หนังสือ-เสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบและปราศจากอาวุธ - อ.สมชาย

เสรภี าพในการชมุ นมุ โดยสงบและปราศจากอาวธุ ตามบทบัญญัตแิ ห่งกฎหมาย 559 หากพิจารณาจากปัจจัยท้ัง 3 ด้าน จะพบว่าสังคมไทยอยู่ภายใต้ของบริบท ของความเสี่ยงอย่างรุนแรง เพราะในการพิจารณาถึงปัจจัยท้ังหมดจะพบว่าล้วน มีทิศทางไปในทางด้านลบเป็นส่วนใหญ่ ซ่ึงสามารถเป็นค�ำตอบได้ว่าเพราะเหตุใด ในการเคลอื่ นไหวในรอบทศวรรษ 2540 สบื เนอื่ งมาถงึ ทศวรรษ 2550 จงึ กลายเป็น การชุมนุมที่ได้สรา้ งความยุ่งยากให้กบั สังคมไทยมาอย่างต่อเนอ่ื ง ดงั นน้ั ตอ้ งตระหนกั วา่ ในการรบั รองและจำ� กดั เสรภี าพในการชมุ นมุ นนั้ มปี จั จยั อื่นๆ เข้ามาเกี่ยวข้องอย่างกว้างขวาง ส�ำหรับงานวิจัยชิ้นน้ีเป็นเพียงการพิจารณา ในระบบกฎหมายเชงิ เปรยี บเทยี บ โดยความคาดหวงั วา่ หากสามารถเปน็ บทเรยี นทจี่ ะ ชว่ ยทำ� ใหส้ ามารถสรา้ งระบบทม่ี คี วามเหมาะสมและสอดคลอ้ งกบั การชมุ นมุ ทเี่ กดิ ขนึ้ รวมทง้ั ทำ� ใหเ้ สรภี าพในการชมุ นมุ สามารถมผี ลในทางปฏบิ ตั ใิ นทศิ ทางทไี่ มล่ ะเมดิ ตอ่ สทิ ธเิ สรภี าพขนั้ พน้ื ฐานของบคุ คลอนื่ หรอื สงั คม และวางอยบู่ นการเคารพตอ่ ระบอบ ประชาธิปไตย อย่างไรก็ตาม สิ่งท่ีไม่อาจปฏิเสธได้ก็คือ ยังมีความจ�ำเป็นท่ีจะต้อง เสริมสร้างปจั จัยอื่นๆ ท่ีมคี วามส�ำคญั ควบคพู่ ร้อมกันไปด้วย 9.1.2 ปญั หาของเนือ้ หา ขอบเขต เงอ่ื นไขของเสรภี าพในการชมุ นมุ เสรภี าพในการชมุ นมุ ภายใตร้ ะบบกฎหมายของไทยนน้ั ไดม้ บี ทบญั ญตั ริ บั รอง เสรีภาพดังกล่าวไว้เป็นการเฉพาะเจาะจงในรัฐธรรมนูญของไทยมาอย่างต่อเน่ือง โดยเฉพาะอย่างยิ่งในรัฐธรรมนูญท่ีมีความมุ่งหมายให้เป็นรัฐธรรมนูญแบบถาวร ซึ่งในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 มาตรา 63 ไดบ้ ัญญัติรบั รองเสรีภาพในการชมุ นมุ และ การจ�ำกัดเสรีภาพในการชุมนุมไว้อย่างชัดเจน1 แม้อาจจะมีข้อยกเว้นให้สามารถ จ�ำกัดเสรีภาพในการชุมนุมไว้ตามรัฐธรรมนูญในการคุ้มครองการใช้ที่สาธารณะ หรือในกรณีที่เป็นช่วงสถานการณ์ท่ีไม่ปกติ แต่กระท่ังปัจจุบันก็ยังไม่มีการบัญญัติ 1 รฐั ธรรมนูญแห่งราชอาณาจกั รไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 63 บญั ญัติวา่ “บุคคลยอ่ มมีเสรภี าพในการชมุ นมุ โดยสงบและปราศจากอาวุธ” “การจำ� กดั เสรภี าพตามวรรคหนง่ึ จะกระทำ� มไิ ดเ้ วน้ แตโ่ ดยอาศยั อำ� นาจตามบทบญั ญตั แิ หง่ กฎหมาย เฉพาะในกรณกี ารชมุ นมุ สาธารณะและเพอ่ื คมุ้ ครองความสะดวกของประชาชนทจี่ ะใชท้ ส่ี าธารณะหรอื เพอ่ื รักษาความสงบเรียบร้อยในระหว่างเวลาที่ประเทศอยู่ในภาวะสงคราม หรือในระหว่างเวลาท่ีมีประกาศ สถานการณฉ์ ุกเฉิน หรือประกาศใช้กฎอยั การศึก” ทง้ั น้ีรฐั ธรรมนญู พ.ศ. 2550 ไดถ้ กู ยกเลกิ ไปภายหลงั จากการรฐั ประหารเมอื่ วนั ท ่ี 22พฤษภาคม2557 ซงึ่ อยใู่ นระหวา่ งการวจิ ยั ครง้ั นแ้ี ละกย็ งั ไมม่ รี ฐั ธรรมนญู ฉบบั ใหมป่ ระกาศใช้ แตห่ ากพจิ ารณาจากบทบญั ญตั ิ ของรัฐธรรมนูญหลายฉบับที่ผ่านมา ก็เป็นที่คาดหมายได้ว่าในรัฐธรรมนูญฉบับที่จะร่างขึ้นใหม่ก็จะต้อง มีการรบั รองเสรีภาพในการชมุ นมุ ไว้โดยไมม่ ีความแตกต่างอย่างมีนยั ยะสำ� คญั แต่อยา่ งใด

560 เสรภี าพในการชมุ นมุ โดยสงบและปราศจากอาวุธตามบทบญั ญัตแิ ห่งกฎหมาย เก่ียวกับการชุมนุมสาธารณะบังเกิดข้ึน การชุมนุมในห้วงเวลาปัจจุบันจึงอยู่ภายใต้ เงื่อนไขของการชุมนุมโดยสงบและปราศจากอาวุธเป็นส�ำคัญ โดยไม่มีบทบัญญัติ ท่ีมุง่ คุ้มครองประโยชนข์ องสว่ นรวมหรอื สาธารณะแตอ่ ย่างใด บทบัญญตั ิตา่ งๆ ของ กฎหมายที่มผี ลใช้บงั คับอยู่ในปจั จุบนั ก็ไมใ่ ช่กฎหมายทม่ี วี ัตถปุ ระสงคใ์ นการจดั การ กับการชุมนุมโดยตรง จึงท�ำให้ไม่อาจปรับใช้กับการชุมนุมได้อย่างเหมาะสมและ มีประสิทธิภาพอยา่ งเพยี งพอ โดยทกี่ ารรบั รองเสรภี าพตามบทบญั ญตั ขิ องรฐั ธรรมนญู นนั้ กำ� หนดไวแ้ ตเ่ พยี ง เนอ้ื หาของการชุมนุมว่าจะตอ้ งเปน็ ไปโดยสงบและปราศจากอาวุธ ทำ� ให้การชมุ นุม ภายใตเ้ ง่ือนไขของรฐั ธรรมนูญสามารถกระทำ� ได้อย่างกวา้ งขวาง ทั้งนี้ ขอ้ จ�ำกดั ของ เสรีภาพในการชุมนุมตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญก็มีอยู่ปรากฏในมาตรา 28 ของรฐั ธรรมนญู 2 ซงึ่ กำ� หนดใหก้ ารใชส้ ทิ ธแิ ละเสรภี าพตอ้ งไมเ่ ปน็ การละเมดิ ตอ่ สทิ ธิ และเสรภี าพของบคุ คลอนื่ ไมเ่ ปน็ ปฏปิ กั ษต์ อ่ รฐั ธรรมนญู หรอื ไมข่ ดั ตอ่ “ศลี ธรรมอนั ดี ของประชาชน” อยา่ งไรกต็ าม บทบญั ญตั ดิ ังกล่าวน้มี ิได้มจี ดุ ม่งุ หมายใชก้ บั กรณีการ ชมุ นมุ เปน็ การเฉพาะเจาะจง หากตอ้ งการบงั คบั ใชก้ บั การใชส้ ทิ ธแิ ละเสรภี าพโดยรวม จงึ อาจไม่มคี วามชดั เจนวา่ จะเป็นบทบญั ญตั ทิ ่ีจำ� กดั เสรีภาพในการชุมนุมไวอ้ ย่างไร ซง่ึ ในการพจิ ารณาเกยี่ วกบั การชมุ นมุ สาธารณะหากไมป่ รากฏวา่ เปน็ การกระทำ� ท่ีขัดกับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญหรือละเมิดต่อกฎหมายอย่างชัดเจน หน่วยงาน ของรฐั กม็ คี วามยงุ่ ยากในการทจี่ ะเขา้ ควบคมุ หรอื ตรวจสอบการชมุ นมุ เพราะอาจถกู กล่าวหาว่าเป็นการกระทำ� ทลี่ ะเมดิ ตอ่ เสรีภาพในการชุมนมุ ของประชาชน เสรีภาพ ในการชมุ นมุ ในหว้ งเวลาปจั จบุ นั จงึ ยงั ขาดความชดั เจนถงึ การจำ� แนกการชมุ นมุ ทต่ี อ้ ง ได้รับการตรวจสอบหรือการห้าม ผลที่ติดตามมาก็คือผลกระทบต่อบุคคลอื่นหรือ ประโยชน์ของสาธารณะหรือส่วนรวมไม่ได้รับการคุ้มครองอย่างพอเพียง และการ ชุมนุมหลายครั้งที่แม้จะเริ่มต้นด้วยการชุมนุมอย่างสงบแต่ก็ได้สร้างความเสียหาย หรือผลกระทบอย่างรุนแรงกบั บุคคลอืน่ เป็นอยา่ งมาก หากเปรียบเทียบกับระบบกฎหมายของหลายประเทศจะพบว่า บทบัญญัติ เรื่องเสรภี าพในการชมุ นุมนนั้ จะไม่ได้เพยี งรบั รองเสรภี าพในการชุมนุมของผู้ชมุ นุม แตเ่ พยี งฝา่ ยเดยี วหากยงั มกี ารคำ� นงึ ถงึ ประโยชนข์ องสาธารณะหรอื บคุ คลอน่ื ๆ ทอ่ี าจ 2 รัฐธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 28 บัญญัตวิ ่า “บุคคลย่อมอ้างศกั ด์ศิ รคี วามเปน็ มนษุ ยห์ รือใช้สทิ ธแิ ละเสรีภาพของตนไดเ้ ทา่ ท่ไี ม่ละเมดิ สทิ ธแิ ละ เสรภี าพของผูอ้ นื่ ไม่เปน็ ปฏปิ กั ษ์ต่อรัฐธรรมนูญ หรอื ไมข่ ดั ตอ่ ศลี ธรรมอันดีของประชาชน”

