Persons who intend to hold an assembly or marching on the road or at any other outdoor place in public (such assembly shall hereinafter be refereed to as “outdoor assembly”), or hold a demonstration at any place shall obtain permission from the public safety commission, unless such action falls under any of the following. (1) Excursion, school trip, gymnastics or sports carried out by students, pupils, etc. (2) Ordinary ceremonies for marriage, funeral, and other customary events. (3) Other cases as provided by the public safety commission.

เสรภี าพในการชุมนุมโดยสงบและปราศจากอาวุธตามบทบญั ญตั ิแห่งกฎหมาย 273 เห็นได้ชัดว่าข้อบัญญัติเมืองเกียวโตในเรื่องการชุมนุมนั้นมีลักษณะเดียวกับ มาตรา 1 ของข้อบญั ญัตมิ หานครโตเกยี ว หมายเลข 44 ค.ศ. 1950 ดังที่พจิ ารณา ไปก่อนหน้าน้ี กล่าวคือ ข้อบัญญัติดังกล่าวก�ำหนดให้ผู้ที่ต้องการจะจัดการชุมนุม ในสถานท่ีกลางแจ้งอันเป็นท่ีสาธารณะต้องขออนุญาตจากคณะกรรมการความ ปลอดภยั สาธารณะ ยกเวน้ กจิ กรรมรวมหมปู่ ระเภท การทศั นาจร กจิ กรรมกฬี า หรอื ประเพณีตามปกติ ยิง่ ไปกวา่ น้นั หากพิจารณามาตรา 6 ของขอ้ บญั ญัตเิ มอื งเกยี วโต เรอื่ งการชมุ นมุ น้ี ยอ่ มเหน็ ไดว้ า่ หลกั ปฏบิ ตั ใิ นการขออนญุ าตชมุ นมุ นนั้ ตอ้ งการเงอื่ นไข พจิ ารณาคล้ายกัน ดงั น้ี “มาตรา 6 (1) การอนญุ าตตามมาตรา 4 คณะกรรมการความปลอดภยั สาธารณะสามารถ อนุญาตการชุมนมุ กลางแจง้ การเดนิ ขบวน หรือการแสดงออกตา่ งๆ ได้ เว้นแต่มีเหตุอันชัดแจ้งว่า กิจกรรมดังกล่าวอาจกลายเป็นการคุกคาม โดยตรงต่อชีวิต ทรัพย์สินส่วนรวมหรือส่วนบุคคล อย่างไรก็ตาม คณะกรรมการอาจก�ำหนดให้มีมาตรการทจ่ี ำ� เปน็ ได้ ดงั ตอ่ ไปน้ี (i) มาตรการปอ้ งกนั ไมไ่ หเ้ กดิ การกดี กนั การปฏบิ ตั หิ นา้ ทขี่ องเจา้ หนา้ ทรี่ ฐั (ii) มาตรการปอ้ งกนั อนั ตรายทเ่ี กดิ จากการพกพาอาวธุ ปนื หรอื อาวธุ อน่ื ๆ (iii) มาตรการรกั ษาความเปน็ ระเบยี บเรียบร้อยในการจราจร (iv) มาตรการรักษาความเป็นระเบียบของการชุมนุม เดินขบวน หรือ การแสดงออกอนื่ ๆ (v) มาตรการรกั ษาความสงบในเวลากลางคนื (vi) มาตรการฉกุ เฉนิ ในการเปลย่ี นแปลงเสน้ ทาง สถานท่ี หรอื เวลา ในการ จดั กจิ กรรม เพอ่ื เกดิ เหตจุ ำ� เปน็ เพอื่ ปอ้ งกนั มใิ หเ้ กดิ การคกุ คามตอ่ ชวี ติ และทรัพยส์ นิ ส่วนรว่ มและส่วนบคุ คล (2) การอนุญาตข้างต้น คณะกรรมการความปลอดภัยสาธารณะจะต้อง มสี ำ� เนาแบบขออนญุ าตทร่ี ะบขุ อ้ เทจ็ จรงิ ไวค้ รบถว้ น เวน้ แตม่ สี ถานการณ์ พิเศษ แล้วจะต้องน�ำส�ำเนาใบขออนุญาตส่งให้แก่บุคคลผู้มีหน้าที่ หรือ บุคคลผู้มีส่วนเกี่ยวข้อง ภายใน 24 ชั่วโมงก่อนการชุมนุมกลางแจ้ง การเดินขบวน หรือการแสดงออกใดๆ จะเร่มิ ขึ้น (3) ไม่ว่าระเบียบที่ก�ำหนดขึ้นในสองย่อหน้าก่อนน้ีจะได้ก�ำหนดไว้อย่างไร คณะกรรมการความปลอดภยั สาธารณะสามารถยกเลกิ ค�ำอนญุ าตชมุ นมุ หรอื เปลย่ี นแปลงเงอื่ นไขได้ หากพฤตกิ ารณป์ รากฏอยา่ งชดั แจง้ วา่ มคี วาม จ�ำเป็นเร่งด่วนเพื่อป้องกันภัยท่ีจะเกิดขึ้นโดยตรงแก่ชีวิต และทรัพย์สิน ส่วนรวมหรือส่วนบุคคลก็ตาม

274 เสรภี าพในการชมุ นมุ โดยสงบและปราศจากอาวุธตามบทบญั ญัตแิ หง่ กฎหมาย (4) ก่อนการอนุญาตให้จัดการชุมนุมตามวรรคหน่ึง คณะกรรมการความ ปลอดภัยสาธารณะจะต้องเรียกให้บุคคลผู้ด�ำเนินการชุมนุมมาพบและ รับฟังทัศนคติของผู้จัดการชุมนุม ภายใน 24 ช่ัวโมงก่อนการชุมนุมจะ เกิดข้ึน อย่างไรก็ตาม ขั้นตอนน้ีไม่บังคับใช้กับกรณีท่ีบุคคลไม่สามารถ มาพบคณะกรรมการได้ (5) ถ้าคณะกรรมการความปลอดภัยสาธารณะประกาศว่าได้อนุญาตให้มี การชุมนุม หรือยกเลิกการอนุญาตตามวรรคสาม การประกาศดังกล่าว พร้อมท้ังเหตผุ ลโดยละเอียด ตอ้ งถกู แจ้งไปยังสภาเทศบาลทนั ที”85 85 Kyoto City Ordinance No. 10 of 1954, Article 6: 1. Upon receiving an application for permission under Article 4, the public safety commission shall grant permission except in cases where it is obvious that the implementation of the outdoor assembly, marching or demonstration is likely to cause a direct threat to the life, person or property of the public. However, necessary conditions concerning the following matters may be imposed. (1) Prevention of obstruction of performance of duties of government offices. (2) Prevention of danger through regulation of the carrying of firearm, weapon or any other dangerous articles. (3) Maintenance of traffic order. (4) Maintenance of order of the assembly, marching or demonstration. (5) Maintenance of peace at night. (6) Change of the route, place or date of the action when it is inevitable for preventing a direct threat to the life, person or property of the public. 2. Having granted permission under the preceding paragraph, the public safety commission shall fill in the fact on one copy of the application form, and unless there are special circumstances, shall provide the copy, at least 24 hours before the date on which the outdoor assembly, march or demonstration is scheduled, for the person who organizes the action or person in charge of liaison. 3. Notwithstanding the provisions of the preceding two paragraphs, the public safety commission may revoke permission or change the conditions thereon if it becomes obvious that there is urgent need to prevent a direct threat to the life, person or property of the public. 4. Before turning down an application for permission under Paragraph 1, the public safety commission shall, in principle, at least 24 hours before the scheduled date of action, request the person who organizes the action to appear before the commission and shall hear the person’s opinion. However, this shall not apply when the person fails to make appearance. 5. If the public safety commission has turned down an application for permission in accordance with the preceding paragraph or revoked permission in accordance with Paragraph 3, it shall immediately notify the municipal assembly of the fact, with detailed reasons.

เสรีภาพในการชมุ นุมโดยสงบและปราศจากอาวธุ ตามบทบญั ญัติแห่งกฎหมาย 275 เห็นได้ว่า ถึงแม้หลักการในการขออนุญาตจะไม่แตกต่างกันมากนัก แต่ก็มี เงอื่ นไขทแ่ี ตล่ ะทอ้ งถน่ิ กำ� หนดรายละเอยี ดแตกตา่ งกนั ไปได้ เชน่ การชมุ นมุ ในเกยี วโต ไมม่ ขี อ้ กำ� หนดใหต้ อ้ งขออนญุ าตลว่ งหนา้ ไมน่ อ้ ยกวา่ 72 ชวั่ โมง หรอื การมขี อ้ กำ� หนด ใหผ้ จู้ ดั กจิ กรรมตอ้ งมาแสดงทศั นคตติ อ่ กจิ กรรมทางการเมอื ง เปน็ ตน้ ดงั นน้ั ถงึ แมจ้ ะ สามารถสรปุ ไดว้ า่ หลกั เกณฑใ์ นการชมุ นมุ และขออนญุ าตจะคลา้ ยกนั ในทอ้ งทตี่ า่ งๆ แต่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก็มีอิสรภาพพอสมควรในการก�ำหนดรายละเอียด บางประการให้แตกต่างกนั ออกไปได้ อย่างไรก็ตาม นอกเหนือจากระเบียบขั้นตอนในการขออนุญาตชุมนุมแล้ว บทบาทที่ส�ำคัญของท้องถ่ินอีกประการต่อการรับรองเสรีภาพในการชุมนุม คือ บทบาทการสนบั สนนุ ซง่ึ บทบาทดงั กลา่ วสามารถพจิ ารณาไดจ้ ากกฎหมายการปกครอง ท้องถน่ิ (Local Autonomy Act) มาตรา 244 ท่ีพจิ ารณาไปในหวั ขอ้ กอ่ นหน้านี้ ทง้ั นี้ ในชน้ั รายละเอยี ดในทางปฏบิ ตั สิ ามารถศกึ ษาไดจ้ าก ขอ้ บญั ญตั เิ มอื งอซิ มู ซิ าโน วา่ ดว้ ยการใช้งานหอประชุมเมอื งอซิ มู ซิ าโน (Izumizano City Ordinance No. 27 of 1963) ซ่ึงเป็นกฎหมายท่ีวางแนวปฏิบตั ิในการอนญุ าตหรอื ปฏเิ สธการสนบั สนนุ สถานทช่ี มุ นุมแกผ่ ้ชู ุมนมุ กฎหมายดังกล่าวมเี นอ้ื ความ ดงั นี้ “มาตรา 7 นายกเทศมนตรีอาจปฏิเสธการขออนุญาตใช้หอประชุมหาก พบว่า ผู้ขออนญุ าตมีพฤติการณด์ งั ต่อไปน้ี (1) เมอ่ื การใชห้ อประชมุ มแี นวโนม้ จะรบกวนความสงบเรยี บรอ้ ยของสาธารณะ (2) เมื่อการใช้หอประชุมมีแนวโน้มจะก่อให้เกิดความเสียหายแก่อาคารและ อปุ กรณ์ในอาคาร (3) เมอื่ พบวา่ การขอใชห้ อประชมุ อาจมเี หตขุ ดั ขอ้ งอน่ื ๆ เนอ่ื งจากการบรหิ าร จดั การหอประชมุ ”86 86 Izumisano City Ordinance No. 27 of 1963, Article 7: The city mayor may not permit the use of the hall when he/she finds any of the following cases: (1) where the use of the hall is likely to disturb public order; (2) where the use of the hall is likely to damage or soil the building, equipment, etc.; or (3) where it is found that the use of the hall is likely to otherwise cause interference with the management of the hall.

276 เสรภี าพในการชมุ นุมโดยสงบและปราศจากอาวธุ ตามบทบัญญัตแิ หง่ กฎหมาย จากข้อบัญญัติข้างต้น นายกเทศมนตรีมีอ�ำนาจในการไม่อนุญาตให้บุคคล ใช้หอประชุมเพื่อการจัดการชุมนุมก็ได้ ถ้าการชุมนุมน้ันอาจท�ำให้เกิดความไม่สงบ เรยี บรอ้ ยแก่สาธารณชน หรือเปน็ กิจกรรมท่จี ะทำ� ใหห้ อ้ งประชุมเสียหาย หรอื มีเหตุ ขดั ข้องในทางการบริหารจัดการ เชน่ จ�ำนวนที่น่ังของหอประชุมไม่เพียงพอส�ำหรบั กจิ กรรม หอ้ งประชมุ ไมว่ า่ งเนอ่ื งจากตอ้ งจดั กจิ กรรมอน่ื เปน็ ตน้ ซง่ึ การมขี อ้ กำ� หนด เช่นน้ีเป็นแนวปฏิบัติที่เป็นข้อยกเว้นกฎหมายการปกครองท้องที่ มาตรา 244 ท่กี ำ� หนดหา้ มทอ้ งถน่ิ ปฏิเสธการขอใชง้ านสาธารณปู โภค หากเทียบนัยตามประเดน็ การชุมนุมย่อมหมายความว่า โดยหลักการองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินมีหน้าท่ี สนับสนุนกิจกรรมของประชาชน แต่กฎหมายก็เปิดช่องให้ท้องถ่ินสามารถออก ข้อยกเว้นหลักการดังกล่าวได้ โดยพิจารณาจากสภาพการใช้งานสาธารณูปโภค ส่วนรวมและความปลอดภัยของสาธารณชน อันเป็นประโยชน์สาธารณะตามท่ี ก�ำหนดไว้ตามรฐั ธรรมนญู มาตรา 12 นอกจากกฎหมายระดับท้องถิ่นจะสามารถก�ำหนดข้อยกเว้นกฎหมายของ รัฐบางประการแล้ว สำ� หรับการชุมนุมบางลกั ษณะ กฎหมายระดับทอ้ งถิ่นสามารถ ออกแบบเง่ือนไขรายละเอียดของการชุมนุมได้ตามสภาพและบริบทของแต่ละพ้ืนที่ เช่น ที่เมืองฮิโรชิมามีกฎหมายท่ีออกมาควบคุมการชุมนุมของแก๊งมอเตอร์ไซด์ โดยกำ� หนดรายละเอยี ดของการชมุ นมุ ถอื ถอื วา่ เปน็ แกง๊ มอเตอรไ์ ซดไ์ วห้ ลายประการ ในกฎหมายชอ่ื วา่ ขอ้ บญั ญตั เิ มอื งฮโิ รชมิ ากรณกี ารกำ� จดั แกง๊ มอเตอรไ์ ซด์ (Hiroshima City Ordinance on Elimination of Motorcycle Gangs-Hiroshima Prefecture City No. 39 of 2002) กฎหมายฉบบั นมี้ ปี ระเดน็ ทเี่ กยี่ วขอ้ งกบั เสรภี าพในการชมุ นมุ อยใู่ น มาตรา 16, 17 และ 19 ซงึ่ เปน็ บทก�ำหนดโทษทางอาญา ความว่า “มาตรา 16 บคุ คลหา้ มกระท�ำการดงั ตอ่ ไปน้ี (1) รวมตวั กนั หรอื ปกั หลกั เปน็ การชมุ นมุ ในทส่ี าธารณะ โดยปราศจากความ ยินยอมหรือการอนุญาตจากเจ้าของหรือผู้จัดการสถานที่ ในลักษณะ ท่นี ่าจะท�ำใหส้ าธารณะรู้สกึ กลวั หรอื ไมป่ ลอดภัย”87 87 Hiroshima Prefecture City No. 39 of 2002, Article 16: (1) Any person shall not conduct any of the following acts: (i) Congregating or holding an assembly at a public place without obtaining approval or permission of the owner or manager of the place, in a manner that would make the public feel insecurity or fear

เสรภี าพในการชุมนมุ โดยสงบและปราศจากอาวุธตามบทบญั ญตั ิแหง่ กฎหมาย 277 “มาตรา 17 ถ้าเกิดมีการกระท�ำตามวรรคหน่ึง อนุมาตราหนึ่งของมาตรา ข้างต้น ในพ้ืนที่สาธารณะ ซึ่งบริหารจัดการโดยเทศบาลเมือง ประกอบกับ บุคคลเหล่านั้นได้แสดงความเข้มแข็งและก้าวร้าว หรือการแสดงออกอ่ืน ในลกั ษณะเดยี วกนั ดว้ ยเครอ่ื งแตง่ กายของกลมุ่ ดว้ ยการปดิ บงั ใบหนา้ ทง้ั หมด หรือบางส่วน การรวมตัวเป็นวงกลม หรือการประดับธงสัญลักษณ์ใดใด นายกเทศมนตรอี าจสง่ั การใหบ้ คุ คลเหลา่ นน้ั ยตุ กิ ารกระทำ� และออกจากพนื้ ที่ สาธารณะดังกลา่ ว”88 “มาตรา 19 บุคคลที่ละเมิดไม่ปฏิบัติตามค�ำสั่งของนายกเทศมนตรีตาม มาตรา 17 ต้องระวางโทษจ�ำคุกและท�ำงานสาธารณะไม่เกินหกเดือน หรือ ปรบั ไม่เกินหนงึ่ แสนเยน”89 โดยสรุป บทบัญญัติสามมาตราน้ี ห้ามไม่ให้บุคคลรวมตัวกันโดยไม่ได้รับ อนุญาตจากผู้ดูแลสถานที่ในลักษณะที่ท�ำให้สาธารณชนเกิดความหวาดกลัว โดยแสดงความเข้มแข็งและก้าวร้าว การแต่งกายด้วยเคร่ืองแต่งกายประจ�ำกลุ่ม มีการปิดบังใบหน้าทั้งหมดหรือบางส่วน หรือการประดับธงสัญลักษณ์ประจ�ำกลุ่ม และจะมีโทษหากได้ชุมนุมกันในสถานท่ีสาธารณะอันอยู่ในความดูแลของ เทศบาลเมือง เมื่อนายกเทศมนตรีมีค�ำสั่งให้ยุติการชุมนุมดังกล่าวแล้วไม่ยุติ การชุมนุม ในที่น้ีจะเห็นได้ว่า การลงโทษน้ันไม่ได้เกิดจากการชุมนุม แต่เกิดเมื่อ 88 Hiroshima Prefecture City No. 39 of 2002, Article 17: If the act set forth in para.1, item 1 of the preceding Article is conducted, at a public place managed by the city government, by a person while showing his/her strength, inter alia, by wearing peculiar clothes, entirely or partly covering his/her face, forming a circle or hoisting a flag, the city mayor may order the person who conducts the said act to discontinue that act or leave the said place. 89 Hiroshima Prefecture City No. 39 of 2002, Article 19: A person who has violated an order issued by the city mayor under Article 17 shall be punished by imprisonment with work for not more than six months or a fine of not more than 100,000 yen.