เสรภี าพในการชมุ นมุ โดยสงบและปราศจากอาวธุ ตามบทบัญญัติแห่งกฎหมาย 561 ได้รับผลกระทบติดตามมาจากการชุมนุม อันเป็นแสดงให้เห็นการตระหนักถึงสิทธิ และเสรีภาพของทุกฝ่ายในสังคมร่วมกัน แม้เสรีภาพในการชุมนุมเป็นสิ่งท่ีส�ำคัญ ในการปกครองของระบอบประชาธิปไตย แต่เสรีภาพในการชุมนุมก็เป็นส่ิงที่ต้อง ควบคู่ไปกบั การเคารพถึงเสรีภาพและสทิ ธพิ ืน้ ฐานของบคุ คลอื่นๆ รวมท้ังประโยชน์ ของส่วนรวมด้วยเช่นกนั ซึ่งในหลายประเทศก็ได้มีบทบัญญัติจ�ำแนกให้มีการชุมนุมที่สามารถกระท�ำ ได้อย่างเสรีและการชุมนุมที่มีเงื่อนไขจะต้องปฏิบัติก่อนบางประการ ส�ำหรับการ ชุมนุมท่ีสามารถกระท�ำได้โดยไม่มีเงื่อนไขใดก�ำกับก็จะเป็นการชุมนุมที่กระท�ำข้ึน ในลักษณะเฉพาะกลุ่ม ไม่ได้กระท�ำข้ึนในพ้ืนที่สาธารณะ แต่ส�ำหรับการชุมนุมที่ สามารถสง่ ผลกระทบตอ่ สว่ นรวมกจ็ ะเปน็ การชมุ นมุ ทที่ างฝา่ ยผชู้ มุ นมุ ตอ้ งดำ� เนนิ การ กอ่ นทีจ่ ะได้มีการชุมนุม ดังน้ัน ประเด็นเบ้ืองต้นส�ำหรับการพิจารณาประเด็นเสรีภาพของการชุมนุม ในระบบกฎหมายไทยนั้น จ�ำเป็นที่จะต้องมีการจ�ำแนกการชุมนุมที่สามารถส่ง ผลกระทบตอ่ สว่ นรวมและการชมุ นมุ ทไ่ี มส่ ง่ ผลกระทบหรอื มคี วามเปน็ ไปไดน้ อ้ ยทจ่ี ะ ส่งผลกระทบตอ่ สว่ นรวม การจำ� แนกการชมุ นุมออกเป็นสองประเภทนี้ ในด้านหนงึ่ เพื่อท�ำให้เกิดความชัดเจนว่าการชุมนุมที่จะบังเกิดข้ึนเป็นการชุมนุมในลักษณะใด และหากเปน็ การชมุ นมุ ทสี่ ามารถสง่ ผลกระทบตอ่ สว่ นรวมแลว้ ในอกี ดา้ นหนง่ึ กเ็ พอื่ เปน็ การคุ้มครองกบั สทิ ธขิ องบคุ คลอนื่ ๆ ซึ่งอาจไดร้ บั ผลกระทบจากการชมุ นมุ ทีจ่ ะ เกิดขึ้น อยา่ งไรกต็ าม ต้องตระหนักว่าการจำ� แนกการชมุ นมุ ทัง้ 2 รปู แบบน้ี อาจมี ความเปล่ียนแปลงไปได้ในระหว่างการชุมนุม ดังการชุมนุมที่สงบและปราศจาก ผลกระทบต่อส่วนรวมในระยะเริ่มต้นก็อาจกลายเป็นการชุมนุมที่สร้างผลกระทบ ให้เกิดอย่างรุนแรงในภายหลังได้ จึงจ�ำเป็นท่ีจะต้องการสร้างเกณฑ์ในการจ�ำแนก การชุมนุมที่มีความยืดหยุ่นและสามารถสอดรับกับสถานการณ์ท่ีเปล่ียนไปได้อย่าง ทนั ทว่ งที โดยการจ�ำแนกประเภทของการชุมนุมจะท�ำให้มีมาตรการบางประการ ตดิ ตามมาสำ� หรบั ทางฝา่ ยผชู้ มุ นมุ หรอื ผจู้ ดั การชมุ นมุ อนั เปน็ ระบบการบรหิ ารจดั การ กอ่ นซงึ่ จะทำ� ใหเ้ กดิ การตรวจสอบตอ่ การชมุ นมุ ทจี่ ะเกดิ ขนึ้ หรอื เปน็ ระบบการควบคมุ กอ่ นซึ่งสามารถเปน็ ไปไดท้ ง้ั รปู แบบของการแจง้ เพอื่ ทราบและการขออนุญาต

562 เสรภี าพในการชมุ นมุ โดยสงบและปราศจากอาวุธตามบทบญั ญตั แิ หง่ กฎหมาย 9.2 แนวทางแก้ไขสภาพปัญหาทางกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการรับรองและ จำ� กดั เสรภี าพในการชุมนมุ 9.2.1 สภาพปัญหาทางกฎหมายที่เก่ียวข้องกับการรับรองและจ�ำกัด เสรภี าพในการชมุ นุม ในปัจจุบัน การรับรองเสรีภาพและการจ�ำกัดเสรีภาพในการชุมนุมภายใต้ ระบบกฎหมายของไทยนน้ั ปรากฏวา่ มีเพียงบทบญั ญตั ขิ องรฐั ธรรมนูญ พ.ศ. 2550 ที่ให้การรับรองเสรีภาพในการชุมนุมไว้อย่างชัดเจน3 รวมท้ังเปิดโอกาสให้สามารถ จำ� กดั เสรภี าพในการชมุ นมุ ดว้ ยบทบญั ญตั ขิ องกฎหมายทเ่ี กย่ี วกบั การชมุ นมุ สาธารณะ หรือกฎหมายอื่นๆ ทมี่ ีวตั ถุประสงค์เพอ่ื คมุ้ ครองผลประโยชน์ของส่วนรวม แตก่ ็ยัง ไม่มีกฎหมายท่ีเกี่ยวกับการชุมนุมโดยตรงได้รับการบัญญัติขึ้น แม้ว่าท่ีผ่านมาจะได้ มคี วามพยายามในการร่างกฎหมายที่เกี่ยวกับการชุมนมุ เกดิ ข้นึ หลายครั้งก็ตาม ส�ำหรับกฎหมายท่ีถูกน�ำมาใช้บังคับเก่ียวกับการชุมนุมในห้วงเวลาปัจจุบัน จึงเป็นกฎหมายท่ีมิได้มีวัตถุประสงค์เก่ียวกับการชุมนุมโดยตรง ดังจะปรากฏใน กฎหมายท่ีมี 2 รูปแบบส�ำคัญ คอื รูปแบบแรก กฎหมายท่ีให้อ�ำนาจเจ้าหน้าที่รัฐในการห้ามการชุมนุม อันประกอบด้วย พระราชบัญญัตกิ ฎอัยการศกึ พ.ศ. 2457 พระราชก�ำหนดบริหาร ราชการในสถานการณฉ์ กุ เฉนิ พ.ศ. 2548 และพระราชบญั ญตั กิ ารรกั ษาความมนั่ คง ภายในราชอาณาจกั ร พ.ศ. 2551 ส�ำหรับกฎหมายในกลุ่มแรกจะเป็นกฎหมายท่ีเพ่ิมอ�ำนาจให้แก่เจ้าหน้าที่ ของรฐั ในสถานการณท์ ไี่ มป่ กติดงั การตกอยใู่ นสภาวะสงครามจลาจลสถานการณฉ์ กุ เฉนิ ซง่ึ กระทบตอ่ ความสงบสขุ ของประชาชนหรอื ความมนั่ คงตอ่ รฐั หรอื เปน็ สถานการณ์ ทกี่ ระทบตอ่ ความมนั่ คงภายในราชอาณาจกั ร เมอ่ื เกดิ สถานการณด์ งั ทก่ี ลา่ วมากอ็ าจ มีการใช้อ�ำนาจตามกฎหมายแต่ละฉบับในการควบคุมสถานการณ์อันจะเป็นผลต่อ การจำ� กดั สทิ ธแิ ละเสรภี าพในดา้ นตา่ งๆ ซง่ึ ไดร้ บั การรบั รองไวใ้ นรฐั ธรรมนญู อนั รวมถงึ การห้ามเสรีภาพในการชุมนมุ ด้วย ซึง่ จะพบวา่ ไดม้ กี ารใชก้ ฎหมายดังกล่าวเมอื่ เกิด การชุมนุมขึ้นในสังคมไทยหลายครั้งเพ่ือให้เจ้าหน้าท่ีรัฐมีอ�ำนาจในการเข้าควบคุม 3 บทบัญญัติที่เกี่ยวกับการรับรองเสรีภาพในการชุมนุมในรัฐธรรมนูญของไทยได้ปรากฏคร้ังแรกใน รัฐธรรมนญู พ.ศ. 2489 และภายหลงั จากน้นั มาก็ได้มีบทบัญญตั ใิ นลกั ษณะดังกลา่ วเกดิ ขึน้ สืบเนื่องตอ่ มา ดูรายละเอยี ดในหวั ข้อ 7.3.1

เสรภี าพในการชุมนมุ โดยสงบและปราศจากอาวุธตามบทบัญญตั ิแหง่ กฎหมาย 563 หรือสั่งการกับผู้ชุมนุม แต่การใช้อ�ำนาจตามกฎหมายน้ีในการควบคุมการชุมนุม มปี ญั หา ดังต่อไปนี้ ประการแรก เม่ือพิจารณาถึงกฎหมายในกลุ่มน้ีจะเป็นการบังคับใช้เมื่อ สถานการณ์โดยรวมของประเทศหรือในบางพ้ืนท่ีต้องเผชิญสถานการณ์ท่ีไม่ปกติ และเห็นได้ชัดเจนว่าสถานการณ์ดังกล่าวจะกระทบต่อประโยชน์สาธารณะหรือ ความมั่นคงของรัฐ การบังคับใช้กฎหมายเหล่านี้ในการห้ามการชุมนุมจึงเป็นสิ่งท่ี ไม่สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ของกฎหมาย เนื่องจากเสรีภาพในการชุมนุมเป็น หลกั การพนื้ ฐานของระบอบประชาธปิ ไตยทไี่ ดร้ บั การยอมรบั กนั โดยทวั่ ไป การบงั คบั ใชก้ ฎหมายเหลา่ นจี้ งึ เปน็ สงิ่ ทไี่ มเ่ หมาะสมและสอดคลอ้ งกบั เสรภี าพในการชมุ นมุ เปน็ อยา่ งยง่ิ รวมถงึ บทลงโทษตามกฎหมายเหลา่ นกี้ จ็ ะเปน็ บทลงโทษทางอาญาทม่ี คี วาม รุนแรง อันเน่ืองมาจากการกระท�ำความผิดภายใต้กฎหมายนี้จะถูกมองว่าเป็นการ กระทำ� ทก่ี ระทบกระเทอื นตอ่ ความมนั่ คงของรฐั เมอื่ นำ� มาปรบั ใชก้ บั เสรภี าพในการ ชุมนมุ จงึ เป็นการลงโทษทไ่ี ม่สอดคล้องกบั วตั ถุประสงค์ของกฎหมายเป็นอย่างมาก ประการที่สอง รูปแบบของวิธีการในการปฏิบัติการตามกฎหมายเหล่านี้ จะเป็นการใช้ก�ำลังท้ังหน่วยงานของต�ำรวจและรวมถึงทหาร ซ่ึงโดยปกติจะเป็น หน่วยงานที่มีหน้าท่ีในการรักษาความมั่นคงของประเทศในการป้องกันการรุกราน หรือท�ำหน้าที่ในการรบในสงคราม แต่กลับถูกน�ำมาปฏิบัติการในเหตุการณ์ ความขัดแย้งทางการเมือง ซ่ึงมีลักษณะพื้นฐานที่แตกต่างไปจากหน้าที่หลักของ หน่วยงาน จึงย่อมไม่มีความเชี่ยวชาญในการปฏิบัติหน้าที่ได้อย่างเหมาะสมและ มปี ระสทิ ธภิ าพอยา่ งเพียงพอ อันอาจน�ำมาซง่ึ การสูญเสียหรือความเสียหายเกิดขน้ึ อยา่ งรุนแรงใหบ้ งั เกดิ ขน้ึ ได้ ประการที่สาม การตรวจสอบเก่ียวกับความเหมาะสมในการใช้ก�ำลังของ เจ้าหน้าท่ีรัฐท่ีกระท�ำต่อการชุมนุมมีข้อจ�ำกัดตามกฎหมาย เนื่องจากกฎหมาย บางฉบับได้ยกเว้นให้เจ้าหน้าที่รัฐไม่ต้องมีความรับผิดในปฏิบัติการของตน ท�ำให้ เมอื่ เกดิ ความเสยี หายหรอื ความสญู เสยี ขน้ึ อนั เนอ่ื งจากการปฏบิ ตั งิ านของเจา้ หนา้ ท่ี รัฐแต่กลับไม่ต้องมคี วามรับผิดเกิดขน้ึ รูปแบบท่ีสอง กฎหมายท่ีเป็นอุปสรรคต่อการชุมนุม กฎหมายประเภทนี้ เปน็ กลมุ่ กฎหมายทไี่ มไ่ ดใ้ หอ้ ำ� นาจในการสงั่ หา้ มการชมุ นมุ แกเ่ จา้ หนา้ ทร่ี ฐั หรอื เปน็ กฎหมายที่ให้อ�ำนาจในการก�ำหนดว่าการชุมนุมเป็นความผิดอย่างชัดเจนแต่มักถูก หน่วยงานภาครัฐใช้มาด�ำเนินคดีกับผู้ชุมนุมบ่อยครั้ง อันประกอบไปด้วยความผิด เกี่ยวกับความมั่นคงในราชอาณาจักร ความผิดเก่ียวกับความสงบสุขของประชาชน

564 เสรีภาพในการชมุ นุมโดยสงบและปราศจากอาวธุ ตามบทบญั ญตั ิแหง่ กฎหมาย ความผิดเก่ียวกับการก่อให้เกิดภยันตรายต่อประชาชน ความผิดต่อเสรีภาพและ ช่ือเสียง และความผิดตามกฎหมายอ่ืนๆ ซ่ึงความผิดเหล่านี้ปรากฏอยู่ในประมวล กฎหมายอาญา พระราชบัญญัติจราจรทางบก พ.ศ. 2522 พระราชบญั ญตั คิ วบคุม การโฆษณาโดยใช้เครือ่ งขยายเสียง พ.ศ. 2493 พระราชบัญญตั ริ ักษาความสะอาด และความเปน็ ระเบยี บเรยี บรอ้ ยของบา้ นเมอื ง พ.ศ. 2535 และพระราชบญั ญตั อิ าวธุ ปนื เครอ่ื งกระสนุ วัตถุระเบดิ ดอกไมเ้ พลงิ และส่งิ เทยี มอาวธุ พ.ศ. 2490 การน�ำกฎหมายเหล่าน้ีมาบังคับใช้กับประเด็นเสรีภาพในการชุมนุมท�ำให้มี ปัญหา ดงั ต่อไปนี้ ประการแรก กฎหมายเหลา่ นม้ี งุ่ ควบคมุ การกระทำ� ทลี่ ะเมดิ ตอ่ กฎหมายแตล่ ะ ประเภทโดยตรง เชน่ การจอดรถกดี ขวางทางจราจร การทงิ้ ขยะลงบนถนน หรอื การ ใช้เคร่ืองขยายเสียงในการจัดงานต่างๆ ซึ่งการกระท�ำเหล่านี้แตกต่างไปจากการใช้ เสรีภาพในการชุมนุมถือว่าอันเป็นการใช้สิทธิตามท่ีรัฐธรรมนูญได้บัญญัติรองรับไว้ อันอาจท�ำให้เป็นการกระท�ำท่ีเป็นความผิดตามกฎหมายเหล่านี้เกิดขึ้นสืบแต่ก็จะ เปน็ ผลสืบเนื่องมาจากการใช้สทิ ธิตามรฐั ธรรมนูญ ดังการใช้เครอ่ื งขยายเสยี งในการ ชมุ นมุ กเ็ ปน็ ความจำ� เปน็ ของทางฝา่ ยผชู้ มุ นมุ ทจ่ี ะตอ้ งสอ่ื สารกบั ผชู้ มุ นมุ หากเปน็ การ ชุมนุมท่ีมีคนเข้าร่วมจ�ำนวนมาก หรือการปิดถนนในบริเวณท่ีได้จัดให้มีการชุมนุม เกดิ ขนึ้ เปน็ ตน้ หากมกี ารบงั คบั ใชก้ ฎหมายเหลา่ นกี้ บั บคุ คลผเู้ ขา้ รว่ มการชมุ นมุ แลว้ กย็ อ่ มจะทำ� ใหเ้ สรภี าพตามทรี่ ฐั ธรรมนญู รองรบั ไวไ้ มม่ ผี ลในความเปน็ จรงิ แตอ่ ยา่ งใด เฉพาะอยา่ งยงิ่ กบั การชมุ นมุ ทเ่ี กดิ ขน้ึ ในทสี่ าธารณะซงึ่ จะเปน็ การกระทำ� ทล่ี ะเมดิ ตอ่ กฎหมายเป็นจำ� นวนมาก ประการทีส่ อง ในการบงั คบั ใชก้ ฎหมายเหลา่ น้ีโดยเจ้าหนา้ ทีข่ องรัฐจะพบว่า มีความไม่สม�่ำเสมอปรากฏขึ้น เจ้าหน้าท่ีรัฐอาจต้ังข้อกล่าวหาแก่ผู้ชุมนุมบางกลุ่ม ดว้ ยบางขอ้ หา ในขณะทไี่ มม่ กี ารตง้ั ขอ้ กลา่ วหาแกผ่ ชู้ มุ นมุ บางกลมุ่ ดงั จะพบไดใ้ นกรณี ทผี่ ชู้ มุ นมุ เปน็ กลมุ่ ของเกษตรกรผใู้ ชแ้ รงงานกลมุ่ คนในชนบทจะพบวา่ มกี ารดำ� เนนิ คดี กบั ผชู้ มุ นมุ หรอื บคุ คลทเี่ ปน็ แกนนำ� ดว้ ยขอ้ หาเหลา่ นเี้ กดิ ขน้ึ บอ่ ยครงั้ แตม่ กั จะไมพ่ บ การตงั้ ขอ้ หาดว้ ยกฎหมายเหลา่ นใ้ี นการชมุ นมุ กบั การเคลอ่ื นไหวทางการเมอื งในยคุ ของความขดั แยง้ ระหวา่ งส/ี ฝา่ ย มากเท่าใด เมอื่ พิจารณาถึงกฎหมายท้งั 2 รูปแบบ ก็จะพบวา่ เป็นกฎหมายท่ไี ม่สามารถ น�ำมาปรับใช้กับการชุมนุมได้อย่างเหมาะสม เน่ืองจากมิได้เป็นกฎหมายท่ีมิได้ถูก ออกแบบมาบงั คบั สำ� หรบั การชมุ นมุ เปน็ การเฉพาะ ในการบงั คบั ใชก้ จ็ ะมกี ารละเมดิ ต่อเสรีภาพในการชุมนุมของประชาชนเกิดข้ึน จึงจ�ำเป็นท่ีจะต้องมีการปรับปรุง