278 เสรภี าพในการชมุ นุมโดยสงบและปราศจากอาวุธตามบทบัญญัติแห่งกฎหมาย มกี ารขดั คำ� สงั่ นายกเทศมนตรที ใ่ี หเ้ ลกิ ชมุ นมุ ทง้ั นี้ นายกเทศมนตรจี ะมคี ำ� สง่ั ดงั กลา่ ว ได้ ตอ่ เมอื่ ผทู้ ม่ี าชมุ นมุ นนั้ มกี ารแสดงความเขม้ แขง็ และกา้ วรา้ วดว้ ยเครอื่ งแตง่ กายกด็ ี ดว้ ยสญั ลกั ษณก์ ด็ ี ในทำ� นองทจ่ี ะทำ� ใหเ้ กดิ ความรสู้ กึ ไมป่ ลอดภยั แกส่ าธารณชน ดงั นน้ั พิจารณาจากกฎหมายของเมืองฮิโรชิมาแล้ว ท้องถิ่นสามารถออกกฎหมายยกเว้น เสรภี าพในการชมุ นมุ ไดเ้ ชน่ กนั แตต่ อ้ งทำ� อยบู่ นเงอื่ นไขทจ่ี ำ� กดั และมเี ปา้ หมายเพอื่ ค้มุ ครองประโยชนส์ าธารณะ จากการพจิ ารณาศกึ ษากฎหมายตงั้ แตร่ ะดบั รฐั ธรรมนญู ระดบั พระราชบญั ญตั ิ และระดบั กฎหมายทอ้ งถนิ่ เห็นได้ว่า รฐั ธรรมนญู เปน็ กฎหมายท่วี างหลักการทั่วไป เกย่ี วกับการใชเ้ สรภี าพในการชุมนุม โดยมีวัตถปุ ระสงค์เพ่ือใหป้ ระชาชนอ้างถึงและ ใช้ประโยชน์เป็นเคร่ืองมือต่อสู้ทางกฎหมายได้ ในขณะท่ีพระราชบัญญัติมีท้ัง ข้อก�ำหนดที่ลงโทษและคุ้มครองการชุมนุมจนไม่อาจพิจารณาได้อย่างเด็ดขาดว่า กฎหมายระดับพระราชบัญญัติเน้นรับรองหรือจ�ำกัดเสรีภาพในการชุมนุมของ ประชาชน อยา่ งไรกต็ าม สง่ิ ทสี่ รปุ ไดจ้ ากการศกึ ษากฎหมายระดบั พระราชบญั ญตั ิ คอื กฎหมายระดับพระราชบัญญัติไม่ได้สร้างความเสียเปรียบหรือความได้เปรียบแก่ กลุ่มใดโดยเฉพาะไม่ว่าจะเป็นกลุ่มผู้ชุมนุมหรือผู้ท่ีไม่เห็นด้วยกับการชุมนุมก็ตาม ในขณะท่ีกฎหมายระดับท้องถ่ินเป็นการวางหลักการในทางปฏิบัติและเงื่อนไขการ พิจารณาความชอบธรรมของการชุมนุมเกือบทั้งหมด ซึ่งประเด็นนี้จะชัดเจนยิ่งข้ึน เมื่อศึกษาลงไปถึงค�ำพิพากษาของศาลสูงและบทบาทของศาลในการรับรองความ ชอบธรรมของข้อบญั ญตั ทิ ้องถ่ินต่างๆ 5.4 บทบาทและอำ� นาจหนา้ ทข่ี องศาลในการกำ� กบั การชุมนุม ศาลสูงของญ่ีปุ่นเป็นผู้มีบทบาทส�ำคัญในการตีความรัฐธรรมนูญ เนื้อหา ในสว่ นนจี้ งึ เนน้ ทคี่ ำ� พพิ ากษาของศาลสงู ญป่ี นุ่ โดยใชว้ ธิ กี ารพจิ ารณาขอ้ เทจ็ จรงิ เชงิ คดี อยา่ งละเอยี ด เพอื่ ทำ� ความเขา้ ใจบทบาทของศาลสงู ญปี่ นุ่ ทมี่ ตี อ่ ปญั หาการชมุ นมุ และ เพอ่ื อภปิ รายประเดน็ ดงั กลา่ วเนอื้ หาในสว่ นนแี้ บง่ ออกเปน็ 4 ประเดน็ ไดแ้ ก่1) บทบาท ศาลในการวางหลกั การทวั่ ไปตามรฐั ธรรมนญู 2) บทบาทของศาลในขอ้ พพิ าทระหวา่ ง สิทธิตามรัฐธรรมนูญกบั กฎหมายระดับทอ้ งถน่ิ 3) บทบาทศาลในขอ้ พพิ าทระหว่าง สิทธิตามรฐั ธรรมนูญกบั กฎหมายลำ� ดบั พระราชบัญญัติ และ 4) บทบาทของสถาบนั ตุลาการต่อสทิ ธใิ นการชมุ นมุ 5.4.1 บทบาทศาลในการวางหลกั การทั่วไปตามรัฐธรรมนูญ แน่นอนว่าในรายละเอียดมีข้อพิจารณาเกี่ยวกับการชุมนุมมากมาย

เสรภี าพในการชมุ นุมโดยสงบและปราศจากอาวธุ ตามบทบญั ญัติแห่งกฎหมาย 279 แต่ส่วนส�ำคัญอาจเริ่มได้จากการพิจารณาค�ำวินิจฉัยเก่ียวกับหลักการท่ัวไปของการ ชมุ นมุ กอ่ น ซง่ึ พบไดใ้ นคำ� พพิ ากษาศาลสงู หมายเลข 1960 (A) No. 11290 คำ� พพิ ากษา ตอ่ กรณกี ารกระทำ� ผดิ ขอ้ บญั ญตั มิ หานครโตเกยี ว เกย่ี วกบั การชมุ นมุ การเดนิ ขบวน และการแสดงออก ศาลพพิ ากษาวา่ ขอ้ บญั ญตั มิ หานครโตเกยี วนน้ั ไมข่ ดั ตอ่ รฐั ธรรมนญู มาตรา 21 โดยอธบิ ายหลักการท่วั ไปของการใชเ้ สรภี าพในการชมุ นุมอย่างสำ� คญั ว่า เสรีภาพในการชุมนุมและการสมาคม รวมถึงเสรีภาพในการพูดและการแสดงออก ตามรัฐธรรมนูญมาตรา 21 เป็นเสรีภาพที่มีความส�ำคัญและไม่อาจล่วงละเมิดได้ อีกทั้งยังเป็นสิทธิมนุษยชนขั้นพ้ืนฐาน และเป็นหลักประกันสูงสุดของการปกครอง แบบประชาธิปไตย ท่ีบ่งชี้ว่าการปกครองแบบใดเป็นประชาธิปไตยหรือเผด็จการ อยา่ งไรกต็ าม เสรภี าพนกี้ ไ็ มแ่ ตกตา่ งจากสทิ ธมิ นษุ ยชนรปู แบบอน่ื ทบ่ี คุ คลไมส่ ามารถ อา้ งเสรภี าพโดยปราศจากขอบเขต ในกรณนี ข้ี อบเขตดงั กลา่ ว คอื บคุ คลยอ่ มมหี นา้ ที่ ในการใช้เสรีภาพของตนโดยพิจารณาถึงประโยชน์ของสาธารณะ กล่าวคือ ศาลตอ้ งการปกปอ้ งเสรภี าพในการแสดงออกพรอ้ มไปกบั การปอ้ งกนั ไมใ่ หเ้ กดิ การใช้ เสรภี าพในทางทมี่ ชิ อบ รวมถงึ การสรา้ งความกลมกลนื และเสน้ แบง่ ระหวา่ งเสรภี าพ กบั ประโยชนข์ องสาธารณชน ในกรณขี องขอ้ บญั ญตั มิ หานครโตเกยี ววา่ ดว้ ยการชมุ นมุ ท่ีมีข้อพิพาทน้ี มีวัตถุประสงค์ให้การชุมนุมมีข้อจ�ำกัดทางกฎหมายบางประการ เพ่ือคุม้ ครองประโยชน์สาธารณะ ศาลสงู ญปี่ นุ่ อธบิ ายในคำ� พพิ ากษาตอ่ ไปอกี วา่ การเคลอื่ นไหวของมวลชนหรอื กจิ กรรมกลุ่ม ทน่ี อกเหนือจากการปกิ นกิ หรือการทัศนศกึ ษา มกั ต้องการแสดงออก ในประเด็นทีเ่ กีย่ วขอ้ งกับการเมอื ง เศรษฐกิจ แรงงาน และโลกทศั น์ อย่างไรก็ตาม ในกรณีการชุมนุมนั้นมีความแตกต่างจากการแสดงความคิดเห็นด้วยการพูดหรือ การเขยี นอยบู่ า้ ง กลา่ วคอื การแสดงออกดว้ ยการชมุ นมุ นนั้ นอกจากจะนำ� พาประเดน็ ความคดิ แลว้ ยงั นำ� พาอำ� นาจความฮกึ เหมิ รวมหมขู่ องผคู้ นจำ� นวนมาก อกี นยั หนงึ่ คอื การชุมนุมเป็นการน�ำพาก�ำลังกายภาพแฝงมาพร้อมกับความคิดท่ีน�ำเสนอด้วย ซ่ึงก�ำลังกายภาพนี้ย่อมเปราะบางต่อการเกิดความรุนแรงหากถูกกระทบกระแทก ไมว่ า่ จากภายนอกหรอื ภายในทช่ี มุ นมุ และความเปราะบางนส้ี ามารถเปลย่ี นผชู้ มุ นมุ จากผู้ชุมนุมโดยสงบเพื่อแสดงออกทางความคิดกลายเป็นการชุมนุมท่ีจลาจลและ ใช้ความรนุ แรงไดไ้ ม่ยาก 90 (online), Available from: http://www.courts.go.jp/english/judgments/text/1960.07.20- 1960-A-No.112.html

280 เสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบและปราศจากอาวุธตามบทบญั ญตั แิ ห่งกฎหมาย ย่ิงไปกวา่ น้ัน ศาลยงั ย้ำ� วา่ ทัง้ ผู้ควบคุมการชมุ นมุ ท้งั เจ้าหนา้ ทต่ี ำ� รวจ และ ระบบกฎหมายตอ้ งควบคมุ การชมุ นมุ ใหไ้ ด้ เพราะจากความรเู้ กยี่ วกบั จติ วทิ ยามวลชน และประสบการณ์ในอดีต ท�ำให้เราต้องยอมรับความจริงที่เจ็บปวดว่า เป็นกรณีท่ี หลีกเลี่ยงไม่ได้ที่ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินมีอ�ำนาจในการก�ำหนดมาตรการ ข้ันต้นท่ีจ�ำเป็น คือ การบัญญัติให้ “คณะกรรมการความปลอดภัยสาธารณะ” เปน็ ผมู้ หี นา้ ทก่ี ำ� หนดมาตรการเพอื่ รกั ษากฎหมายและความสงบเรยี บรอ้ ยไวล้ ว่ งหนา้ ในขณะทคี่ ณะกรรมการความปลอดภยั สาธารณะดงั กลา่ วกห็ าไดม้ อี ำ� นาจเดด็ ขาดไม่ แต่มีหน้าที่ต้องอนุญาตให้จัดการชุมนุมจนกว่าจะเห็นพฤติการณ์ที่เกรงว่าจะเกิด อนั ตรายเทา่ นน้ั ดงั นน้ั ศาลจงึ พจิ ารณาวา่ ขอ้ บญั ญตั มิ หานครโตเกยี ว เรอ่ื งการชมุ นมุ นน้ั ไม่เป็นกฎหมายทีข่ ดั ต่อเสรภี าพตามรฐั ธรรมนูญ มาตรา 21 ค�ำอธิบายของศาลสูงญ่ีปุ่นเก่ียวกับเสรีภาพในการชุมนุมตามนัยของ ค�ำพิพากษาน้ี ได้อธิบายเหตุผลในเชิงหลักการประกอบการจ�ำกัดเสรีภาพในการ ชุมนุมอย่างละเอียด โดยเน้นลักษณะเฉพาะของการสื่อสารด้วยวิธีการชุมนุมว่า ไม่เพียงแต่เป็นการน�ำเสนอข้อมูลและความคิดเห็นเท่านั้น แต่โดยสภาพการชุมนุม เป็นการน�ำพาความฮึกเหิมของคนจ�ำนวนมากมาด้วย ซึ่งอาจน�ำไปสู่ความรุนแรง ที่ไม่คาดคิดได้ แม้ว่าผู้ชุมนุมจะชุมนุมอย่างสงบและบริสุทธิ์ใจก็ตาม ยิ่งไปกว่าน้ัน ค�ำพิพากษาของคดีน้ีได้แถลงจุดยืนของศาลต่อประเด็นเสรีภาพในการชุมนุมอย่าง ตรงไปตรงมาดว้ ยวา่ ศาลตอ้ งผสานเสรภี าพกบั ประโยชนส์ าธารณะ และตอ้ งขดี เสน้ แบ่งระหว่างการชุมนุมกับความโกลาหล เพื่อรักษาท้ังเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญ ในสังคมประชาธิปไตย และความสงบเรียบร้อยของสังคม ถึงแม้ศาลจะไม่รับรองเสรีภาพในการชุมนุมตามรัฐธรรมนูญอย่างเต็มที่ เพราะการชมุ นมุ มแี นวโนม้ สงู ขดั ตอ่ กฎหมายระดบั ทอ้ งถน่ิ แตก่ ย็ งั ไมส่ ามารถดว่ นสรปุ ศาลในแงร่ า้ ยได้ เพราะหากพจิ ารณากลไกตา่ งๆ ของญป่ี นุ่ อยา่ งเปน็ ระบบ ในกรณนี ้ี ญีป่ นุ่ ใชอ้ งคก์ รปกครองสว่ นท้องถ่นิ ทบ่ี รหิ ารจัดการการชุมนุม ต้ังแต่การอนญุ าตให้ จดั การชมุ นมุ กำ� หนดเง่อื นไข รวมถงึ ตัดสนิ ใจยุติการชุมนุม ฯลฯ เพราะท้องถนิ่ เป็น ฝา่ ยที่ไดร้ บั ผลกระทบ หรือสูญเสีย “ประโยชนส์ าธารณะ” สงู สดุ ทง้ั นี้ต้องพจิ ารณา ประกอบด้วยว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินของญี่ปุ่นมีความใกล้ชิดกับประชาชน อย่างมาก นอกจากน้ี ข้อบัญญัติมหานครโตเกียวใน ค.ศ. 1960 เป็นบรรทัดฐาน คำ� พพิ ากษาของศาลสงู วา่ กฎหมายระดบั ทอ้ งถน่ิ ทก่ี ำ� หนดเงอ่ื นไขขน้ั ตอน หรอื จำ� กดั การใชส้ ทิ ธเิ สรภี าพตามรฐั ธรรมนญู ในบางกรณนี น้ั สามารถทำ� ได้ ซงึ่ สะทอ้ นลกั ษณะ สำ� คญั ของระบบการเมอื งญป่ี นุ่ ทใี่ หค้ วามไวว้ างใจตอ่ การตดั สนิ ใจขององคก์ รปกครอง

เสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบและปราศจากอาวธุ ตามบทบญั ญตั แิ หง่ กฎหมาย 281 ส่วนท้องถิ่นมาก จนกลายเป็นกลไกส�ำคัญในการใช้สิทธิเสรีภาพในการชุมนุมของ ประชาชน เชน่ ใน ขอ้ บญั ญตั เิ มอื งเกยี วโต หมายเลข 10 ค.ศ. 1954 วา่ ดว้ ย การชมุ นมุ การเดินขบวน และการแสดงออกทางการเมือง (Kyoto City Ordinance on Assembly, Marching and Demonstration- Kyoto City Ordinance No. 10 of 1954) ตามคำ� พิพากษาศาลสูง 1965 (A) No. 1187 อย่างไรก็ตาม ประเด็นว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินหรือศาลสูงเป็นผู้มี บทบาทนำ� ในการกำ� หนดทศิ ทางทงั้ สทิ ธแิ ละหนา้ ทขี่ องบคุ คลในการชมุ นมุ นน้ั สมควร ต้องพิจารณาค�ำพิพากษาศาลสูงอีกจ�ำนวนหนึ่งที่เป็นข้อพิพาทโต้แย้งกันระหว่าง ฝา่ ยท่ีอ้างรัฐธรรมนูญและฝ่ายทอ่ี า้ งกฎหมายทอ้ งถน่ิ 5.4.2 บทบาทศาลในการพิจารณาข้อพิพาทระหว่างสิทธิในการชุมนุม ตามรัฐธรรมนูญกบั กฎหมายระดบั ทอ้ งถิน่ เมอื่ มกี ารจดั การชมุ นมุ ขนึ้ การรวมตวั ของบคุ คลจำ� นวนมากยอ่ มตอ้ งใชพ้ นื้ ท่ี ซึ่งเป็นจุดเริ่มต้นของทั้งประโยชน์และผลเสียท่ีเกิดจากการชุมนุมในท่ีสาธารณะ เพราะการชมุ นมุ จะเกดิ ประโยชนก์ ต็ อ่ เมอื่ มรี ฐั และบคุ คลอนื่ รบั รกู้ ารชมุ นมุ นน้ั ทำ� ให้ ประเด็นสาธารณะย่อมเคล่ือนไปได้ ในขณะเดียวกันความวุ่นวายท่ีเป็นผลกระทบ จากการชุมนุมนน้ั ย่อมเกดิ กบั พืน้ ทีโ่ ดยรอบการชุมนุมน้ันยง่ิ กว่าพ้นื ที่อ่นื ดว้ ยเหตนุ ้ี การที่รัฐธรรมนูญญ่ีปุ่นเน้นถึง “ประโยชน์สาธารณะ” (Public welfare) ในกรณี การชุมนุมจึงเป็นประโยชน์สาธารณะของผู้คนท่ีอยู่แวดล้อมพ้ืนท่ีการชุมนุมนั้น มากที่สุด ขณะท่ีบุคคลที่อยู่ในพื้นท่ีไกลออกไปย่อมได้รับผลกระทบน้อยลงไปเป็น ลำ� ดบั ดงั นนั้ องคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ และประชาชนในพน้ื ทกี่ ารชมุ นมุ จงึ กลายเปน็ ผูม้ สี ว่ นไดเ้ สียมากท่สี ุดตอ่ ปญั หาทอ่ี าจเกดิ ขนึ้ จากการชุมนมุ ความสัมพันธ์เชิงผลกระทบอันใกล้ชิดระหว่างท้องถ่ินท่ีเกิดการชุมนุมกับ การชุมนุมเป็นเหตุท่ีพึงศึกษารายละเอียดเกี่ยวกับการชุมนุมและกฎหมายท้องถิ่น ญปี่ นุ่ โดยเรมิ่ จากคำ� พพิ ากษาศาลสงู หมายเลข 1965 (A) No. 1187 เปน็ คำ� พพิ ากษา เกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของข้อบัญญัติเมืองเกียวโต หมายเลข 10 ค.ศ. 1954 เก่ียวกับการชุมนุม การเดินขบวน และการแสดงออกทางการเมือง (Kyoto City Ordinance No. 10 of 1954 on Assembly, Marching and Demonstration) ข้อสรุปของคดี คือ การออกข้อบัญญัติเมืองเกียวโตดังกล่าว ไม่ขัดต่อรัฐธรรมนูญ มาตรา 21 ซ่ึงในคดีนี้ผู้ร้องได้อ้างว่า ข้อบัญญัติเมืองเกียวโต ว่าด้วยการชุมนุม การเดินขบวน และการแสดงออกนั้นไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ

282 เสรีภาพในการชมุ นมุ โดยสงบและปราศจากอาวธุ ตามบทบญั ญตั แิ ห่งกฎหมาย ในขณะทฝี่ า่ ยผถู้ กู รอ้ งโตแ้ ยง้ โดยทศี่ าลสงู ญป่ี นุ่ เองกเ็ หน็ พอ้ งวา่ ขอ้ บญั ญตั เิ มอื งเกยี วโต ดงั กลา่ วกำ� หนดหน้าทใ่ี หบ้ คุ คลทีต่ อ้ งการจัดการชมุ นุม หรือเดินขบวนบนถนน หรอื สถานท่ีกลางแจ้งอันเป็นท่ีสาธารณะอ่ืนๆ ต้องได้รับอนุญาตจะคณะกรรมการ ความปลอดภัยสาธารณะ โดยมีเป้าหมายเพื่อจัดระเบียบการชุมนุมหรือกระท�ำ รวมหมู่ไว้ล่วงหน้า โดยที่คณะกรรมการความปลอดภัยสาธารณะ มีอ�ำนาจที่จะ ไม่อนญุ าตให้จัดการชมุ นมุ ได้ เมอื่ เข้าข่ายเปน็ การคุกคามตอ่ ชีวิตและทรพั ยส์ นิ ของ บุคคลหรือสาธารณะโดยตรง ดังน้ัน คณะกรรมการความปลอดภัยสาธารณะจึงมี อ�ำนาจจ�ำกัดเป็นกรณีเฉพาะในการไม่อนุญาตให้จัดการชุมนุม เช่นเดียวกับ ค�ำพิพากษาท่ี 1960 (A) No. 112 ซ่ึงเป็นกรณีของข้อบัญญัติมหานครโตเกียว หมายเลข 44 ค.ศ.1950 (Tokyo Metropolitan Ordinance No. 44 on Assembly, Marching and Demonstration) ท่ีมีประเด็นแห่งคดีใกล้เคียงกันมาก ท้ังน้ี ศาลไม่เหน็ ความจำ� เปน็ ตอ้ งพิพากษาเปน็ อยา่ งอ่นื จากค�ำพิพากษาข้างต้น ศาลได้วางแนวค�ำวินิจฉัยว่า ข้อบัญญัติมหานคร โตเกยี ว ค.ศ. 1960 เปน็ บรรทดั ฐานคำ� พพิ ากษาของศาลสงู วา่ กฎหมายระดบั ทอ้ งถนิ่ ท่ีก�ำหนดเง่ือนไขขั้นตอน หรือข้อจ�ำกัดบางกรณีในการใช้สิทธิตามรัฐธรรมนูญน้ัน สามารถท�ำได้ ซ่ึงสะทอ้ นลกั ษณะส�ำคญั ของระบบการเมอื งญ่ปี ุน่ ท่ีให้ความไว้วางใจ ต่อการตัดสินใจของท้องถ่ินมาก จนกลายเป็นกลไกส�ำคัญในการใช้สิทธิเสรีภาพ ในการชมุ นุมของประชาชน ในท�ำนองเดียวกันกับ ค�ำพิพากษาศาลสูง หมายเลข 1989 (O) No. 762 ที่พิจารณาวินิจฉัยความหมายของ “ที่ซึ่งการใช้หอประชุมเป็นไปในทางท่ีรบกวน ความสงบเรยี บรอ้ ยของสาธารณะ” ตามมาตรา 7 อนมุ าตรา (i) ของขอ้ บญั ญตั กิ ารใช้ หอประชมุ เมอื งอซิ มุ ซิ าโน (the Ordinance of the Izumisano City Community Hall-Izumisano City Ordinance No. 27 of 1963) ท่ีวางระเบียบในการใช้ หอประชุมซงึ่ เป็นสาธารณปู โภคน้นั ไม่ขัดต่อรฐั ธรรมนูญ มาตรา 21 และกฎหมาย ว่าดว้ ยการปกครองตนเอง (Local Autonomy Act) มาตรา 244 ในคดมี ขี อ้ โตแ้ ยง้ กนั ระหวา่ งผขู้ ออนญุ าตหรอื ผรู้ อ้ ง ในนามของ “คณะกรรมการ บรหิ ารออลคนั ไซ” (All Kansai Executive Committee) กบั ผถู้ กู รอ้ ง นายกเทศมนตรี เมืองอิซูมิซาโนโดยผู้ร้องได้ขอใช้หอประชุมเมืองอิซูมิซาโน (Izumizano City Communitu Hall) เพ่ือจัดงาน “สมัชชาแห่งชาติต่อต้านสนามบินนิวคันไซ” (National General Rally Against the New Kansai Airport) ในวันที่ 3 มถิ นุ ายน

เสรีภาพในการชมุ นมุ โดยสงบและปราศจากอาวุธตามบทบัญญตั ิแห่งกฎหมาย 283 1984 โดยขออนญุ าตตอ่ นายกเทศมนตรเี มอื งอซิ มู ซิ าโน เมอื่ วนั ท่ี 2 เมษายน 198491 โดยหอประชุมดังกล่าวกอ่ ต้งั โดยเทศบาลเมืองอซิ ูมิซาโน เพื่อพฒั นาด้านวัฒนธรรม และการศึกษาแก่ประชาชนในเมอื ง โดยหอประชุมดงั กล่าวตัง้ อยบู่ ริเวณหวั มุมถนน ด้านหน้าสถานีรถไฟฟ้าอิซูมิซาโน และบริเวณโดยรอบหอประชุมได้รวมไปถึง ถนนคนเดินทมี่ ีร้านคา้ ประมาณ 250 ร้าน ซึง่ เปน็ ย่านการค้าและบนั เทงิ ทใ่ี หญท่ ีส่ ุด ในเมอื ง ท้ังนี้หอประชุมมีท่ีน่ังท้ังหมด 816 ที่น่ัง ประเด็นของคดีมีอยู่ว่า ผู้ก�ำกับฝ่ายกิจการทั่วไปซึ่งมีอ�ำนาจบริหารจัดการ และตัดสินใจการอนุญาตใช้หอประชุมเมืองอิซูมิซาโนในนามของนายกเทศมนตรี พิจารณาว่าการขอใช้หอประชุมเพื่อกิจกรรมการชุมนุมของคณะกรรมการบริหาร ออลคันไซน้นั จะเปน็ การกระทบตอ่ ความสงบเรียบรอ้ ยของสาธารณะ และดว้ ยเหตุ เก่ียวข้องกับการบริหารกิจกรรมของหอประชุม ตามข้อบัญญัติว่าด้วยการใช้ หอประชมุ เมอื งอซิ ูมิซาโน มาตรา 7(1), (3) จึงได้ปฏิเสธการขออนญุ าตดังกล่าว ศาลได้พิจารณาข้อเท็จจริงได้ความว่า ถึงแม้การประชุมจะจัดข้ึนในนาม คณะกรรมการบรหิ ารจดั การออลคนั ไซ แตแ่ ทจ้ รงิ แลว้ มกี ลมุ่ ชาคาค-ุ ฮา (Chakaku-ha : Japan Revolutionary Communist League) ซ่ึงเปน็ กลมุ่ หวั รุนแรงทีก่ อ่ ใหเ้ กิด เหตุระเบิดหลายครั้ง ตั้งแต่วันที่ 4 เมษายน 1984 หลังจากการยื่นเอกสารขอใช้ หอประชมุ เมอื งอซิ มู ซิ าโน นอกจากนี้ ยงั มกี ารยน่ื ขอ้ เรยี กรอ้ งจากประชาชนหลายกลมุ่ เช่น สหพันธ์การค้าเมืองอิซูมิซาโน (Izumizano Federation of Commerce) วา่ ไมค่ วรอนญุ าตใหฝ้ า่ ยซา้ ยหวั รนุ แรงใชห้ อประชมุ ดงั กลา่ วเพอื่ จดั กจิ กรรม ดว้ ยเหตนุ ้ี ศาลจึงพิจารณาว่า การใช้หอประชุมเพ่ือจัดการชุมนุมอาจตรงข้ามกับประโยชน์ สาธารณะ เพราะเปน็ สถานการณท์ ไ่ี มอ่ าจประเมนิ ไดว้ า่ การชมุ นมุ และการเดนิ ขบวน ตามท่ีขออนุญาตนั้นมีความเสี่ยงต่อความสงบสุขในชีวิตของผู้คนที่อาศัยอยู่บริเวณ รอบหอประชุมว่าจะก่อให้เกิดผลลัพธอ์ ยา่ งไร นอกจากนี้ศาลยังฟังได้ความว่า ถึงแม้ในขั้นตอนการขออนุญาตจะระบุว่า ผจู้ ดั การชมุ นมุ คาดวา่ จะมผี เู้ ข้าร่วมประมาณ 300 คน แตพ่ ิจารณาไดว้ า่ การชมุ นมุ น้ี จะกลายเป็นการชุมนุมระดับชาติ ความน่าเชื่อถือของจ�ำนวนผู้เข้าร่วมยังมีความ น่าสงสัยอยู่ ซ่ึงมีผลกระทบโดยตรงต่อความสามารถในการรองรับจ�ำนวนคนของ หอประชุม อันเป็นเหตุท่ีเจ้าหน้าที่สามารถจะปฏิเสธการขออนุญาตของผู้ร้องได้ 91 ค�ำพพิ ากษาศาลสงู ญป่ี ุ่น หมายเลข 1989 (O) No. 762

284 เสรภี าพในการชมุ นมุ โดยสงบและปราศจากอาวธุ ตามบทบัญญัติแห่งกฎหมาย เชน่ กนั อกี ประการหนึ่ง คือ ผขู้ ออนุญาตยงั สรา้ งความสับสนวุ่นวายในการประชุม ชี้แจงของสนามบนิ นิวคนั ไซใน ค.ศ.1981 โดยที่กลมุ่ ชากากุ-ฮา ซงึ่ เปน็ ผ้ดู �ำเนนิ การ ที่แท้จริงของการชุมนุมคร้ังน้ี ได้มีความขัดแย้งกับกลุ่มอ่ืนๆ และจนกระท่ังใน ค.ศ. 1983 สมาชกิ บางส่วนของกลุ่มชาคาคุ-ฮา ได้หันไปเขา้ ร่วมกบั กล่มุ ค่แู ข่งอ่ืนๆ ซึง่ สภาพการณ์เช่นนเ้ี ชอื่ ว่าสมุ่ เส่ยี งต่อการเกดิ การแข่งขนั ระหว่างกลมุ่ ตา่ งๆ ในการ ชุมนุม ไม่เพียงเฉพาะในหอประชุมเท่าน้ัน แต่อาจเกิดความโกลาหลแก่พื้นที่ โดยรอบด้วย จากข้อเทจ็ จรงิ ของคดี ศาลวินจิ ฉัยวา่ กลุม่ ชาคาค-ุ ฮานั้นเป็นผจู้ ัดการชมุ นมุ และขออนญุ าตใชห้ อประชมุ ในครงั้ นี้ หรอื แมก้ ลมุ่ ชาคาค-ุ ฮา จะไมเ่ ปน็ ผจู้ ดั การชมุ นมุ กต็ ามกพ็ จิ ารณาไดว้ า่ เปน็ กลมุ่ ทม่ี อี ทิ ธพิ ลเหนอื ผจู้ ดั งานมากพอทจ่ี ะมกี ารชนี้ ำ� กจิ การ ของผู้จดั การชมุ นุมได้ ซง่ึ หากให้มกี ารจัดการชมุ นมุ แลว้ ก็มโี อกาสมากทกี่ ลุม่ คู่แข่ง ของชาคาคุ-ฮาจะเข้ามาสร้างความสับสนวุ่นวายภายในและภายนอกหอประชุม ในกรณีเชน่ นี้ การตัดสนิ ใจไมอ่ นุญาตให้ใชห้ อประชมุ ของผู้ก�ำกบั ฝ่ายกิจการภายใน ของเมอื งอซิ ูมิซาโนท่ที �ำไปโดยอ้างข้อบัญญตั เิ มอื งอซิ มู ิซาโน มาตรา 7 (1) วา่ การใช้ หอประชุมอาจก่อให้เกิดความไม่สงบเรียบร้อยแก่สาธารณชนเป็นดุลพินิจโดยชอบ แลว้ และรวมถงึ การอา้ งอำ� นาจตามมาตรา 7 (3) วา่ ทนี่ งั่ ในหอประชมุ อาจไมเ่ พยี งพอ ต่อการจัดการชุมนมุ กส็ มเหตสุ มผลเชน่ กนั ถึงแม้ฝ่ายผู้ขออนุญาตจะอ้างว่า มาตรา 7 ของข้อบัญญัติการใช้หอประชุม เมอื งอซิ มู ซิ าโน จะเปน็ กฎหมายทขี่ ดั ตอ่ รฐั ธรรมนญู มาตรา 21 วรรคหนงึ่ และขดั ตอ่ กฎหมายการปกครองตนเอง มาตรา 244 (Local Autonomy Act) ทก่ี ำ� หนดหนา้ ที่ ห้ามท้องถิ่นปฏิเสธการขออนุญาตการใช้สาธารณูปโภคโดยปราศจากเหตุผล อันควรนั้น ศาลให้ความเห็นว่า เหตุผลท่ีผู้ก�ำกับฝ่ายกิจการภายในให้เพ่ือประกอบ คำ� สงั่ ไมอ่ นญุ าตนน้ั เพยี งพอแลว้ เพราะกลมุ่ ชาคาค-ุ ฮา ซง่ึ เปน็ ผจู้ ดั ทแี่ ทจ้ รงิ มปี ระวตั ิ การก่อความรุนแรงมาแลว้ หลายคร้ัง หรืออยา่ งไรกต็ าม ภายใตส้ ถานการณ์ดังกล่าว เปน็ ไปไดอ้ ยา่ งมากวา่ จะตอ้ งมกี ลมุ่ คแู่ ขง่ ทเ่ี ปน็ ปฏปิ กั ษต์ อ่ กลมุ่ ชาคาค-ุ ฮา มากอ่ กวน เป็นจ�ำนวนมากซ่ึงมีความเส่ียงสูงที่จะเกิดการประทะกัน แม้ว่ากลุ่มผู้จัดจะมีความ บรสิ ทุ ธ์ิใจในการจดั การชมุ นมุ ก็ตาม ค�ำพิพากษาคดีการขอใช้หอประชุมข้างต้น แสดงให้เห็นบทบาทท่ีส�ำคัญ อย่างย่ิงของศาลสูงในการรับรองการตัดสินใจของท้องถ่ิน โดยศาลได้พิจารณา ข้อเทจ็ จรงิ จำ� นวนมาก ทำ� ให้เห็นว่าแนวค�ำวนิ ิจฉยั และวธิ คี ดิ ในการวนิ ิจฉัยของศาล คอ่ นขา้ งเปดิ กวา้ งและรบั ขอ้ เทจ็ จรงิ หลายประการเพอื่ พจิ ารณาวา่ โจทกม์ สี ทิ ธขิ อใช้