เสรีภาพในการชมุ นุมโดยสงบและปราศจากอาวธุ ตามบทบัญญัตแิ ห่งกฎหมาย 565 ระบบกฎหมายทเ่ี กยี่ วขอ้ งกบั การชมุ นมุ ทมี่ คี วามเขา้ ใจถงึ ลกั ษณะของการใชเ้ สรภี าพ ในชุมนุมพร้อมกับการค�ำนึงถึงผลประโยชน์ของสังคมส่วนรวมที่จะต้องได้รับการ ปกปอ้ งไปพร้อมกนั 9.2.2 แนวทางแก้ไขสภาพปัญหาทางกฎหมายที่เก่ียวข้องกับการรับรอง และจำ� กดั เสรภี าพในการชมุ นุม ส�ำหรับแนวทางในการแก้ไขกฎหมายท่ีเก่ียวข้องกับการรับรองและจ�ำกัด เสรีภาพในการชมุ นุมน้นั มปี ระเด็นเสนอดงั ต่อไปน้ี ประการแรก จ�ำเป็นท่ีจะต้องมีการบัญญัติกฎหมายท่ีเกี่ยวข้องกับเสรีภาพ ในการชุมนุมขึ้นมาเป็นการเฉพาะ แม้รัฐธรรมนูญจะได้มีบทบัญญัติรับรองเสรีภาพ ในการชุมนุมแต่เป็นการรับรองในเชิงหลักการทั่วไปท่ีจ�ำเป็นต้องมีการก�ำหนดถึง รายละเอียดเพ่ิมมากขึ้น และรูปแบบของกฎหมายท่ีเก่ียวข้องกับการชุมนุมท่ีใช้อยู่ ในปจั จบุ นั กไ็ มม่ คี วามสอดคลอ้ งกบั ลกั ษณะของการชมุ นมุ เนอื่ งจากเปน็ กฎหมายทใี่ ช้ กบั สถานการณอ์ น่ื ๆ ทำ� ใหบ้ ทบญั ญตั ขิ องกฎหมายมไิ ดค้ ำ� นงึ ถงึ หลกั การของเสรภี าพ ในการชมุ นุม และการบงั คับใช้กฎหมายเหล่าน้ันกน็ �ำมาซึ่งปญั หาตา่ งๆ เพ่ิมมากข้ึน จึงควรท่ีจะต้องมีการบัญญัติกฎหมายที่รับรองเสรีภาพในการชุมนุมขึ้นมาโดยตรง เพื่อให้การชุมนุมภายใต้ระบอบประชาธิปไตยสามารถด�ำเนินไปได้อย่างเหมาะสม ทั้งนี้ บนพื้นฐานของการยอมรับเสรีภาพในการชุมนุมและการตระหนักถึงสิทธิของ สงั คมส่วนรวมทต่ี อ้ งไดร้ บั ปกป้องไปพร้อมกนั ประการที่สอง ต้องมีการจ�ำแนกการชุมนุมระหว่างการชุมนุมที่เป็นเสรีภาพ อันสมบูรณ์กับการชุมนุมซึ่งอาจส่งผลกระทบต่อสาธารณะหรือส่วนรวมให้เกิดขึ้น ดงั ปรากฏในหลายประเทศทไี่ ดม้ กี ารจำ� แนกประเภทของการชมุ นมุ ใหม้ คี วามชดั เจนขน้ึ แตใ่ นระบบกฎหมายของไทยยงั ไมม่ กี ารจำ� แนกการชมุ นมุ ดงั กลา่ วเกดิ ขนึ้ จงึ ทำ� ใหเ้ กดิ ความยุ่งยาก เม่ือการชุมนุมดังกล่าวส่งผลกระทบต่อสาธารณะอย่างกว้างขวาง ดังการชุมนุมในที่สาธารณะอย่างต่อเน่ืองและยาวนานของผู้ชุมนุมหรือการเข้ายึด สถานท่ีราชการด้วยการอ้างการชุมนุม “โดยสงบและปราศจากอาวุธ” และเป็น ปญั หาอยา่ งมากในการดำ� เนนิ การของเจา้ หนา้ ทร่ี ฐั วา่ จะมขี อบเขตหนา้ ทหี่ รอื สามารถ ดำ� เนนิ การได้เพยี งใด ทง้ั น้ี สำ� หรบั การชมุ นมุ ทอ่ี าจสง่ ผลกระทบตอ่ สว่ นรวมหรอื สาธารณะควรทจ่ี ะ ตอ้ งนำ� เอาระบบการควบคมุ กอ่ นเขา้ มาเปน็ กระบวนการในการตรวจสอบ ซงึ่ เงอ่ื นไข ในการพิจารณาเกีย่ วกบั การชมุ นมุ ว่าจะสง่ ผลกระทบต่อสาธารณะหรอื ไม่ สามารถ

566 เสรภี าพในการชมุ นุมโดยสงบและปราศจากอาวธุ ตามบทบญั ญตั ิแหง่ กฎหมาย นำ� ปัจจัยตา่ งๆ เหล่านี้มาพจิ ารณาประกอบ คอื สถานท่ี บุคคลผู้เข้ารว่ ม ระยะเวลา ลักษณะของการชมุ นุม เปน็ ตน้ ประการทส่ี าม โดยรปู แบบทจี่ ะมคี วามเหมาะสมตอ่ การนำ� มาปรบั ใชใ้ นสงั คมไทย คอื ระบบการแจง้ เพอื่ ทราบ เนอื่ งจากระบบการขออนญุ าตนน้ั อาจทำ� ใหเ้ จา้ หนา้ ทร่ี ฐั มีคำ� สั่งไปในทศิ ทางท่ลี ะเมดิ ตอ่ เสรีภาพในการชุมนมุ ของประชาชน เฉพาะอย่างย่งิ การชุมนุมในสังคมไทยในห้วงเวลาปัจจุบันมักเป็นการชุมนุมท่ีมีความเห็นแตกต่าง จากรัฐบาลหรือหน่วยงานรัฐ อันอาจเป็นแรงจูงใจให้เจ้าหน้าที่รัฐตัดสินใจไปใน ทศิ ทางทส่ี อดคลอ้ งกบั รฐั บาลในขณะนน้ั แตเ่ ปน็ การปดิ กนั้ ตอ่ เสรภี าพของประชาชน ซ่ึงส�ำหรับระบบการแจ้งเพื่อทราบน้ันผู้ชุมนุมไม่จ�ำเป็นต้องได้รับอนุญาตจาก เจ้าหน้าท่ีของรัฐในการชุมนุม แต่ผู้ชุมนุมมีหน้าที่ที่จะต้องแจ้งรายละเอียดเกี่ยวกับ การชมุ นมุ เพอื่ ใหเ้ จา้ หนา้ ทร่ี ฐั สามารถดำ� เนนิ การตา่ งๆ ในการรบั มอื กบั การชมุ นมุ ได้ อย่างเหมาะสมและหลีกเลี่ยงผลกระทบที่อาจจะบังเกิด รวมท้ังบุคคลท่ีอาจได้รับ ผลกระทบจากการชุมนุมก็จะได้เตรยี มการลว่ งหน้าดว้ ยเช่นกนั อยา่ งไรกต็ าม อำ� นาจของเจา้ หนา้ ทร่ี ฐั ภายใตร้ ะบบการแจง้ เพอ่ื ทราบนส้ี ามารถ สง่ั หา้ มการชมุ นมุ ได้ ในกรณที ม่ี เี หตผุ ลหรอื มคี วามชดั เจนอยา่ งเพยี งพอวา่ การชมุ นมุ ทน่ี นั้ จะทำ� ใหเ้ กดิ ความวนุ่ วายหรอื สง่ ผลกระทบตอ่ สว่ นรวม แตอ่ ำ� นาจในการสง่ั หา้ ม การชุมนมุ จะต้องอยู่ภายใต้กรอบดุลพินิจและมเี หตุผลรองรบั อย่างชัดเจน เพือ่ มใิ ห้ เปน็ การใชอ้ ำ� นาจของเจา้ หนา้ ทรี่ ฐั อยา่ งกวา้ งขวางจนกลายเปน็ ระบบการแจง้ เพอ่ื ทราบ ในทางนติ ินัยแตเ่ ปน็ ระบบขออนญุ าตในทางปฏบิ ัตจิ ริง ส�ำหรับการชุมนุมท่ีได้มีการแจ้งกับหน่วยงานรัฐเพื่อให้ทราบถึงรายละเอียด ของการชมุ นมุ แลว้ กต็ อ้ งมกี ารใหค้ วามคมุ้ ครองกบั การชมุ นมุ ทจี่ ะไดเ้ กดิ ขน้ึ ดว้ ยการ บัญญัติให้การกระท�ำใดๆ ที่เป็นการคุกคามหรือขัดขวางการชุมนุมเป็นความผิดที่ ต้องได้รับการลงโทษ กรณีเช่นนี้จะท�ำให้การชุมนุมเป็นเสรีภาพที่ได้รับการปกป้อง จากกฎหมาย ประการท่ีสี่ ต้องมีระบบตรวจสอบค�ำวินิจฉัยในการสั่งห้ามของเจ้าหน้าท่ีรัฐ ทีร่ วดเร็วและทนั ต่อสถานการณ์ แม้ในระบบของการแจง้ เพ่อื ทราบจะใหอ้ �ำนาจแก่ เจา้ หนา้ ทร่ี ฐั ในการสง่ั หา้ มการชมุ นมุ ไดใ้ นกรณที ม่ี คี วามชดั เจนวา่ การชมุ นมุ ดงั กลา่ ว อาจสรา้ งผลกระทบให้บงั เกดิ ข้ึนตอ่ ส่วนรวม แตใ่ นขณะเดยี วกนั ก็จ�ำเป็นทจี่ ะตอ้ งมี ระบบการตรวจสอบค�ำส่ังของเจ้าหน้าที่รัฐ เพื่อเปิดโอกาสให้มีการโต้แย้งในกรณีที่ ฝา่ ยผทู้ จ่ี ะจดั การชมุ นมุ ไมเ่ หน็ ดว้ ยกบั คำ� สง่ั ดงั กลา่ ว ทงั้ นรี้ ะบบตรวจสอบคำ� วนิ จิ ฉยั ของเจา้ หนา้ ทร่ี ฐั สามารถมไี ดใ้ น 2 ระดบั คอื ระดบั แรก เปน็ การอทุ ธรณต์ อ่ หนว่ ยงาน

เสรภี าพในการชมุ นมุ โดยสงบและปราศจากอาวธุ ตามบทบญั ญตั แิ ห่งกฎหมาย 567 ภายในทม่ี หี นา้ ทใี่ นการพจิ ารณาตรวจสอบหรอื ทบทวนคำ� วนิ จิ ฉยั คำ� สง่ั หา้ ม ระดบั ทส่ี อง เป็นการอุทธรณ์ต่อศาลเพ่ือให้ท�ำการวินิจฉัยช้ีขาดถึงผลบังคับของค�ำสั่งดังกล่าวว่า เป็นสิ่งท่ีชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ อย่างไรก็ตาม ประเด็นส�ำคัญก็คือ ต้องให้การ อุทธรณ์ต่อค�ำสั่งห้ามของเจ้าหน้าท่ีรัฐน้ันสามารถกระท�ำได้ภายในระยะเวลาที่ รวดเร็วเพื่อให้เกิดระบบการตรวจสอบท่ีมีประสิทธิภาพ อีกท้ังเพ่ือป้องกันไม่ให้ เจา้ หนา้ ทร่ี ฐั ใชก้ ารออกคำ� สง่ั หา้ มการชมุ นมุ มาเปน็ เครอ่ื งมอื ในการกดี ขวางการชมุ นมุ ของประชาชน ประการทหี่ า้ กฎหมายท่ใี หอ้ ำ� นาจแกเ่ จ้าหน้าท่ีของรัฐในการห้ามการชุมนุม ในสถานการณ์ที่ไม่ปกติต้องได้รับการปรับปรุงแก้ไขให้มีความรัดกุมมากยิ่งขึ้น ในการประกาศใช้ เน่ืองจากการประกาศใช้กฎหมายเหล่าน้ีจะเป็นการคุกคามและ สั่นคลอนต่อเสรีภาพในการชุมนุมอย่างชัดเจน โดยเฉพาะอย่างย่ิงพระราชบัญญัติ 3 ฉบบั คอื พระราชบญั ญตั กิ ฎอยั การศกึ พ.ศ. 2457 พระราชกำ� หนดบรหิ ารราชการ ในสถานการณฉ์ กุ เฉิน พ.ศ. 2548 และพระราชบัญญัตกิ ารรกั ษาความม่นั คงภายใน ราชอาณาจกั ร พ.ศ. 2551 ตอ้ งมกี ารกำ� หนดเงอ่ื นไขทช่ี ดั เจนและเปดิ โอกาสใหม้ กี าร โตแ้ ยง้ ตอ่ การประกาศใชก้ ฎหมายทง้ั 3 ฉบบั เพอ่ื ใหเ้ กดิ การตรวจสอบการใชด้ ลุ พนิ จิ ว่าดำ� เนนิ ไปอยา่ งเหมาะสมหรือไม่ 9.3 สภาพปัญหาของบทบาทและอ�ำนาจหน้าท่ีของฝ่ายตุลาการในเรื่อง เสรภี าพในการชุมนมุ และแนวทางแกไ้ ข 9.3.1 สภาพปญั หาของบทบาทและอ�ำนาจหนา้ ทข่ี องฝา่ ยตลุ าการในเรอื่ ง เสรีภาพในการชมุ นมุ ดังท่ีได้กล่าวถึงสภาพปัญหาของขอบเขตเสรีภาพในการชุมนุมในระบบ กฎหมายของไทย นอกจากบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญที่รับรองเสรีภาพในการชุมนุม “โดยสงบและปราศจากอาวุธ” แล้วปรากฏว่า ไม่มีกฎหมายท่ีเกี่ยวกับการชุมนุม สาธารณะโดยตรง แตม่ บี ทบญั ญตั ขิ องกฎหมายอกี หลายฉบบั ทท่ี ง้ั ใหอ้ ำ� นาจรฐั ในการ จ�ำกัดเสรีภาพในการชุมนุมหรือกฎหมายท่ีมิได้เกี่ยวข้องโดยตรงแต่จะเป็นอุปสรรค ส�ำหรับการชุมนุม กฎหมายต่างๆ เหล่านี้ก็จะถูกน�ำมาบังคับใช้โดยเจ้าหน้าท่ีรัฐ ในตา่ งกรรมตา่ งวาระซง่ึ กอ็ าจกลายเปน็ ขอ้ พพิ าทมาสกู่ ารวนิ จิ ฉยั ขององคก์ รตลุ าการ บทบาทและอำ� นาจหนา้ ทข่ี ององคก์ รตลุ าการทเ่ี กดิ ขน้ึ ในกรณขี อ้ ขดั แยง้ เรอ่ื งเสรภี าพ ในการชุมนมุ จงึ อยภู่ ายใต้เงื่อนไขดังกลา่ ว ซ่งึ สามารถเป็นขอ้ พิพาทขน้ึ ส่กู ารวนิ ิจฉยั ขององค์กรตุลาการท้งั ในศาลรฐั ธรรมนญู ศาลปกครอง และศาลยุติธรรม ขึน้ อยู่กบั