เสรภี าพในการชมุ นุมโดยสงบและปราศจากอาวุธตามบทบัญญตั แิ หง่ กฎหมาย 285 หอประชุมของเมืองหรือไม่ เช่น ความสัมพันธ์ระหว่างผู้ขออนุญาตใช้สถานท่ีกับ กลมุ่ การเมอื งตา่ งๆ ประวตั กิ ารดำ� เนนิ กจิ กรรมทางการเมอื งของกลมุ่ ทขี่ อใชส้ ถานที่ สถานการณ์ปัจจุบันและความสัมพันธ์ระหว่างกลุ่มการเมืองต่างๆ ตลอดจนสภาพ ของพน้ื ทที่ ข่ี อใชจ้ ดั กจิ กรรม รวมถงึ การประเมนิ ความเสย่ี งทอี่ าจเกดิ ขน้ึ หากมกี ารใช้ หอประชมุ เพอ่ื การชมุ นมุ ทงั้ นี้ เปน็ การสะทอ้ นไปพรอ้ มกนั วา่ ประเดน็ การชมุ นมุ เปน็ กิจกรรมทางการเมืองที่มีความละเอียดอ่อน การวินิจฉัยปัญหาการเมืองจึงต้อง เปิดรับข้อเท็จจริงอย่างกว้างขวาง เพ่ือให้สามารถประเมินสถานการณ์ได้ ซ่ึงค�ำพิพากษานี้เป็นตัวอย่างที่ดีของการพิจารณาและแถลงเหตุผลของค�ำตัดสิน ท่ีเป็นการจ�ำกัดการใชส้ ทิ ธิตามรฐั ธรรมนูญนัน้ ต้องทำ� โดยละเอยี ดรอบคอบ อีกคดีหน่ึงท่ีเป็นตัวอย่างส�ำคัญเพ่ือแสดงให้เห็นบทบาทของท้องถ่ินในการ บรหิ ารจดั การการชุมนุมร่วมกบั ศาล คือ ค�ำพิพากษาศาลสูง หมายเลข 2005 (A) No. 1819 ซ่ึงเป็นการพิจารณาเร่ืองขอบเขตของ “การชุมนุม” ตามมาตรา 16 วรรคหน่ึง อนมุ าตรา 1 ของขอ้ บญั ญัติเมอื งฮโิ รชิมา กรณกี ารกำ� จัดแกง๊ มอเตอร์ไซด์ (Hiroshima City Ordinance No. 39 of 2002) นิยามความหมายของแก๊ง มอเตอร์ไซด์ คือ กลุ่มบุคคลที่จัดต้ังและชุมนุมกันเพ่ือขับข่ีมอเตอรไซด์โดยไม่ใช้ ความระมดั ระวงั (Reckless riding) เชน่ ขบั ขอ่ี ยา่ งผาดโผน และการทำ� ผดิ กฎจราจร เป็นนิจสิน เป็นต้น ซึ่งการชุมนุมของกลุ่มนี้สามารถพิจารณาได้จากอัตลักษณ์ร่วม ของคนกลุ่มนี้ ทัง้ จากเคร่อื งแตง่ กาย เครอ่ื งประดบั ธงสญั ลักษณ์ หรอื พฤตกิ รรมท่ี กำ� หนดไวต้ ามข้อบัญญัติเมืองฮิโรชิมา มาตรา 16 วรรคหนงึ่ อนมุ าตรา 1 มาตรา 17 และมาตรา 19 ซ่ึงการก�ำหนดหลักเกณฑ์ดังกล่าวไม่ท�ำให้กฎหมายระดับท้องถ่ิน มลี กั ษณะทข่ี ดั ตอ่ รฐั ธรรมนญู ข้อเท็จจริงของคดีปรากฏว่า จ�ำเลย ผู้อยู่ในฐานะ “ผู้ดูแล” (caretaker) ของแก๊งมอเตอร์ไซด์ พร้อมด้วยสมาชิกจ�ำนวน 40 คน รวมด้วยกลุ่มท่ีเรียกว่า คานโนน-เรนโก (Kan’non-Rengo) ได้รวมตัวกันที่จัตุรัสเมืองฮิโรชิมานิชิ-ชินเทชิ (Hiroshima City Nishi-Shinteshi Public Square) ในเวลาประมาณ 10:31 นาฬกิ า ของวันท่ี 23 พฤศจิกายน 2002 ซ่ึงจัตุรัสดังกล่าวอยู่ในเขตนาคา-คุ (Naka-ku) เมืองฮิโรชิมา อันเป็นเขตภายใต้การบริการจัดการของเทศบาลเมืองฮิโรชิมา ทั้งนี้ จ�ำเลยและพวกมิได้ขออนุญาตจากนายกเทศมนตรี ด้วยพฤติการณ์ของการรวมตัว ท่ีน่าจะเป็นที่หวาดกลัวแก่ประชาชน เพราะมีการแสดงความเข้มแข็งและก้าวร้าว โดยสวมเครอ่ื งแต่งกายของหน่วยจูโ่ จมพิเศษ เรียกว่า “โทค๊ โค-ฟุค”ุ (tokko-fuku) ซงึ่ ชอื่ ดงั กลา่ วเปน็ ชอ่ื แกง๊ มอเตอรไ์ ซดข์ องพวกจำ� เลย นอกจากนย้ี งั มกี ารปดิ บงั ใบหนา้

286 เสรภี าพในการชมุ นมุ โดยสงบและปราศจากอาวธุ ตามบทบญั ญตั แิ ห่งกฎหมาย ทั้งหมดหรือบางส่วน และมีการรวมตัวกันเป็นวงกลมเพื่อสร้างก�ำลังใจ รวมถึง การประดับธงสัญลักษณ์กลุ่มอีกด้วย หลังจากน้ันในเวลา 10:35 นาฬิกา จ�ำเลย ได้รับค�ำส่ังจากเจ้าหน้าท่ีเมืองฮิโรชิมาในนามของนายกเทศมสตรีให้ยุติการชุมนุม และออกจากพื้นที่ แต่จ�ำเลยไม่ได้ปฏิบัติตามกลับชุมนุมต่อไปจนถึงเวลาประมาณ 10:41 นาฬิกา จึงเป็นการละเมิดค�ำส่ังของนายกเทศมนตรีตามกฎความเรียบร้อย แหง่ เมอื งฮโิ รชิมา92 ศาลพิจารณาว่า คานโนน-เรนโก และกลุ่มอื่นๆ ที่มาร่วมชุมนุมที่จัตุรัสน้ัน มิได้เป็นอะไรอ่ืน นอกเสียจากเป็นกลุ่มอาชญากรรมที่มีวัตถุประสงค์เพ่ือขับข่ีอย่าง ประมาท โดยอา้ งองิ มาตรา 2 ของขอ้ บญั ญตั เิ มอื งฮโิ รชมิ าฯ ความวา่ “แกง๊ มอเตอรไ์ ซด์ คือ กลุ่มที่จัดตั้งข้ึนเพ่ือขับขี่อย่างประมาท มีการรวมตัวเพ่ือแสดงความเข้มแข็ง และกา้ วรา้ วในทสี่ าธารณะ โดยสวมเครอ่ื งแตง่ กายทมี่ ลี กั ษณะเฉพาะ หรอื ประดบั ดว้ ย ช่ือของกลมุ่ ซึง่ ท�ำให้สาธารณชนรู้สกึ หวาดกลัว” จากนิยามดังกล่าว จ�ำเลยได้โต้แย้งว่าค�ำนิยาม “แก๊งมอเตอร์ไซด์” ตามขอ้ บญั ญตั ฮิ โิ รชมิ า มาตรา 16, 17 และ 19 นนั้ สามารถตคี วามไดก้ วา้ งขวางเกนิ ไป ท�ำให้การสมาคมและชุมนุมของคนบางกลุ่มท่ีอาจไม่เป็น “แก๊งมอเตอร์ไซด์” ต้องรวมอยู่ในความหมายตามนิยามนี้ และถูกจ�ำกัดสิทธิในการสมาคมและชุมนุม ไปด้วย นิยามตามข้อบัญญัติเมืองฮิโรชิมาจึงขัดต่อรัฐธรรมนูญศาลสูงญี่ปุ่นได้ อธิบายว่า ข้ออ้างที่จ�ำเลยอ้างน้ันเป็นจริงท่ีนิยามตามข้อบัญญัติเมืองฮิโรชิมานี้ สามารถตีความได้กว้างขวางให้รวมความไปถึงกลุ่มท่ีไม่ใช่แก๊งมอเตอร์ไซด์ด้วย แต่ด้วยเหตุท่ีข้อบัญญัติดังกล่าวให้อ�ำนาจแก่นายกเทศมนตรีในการพิจารณาและ ห้ามปราม ซ่ึงเป็นกลไกในการป้องกันไม่ให้กลุ่มอื่นๆ ท่ีไม่ใช่แก๊งมอเตอร์ไซด์ได้รับ ผลกระทบ นอกจากน้ี การลงโทษใดๆ แก่บุคคลตามข้อบัญญัติเมืองฮิโรชิมาตาม มาตรา 19 กท็ ำ� ไดเ้ ฉพาะตอ่ เมอื่ ไดม้ กี ารละเมดิ คำ� สงั่ ของนายกเทศมนตรที ไ่ี ดพ้ จิ ารณา ตามกฎหมายและพฤติการณ์แล้วว่า การรวมตัวของคนกลุ่มใดมีลักษณะเป็น แกง๊ มอเตอรไ์ ซดท์ ที่ ำ� ใหเ้ กดิ ความหวาดกลวั แกป่ ระชาชน ดว้ ยเหตนุ ี้ เพยี งการรวมตวั และชุมนุมกันจึงยังไม่เป็นความผิด แต่จะเป็นความผิดก็ต่อเม่ือไม่ยุติการชุมนุม เมอื่ ไดร้ บั คำ� สงั่ จากนายกเทศมนตรแี ลว้ ขอ้ บญั ญตั ฮิ โิ รชมิ าจงึ ไมเ่ ปน็ ขอ้ บญั ญตั ทิ หี่ า้ ม การชุมนุมอย่างเดด็ ขาด จึงไมเ่ ป็นกฎหมายท่มี ีใจความขัดตอ่ รัฐธรรมนูญมาตรา 21 วรรคหนงึ่ ที่รับรองเสรีภาพในการชุมนมุ และการแสดงออกทงั้ มวล 92 ขอ้ เท็จจรงิ ปรากฏในคำ� พิพากษาศาลสงู หมายเลข 2005 (A) No. 1819

เสรีภาพในการชุมนมุ โดยสงบและปราศจากอาวธุ ตามบทบัญญตั แิ ห่งกฎหมาย 287 ศาลพจิ ารณาวา่ จำ� เลยได้ “ทำ� ใหส้ าธารณชนรสู้ กึ หวาดกลวั ” โดยพจิ ารณาจาก พฤตกิ ารณป์ ระกอบการกระทำ� (การรวมกลมุ่ ,การชมุ นมุ ) ทแี่ สดงความเปน็ กลมุ่ กอ้ น แสดงให้เห็นถึงความเข้มแข็งและก้าวร้าว เช่น การมีเคร่ืองแต่งกายประจ�ำกลุ่มที่ พยายามแสดงตัวตนของกลุ่ม แต่ท�ำให้บุคคลอื่นรู้สึกอึดอัดต่อสถานการณ์น้ัน ในทำ� นองเดยี วกนั กบั การปดิ บงั ใบหนา้ การประดบั ธงสญั ลกั ษณ์ การเรยี กขวญั กำ� ลงั ใจ ของกลุ่มด้วย “การบมู ” เป็นต้น แม้ว่าตามข้อเท็จจริงของคดีนี้จ�ำเลยและพวกรวมตัวกันบนที่สาธารณะ ประมาณ 10 นาทีเท่าน้ัน อีกทั้งยังไม่ปรากฏมีร่องรอยความเสียหายใดๆ แก่สาธารณชนตามท่ีรายงานในค�ำพิพากษา ซึ่งพิจารณาตามมาตรฐานทั่วไปแล้ว ย่อมไม่เพียงพอท่ีจะก่อความวุ่นวายหรือสร้างความโกลาหลอย่างเป็นรูปธรรมได้ ซง่ึ เรอ่ื งนส้ี ะทอ้ นหลกั การสำ� คญั คอื การพจิ ารณาวนิ จิ ฉยั ขอบเขตของการใชเ้ สรภี าพ ในการชุมนุมต้องละเอียดอ่อนต่อเร่ืองความน่าเกรงกลัว ความวิตกกังวลท่ีบุคคล ทั่วไปต้องประสบจากการชุมนุม ไม่ว่าการชุมนุมนั้นจะกระท�ำโดยแก๊งมอเตอร์ไซด์ หรือไม่ก็ตาม ในคดีเดียวกันน้ี มีการให้ความเห็นเพ่ิมเติมของผู้พิพากษาท่ีเป็นองค์คณะ หลายทา่ นทีส่ ามารถใชส้ ะท้อนทศั นะโดยรวมของศาลไดพ้ อสมควร เช่น ทศั นะของ ผพู้ ิพากษาโฮริโกเมะ ยคู โิ อะ (Justice HORIGOME Yukio) ทีไ่ ด้แสดงความคดิ เหน็ เพม่ิ เตมิ ตอ่ คดวี า่ จำ� เลยไดท้ ำ� ผดิ ตอ่ ขอ้ บญั ญตั เิ มอื งฮโิ รชมิ าทม่ี วี ตั ถปุ ระสงคเ์ พอื่ รกั ษา ความสงบสขุ ของสาธารณะในทอ้ งถ่ินโดยปราศจากความย�ำเกรง ดังนนั้ ผพู้ พิ ากษา โฮริโคเมะจึงคิดว่าสาธารณชนย่อมรู้สึกไม่พอใจ หากจ�ำเลยพ้นความรับผิดไปเพียง เพราะกฎหมายทกี่ ำ� หนดโทษนนั้ ไมช่ ดั เจนหรอื ตคี วามไดก้ วา้ งเกนิ ไป เพราะโฮรโิ คเมะ เห็นว่า เป็นเรื่องปกติที่ถ้อยค�ำในกฎหมายระดับท้องถิ่นหรือจังหวัดจะคลุมเครือ ไม่ชัดเจนเม่ือเทียบกับกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ การพิจารณาปัญหาในคดีน้ี จึงต้องเริ่มจากการนิยามตามทัศนะของคนหมู่มากก่อนว่า การชุมนุมที่ข้อบัญญัติ เมอื งฮโิ รชมิ าห้ามนน้ั ไดแ้ กก่ รณีใด หรอื เจตนารมณข์ องกฎหมาย แทนท่ีจะพจิ ารณา แต่จากถ้อยค�ำในกฎหมายน้ันโดยล�ำพัง ซ่ึงในกรณีของจ�ำเลยย่อมเห็นได้ชัดว่า การกระท�ำของจ�ำเลยเป็นการชุมนุมที่ทลายความสงบสุขของสาธารณะตามทัศนะ ของคนทั่วไป93 93 Ibid.