568 เสรภี าพในการชุมนุมโดยสงบและปราศจากอาวธุ ตามบทบัญญัตแิ ห่งกฎหมาย ประเดน็ ปญั หาขอ้ พพิ าทในแตล่ ะคดี และการดำ� เนนิ คดขี องแตล่ ะฝา่ ยทเ่ี กยี่ วขอ้ งอยู่ กับการชุมนุม เฉพาะอย่างย่ิงทางด้านของผู้ชุมนุมและเจ้าหน้าท่ีรัฐที่ต้องเกี่ยวข้อง โดยตรงกับการชุมนุมและการจัดการกับการชุมนุมเพื่อคุ้มครองประโยชน์ของ สาธารณะ เมอื่ พจิ ารณาจากระบบกฎหมายในเรอ่ื งเสรภี าพในการชมุ นมุ แลว้ จะพบวา่ บทบาทและอำ� นาจหนา้ ที่ของฝ่ายตุลาการมปี ระเดน็ ที่ควรพจิ ารณา ดังน้ี ประการแรก ไม่สามารถมบี ทบาทในเชิงป้องกันผลกระทบล่วงหน้า เนอ่ื งจากระบบกฎหมายของไทยในเรอื่ งเสรภี าพในการชมุ นมุ จะเปน็ รปู แบบ ของการควบคมุ ภายหลงั ทำ� ใหฝ้ า่ ยตลุ าการเขา้ มามบี ทบาทไดเ้ มอื่ มกี ารชมุ นมุ เกดิ ขน้ึ รวมท้ังกลายเป็นประเด็นข้อพิพาทเกิดข้ึนว่าการชุมนุมดังกล่าวเป็นการกระท�ำที่ สอดคลอ้ งกบั บทบญั ญตั ขิ องรฐั ธรรมนญู หรอื ไม่ หนา้ ทข่ี ององคก์ รตลุ าการจงึ เปน็ ไปได้ เฉพาะเพียงการวินิจฉัยเหตุการณ์ท่ีได้เกิดข้ึนแล้ว แต่จะไม่สามารถมีบทบาทในเชิง ของการป้องกันล่วงหน้าในกรณีท่ีมีเหตุผลรองรับเพียงพอว่าการชุมนุมนั้นจะก่อ ให้เกิดผลกระทบอย่างรนุ แรงตดิ ตามมาต่อสังคม ประการท่ีสอง ข้อจ�ำกัดในการคุ้มครองผลประโยชน์ของส่วนรวมหรือ บคุ คลอนื่ ท่ีไดร้ ับผลกระทบจากการชุมนุม หากพิจารณาถึงลักษณะของข้อพิพาทท่ีข้ึนสู่การวินิจฉัยของศาลก็จะเป็น ขอ้ โตแ้ ยง้ ระหวา่ งฝา่ ยผชู้ มุ นมุ กบั เจา้ หนา้ ทรี่ ฐั เปน็ สำ� คญั โดยประเดน็ ขอ้ พพิ าทสำ� คญั ก็คือ ผู้ชุมนุมได้ชุมนุมอยู่ภายใต้ขอบเขตที่รัฐธรรมนูญก�ำหนดไว้หรือไม่ ในขณะท่ี ข้อโต้แยง้ กบั ฝ่ายเจา้ หน้าท่รี ฐั กค็ ือวา่ การออกคำ� สงั่ ปฏบิ ตั กิ ารหรอื การใช้ก�ำลังของ เจ้าหน้าที่รัฐเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ มีความเหมาะสมตามบทบัญญัติ ของกฎหมายหรือไม่ ขณะที่สิทธิของผู้ได้รับผลกระทบหรือความสงบเรียบร้อยของ ฝ่ายอื่นๆ จะไม่ได้รับการค�ำนึงมากเพียงพอในการวินิจชี้ขาด เพราะฉะนั้น ภายใต้ ระบบการควบคุมภายหลังในระบบกฎหมายของไทย ประโยชน์ของส่วนรวมหรือ บุคคลอ่ืนๆ ที่ไม่ได้เข้ามาเกี่ยวข้องโดยตรงจึงไม่ได้รับการคุ้มครองอย่างเพียงพอ ดังจะปรากฏให้เห็นจากข้อเท็จจริงในสังคมไทยว่า ข้อพิพาทในคดีแทบท้ังหมดจะ เปน็ การโต้แย้งระหว่างเจา้ หนา้ ท่ีรัฐ ขณะท่บี คุ คลอ่ืนๆ ซ่งึ ไดร้ บั ความเดอื ดร้อนจาก การชุมนมุ ทงั้ ในดา้ นเศรษฐกิจ การใชช้ วี ติ ประจ�ำวัน การศกึ ษา ฯลฯ จะไมไ่ ดร้ ับการ ตระหนักถึงแตอ่ ย่างใด ประการที่สาม ปัญหาในด้านของกระบวนวิธีพิจารณาที่ไม่มีระยะเวลา อนั ชัดเจน

เสรีภาพในการชมุ นมุ โดยสงบและปราศจากอาวธุ ตามบทบญั ญตั แิ หง่ กฎหมาย 569 เนอื่ งจากขอ้ พพิ าททขี่ น้ึ สกู่ ารพจิ ารณาขององคก์ รตลุ าการแตล่ ะประเภท ไมว่ า่ จะเปน็ ศาลรฐั ธรรมนญู ศาลปกครอง หรอื ศาลยตุ ธิ รรม จะเปน็ องคก์ รทมี่ หี นา้ ทใี่ นการ พจิ ารณาคดีตามขอบเขตของหนว่ ยงานตน และโดยทไี่ ม่มีกฎหมายก�ำหนดเกย่ี วกบั กระบวนการในการพิจารณาอันชัดเจน ท�ำให้การพิจารณาข้อพิพาทในประเด็น เสรีภาพในการชุมนุมก็จะเป็นไปตามข้อก�ำหนดของศาลแต่ละประเภท ซึ่งคดีที่ เกยี่ วกบั เสรภี าพในการชมุ นมุ บางประเภทนนั้ ระยะเวลาในการพจิ ารณาอาจไมเ่ ปน็ ประเด็นส�ำคัญของคดีแต่อย่างใด เช่น การฟ้องร้องเรียกค่าเสียหายจากการปฏิบัติ หน้าทใ่ี นการสลายการชมุ นมุ อันไม่ชอบดว้ ยกฎหมายของเจา้ หนา้ ทีร่ ัฐ เป็นตน้ แต่ในข้อพิพาทท่ีเก่ียวกับการชุมนุมบางแง่มุมนั้นมีความส�ำคัญท่ีควรจะต้อง ได้รับการพิจารณาอย่างเร่งด่วน เช่น การชุมนุมที่ได้มีการจัดขึ้นน้ันถือว่าเป็นการ ชมุ นมุ โดยสงบและปราศจากอาวธุ หรอื ไม่ หรอื เปน็ การชมุ นมุ ทอ่ี ยภู่ ายใตก้ ารรบั รอง ของรฐั ธรรมนญู หรอื ไม่ เปน็ ตน้ ขอ้ พพิ าทในกรณเี ชน่ นจ้ี ำ� เปน็ ตอ้ งไดร้ บั การพจิ ารณา อย่างเร่งด่วนให้ทันกับสถานการณ์ ท้ังเพ่ือเป็นการคุ้มครองต่อบุคคลผู้เข้าร่วม การชุมนุมในกรณีทกี่ ารชุมนุมนนั้ อยู่ภายใต้กรอบของรฐั ธรรมนูญ และเพอื่ เปน็ การ คมุ้ ครองสวสั ดภิ าพหรอื ความมนั่ คงของสงั คม ในกรณที พี่ บวา่ เปน็ การชมุ นมุ ทม่ี กี ารใช้ ความรนุ แรงเปน็ ปจั จยั สำ� คญั ประกอบในการชมุ นมุ และเพอื่ ใหเ้ จา้ หนา้ ทรี่ ฐั สามารถ ดำ� เนนิ การตอ่ ไปไดใ้ นการใหอ้ อกค�ำสงั่ หา้ มหรอื สลายการชมุ นมุ การไมม่ กี รอบระยะ เวลาท่ีชัดเจนจึงจะสร้างปัญหาต่อการวินิจฉัยข้อพิพาทในการชุมนุมเป็นอย่างมาก แม้ว่าในศาลบางประเภทอาจมีการใช้มาตรการให้การคุ้มครองชั่วคราวในกรณีท่ี เห็นว่ามีความจ�ำเป็นเร่งด่วน แต่กรณีดังกล่าวก็เป็นดุลพินิจของศาลในแต่ละคดีไป ซงึ่ อาจทำ� ใหต้ อ้ งขน้ึ อยกู่ บั รายละเอยี ดของแตล่ ะคดี รวมทง้ั ความเหน็ ของผพู้ พิ ากษา ในคดีน้ันๆ ว่าจะมีมุมมองอย่างไรกับการชุมนุมที่เกิดข้ึน กรอบระยะเวลาในการ พิจารณาคดเี กยี่ วกบั การชมุ นุมจงึ มีความส�ำคัญเปน็ อย่างย่ิง ประการทส่ี ่ี จะสามารถวนิ จิ ฉยั ไดเ้ ฉพาะประเดน็ ทพ่ี พิ าทแตป่ ระเดน็ ทไี่ มเ่ ปน็ ขอ้ พิพาทก็จะยงั คงมคี วามคลุมเครือ ขอ้ จ�ำกัดประการหน่งึ ของระบบการควบคุมภายหลงั คือ หากมีประเด็นเปน็ ข้อพิพาทเกิดขึ้นสู่การพิจารณาคดีของศาลก็จะมีวินิจฉัยชี้ขาดในประเด็นที่เป็น ขอ้ โตแ้ ยง้ กนั อนั จะเปน็ การทำ� ใหเ้ กดิ ความกระจา่ งตอ่ ขอ้ สงสยั ในขอ้ พพิ าทของคกู่ รณี และอาจรวมไปถงึ ความรบั ผดิ ทจี่ ะตดิ ตามมาหากการกระทำ� ทเี่ กย่ี วขอ้ งกบั การชมุ นมุ ไมว่ า่ จะเปน็ ฝา่ ยผชู้ มุ นมุ หรอื เจา้ หนา้ ทร่ี ฐั กต็ าม อยา่ งไรกต็ าม เนอื่ งจากการชมุ นมุ เปน็ กจิ กรรมทางการเมอื งทม่ี กี ระบวนการ ขน้ั ตอนและรายละเอยี ดตา่ งๆ เปน็ จำ� นวนมาก

570 เสรภี าพในการชุมนมุ โดยสงบและปราศจากอาวธุ ตามบทบญั ญัติแหง่ กฎหมาย ซง่ึ หากประเดน็ เหลา่ นไ้ี มไ่ ดถ้ กู หยบิ ยกขนึ้ ขอ้ โตแ้ ยง้ ในการวนิ จิ ฉยั ของศาลกจ็ ะทำ� ให้ เป็นความคลุมเครือว่า การกระท�ำท่ีเก่ียวข้องกับการชุมนุมในกระบวนการหรือ ขน้ั ตอนตา่ งๆ นน้ั สามารถกระทำ� ไดห้ รอื ไม่ เชน่ การจดั วางหนว่ ยรกั ษาความปลอดภยั ของผู้ชุมนุมและการตรวจตราบุคคลท่ีเข้าไปในบริเวณใกล้เคียง การใช้ผ้าปิดหน้า อ�ำพรางตนเองในการชุมนุม การปิดก้ันการจราจรในขณะท่ีต้องมีการเคลื่อนขบวน ไปยังสถานทีต่ า่ งๆ การเขา้ ไปปดิ กัน้ ทางเขา้ ออกของหน่วยงานราชการ การติดตาม และรบกวนบุคคลซึ่งตกเป็นเป้าหมายของฝ่ายผู้ชุมนุมในลักษณะต่างๆ การไปใช้ สถานที่ของหน่วยงานรัฐเป็นที่ชุมนุมโดยเปดิ ใหย้ ังคงสามารถท�ำงานได้ เป็นตน้ ตวั อยา่ งเหลา่ นน้ี บั เปน็ ประเดน็ ทที่ ำ� ใหต้ อ้ งเกดิ การตง้ั คำ� ถามวา่ เปน็ การกระทำ� ท่ีผู้ชุมนุมสามารถจะกระท�ำได้โดยถือเป็นส่วนหนึ่งของเสรีภาพในการชุมนุมตามท่ี รัฐธรรมนญู รับรองไวห้ รอื ไม่ หรือเปน็ การกระทำ� ทีจ่ ดั ว่าเปน็ การละเมดิ ต่อกฎหมาย การทำ� ความเขา้ ใจในตวั อยา่ งทกี่ ลา่ วมานน้ี บั เปน็ สงิ่ ทม่ี คี วามสำ� คญั อยา่ งยงิ่ เนอื่ งจาก กระบวนการและขน้ั ตอนของการชมุ นมุ จะสง่ ผลกระทบตอ่ ผคู้ นจำ� นวนมาก อยา่ งไร ก็ตาม หากประเด็นเหล่าน้ีไม่กลายเป็นข้อพิพาทท่ีชัดเจนก็จะไม่มีการวินิจฉัยว่า เปน็ สิ่งทส่ี ามารถกระท�ำได้หรือไม ่ ซ่ึงปัญหาดังกล่าวได้กลายเป็นประเด็นที่สร้างความยุ่งยากเพ่ิมมากขึ้น อันเน่ืองมาจากเมื่อไม่ได้เป็นข้อพิพาทเพ่ือให้มีการวินิจฉัยในกระบวนการหรือ ปฏิบัติการเหล่านั้น การชุมนุมที่เกิดขึ้นในภายหลังก็อาจใช้รูปแบบหรือวิธีการ ในลกั ษณะเดยี วกนั กบั ทไ่ี ดเ้ คยเกดิ ขนึ้ ยง่ิ หากเปน็ การกระทำ� ทมี่ ผี ลกระทบอยา่ งมาก ก็จะยิ่งเท่ากับว่าเสรีภาพในการชุมนุมได้กลายเป็นสิ่งที่ก�ำลังสั่นคลอนต่อสิทธิและ เสรภี าพของบุคคลอื่นๆ ทีอ่ ยู่รว่ มในสงั คมลงไป 9.3.2 แนวทางแก้ไขสภาพปัญหาของบทบาทและอ�ำนาจหน้าที่ของ ฝ่ายตุลาการในเรอื่ งเสรภี าพในการชุมนมุ จากการพจิ ารณาถงึ บทบาทและอำ� นาจหนา้ ทขี่ องฝา่ ยตลุ าการในเรอื่ งเสรภี าพ ในการชมุ นมุ จะพบวา่ ปญั หาสำ� คญั ทปี่ รากฏขนึ้ ในการวนิ จิ ฉยั ชข้ี าดของฝา่ ยตลุ าการนนั้ เป็นผลมาจากการขาดบทบัญญัติท่ีเก่ียวข้องกับการชุมนุมโดยตรง อันเป็นผลการ ท�ำหน้าท่ีของตุลาการจึงเป็นการชี้ขาดเป็นกรณีๆ ไปอันน�ำมาซึ่งปัญหาและความ ยงุ่ ยากทงั้ ตอ่ ผชู้ มุ นมุ เจา้ หนา้ ทรี่ ฐั สงั คมสว่ นรวมนอกจากนปี้ ญั หาอกี สว่ นหนงึ่ กเ็ ปน็ ผล มาจากการใช้ดุลพินิจในการวินิจฉัยในแต่ละคดี เพราะฉะน้ัน ในการพิจารณาถึง แนวทางแก้ไขสภาพปัญหาท่เี กิดขึน้ จึงจะออกแบ่งเป็น 2 ลักษณะดว้ ยกัน คือ

เสรีภาพในการชมุ นุมโดยสงบและปราศจากอาวธุ ตามบทบญั ญัติแหง่ กฎหมาย 571 ประการแรก แนวทางแก้ไขปัญหาเฉพาะหน้าในระหว่างท่ียังไม่มีบทบัญญัติ ทเ่ี กย่ี วกับการชมุ นมุ โดยตรงเกิดขึ้น ส�ำหรับการแก้ไขปัญหาเฉพาะหน้าในระหว่างท่ียังไม่มีบทบัญญัติท่ีเกี่ยวกับ การชุมนุมโดยตรง จะต้องเป็นการท�ำหน้าที่ของฝ่ายตุลาการโดยที่ไม่ขัดแย้งกับ อำ� นาจทม่ี ตี ามกฎหมายในปัจจุบัน ทงั้ น้ี ประเดน็ สำ� คัญในการด�ำเนินบทบาทหนา้ ที่ ของฝา่ ยตลุ าการนอกจากการคำ� นงึ ถงึ เสรภี าพในการชมุ นมุ ของประชาชน อำ� นาจหนา้ ท่ี ของเจ้าหน้าที่รัฐในการจัดการกับการชุมนุมแล้ว ก็ยังควรต้องให้ความส�ำคัญกับ ประโยชน์ของสังคมหรือสาธารณะท่ีอาจได้รับผลกระทบจากการชุมนุมเข้ามาเป็น ส่วนหนึ่งของการวินิจฉัยช้ีขาดข้อพิพาทในคดี เพ่ือให้เกิดการเคารพอย่างเท่าเทียม ทง้ั ตอ่ เสรภี าพในการชมุ นมุ และสทิ ธขิ องบคุ คลอนื่ ๆ หรอื ประโยชนส์ าธารณะ เพราะ การใหค้ วามสำ� คญั กบั เสรภี าพในการชมุ นมุ หรอื ประโยชนข์ องสงั คมสว่ นรวมดา้ นใด ดา้ นหนงึ่ จนมากเกนิ ไปกอ็ าจนำ� มาซง่ึ ผลเสยี ไดท้ ง้ั สน้ิ จงึ ควรตอ้ งมกี ารถว่ งดลุ ระหวา่ ง การชมุ นมุ และผลกระทบท่ีจะเกิดขนึ้ อยา่ งรอบคอบ ซึ่งในส่วนของการใช้อ�ำนาจวินิจฉัยของฝ่ายตุลาการ ในด้านหนึ่งต้องมีการ ตรวจสอบและควบคุมเสรีภาพในการชุมนุมว่าจะต้องด�ำเนินไปภายใต้ขอบเขตท่ี เหมาะสม และไม่กระทบถึงประโยชน์หรือสิทธิข้ันพื้นฐานของบุคคลอ่ืนหรือสังคม ส่วนรวมจนเกินขนาด ดังท่ีบทบัญญัติในมาตรา 28 ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 ได้รับรองไว้ ซึ่งการชุมนุมที่ได้รับการคุ้มครองต้องเป็นการชุมนุมท่ีเป็นอย่างสงบ และเปดิ เผย หากการชมุ นมุ ทเ่ี กดิ ขนึ้ หรอื สว่ นใดของการชมุ นมุ เปน็ การละเมดิ ตอ่ สทิ ธิ ของบคุ คลอ่ืนๆ ก็ต้องมมี าตรการในการคมุ้ ครองไวอ้ ยา่ งชัดเจน ในส่วนของกระบวนวิธีพิจารณาในคดีท่ีมีข้อพิพาทเก่ียวกับการชุมนุมข้ึนสู่ การพิจารณา ฝ่ายตุลาการต้องให้ความส�ำคัญต่อระยะเวลาในการพิจารณาเป็น อย่างมาก เนื่องจากระยะเวลาเป็นปัจจัยท่ีมีความส�ำคัญท้ังต่อการปกป้องเสรีภาพ ในการชุมนุมและประโยชน์สุขของสังคมส่วนรวม การพิจารณาคดีท่ีรวดเร็วจะช่วย ใหป้ ระเดน็ ปญั หาเรอ่ื งการชมุ นมุ ในบางแงม่ มุ สามารถยตุ ลิ งได้ และจะทำ� ใหฝ้ า่ ยตา่ งๆ ที่เก่ียวข้องจะสามารถทราบถึงขอบเขตในการด�ำเนินการของตนว่าจะสามารถ กระทำ� ไดห้ รือไม่ อย่างไร ดงั น้ัน จึงไม่ควรใหค้ ดที เี่ ก่ยี วกบั การชุมนมุ เฉพาะอยา่ งยงิ่ ในประเดน็ ทมี่ คี วามสำ� คญั เกยี่ วกบั การชมุ นมุ ทกี่ ำ� ลงั ดำ� เนนิ การอยถู่ กู พจิ ารณาอยา่ ง ล่าชา้