288 เสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบและปราศจากอาวุธตามบทบญั ญตั แิ ห่งกฎหมาย ในทำ� นองเดยี วกนั ผพู้ พิ ากษา ทาฮาระ มซุ โึ อะ (Jusitice TAHARA Mutsuo) มีความเห็นว่า การพิจารณาว่ากฎหมายใดละเมิดต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ ไม่อาจ พจิ ารณาจากเพยี งถอ้ ยค�ำเทา่ นนั้ เชน่ ในกรณที จ่ี ำ� เลยอา้ งถงึ ค�ำวา่ “congregating” (การรวมตัวกัน) และ “holding an assembly” (การรวมตัวกันโดยมีเป้าหมาย เฉพาะเจาะจง เพื่อแสดงออกทางความคิดด้วยการใช้มวลชน) แม้ค�ำแรกจะมี ความหมายคลุมเครืออยู่ แต่ไม่ใช่ประเด็นของคดีที่ศาลต้องใช้พิจารณาตามปกติ ความคลุมเครือของค�ำดังกล่าวจึงไม่มีนัยส�ำคัญต่อการพิจารณาว่ากฎหมายขัดต่อ รัฐธรรมนูญหรือไม่ ตรงกันข้ามการพิจารณาว่ากฎหมายใดขัดต่อรัฐธรรมนูญต้อง พจิ ารณาจาก “คณุ ค่าอนั ดงี าม” (Good moral) ของกฎหมายนัน้ ในกรณนี ี้ คือ ความปลอดภยั ของสาธารณชน ซง่ึ ผพู้ พิ ากษาทาฮาระไมพ่ บวา่ ขอ้ บญั ญตั เิ มอื งฮโิ รชมิ า มคี วามบกพรอ่ งแตป่ ระการใด94 ทศั นะของผพู้ พิ ากษาทง้ั สองทา่ นชว่ ยใหภ้ าพของความสมั พนั ธร์ ะหวา่ งทอ้ งถนิ่ กบั ศาลในคดกี ารชมุ นุมมคี วามชดั เจนขน้ึ กลา่ วคอื ศาลมแี นวโน้มท่ีจะตระหนกั รวู้ ่า คำ� พพิ ากษาจำ� เปน็ ตอ้ งพงึ่ พาความนยิ มจากประชาชนโดยเฉพาะในคดกี ารเมอื งและ ความนิยมของสาธารณชนท่ีได้รับผลกระทบนั้นสัมพันธ์กับความเห็นขององค์กร ปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ มาก ศาลจงึ วนิ จิ ฉยั ออกมาในลกั ษณะทมี่ คี วามยอ้ นแยง้ ในตวั เอง คอื ในคดเี ดยี วกนั นศ้ี าลใหเ้ หตผุ ลไปสองทาง คอื ทางทหี่ นง่ึ ลงโทษจำ� เลยเพราะไมเ่ ลกิ การชุมนุมภายในห้านาทีตามที่กฎหมายก�ำหนด (การให้ความส�ำคัญกับถ้อยค�ำใน ตวั บทกฎหมายวา่ มคี ำ� สง่ั ใหย้ ตุ กิ ารชมุ นมุ แตไ่ มย่ อมยตุ ทิ นั ทที ส่ี ง่ั กลบั ถว่ งเวลาไปอกี หา้ นาที โดยทไี่ มม่ รี ายงานความเสยี หายอน่ื ๆ) ทางทส่ี อง การปฏเิ สธทจี่ ะยกฟอ้ งจำ� เลย โดยท่ีรู้และเห็นด้วยว่ากฎหมายฉบับเดียวกันท่ีลงโทษจ�ำเลยนั้นปราศจากความ ชัดเจน (คือให้ความส�ำคัญกับ “เจตนารมณ์ของกฎหมาย” มากกว่าถ้อยค�ำของ กฎหมาย แต่เป็นผลของการตคี วามถ้อยค�ำทีไ่ มช่ ัดเจนนัน้ เปน็ ผลร้ายต่อจ�ำเลย) บทบาทของศาลในการพิจารณาคดีเสรีภาพในการชุมนุมของญ่ีปุ่นสัมพันธ์ กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างมาก เพราะศาลตระหนักดีว่าคดีเสรีภาพ ในการชมุ นมุ เปน็ คดกี ารเมอื งทมี่ คี วามละเอยี ดออ่ นหลายประเดน็ เชน่ พฤตกิ ารณท์ ่ี หวาดกลัวแก่สาธารณชน เครือข่ายความสัมพันธ์ระหว่างกลุ่มการเมืองต่างๆ กบั ผู้ขออนุญาตชมุ นมุ สภาพพืน้ ทข่ี องสถานทจ่ี ัดการชมุ นุม ฯลฯ และเกย่ี วพนั กบั ประโยชน์สาธารณะท่ีประชาชนในท้องถ่ินมีส่วนได้เสียมากท่ีสุด เม่ือเกิดข้อพิพาท 94 Ibid.

เสรีภาพในการชมุ นมุ โดยสงบและปราศจากอาวธุ ตามบทบัญญตั แิ ห่งกฎหมาย 289 ระหวา่ งการรบั รองสทิ ธติ ามรฐั ธรรมนญู กบั การรกั ษาประโยชนส์ าธารณะของทอ้ งถนิ่ โดยท่ัวไปศาลสูงก็ยืนยันตามความเห็นขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน ซึ่งสมเหตุ สมผลเพราะหากศาลจะอ้างถึงประโยชน์สาธารณะเพื่อจ�ำกัดสิทธิตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 12 แลว้ ย่อมไม่มวี ธิ ีการใดเหมาะสมไปกวา่ การยืนยันความเหน็ ตามองค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นซึ่งเป็นผู้ที่มีส่วนได้เสียมากท่ีสุด บนเง่ือนไขว่าโครงสร้างการ ปกครองและโครงสรา้ งสงั คมญปี่ นุ่ มคี วามสมั พนั ธ์กบั องคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ สงู และมีกระบวนการทางการเมืองที่ชัดเจนในการก�ำกับความเห็นต่างๆ ขององค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถ่ิน เช่น การมี ค�ำสั่งยุติการชุมนุมต้องมีการรายงานเหตุผลอย่างละเอียดต่อสภาท้องถ่ินทันที เปน็ ตน้ นอกจากบทบาทในการตคี วามกฎหมายระดบั ทอ้ งถนิ่ แลว้ ศาลยงั ใชก้ ฎหมาย อาญาในการกำ� หนดทศิ ทางของการใชเ้ สรภี าพในการชมุ นมุ อกี ดว้ ย ซง่ึ สามารถศกึ ษา ไดใ้ นหวั ขอ้ ถดั ไป 5.4.3 บทบาทของศาลในข้อพิพาทระหว่างเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญกับ กฎหมายระดบั พระราชบญั ญัติ เสรีภาพในการชุมนุมมีความสัมพันธ์กับกฎหมายหลายระดับ โดยระดับ กฎหมายที่มคี วามเก่ียวข้องมาก คอื รฐั ธรรมนญู และกฎหมายระดับท้องถิน่ อย่างไร กต็ าม กฎหมายระดบั พระราชบญั ญตั กิ ม็ บี ทบาทในการกำ� หนดทศิ ทางการใชเ้ สรภี าพ ในการชุมนุมเช่นกัน ดังจะเห็นได้จาก ค�ำพิพากษาศาลสูง เลขท่ี 2008 (A) No. 113295 เปน็ คำ� พพิ ากษาทศ่ี าลพจิ ารณาวา่ ความรบั ผดิ ทางอาญาอนั เนอื่ งมาจาก ประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 234 ในความผดิ ขดั ขวางกจิ การของผอู้ นื่ โดยใชก้ ำ� ลงั ประทษุ รา้ ย (Crime of forcible obstruction of business) ในคดีนี้ โรงเรียนมหานครโตเกียว (Tokyo Metropolitan high school) โดยได้รับอนุญาตจากประธานกรรมการการศึกษาแห่งมหานครโตเกียว ในวันท่ี 23 ตลุ าคม ค.ศ. 2003 ใหจ้ ดั พธิ สี ำ� เรจ็ การศกึ ษา โดยเชญิ นกั เรยี น บคุ คลตามการเชญิ ของนักเรียน และผู้ปกครองเข้าร่วมงานได้ ในวันท่ี 11 มีนาคม ค.ศ. 2004 เวลา 10:00 นาฬิกา ในทีน้ี จึงพิจารณาเพิ่มเติมได้ว่ากิจกรรมการพิธีส�ำเร็จการศึกษา 95 ขอ้ เทจ็ จรงิ ปรากฏในคำ� พพิ ากษาศาลสงู 2008 (A) No. 1132, (online), Available from: http://www. courts.go.jp/english/judgments/text/2011.07.07-2008.-A-.No..1132.html

290 เสรีภาพในการชุมนมุ โดยสงบและปราศจากอาวุธตามบทบัญญตั แิ หง่ กฎหมาย ก็เป็นรูปแบบหนึ่งของการสมาคมแม้จะไม่ได้มีหรือเน้นความหมายทางการเมือง กต็ าม ทางฝ่ายจ�ำเลย ซ่ึงเป็นอดีตอาจารย์ของโรงเรียน ได้รับเชิญให้เข้าร่วมพิธี ในฐานะทีเ่ ป็นอาคันตกุ ะของโรงเรียน อย่างไรก็ตาม จ�ำเลยได้เข้าไปในโรงพลศึกษา ซง่ึ เปน็ สถานทจ่ี ดั พธิ จี บการศกึ ษาใน เวลา 9:30 นาฬกิ า และกอ่ นพธิ กี ารจะเรม่ิ จำ� เลย ได้แจกใบปลิวทเ่ี ป็นเนื้อเพลงในงานพิธใี นบรเิ วณทผ่ี ปู้ กครอง เมอื่ ผ้จู ดั งานได้รบั แจง้ วา่ จ�ำเลยกระทำ� การดงั กลา่ ว จงึ ไดแ้ จง้ แกจ่ �ำเลยให้ยตุ กิ ารแจกใบปลิวดังกลา่ ว ท้งั นี้ จ�ำเลยไม่ยอมยุติการกระท�ำที่ผู้จัดงานห้ามปราม แต่กลับเดินไปบริเวณตรงกลาง ของที่นั่งผูป้ กครอง ในเวลา 9:42 นาฬิกา แล้วตะโกนแก่ผปู้ กครองดว้ ยเสยี งดังวา่ พธิ กี ารศกึ ษานไ้ี ดจ้ ดั ขนึ้ อยา่ งผดิ ปกติ และผจู้ ดั งานสมควรไดร้ บั โทษหากผเู้ ขา้ รว่ มพธิ ี ไม่สามารถร้องเพลงชาติอย่างถูกต้องได้ ท�ำให้ผู้จัดงานเรียกร้องให้จ�ำเลยออกจาก โรงพลศกึ ษา ในทีส่ ุดจำ� เลยได้ออกจากโรงพลศึกษาในเวลาประมาณ 9:45 นาฬิกา อย่างไรก็ตาม จ�ำเลยมิได้หยุดกระท�ำการอันเป็นการต่อต้านผู้จัดงาน โดยจ�ำเลยได้ แสดงพฤตกิ รรมขดั ขวางกจิ กรรมในบรเิ วณระเบยี งของอาคารซงึ่ สามารถสงั เกตเหน็ ไดจ้ ากในโรงพลศกึ ษา ผจู้ ดั งานจงึ เรยี กรอ้ งใหจ้ ำ� เลยออกจากบรเิ วณโรงเรยี น ตอนแรก จ�ำเลยไมไ่ ด้ทำ� ตามจนในที่สุดอาจารย์ประจ�ำชัน้ ไดเ้ ร่มิ พานักเรียนท่สี ำ� เรจ็ การศกึ ษา มาในพธิ ีจำ� เลยจงึ จากไปจากนน้ั พธิ กี ารสำ� เรจ็ การศกึ ษาจงึ เรม่ิ ขนึ้ ในเวลา10:02นาฬกิ า ซึ่งสายกวา่ กำ� หนดการไปสองนาที ประเดน็ ของคดเี ปน็ ทช่ี ดั เจนวา่ จำ� เลยซงึ่ ตะโกนดว้ ยเสยี งดงั ซง่ึ เปน็ การขดั ขวาง ท�ำให้การด�ำเนินพิธีส�ำเร็จการศึกษาโดยที่พิธีจบการศึกษาเป็นกิจกรรมท่ีโรงเรียน ได้จัดข้ึนโดยชอบด้วยกฎหมาย ท�ำให้โจทก์ผู้จัดงานไม่ได้รับความสะดวกราบรื่น ในการประกอบกิจกรรม การกระท�ำของจ�ำเลยจึงเป็นการกระท�ำท่ีเป็นการรบกวน กิจกรรมของบุคคลอื่น อย่างไรก็ตาม ฝ่ายจ�ำเลยได้โต้แย้งว่าการกระท�ำของตน เปน็ การแสดงออกโดยใช้สิทธิตามรัฐธรรมนญู มาตรา 21 (1) จงึ ไมค่ วรตอ้ งรับโทษ ตามมาตรา 234 แหง่ ประมวลกฎหมายอาญา ศาลวนิ จิ ฉยั วา่ ถงึ แมเ้ สรภี าพในการชมุ นมุ เปน็ สทิ ธพิ น้ื ฐานในสงั คมประชาธปิ ไตย แตร่ ฐั ธรรมนูญ มาตรา 21 ก็มไิ ดร้ ับรองสิทธนิ ้ีไว้อยา่ งเดด็ ขาดหรอื ปราศจากเง่ือนไข โดยยอมรับให้มีการจ�ำกัดสิทธิในการแสดงออกได้ หากเป็นไปด้วยเหตุจ�ำเป็นหรือ ความสมเหตุสมผลต่อประโยชน์สาธารณะ ซึ่งรวมไปถึงวิธีการที่ใช้แสดงออกด้วย กลา่ วคอื หากการแสดงออกเปน็ ไปดว้ ยวธิ กี ารทกี่ ระทบสทิ ธขิ องผอู้ นื่ อยา่ งไมเ่ ปน็ ธรรม การแสดงออกนั้นย่อมไม่อาจอา้ งเสรีภาพในการแสดงออกได้ ท้ังน้ี จ�ำเลยไดก้ ระทำ�

เสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบและปราศจากอาวธุ ตามบทบญั ญัติแหง่ กฎหมาย 291 การไปในลกั ษณะอาการทไี่ มเ่ หมาะสม (inappropriate manner) และไมส่ อดคลอ้ ง กบั กาลเทศะ (unsuitable to the occasion) กลายเปน็ การขดั ขวางการดำ� เนนิ การ ของพิธีจบการศึกษาที่สมควรจะเกิดขึ้นในบรรยากาศที่สงบ ซ่ึงอาการของจ�ำเลย ดังกล่าวเป็นท่ียอมรับกันโดยท่ัวไปในสังคมว่าเป็นการกระท�ำอันไม่เหมาะสมและ จ�ำเลยไมม่ สี ิทธกิ ระทำ� การดังกลา่ ว จ�ำเลยจึงไม่สามารถอา้ งรัฐธรรมนูญ มาตรา 21 เพอ่ื ให้พน้ จากความรบั ผดิ ตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 234 ได้ ค�ำพิพากษาดังกล่าวเป็นตัวอย่างหนึ่งที่แสดงให้เห็นว่า ศาลญี่ปุ่นสามารถใช้ กฎหมายอาญาเพอ่ื คมุ้ ครองกจิ กรรมของผชู้ มุ นมุ ได้ โดยพจิ ารณาวา่ จำ� เลยไดร้ บกวน กจิ กรรมสมาคมทผี่ จู้ ดั งานจดั ขนึ้ โดยชอบดว้ ยกฎหมาย โดยการกอ่ กวนผจู้ ดั ดว้ ยกริ ยิ า ท่ีไม่เหมาะสม แม้ว่าจะสามารถประเมินว่าจ�ำเลยท�ำไปด้วยเจตนาดีและไม่เกิด ผลกระทบมากนักต่อพิธีส�ำเร็จการศึกษาก็ตาม กล่าวคือ ท�ำให้เวลาการจัดงาน เคล่ือนไปเพยี งสองนาทเี ทา่ นน้ั แต่กไ็ ม่ทำ� ให้จำ� เลยพ้นความรบั ผดิ ได้ ซึ่งในกรณขี อง การชุมนุม หากผู้จัดได้ขออนุญาตจัดการชุมนุมตามขั้นตอนกฎหมายแล้วน้ัน นอกเสียจากจะท�ำให้การชุมนุมนั้นได้รับการวางแผนอย่างรัดกุมขึ้นแล้ว96 ยังท�ำให้ การชุมนุมได้รับการคุ้มครองจากการก่อกวนของบุคคลอ่ืน เพราะผู้ท่ีมาก่อกวนน้ัน ย่อมเข้าขา่ ยการกระทำ� ความผิดฐานขดั ขวางกจิ การของบคุ คลอ่ืน อนั เป็นมาตรการ คมุ้ ครองการชมุ นมุ โดยชอบดว้ ยกฎหมายตามกฎหมายอาญาดว้ ย กอ่ นจะเขา้ สหู่ วั ขอ้ ถดั ไป สามารถสรปุ บทบาทของคำ� พพิ ากษาในการกำ� หนด ทศิ ทางเสรภี าพการชมุ นมุ โดยมขี ้อพจิ ารณา ดงั น้ี ประการแรก ศาลสูงไม่มีบทบาทส�ำคัญในการก�ำหนดทิศทางการชุมนุม ได้โดยล�ำพังหากแต่เป็นบทบาทร่วมกันของศาลและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยศาลมีบทบาทในการสร้างค�ำอธิบายทางกฎหมายท่ีสมเหตุสมผลและสามารถ จงู ใจให้บคุ คลท่วั ไปเชื่อถือ ตลอดจนการอธบิ ายในเชงิ หลกั การนามธรรม แต่องคก์ ร 96 การขออนุญาตจัดการชุมนุมในประเทศญี่ปุ่น คณะกรรมการความปลอดภัยสาธารณะ (Public Safety Commission) ผู้ขออนุญาตจะต้องอธิบายแผนการจัดการชุมนุมแก่คณะกรรมการอย่างละเอียด และ คณะกรรมการความปลอดภยั สาธารณะ มหี นา้ ทต่ี อ้ งรบั ฟงั และวพิ ากษว์ จิ ารณแ์ ผนการจดั กจิ กรรมดงั กลา่ ว โดยคณะกรรมการความปลอดภัยสาธารณะ อาจส่ังให้ผู้ขออนุญาตไปแก้ไขแผนการจัดกิจกรรมบางส่วน ทย่ี ังบกพร่อง และมาขออนุญาตอีกครั้งกไ็ ด้ หมายความว่าการขออนุญาตจัดการชุมนุมต่อคณะกรรมการ ความปลอดภัยเป็นการบังคับให้ผู้จัดกิจกรรมต้องร่วมวางแผนกิจกรรมกับคณะกรรมการความปลอดภัย สาธารณะ ซงึ่ เปน็ ตวั แทนขององคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ รายละเอยี ดดไู ดใ้ นเนอื้ หาเรอ่ื งกฎหมายเกย่ี วกบั เสรภี าพในการชมุ นุม หวั ข้อ 4.4

292 เสรภี าพในการชมุ นุมโดยสงบและปราศจากอาวธุ ตามบทบัญญตั ิแห่งกฎหมาย ปกครองส่วนท้องถ่ินมีบทบาทในการวินิจฉัยและตัดสินใจในปัญหาข้อเท็จจริง เกย่ี วกบั การชมุ นมุ ซงึ่ การแบง่ งานลกั ษณะดงั กลา่ วอยบู่ นเหตผุ ลวา่ องคก์ รปกครอง สว่ นทอ้ งถน่ิ อยใู่ นฐานะทสี่ ามารถจะเขา้ ใจเงอ่ื นไขของพน้ื ทแ่ี ละบรรยากาศทแี่ วดลอ้ ม การชุมนุมได้มากกว่าองค์กรอ่ืนๆ ท�ำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสัมพันธ์กับ “ประโยชน์สาธารณะ” มากที่สุด เพราะการชุมนุมเป็นกิจกรรมทางการเมืองที่มี ความละเอียดอ่อนในหลายมิติ ตั้งแต่ความรู้สึกหวาดกลัวไปจนถึงความสัมพันธ์ ระหวา่ งผูจ้ ดั กบั กลมุ่ การเมอื งอืน่ ๆ ประการที่สอง ศาลตีความกฎหมายแต่ละล�ำดับช้ันด้วยเป้าหมายที่ต่างกัน กล่าวคือ ศาลใช้รัฐธรรมนูญเพ่ืออธิบายหลักการทั่วไป โดยเปิดกว้างให้ประชาชน สามารถใชร้ ฐั ธรรมนญู เปน็ อาวธุ ทางกฎหมายไดอ้ ยา่ งสะดวก ในขณะทก่ี ฎหมายระดบั พระราชบัญญัติใช้เพือ่ รักษาความสงบเรียบร้อยของประชาชน และศาลใชก้ ฎหมาย และอำ� นาจระดบั ท้องถิ่นในการกำ� หนดขนั้ ตอน วิธกี าร รายละเอียด ตลอดจนจ�ำกดั และลงโทษผใู้ ช้สทิ ธเิ สรภี าพในการชุมนมุ ในทางที่มิชอบ ประการทส่ี าม เสรภี าพในการชมุ นมุ เปน็ เรอ่ื งละเอยี ดออ่ นและมคี วามรนุ แรง แฝงอยู่ในมวลชนเสมอจึงต้องพิจารณาองค์ประกอบที่อาจก่อให้เกิดความรุนแรง อยา่ งละเอยี ด ตง้ั แต่ ทา่ ทางกรยิ า การรกั ษาความเปน็ ระเบยี บ เสอ้ื ผา้ เครอ่ื งแตง่ กาย ธงสญั ลกั ษณ์ ความสะดวกของเจา้ หนา้ ทใ่ี นการปฏบิ ตั งิ าน เปน็ ตน้ ซงึ่ ประเดน็ เหลา่ นี้ ล้วนแตย่ งั ไมถ่ ูกพิจารณากับการชุมนุมในประเทศไทย 5.5 ระบอบของเสรภี าพการชุมนุมญป่ี นุ่ เนอื้ หาในสว่ นนเี้ ปน็ บทสรปุ สำ� หรบั การศกึ ษาเสรภี าพในการชมุ นมุ ของสงั คม ญี่ป่นุ ซงึ่ การทำ� ความเข้าใจ “ระบอบเสรีภาพในการชุมนุม” นั้นต้องพิจารณาปัจจัย ต่างๆ ท่ผี กู โยงสมั พันธก์ นั ทำ� ให้เสรภี าพในการชุมนุมในประเทศญ่ปี ุ่นแสดงออกมา ในรปู ลกั ษณห์ นงึ่ ในงานศกึ ษาชนิ้ นี้ พจิ ารณาวา่ ปจั จยั ดงั กลา่ ว ไดแ้ ก่ บรบิ ททางสงั คม การเมอื ง (เศรษฐกจิ และวฒั นธรรม) รปู แบบกจิ กรรมทางการเมอื งของภาคประชาชน ทเ่ี กดิ ขนึ้ ในประเทศญปี่ นุ่ กฎหมายระดบั ตา่ งๆเกย่ี วกบั การชมุ นมุ และคำ� พพิ ากษาและ บทบาทของศาลสงู ในการก�ำหนดทศิ ทางการชุมนมุ เร่ิมจากการพิจารณาโครงสร้างทางการเมืองของญ่ีปุ่น กล่าวคือ ประเทศ ญ่ปี ุ่นมกี ลไก การปกครองตนเองในท้องถิ่นเขม้ แขง็ มาก คอื มฝี า่ ยบรหิ าร (รฐั บาล) ทำ� หนา้ ทดี่ ำ� เนนิ นโยบายและตดั สนิ ใจเกยี่ วกบั ความชอบดว้ ยกฎหมายของการชมุ นมุ และฝ่ายนิติบัญญัติ (รัฐสภา) ท�ำหน้าท่ีควบคุมความชอบธรรมของฝ่ายบริหาร

เสรภี าพในการชมุ นุมโดยสงบและปราศจากอาวธุ ตามบทบัญญัติแหง่ กฎหมาย 293 อีกทอดหนึ่งด้วยกลไกทางการเมืองระบบสภาท้องถ่ินและการออกกฎหมาย โดยที่ ท้งั สองฝา่ ยมาจากการเลอื กตง้ั ของประชาชนในทอ้ งถนิ่ นอกจากนอี้ งคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ ยงั มอี ำ� นาจทางการเมอื งมาก กลา่ วคอื สามารถดำ� เนนิ นโยบายและออกกฎหมายเพอื่ บงั คบั ใชใ้ นทอ้ งถน่ิ ตนเองไดอ้ ยา่ งอสิ ระ ทำ� ใหอ้ งคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ กลายเปน็ เวทที ส่ี ามารถผลกั ดนั นโยบายสาธารณะ ของประชาชนกลมุ่ ตา่ งๆ ไดจ้ รงิ จงึ เหน็ ไดว้ า่ ปลายทางของกลมุ่ เคลอื่ นไหวภาคประชาชน จ�ำนวนไม่น้อยต้องการผลักดันให้สมาชิกของตนเข้าสู่อ�ำนาจทางการเมืองในระดับ ท้องถ่ินเพ่ือผลักดันประเด็นสาธารณะของตน เช่น กลุ่มเกษตรกร กลุ่มแม่บ้าน ผู้บริโภค ล้วนแต่มีประวัติการสง่ สมาชกิ ไปนั่งในต�ำแหน่งต่างๆ ทง้ั สน้ิ 97 โครงสรา้ งทางการเมอื งเนน้ หมคู่ ณะของทอ้ งถนิ่ นน้ั สอดคลอ้ งกบั โครงสรา้ งสงั คม ทเี่ ปน็ ทย่ี อมรบั กนั อยา่ งกวา้ งขวางวา่ สงั คมญป่ี นุ่ เปน็ สงั คมองิ กลมุ่ พรอ้ มๆ กบั การมี วัฒนธรรมแบบกลมุ่ ในการแสดงความคดิ เห็นระหวา่ งกนั เช่น ผู้น้อยสามารถแสดง ความไมเ่ หน็ ดว้ ยกบั ผใู้ หญไ่ ดอ้ ยา่ งเตม็ ทใ่ี นการประชมุ นอกรอบ ซง่ึ มสี ว่ นชว่ ยลดทอน ความแหลมคมของความขัดแย้งทางความคิดระหว่างภายในกลุ่มเองและกลุ่มต่างๆ ได้มาก ในขณะท่ีความเติบโตทางเศรษฐกิจก็น�ำพาผู้คนออกจากความขัดแย้งทาง การเมอื งไดบ้ างสว่ น โดยเฉพาะปญั หาเรอื่ งปากทอ้ ง เกษตรกร และแรงงาน ซง่ึ แตกตา่ ง จากประเทศไทยทนี่ อกจากปญั หาการเมอื งแลว้ ความขดั แยง้ ทางเศรษฐกจิ กลายเปน็ ประเดน็ หนงึ่ ทท่ี ำ� ใหเ้ กดิ การขบั เคลอื่ นของภาคประชาชน ทง้ั นี้ เงอื่ นไขทางวฒั นธรรม ทเ่ี นน้ การแสดงความคดิ เหน็ ภายในกลมุ่ และการมลี ำ� ดบั ชน้ั ในการสอ่ื สารเปน็ ปจั จยั สำ� คญั ใหก้ ารเมอื งภาคประชาชนในญปี่ นุ่ ขบั เคลอ่ื นไปในทศิ ทางทไี่ มเ่ นน้ การเผชญิ หนา้ โดยตรงทางสาธารณะอย่างการชุมนุม เพราะเท่ากับเป็นการน�ำปัญหาออกไปสู่ที่ สาธารณะ แทนที่จะแก้ไขกันไปตามระบบวัฒนธรรมของตน ในประเด็นน้ีต้องเน้น ด้วยว่าความช่ืนชมท่ีคนญี่ปุ่นมีต่อวัฒนธรรมกลุ่มของตนมิใช่เร่ืองงมงาย เพราะว่า แนวทางวฒั นธรรมแบบกลมุ่ ไดพ้ สิ จู นต์ นเองในเวที การแขง่ ขนั เศรษฐกจิ ระดบั โลกแลว้ เม่ือสังคมญ่ปี ่นุ ไม่นยิ มการชมุ นุม ช่องทางการเคล่อื นไหวของภาคประชาชน ญป่ี นุ่ หลกั ๆ จงึ อยทู่ อ่ี งคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ เครอื ขา่ ยองคก์ รพฒั นาเอกชนทเี่ นน้ การท�ำงานโดยตรงมากกว่าการรณรงค์ และการแก้ไขปัญหาด้วยระบบภายในกลุ่ม สอดคลอ้ งกบั ประสบการณข์ องญปี่ นุ่ ทมี่ กี ารชมุ นมุ ใหญเ่ พยี งไมก่ ค่ี รงั้ เชน่ การชมุ นมุ 97 รายละเอียดในประเด็นนี้ ดูได้ในข้อ 4.2 เรื่องรูปแบบการเคลื่อนไหวทางสังคมของกลุ่มการเมือง ภาคประชาชนต่างๆ ในญปี่ ุน่

294 เสรีภาพในการชุมนมุ โดยสงบและปราศจากอาวธุ ตามบทบญั ญัตแิ หง่ กฎหมาย ของนกั ศกึ ษาในชว่ ง ค.ศ. 1967-1970 แตก่ ลบั มกี ารทำ� งานขององคก์ รพฒั นาเอกชน และองคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถน่ิ อยา่ งกว้างขวาง ซึ่งในประเด็นนี้หากดูตัวอย่างจาก ค�ำพิพากษาศาลสงู ยอ่ มเหน็ ไดว้ ่า การชมุ นมุ ทีศ่ าลพิจารณาว่าเปน็ ท่ีน่าเกรงกลัวแก่ สาธารณชนนั้นมีผู้เข้าร่วมชุมนุมเพียง 40 คนบ้าง 300 คนบ้าง เป็นต้น ดังน้ัน ความหมายของการชุมนุมในญี่ปุ่นจึงไม่ใช่อาวุธอันทรงอนุภาพของภาคประชาชน แตเ่ ปน็ เพยี งวธิ กี ารหนงึ่ ในวธิ กี ารหลากหลาย และไมไ่ ดม้ วี ตั ถปุ ระสงคเ์ พอื่ ขบั เคลอื่ น หรอื เรยี กรอ้ งใหร้ ฐั หรอื เอกชนเกดิ การจดั การเชงิ นโยบายสาธารณะ แตม่ เี พอ่ื เปน็ การ แสดงออกเชิงสัญลกั ษณเ์ ท่าน้นั เน่ืองจากการชุมนุมไม่มีความส�ำคัญมากมายในญ่ีปุ่น กฎหมายของญี่ปุ่นจึง ไมไ่ ดใ้ หน้ ำ�้ หนกั ความสำ� คญั กบั การชมุ นมุ มากนกั รฐั ธรรมนญู รบั รองสทิ ธนิ เี้ พยี งเปน็ หลกั การทว่ั ไปทอ่ี าจยกเวน้ ดว้ ย “ประโยชนส์ าธารณะ” และใหแ้ ตล่ ะองคก์ รปกครอง สว่ นทอ้ งถนิ่ กำ� หนดเงอ่ื นไขรายละเอยี ดการใชเ้ สรภี าพไปตามการตคี วาม “ประโยชน์ สาธารณะ” และความนยิ มของประชาชนในแตล่ ะทอ้ งถน่ิ ซง่ึ กฎหมายระดบั ทอ้ งถน่ิ กเ็ นน้ ใหค้ วามสำ� คญั กบั ความสงบเรยี บรอ้ ยของสาธารณะมากกวา่ คณุ คา่ ของเสรภี าพ ในการชุมนุมในฐานะที่เป็นเสรีภาพทางการเมือง เห็นได้จากกฎหมายญ่ีปุ่นให้ ความสำ� คญั กบั การรกั ษาความเปน็ ระเบยี บในการจราจร ความสงบในยามคำ่� คนื ฯลฯ ถึงข้ันท่ีใช้เป็นเหตุในการมีค�ำสั่งยุติการชุมนุมได้ แทนท่ีจะเรียกร้องให้สาธารณชน ต้องมีขันติธรรม (tolerance) หรือมีกฎหมายลงโทษกลุ่มบุคคลที่เพียงชุมนุม โดยสวมเครือ่ งแตง่ กายประจ�ำกลมุ่ และประดับธงสัญลกั ษณ์ ท้ังทีม่ กี ารชุมนมุ ทัง้ สนิ้ ประมาณสบิ นาทเี ทา่ นน้ั กลา่ วไดว้ า่ คนญป่ี นุ่ มคี วามละเอยี ดออ่ นตอ่ ความสงบเรยี บรอ้ ย ของสาธารณะมากกว่าจะซาบซึ้งความจ�ำเป็นของการชุมนุม ท้ังนี้ เพราะคนญ่ีปุ่น สำ� นกึ วา่ มชี อ่ งทางในการเรยี กรอ้ งทางการเมอื งทไ่ี ดผ้ ลและเกดิ ความวนุ่ วายนอ้ ยกวา่ การชมุ นมุ คอื การขบั เคลอ่ื นนโยบายสาธารณะผา่ นองคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ หรอื การสนับสนุนให้องค์กรไม่แสวงหาก�ำไร (NPO) ด�ำเนินกิจกรรมน้ันด้วยตนเอง เปน็ ต้น ในดา้ นการบริหารจดั การการชมุ นมุ ประเทศญ่ปี นุ่ มีการบริหารจดั การอย่าง ชาญฉลาด ดว้ ยการใหอ้ งคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ รบั ภาระในการตดั สนิ ใจทางการเมอื ง อย่างเต็มท่ีเก่ียวกับการชุมนุม ตั้งแต่การอนุญาต วางแผน ป้องกันความรุนแรง ไปจนถงึ สง่ั ยตุ กิ ารชมุ นมุ ในขณะทหี่ นา้ ทขี่ องศาลมเี พยี งแตก่ ารวนิ จิ ฉยั ตามกฎหมาย เท่านั้น ซ่ึงเป็นการลดความแหลมคมของประเด็นการเมืองท่ีจะเกิดข้ึนแก่ศาลมาก เพราะองคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถ่นิ ตง้ั อยใู่ นอ�ำนาจไดด้ ว้ ยการเลอื กตงั้ จากประชาชน

เสรีภาพในการชมุ นมุ โดยสงบและปราศจากอาวุธตามบทบญั ญัติแห่งกฎหมาย 295 จึงหมายความว่าสุดท้ายแล้วประชาชนในท้องถ่ินสามารถก�ำกับการท�ำงานของ องคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ ไดม้ าก และศาลกส็ ามารถวางตวั อยา่ งจำ� กดั ในการตดั สนิ ใจ ทางการเมอื งได้ ผลของวิธกี ารนคี้ ือ การชมุ นมุ ไดร้ ับการดูแลอยา่ งใกลช้ ดิ ข้นึ โอกาส ในการเกิดเหตุร้ายแรงมีน้อยลง อีกประเด็นหนึ่ง ดังที่พิจารณาไปแล้วว่าการที่ศาล ยนื ยนั ตามการตดั สนิ ใจของทอ้ งถนิ่ เปน็ เรอื่ งทส่ี มเหตสุ มผล เพราะศาลมขี อ้ อา้ งเดยี ว ในการจำ� กดั เสรีภาพในการชุมนุม คอื การชมุ นมุ นนั้ ขดั ต่อประโยชน์สาธารณะ และ ผู้ท่ีตอบปัญหาว่าการชุมนุมขัดต่อประโยชน์สาธารณะหรือไม่นั้น คือประชาชนใน ทอ้ งถ่ินผ้ไู ด้รบั ผลกระทบจากการชมุ นมุ ค�ำพพิ ากษาของศาลสงู สว่ นใหญ่ หรอื เกอื บทั้งหมดท่ยี กมาในงานศกึ ษาชน้ิ น้ี จึงเป็นไปในทางทต่ี ีความกฎหมายไปในทางสอดคล้องกบั ประโยชนส์ าธารณะ และ ท�ำให้เสรีภาพในการชุมนุมใช้ได้ยากขึ้น ซึ่งไม่ได้หมายความว่าประเทศญ่ีปุ่นไม่ให้ ความสำ� คญั กบั เสรภี าพในการชมุ นมุ แตต่ อ้ งเขา้ ใจวา่ นอกจากเงอ่ื นไขทางโครงสรา้ ง การเมืองและวัฒนธรรมท่ีท�ำให้คนญี่ปุ่นไม่นิยมการเคล่ือนไหวทางการเมืองด้วย การชมุ นมุ ดังทพ่ี ิจารณาไปขา้ งตน้ สามารถสรุปข้อสรปุ ไดส้ ามประเด็นส�ำคัญ ไดแ้ ก่ 5.5.1 “หวั ใจ” ของกลไกการบรหิ ารเสรภี าพในการชมุ นุมของญีป่ นุ่ แน่นอนว่า การบริหารจัดการเสรีภาพในการชุมนุมของญ่ีปุ่นเกิดจาก การประสานงานของหลายองคก์ ร แตท่ ีเ่ ด่นท่ีสดุ คอื การทำ� งานรว่ มกันระหว่างศาล และองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน ศาลท�ำหน้าท่ีแสวงหาค�ำอธิบายทางกฎหมาย เพ่ือรับรองความชอบธรรมในการวินิจฉัยข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการชุมนุมขององค์กร ปกครองสว่ นท้องถิน่ ในขณะที่องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นท�ำหนา้ ทอ่ี อกข้อบัญญัติ ท่ีก�ำหนดเงื่อนไขหลักเกณฑ์และวิธีการจัดการชุมนุม ตลอดจนการอนุญาตหรือ ยกค�ำร้องการขอจัดการชุมนุมก็ได้ และยังรวมไปถึงอ�ำนาจในการก�ำกับการชุมนุม ในชั้นปฏิบัติการ คือ คณะกรรมการความปลอดภัยสาธารณะในนามขององค์กร ปกครองส่วนท้องถ่ินสามารถสั่งยุติการชุมนุมได้ตามดุลพินิจของคณะกรรมการ ความปลอดภัยสาธารณะ กล่าวได้ว่า ในแง่การใช้และจ�ำกัดสิทธิ องค์กรปกครอง สว่ นทอ้ งถนิ่ เปน็ “หวั ใจ” ของเสรภี าพในการชมุ นมุ แตใ่ นแงก่ ารรบั รองความชอบธรรม และการอธบิ ายเชงิ นามธรรม ศาลสงู เปน็ หวั ใจของเสรภี าพในการชมุ นมุ อยา่ งไรกต็ าม ต้องเน้นไว้ด้วยว่า โครงสร้างการจัดการลักษณะน้ีเกิดข้ึนได้ เพราะโครงสร้างทาง การเมือง และเง่ือนไขทางสังคมท�ำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นญ่ีปุ่นอยู่ในฐานะ ที่ประชาชนในทอ้ งถน่ิ ใหค้ วามส�ำคญั และรัฐบาลกลางกใ็ หค้ วามไวว้ างใจ

296 เสรภี าพในการชุมนุมโดยสงบและปราศจากอาวธุ ตามบทบัญญตั แิ ห่งกฎหมาย 5.5.2 วิธกี ารบรหิ ารจัดการการใช้เสรภี าพในการชมุ นุมของญป่ี นุ่ การจัดการชุมนุมในญี่ปุ่นเป็นกิจกรรมทางการเมืองท่ีต้องได้รับการอนุญาต จากคณะกรรมการความปลอดภัยสาธารณะ ซ่ึงเป็นส่วนหน่ึงขององค์กรปกครอง สว่ นทอ้ งถนิ่ โดยถอื หลกั การวา่ คณะกรรมการความปลอดภยั สาธารณะตอ้ งอนญุ าต แก่ผู้มาขออนุญาต เว้นแต่จะมีเหตุอันควรที่เกี่ยวเนื่องกับ “ประโยชน์สาธารณะ” และความปลอดภัยของประชาชน จากตัวอย่างคดีย่อมเห็นได้ว่าองค์กรปกครอง สว่ นทอ้ งถนิ่ สามารถตคี วาม “ประโยชนส์ าธารณะ” อยา่ งกวา้ ง โดยออกกฎหมายระดบั ทอ้ งถน่ิ มาประกอบดว้ ย เชน่ การตคี วามวา่ การแตง่ กายเปน็ ยนู ฟิ อรม์ การปดิ บงั ใบหนา้ การใช้เสียงดังเกินควร การชุมนุมในเวลากลางคืน สามารถอยู่ในขอบเขตของ “ประโยชน์สาธารณะ” ได้ทั้งสน้ิ นอกจากนี้ ในขั้นตอนการขออนุญาตชุมนุม คณะกรรมการความปลอดภัย สาธารณะมอี ำ� นาจใหผ้ จู้ ดั อธบิ ายแผนการจดั การชมุ นมุ โดยละเอยี ด โดยคณะกรรมการ ความปลอดภัยสาธารณะสามารถก�ำหนดเงื่อนไขเพื่อความปลอดภัยประกอบค�ำสั่ง อนญุ าตได้เชน่ ตอ้ งจดั แถวเปน็ กแี่ ถวเดนิ ขบวนตามถนนเสน้ ไหนฯลฯจงึ หมายความวา่ คณะกรรมการความปลอดภัยสาธารณะสามารถมีส่วนส�ำคัญในการวางแผนและ จดั รปู แบบการชุมนุมได้ ย่ิงไปกวา่ นนั้ คณะกรรมการความปลอดภยั สาธารณะมสี ิทธขิ าดในการสัง่ ให้ ยตุ กิ ารชมุ นมุ แมว้ า่ จะไดใ้ หก้ ารอนญุ าตการชมุ นมุ นน้ั ไปแลว้ กต็ าม ไมว่ า่ จะมพี ฤตกิ ารณ์ ท่ีผิดไปจากแผนการชุมนุมหรือไม่ก็ตาม แต่มีเงื่อนไขว่าเมื่อคณะกรรมการความ ปลอดภยั สาธารณะใชอ้ ำ� นาจสง่ั ใหย้ ตุ กิ ารชมุ นมุ จะตอ้ งเสนอเหตผุ ลอยา่ งละเอยี ดตอ่ สภานติ บิ ญั ญตั ใิ นระดบั ทอ้ งถนิ่ ในทางหลกั การอำ� นาจในการสงั่ ยตุ กิ ารชมุ นมุ ตอ้ งใช้ บนฐานวา่ การชมุ นมุ นน้ั จดั ไปโดยผดิ แปลกจากแผนการทขี่ ออนญุ าต หรอื มพี ฤตกิ ารณ์ ทเี่ ชื่อได้ว่าอาจเกดิ ความรุนแรงข้ึน ดังนั้น การใช้เสรภี าพในการชมุ นมุ ของประเทศญปี่ ุ่นจงึ มแี นวโน้มเป็นการใช้ เสรภี าพในกำ� กบั ขององคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ การชมุ นมุ ตอ้ งมกี ารขออนญุ าตและ ค�ำอนุญาตน้ันสามารถถอนได้เสมอตามดุลพินิจของคณะกรรมการความปลอดภัย สาธารณะ ถงึ แมต้ วั บทบญั ญตั จิ ะกำ� หนดวา่ คณะกรรมการความปลอดภยั ตอ้ งใหก้ าร อนญุ าตเสมอจนราวกบั เปน็ การจดั การชมุ นมุ โดย “แจง้ ใหท้ ราบ” กต็ าม อยา่ งไรกต็ าม กฎหมายญี่ปุ่นมีกลไกในการคุ้มครองกิจกรรมของผู้ขออนุญาตจัดการชุมนุมโดย ถูกต้องตามกฎหมาย คอื ผูช้ มุ นมุ อาจอา้ งความผิดฐานขัดขวางกิจการของผู้อืน่ โดย ใชก้ �ำลังประทษุ รา้ ย ต่อบคุ คลทกี่ ่อกวนการชุมนุมกไ็ ด้ โดยการกอ่ กวนน้ันไมจ่ �ำเป็น ตอ้ งรอให้เกดิ ความเสียหายแก่กจิ กรรมกอ่ นอกี ดว้ ย

เสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบและปราศจากอาวธุ ตามบทบัญญัติแหง่ กฎหมาย 297 5.5.3 ตำ� แหนง่ แหง่ ทข่ี องศาลในกลไกการจดั การเสรภี าพในการชมุ นมุ ของ ญป่ี ุ่น ศาลญปี่ นุ่ โดยหลกั การยอ่ มมหี นา้ ทว่ี นิ จิ ฉยั ชขี้ าดวา่ การใชเ้ สรภี าพในการชมุ นมุ กรณใี ดไดห้ รอื ไม่ โดยทศ่ี าลสามารถพจิ ารณาไดท้ งั้ ประเดน็ ขอ้ กฎหมายและประเดน็ ข้อเท็จจริง แต่ในทางปฏิบัติ ศาลญี่ปุ่นจ�ำกัดบทบาทของตนให้อยู่ในการวินิจฉัย ปญั หากฎหมายเปน็ หลกั และใหอ้ งคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ พจิ ารณาไปตามดลุ พนิ จิ ของตนว่า การใช้เสรีภาพในการชุมนุมลักษณะใดท่ีขัดต่อ “ประโยชน์สาธารณะ” เพราะองคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถนิ่ เปน็ ตัวแทนของประชาชนในทอ้ งถนิ่ ยอ่ มเปน็ ผมู้ ี สว่ นได้เสียมากทส่ี ุดจากการชุมนุมในทส่ี าธารณะ ย่ิงไปกว่านั้น แนวโน้มการวินิจฉัยของศาลสูงญ่ีปุ่น ซ่ึงมีการวินิจฉัยตาม ความเห็นขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน โดยศาลให้ความส�ำคัญอย่างมากต่อ การอธิบายประเด็นทางกฎหมายเพ่ือให้ค�ำวินิจฉัยขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มีความชอบธรรมในทางกฎหมายจึงเห็นได้ว่าระบบกฎหมายและการปกครองของ ญปี่ นุ่ เปน็ การแบง่ งานกนั ทำ� และไดก้ ระจายภาระในการตดั สนิ ใจทางการเมอื งใหก้ บั องค์กรต่างๆ โดยที่ศาลไม่ได้วางตนเป็นผู้ตัดสินใจทางกฎหมายแต่เพียงฝ่ายเดียว ซงึ่ มีประโยชนอ์ ย่างยงิ่ ในการสร้างความเป็นระเบยี บและความชอบธรรม โดยสรปุ ระบอบการชมุ นมุ ของญป่ี นุ่ นน้ั เสรภี าพในการชมุ นมุ จงึ เปน็ เครอื่ งมอื ทางการเมอื งทใ่ี ชเ้ ปน็ ครงั้ คราว เนน้ การแสดงออกเชงิ สญั ลกั ษณ์ และไมต่ อ้ งการกดดนั ใหเ้ กดิ นโยบายใดๆ จากภาครฐั และเอกชนโดยตรง ทง้ั นี้ องคก์ รทม่ี บี ทบาทสำ� คญั ทสี่ ดุ เปน็ องคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ ในนามของคณะกรรมการความปลอดภยั สาธารณะ มากกว่าค�ำพิพากษาของศาลสูง ซ่ึงองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะท�ำหน้าที่ต้ังแต่ ออกกฎหมายควบคุมการชุมนมุ ตัง้ คณะกรรมการความปลอดภัยเพ่อื พิจารณาตาม กฎหมายควบคมุ การชมุ นมุ รว่ มกบั แกนนำ� ผชู้ มุ นมุ ในการวางแผนการชมุ นมุ เพอ่ื ให้ เกิดความเรียบร้อยและความปลอดภัย อ�ำนวยความสะดวกในการชุมนุม รวมถึง การสั่งยุติการชุมนุมด้วย ในขณะท่ีศาลเน้นจ�ำกัดบทบาทของตนเองให้อยู่ในการ พิจารณาว่าข้อบัญญัติท้องถิ่นที่ก�ำกับดูแลปัญหาการชุมนุมในที่สาธารณะอยู่น้ัน ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ซ่ึงโดยท่ัวไปมักยืนตามค�ำวินิจฉัยขององค์กรปกครอง ส่วนท้องถ่ิน ด้วยเหตุน้ี เสรีภาพในการชุมนุมจะมีมากหรือน้อยก็ขึ้นอยู่ และ เก่ยี วข้องกบั กฎหมายระดับท้องถ่ินมากกว่ากฎหมายรฐั ธรรมนูญหรือกฎหมายอ่นื ๆ ซึ่งกฎหมายระดับท้องถิ่นใช้การได้มากหรือน้อยน้ันสัมพันธ์โดยตรงและใกล้ชิดกับ โครงสร้างทางการเมอื งและวฒั นธรรมสังคมของญป่ี ่นุ ด้วย

298 เสรภี าพในการชุมนมุ โดยสงบและปราศจากอาวธุ ตามบทบญั ญัติแหง่ กฎหมาย บรรณานุกรม เอกสารภาษาตา่ งประเทศ “Country Paper: Japan” [Online], United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific, available from: www.unescap.org/huset/lgstudy/ japan/japan/html (6 January 2013). Jeff Kingston. Contemporary Japan: history, politic and social change since the 1980s. West Sussex: John Wiley & Sons Ltd., 2011. Koichi Hasegawa. Constructing Civil Society in Japan: Voices of Environmental Movement. Melbourne: Trans Pacific Press, 2004. Kurt Steiner. Local Government in Japan. California: Stanford University Press, 1965. Lam Peng-Er. Green Politics in Japan. London and New York: Routledge, 1999. Lawrence W. Beer. “Japan, 1969: “My Homeism” and Political Struggle” in Lawrence W. Beer, Human Rights Constitutionalism in Japan and Asia. Kent: Global Oriental LTD, 2009. Patricia L. Maclachlan, Consumer Politics in Postwar Japan. New York: Columbia University Press, 2002. Toshihisa Asano, “Citizen’ movement to protect the water environment” in Andre Sorensen and Carolin Funck (eds.), Living Cites in Japan: Citizens’ movement, machizukuri and local environment. London and New York: Routledge, 2007. เอกสารภาษาไทย โกสมุ ภ์ ธรรมนิตย.์ การเมืองการปกครองญปี่ นุ่ . เชียงใหม่: คณะสงั คมศาสตร์ มหาวทิ ยาลัย เชยี งใหม่, 2526. ฉัตรทพิ ย์ นาถสุภา. ความเป็นสมยั ใหม่กับแนวคิดชุมชน. กรงุ เทพฯ: สร้างสรรค,์ 2553. ชูศักด์ิ เท่ียงตรง. การบรหิ ารการปกครองท้องถิน่ เปรยี บเทียบ. กรุงเทพฯ: คณะรัฐศาสตร์ มหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร์, 2520 เบน แอนเดอรส์ นั . ชมุ ชนจนิ ตกรรม. กรงุ เทพฯ: โครงการตำ� ราสงั คมศาสตรแ์ ละมนษุ ยศาสตร.์ “ประเทศญปี่ นุ่ ” [ระบบออนไลน์], วิกพิ เี ดีย, ทม่ี า: http://th.wikipedia.org/wiki/ประเทศ ญีป่ ่นุ (7กมุ ภาพนั ธ์ พ.ศ. 2556). หยุด แสงอุทัย. ความรู้เบ้ืองต้นเกี่ยวกับกฎหมาย. กรุงเทพฯ: มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2552. อรรถจักร์ สัตยานุรักษ.์ Japanization. กรุงเทพฯ: openbook, 2553.

เสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบและปราศจากอาวุธตามบทบญั ญตั ิแห่งกฎหมาย 299 กฎหมายญีป่ ุ่น - THE CONSTITUTION OF JAPAN - THE PENAL CODE - THE LOCAL AUTONOMY ACT - THE METROPOLITAN ORDINANCE NUMBER 44 OF 1950, ENTITLED PUBLIC MEETINGS, MASS PARADE AND MASS DEMONSTRATION - THE ORDINANCE ON THE IZUMISANO CITY COMMUNITY HALL (IZUMISANO CITY ORDINANCE NO.27 OF 1963) - THE HIROSHIMA CITY ORDINANCE ON ELIMINATION OF MOTORCYCLE GANGS (HIROSHIMA PREFECTURE CITY NO.39 OF 2002) - THE ORDINANCE ON ASSEMBLY, MARCHING AND DEMONSTRATION (KYOTO CITY ORDINANCE NO.10 OF 1954) คำ� พิพากษาศาลสงู ประเทศญีป่ ุ่น - 1960 (A) No.112 - 2005 (A) No. 1819 - 1998 (Bun-Ku) No. 1 - 1989 (O) No. 762 - 1965 (A) No. 1187 - 1956 (A) No.3636 - 2007 (Ju) No. 808 to 813

300 เสรีภาพในการชุมนมุ โดยสงบและปราศจากอาวุธตามบทบัญญตั แิ หง่ กฎหมาย ภาคผนวก ทม่ี า : http://www.courts.go.jp/english/judgments/text/1960.07.20-1960-A- No.112.html Date of the 1960.07.20 judgment Case number 1960 (A) No.112 Title Judgment upon case of the Metropolitan Ordinance [Violation of Metropolitan Ordinance No. 44 of 1950 concerning Public Meetings, Mass Parade and Mass Demonstration] References (Related important Articles of Law, etc.) THE CONSTITUTION OF JAPAN Article 12. The freedoms and rights guaranteed to the people by this Constitution shall be maintained by the constant endeavor of the people, who shall refrain from any abuse of these freedoms and rights and shall always be responsible for utilizing them for the public welfare. Article 16. Every person shall have the right of peaceful petition for the redress of damage, for the removal of public officials, for the enactment, repeal or amendment of laws, ordinances or regulations and for other matters, nor shall any person be in any way discriminated against for sponsoring such a petition. Article 20. Freedom of religion is guaranteed to all. No religious organization shall receive any privileges from the State nor exercise any political authority. 2. No person shall be compelled to take part in any religious act, celebration, rite or practice. 3. The State and its organs shall refrain from religious education or any other religious activity. Article 21. Freedom of assembly and association as well as speech, press and all other forms of expression are guaranteed.

เสรีภาพในการชมุ นมุ โดยสงบและปราศจากอาวุธตามบทบญั ญตั แิ หง่ กฎหมาย 301 2. No censorship shall be maintained, nor shall be secrecy of any means of communication be violated. Article 44. The qualifications of members of both Houses and their electors shall be fixed by law. However, there shall be no discrimination because of race, creed, sex, social status, family origin, education, property or income. THE PENAL CODE Article 96-3. (Damage to Auctions and Collusive Acts) A person who by means of a trick or threat commits an act injurious to a public auction or a tender of a bid, shall be punished with imprisonment at forced labor for not more than two years or a fine of not more than 5,000 yen. Article 233. (Damage to Credit: Obstruction of Business) A person who injures the credit of another or obstructs his business by circulating false reports or by the use of fraudulent means shall be punished with imprisonment at forced labor for not more than three years or a fine of not more than 1,000 yen. Article 234. (Forcible Obstruction of Business) A person who obstructs the business of another by the exercise of pow- er shall be dealt with in the same way as provided in the preceding Article. THE CODE OF CRIMINAL PROCEDURE Article 405. Jokoku appeal may be lodged against a judgment in the first or second instance rendered by a High Court in the following cases: (1) On the ground that there is a violation of the Constitution or an error in construction, interpretation or application of the Constitution; (2) On the ground that a judgment has been formed incompatible with the judicial precedents formerly established by the Supreme Court.

302 เสรภี าพในการชมุ นุมโดยสงบและปราศจากอาวุธตามบทบญั ญตั ิแหง่ กฎหมาย (3) In cases for which there exist no judicial precedents of the Supreme Court, on the ground that a judgment has been formed incompatible with the judicial precedents formerly established by the former Supreme Court (Dai Shin In) or by the High Court as the court of Jokoku appeal or, after the enforcement of this Code, by the High Court as the court of Koso appeal. Article 410. The court of Jokoku appeal shall quash the original judgment, by means of a judgment, if it finds out that there exists any of the grounds for quashing provided by each item of Article 405. However, this shall not apply, if the existence of the ground does not affect the judgment at all. Article 412. When the original judgment is to be quashed on the ground that the court illegally considered itself competent, the case shall, by means of a judgment, be transferred to the competent court of Koso appeal or competent court of the first instance. Article 413. When the original judgment is to be quashed on any ground other than the grounds mentioned in the preceding Article the case shall be either sent back to the original court or the court of the first instance, or transferred to another court in the same class as these courts, by means of a judgment. However, if the Court of Jokoku appeal recognizes that it may immediately render a judgment on the basis of record and evidences already made and examined by the original court of the first instance, it may render the judgment for the case. THE RULES OF CRIMINAL PROCEDURE Article 247. In respect to a case regarding which Koso appeal has been instituted on the sole ground that there is a violation of the Constitution or an error in construction, interpretation or application of the Constitution, the court of Koso appeal may, if it deems appropriate, transfer the case to the Supreme Court by a ruling, considering the opinions of the parties connected with the suit.

เสรภี าพในการชมุ นุมโดยสงบและปราศจากอาวธุ ตามบทบัญญตั แิ ห่งกฎหมาย 303 Article 248. The ruling under the preceding Article shall be rendered with the permission of the Supreme Court. 2. The permission mentioned in the preceding paragraph shall be applied for in writing. 3. The document mentioned in the preceding paragraph shall be accompanied by a copy of the original document of judgment and a copy of the statement of reasons for Koso appeal. Article 249. In case a ruling under Article 247 has been rendered, Jokoku appeal is deemed to have been lodged on the ground stated in the statement of reasons for Koso appeal at the time when Koso appeal was instituted. THE LAW FOR THE PUNISHMENT OF ACTS OF VIOLENCE, ETC. (Law No. 60 of 1926) Article 1. When a person uses violence against another in demonstrating a power of an organization or a large number of people, in demonstrating a power by assuming the guise of an organization or of a large number of people, in demonstrating any deadly weapon or two or more persons conjointly commit a crime under Paragraph 1, Article 208, Article 222 or Article 261 of the Penal Code shall be punished with imprisonment at forced labor for not more than three years or a fine of not more than 500 yen THE NATIONAL PROPERTY LAW (Law No. 73 of 1948) Article 13. When property is to be acquired for the purpose of making it public welfare property or Imperial Household property, or when national property other than public welfare property and Imperial Household property is to be changed to such property, it shall be done with the decision of the Diet. The same shall apply to cases where utilization of public welfare property or Imperial Household property is to be abolished.

304 เสรภี าพในการชมุ นุมโดยสงบและปราศจากอาวธุ ตามบทบัญญัติแห่งกฎหมาย THE METROPOLITAN ORDINANCE NUMBER 44 OF 1950, ENTITLED PUBLIC MEETINGS, MASS PARADE AND MASS DEMONSTRATION (July 30, 1950) Amended Ordinance Number 55 of July, 1954, Article 1. A permission of the Metropolitan Public Safety Commission (hereinafter referred to as the Public Safety Commission) is required in order to hold a meeting or mass parade on the road or other public places, or engage in mass demonstration irrespective of places. However, cases that come under any item of the following are excepted from the provision of the present article. 1. Picnics or educational trips of students and pupils, physical education meetings and sports meetings. 2. Established functions such as the ceremonies of coming of age, marriage, funeral, and ancestral worship. (partial amendment, Ordinance Number 55 of 1954) Article 2. An application for permission under the preceding article shall be filed through the police station which has jurisdiction over the place where a meeting, mass parade or mass demonstration is to be engaged in not less than 72 hours in advance by an individual or a representative of an organization who is a sponsor (hereinafter referred to as a sponsor) making such a document in triplicate in which the following particulars are stated. 1. The name and address of a sponsor. 2. In case the above sponsor lives outside the city, town or village, etc. where the above is to be engaged in, the name and address of a responsible liaison person who lives in the city, town, or village, etc. where the above is to be engaged in. 3. The time when a meeting, mass parade or mass demonstra- tion is to be engaged in. 4. The place, course of parade and sketch map where a meeting, mass parade, or mass demonstration is to be engaged in. 5. Names of organizations to engage in and names and addresses of their representatives.

เสรีภาพในการชมุ นุมโดยสงบและปราศจากอาวธุ ตามบทบญั ญัติแห่งกฎหมาย 305 6. Number of people expected to engage in. 7. The purpose and the name of the meeting, mass parade or mass demonstration. Article 3. When an application is applied to under the preceding article the Public Safety Commission is required to give permission unless the conduct of the meeting, mass parade or mass demonstration is recognized as clearly and directly dangerous to the maintenance of public peace. However, it may provide necessary conditions in relation to the following matters. 1. Matters related to prevention of interference with a government official or other public officer in the execution of his duty. 2. Matters related to preventive measures of danger that is imposition of restrictions upon the carrying of dangerous things such as firearms, murderous weapons, etc. 3. Matters related to traffics and maintenance of order. 4. Matters related to maintenance of order of meetings, mass parade or mass demonstration. 5. Matters related to maintenance of tranquility at night. 6. Matters related to changes of a place, course of parade, or time, if necessary, because of maintenance of public order or public health. The Public Safety Commission, when it gives the above like permission, is required to serve a sponsor or a responsible liaison person with a notice stating to that effect on one of the applications when there is no special reason not less than 24 hours prior to the time of commencement of the meeting, mass parade or mass demonstration. The Public Safety Commission may withdraw permission or change conditions notwithstanding the two preceding articles when clearly recognized to be necessary for the maintenance of public peace. The Public Safety Commission shall report to the Metropolitan Assembly with detailed reasons when it rendered the disposition of rejection under the provision of the first item or withdrew permission under the provision of the preceding paragraph.

306 เสรีภาพในการชมุ นมุ โดยสงบและปราศจากอาวธุ ตามบทบัญญตั แิ หง่ กฎหมาย Main text of the That part of the judgment by the Original Court relating to the judgment accused shall be quashed. Reasons The case shall be remanded to the Tokyo District Court. Concerning the first reason for the Jokoku appeal submitted by Mr. Kaku Okazaki as proxy for Chief Prosecutor of the Tokyo District Public Prosecutor’s Office: There is no need to dwell upon the fact that the freedom of assembly and association, as well as the freedom of speech, press and all other forms of expression provided for in Article 21 of the Constitution of Japan, belongs to eternal and inviolate rights, the basic human rights and that the absolute guarantee of the above is one of the fundamental rules and characteristics of democratic form of government which distinguishes democracy from totalitarianism. However, this freedom is not at all different from other types of human rights, which the people are not permitted to abuse. People must always be responsible for exercising their rights with due consideration for the public welfare. (Ref. Article 12 of the Constitution of Japan) Pursuant to this fundamental Constitutional concept, the court is assigned the mission of protecting the freedom of expression, preventing its abuse, maintaining harmony with the public welfare, and of drawing a line which would provide a reasonable demarcation between the freedom of the individuals and the welfare of the public with regard to concrete individual cases. The solution of the problem whether or not the provisions of the Metropolitan Ordinance Number 44 of 1950, entitled Public Meetings, Mass Parade and Mass Demonstration (hereinafter referred to as the Ordinance) violated the Constitution rests in the end, in the determination of whether this Ordinance unreasonably restricted freedom of expression guaranteed by the Constitution or went beyond the requirement of maintenance of welfare of the public and the prohibition of abuse.

เสรีภาพในการชมุ นมุ โดยสงบและปราศจากอาวธุ ตามบทบัญญตั แิ ห่งกฎหมาย 307 The object of the Ordinance involved in this instance is meeting or mass parade on streets or other public places, and mass demonstration irrespective of places (hereinafter referred to as mass movements). Whether such a mass movement should be left without any control to take its own course, or should be subjected to some sort of legal restrictions for the sake of welfare of the public--in this case maintenance of public peace--is the question which looms as a paramount problem. A mass movement or group activity, with the exception of picnics or educational trips of students and pupils and func- tions such as the procession and ceremonies of coming of age, marriage, funeral, ancestral worship, etc., usually involve man- ifestation of some kind of thought, opinion or sentiment, etc., concerning politics, economics, labor, or world views, intended to appeal to the general public. In this respect, mass movement naturally contains an important element which should be guar- anteed by the Constitution as freedom of expression. However, expression of thoughts differs materially from mere expression of ideas by speech or publication in that it is characterized by a collective might of many people, that is, it is supported by a sort of physical force hidden under the surface. This type of latent force can, by its very nature, be easily set in motion some- times according to previously arranged plans and sometimes by stimulation or instigation which may suddenly strike from within or without. In such a case, even a peaceful and orderly assembly can be engulfed in a maelstrom of excitement and agitation, and in an extreme situation, it may, in an instant, turn into a riotous mob and by the force of circumstances, trample down upon law and order by force, and not even the leader of the mass movement or the police force would be able to control it. Such has been the painful truth according to the law of mob psychology and actual experiences of the past. In the final analysis, therefore, it may be inevitable for the local public entities to take necessary and minimum measures in advance,

308 เสรภี าพในการชมุ นุมโดยสงบและปราศจากอาวธุ ตามบทบญั ญตั แิ ห่งกฎหมาย by means of the so-called “Public Safety Ordinance” to provide for unforeseen eventualities and to maintain law and order, taking into consideration regional conditions and various other circumstances. Thus a local entity may be justified in imposing certain restrictions with respect to the freedom of expression, involving group demonstration notwithstanding the clear prohibition of pre-control, the censorship of publications, etc. which may be called the expression in the genuine sense of the words, contained in Paragraph 2, Article 21 of the Constitution. If that be so, what is the extent of measures that can be approved as necessary and minimal? The necessary conditions to be prescribed in the Public Safety Ordinance for the control of mass activities should not be adjudged by concept or words only. The basic condition required is whether it should be a “permissive system” or “notification system”. Also in adjudging such, we should not be swayed by certain defects in legislative techniques. We must take into consideration the intent and spirit permeating throughout the Ordinance, in its substance and organic composition. Now, in examining this Ordinance, we find that a permission of the Public Safety Commission is required in order to engage in a mass movement. (Article 1.) However, the Public Safety Commission is required to give permission unless “the conduct of the mass movement is recognized as clearly and directly dangerous to the maintenance of public peace”. (Article 3.) Under this concept, granting of permission is almost imperative, and rejection, under strict restriction only under very rare cir- cumstances. Therefore, although this Ordinance in its text has adopted a permissive system, in its substance and in operation, it differs little from a notification system. Consequently, in effect it makes little difference whether the condition of the mass movement is placed on a permissive system or a notification system. The important thing is that the Ordinance does not unreasonably restrict the freedom of expression. Needless to