572 เสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบและปราศจากอาวธุ ตามบทบัญญัติแหง่ กฎหมาย ประการท่ีสอง แนวทางแก้ไขปัญหาในระยะยาว ส�ำหรับแนวทางแก้ไขสภาพปัญหาของบทบาทและอ�ำนาจหน้าท่ีของ ฝ่ายตลุ าการในเรอ่ื งเสรีภาพในการชุมนุมในระยะยาวน้ัน เป็นประเด็นท่ีสมั พนั ธก์ ับ การออกแบบระบบกฎหมายเพ่ือจัดการกับเสรีภาพในการชุมนุมอย่างไม่อาจ หลกี เลยี่ ง ซงึ่ ในกฎหมายดงั กลา่ วกค็ วรจะประกอบดว้ ยการควบคมุ หรอื การตรวจสอบ การชุมนุมให้ด�ำเนินไปโดยสอดคล้องกับเสรีภาพของการชุมนุมในระบอบ ประชาธปิ ไตย และในขณะเดยี วกนั กจ็ ะใหฝ้ า่ ยตลุ าการสามารถเขา้ มามบี ทบาทในการ ตรวจสอบการใช้ดลุ พินจิ ของเจา้ หนา้ ท่รี ฐั ทม่ี ีต่อการชมุ นุม เฉพาะอยา่ งย่ิง ในกรณที ่ี เจ้าหน้าที่รัฐได้สั่งห้ามการชุมนุม อันจะเป็นการตรวจสอบการใช้ดุลพินิจของ เจา้ หนา้ ทีร่ ัฐอีกข้ันตอนหนงึ่ ซึ่งบทบาทของฝ่ายตุลาการในลกั ษณะเชน่ นก้ี เ็ ปน็ สง่ิ ที่ เกดิ ขน้ึ ในระบบกฎหมายของหลายประเทศ อนั จะเปน็ สว่ นสำ� คญั ตอ่ การวางแนวทาง การปฏบิ ัติทั้งของฝ่ายผชู้ ุมนมุ และเจ้าหนา้ ทขี่ องรฐั ใหม้ คี วามชัดเจนข้นึ

เสรีภาพในการชุมนมุ โดยสงบและปราศจากอาวธุ ตามบทบญั ญตั ิแห่งกฎหมาย 573 บทที่ 10 บทสรปุ และขอ้ เสนอแนะ 10.1 บทสรปุ 10.1.1 บริบททสี่ ง่ ผลตอ่ รูปแบบและเนอ้ื หาการชุมนุม โดยท่ัวไปแล้วแนวความคิดเร่ืองเสรีภาพในการชุมนุมเป็นหลักการพ้ืนฐาน ท่ีส�ำคัญของประเทศต่างๆ ท่ีมีการปกครองในระบอบประชาธิปไตย และเป็นสิ่งที่ ไดร้ บั การยอมรบั อยา่ งกวา้ งขวางทงั้ ในกฎหมายระหวา่ งประเทศและกฎหมายภายใน ของแต่ละประเทศ จนกลายเป็นเสรีภาพที่ไม่อาจจะปฏิเสธได้ อย่างไรก็ตาม ด้วยบริบททางสังคมการเมืองท่ีแตกต่างกันจะเป็นเง่ือนไขอย่างส�ำคัญที่ท�ำให้ การพิจารณาถงึ เสรภี าพในการชุมนมุ นัน้ มคี วามแตกต่างกนั ไปได้ รปู แบบและเนอ้ื หาของการชมุ นมุ ในแตป่ ระเทศจะเปน็ ผลมาจากปจั จยั สำ� คญั 3 ด้าน คือ ความมเี สถียรภาพของระบบการเมือง ส�ำนึกรว่ มทางสังคม และความ ไว้วางใจต่อกลไกรัฐ และปัจจัยเหล่าน้ีก็จะมีผลสืบเน่ืองต่อไปถึงการรับรองและ จำ� กดั เสรภี าพการชมุ นมุ ทป่ี รากฏในระบบกฎหมายของแตล่ ะประเทศ หากในสงั คมใด มีปัจจัยเหล่านี้อยู่ในระดับสูงก็จะท�ำให้แนวโน้มของการชุมนุมสามารถด�ำเนินไป พร้อมกับการตระหนักสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐานของบุคคลอ่ืนและสังคม รวมถึงการ สร้างระบบของการชุมนุมให้เกิดข้ึนและกลายเป็นบรรทัดฐานซ่ึงเป็นท่ียอมรับและ ปฏิบัติตามกัน หากปัจจัยเหล่าน้ีอยู่ในระดับต�่ำก็อาจส่งผลให้การชุมนุมมีแนวโน้ม ท่ีจะละเมิดต่อสิทธิเสรีภาพของบุคคลอื่นรวมท้ังส่งผลกระทบท่ีรุนแรงอย่าง กวา้ งขวางได้ หากพจิ ารณาถงึ ปจั จยั ดงั กลา่ วในสงั คมไทยจะพบวา่ อยใู่ นระดบั ตำ�่ ทง้ั ในดา้ น ของความมเี สถยี รภาพของระบบการเมอื ง สำ� นกึ รว่ มทางสงั คมและความไวว้ างใจตอ่ กลไกรัฐ การชุมนุมก็มีแนวโน้มที่จะละเมิดต่อสิทธิเสรีภาพของบุคคลอ่ืนหรือสังคม เกดิ ขนึ้ ไดโ้ ดยงา่ ย การพจิ ารณาถงึ การรบั รองและจ�ำกดั เสรภี าพในการชมุ นมุ ทจี่ ะท�ำ สามารถทำ� ใหเ้ กิดผลขน้ึ จงึ จ�ำเปน็ ต้องพจิ ารณาปัจจยั อ่ืนๆ พรอ้ มกันไป โดยท่รี ะบบ กฎหมายเป็นส่วนหน่ึงของปัจจัยที่จะท�ำให้เกิดการรับรองและจ�ำกัดเสรีภาพในการ ชุมนุมข้นึ อยา่ งเหมาะสมได้

574 เสรีภาพในการชมุ นมุ โดยสงบและปราศจากอาวุธตามบทบญั ญัตแิ หง่ กฎหมาย 10.1.2 ระบบกฎหมายในการรบั รองและจำ� กดั เสรภี าพในการชมุ นุม ในระดบั กฎหมายระหวา่ งประเทศไดม้ กี ารบญั ญตั ริ บั รองเสรภี าพในการชมุ นมุ ไวใ้ นหลายฉบบั เชน่ กตกิ าระหวา่ งประเทศวา่ ดว้ ยสทิ ธพิ ลเมอื งและสทิ ธทิ างการเมอื ง ค.ศ. 1966 (ICCPR) อนุสัญญายุโรปว่าด้วยสิทธิมนุษยชนและเสรีภาพข้ันพ้ืนฐาน ค.ศ. 1950 เป็นต้น แต่บทบัญญัติของกฎหมายระหว่างประเทศมีข้อจ�ำกัดในการ บงั คบั ใชก้ บั ประเทศตา่ งๆ โดยจะสามารถมผี ลไดโ้ ดยตรงเฉพาะในประเทศทม่ี แี นวคดิ แบบเอกนิยม (Monism) แต่ในหลายประเทศที่ใช้ระบบทวนิ ิยม (Dualism) ยังไม่ สามารถมผี ลในทางกฎหมายโดยตรง ดังนน้ั กฎหมายภายในของแต่ละประเทศจึงมี ความส�ำคัญต่อการศึกษาเร่ืองการรับรองและการจ�ำกัดเสรีภาพในการชุมนุมเป็น อยา่ งมาก ส�ำหรับในระดับกฎหมายภายในของแต่ละประเทศ จากการศึกษาถึงระบบ กฎหมายของฝร่ังเศส สหรัฐอเมริกา ญ่ีปุ่น สาธารณรัฐเกาหลี และไทย จะพบว่า กไ็ ดม้ กี ารรบั รองเสรภี าพในการชมุ นมุ ไวโ้ ดยถอื เปน็ เสรภี าพทตี่ อ้ งไดร้ บั การประกนั ไว้ อยา่ งชดั เจน ซงึ่ สามารถปรากฏทง้ั ในรฐั ธรรมนญู และกฎหมายลำ� ดบั พระราชบญั ญตั ิ แต่เน่ืองจากในการใช้เสรีภาพในการชุมนุมของประชาชนโดยเฉพาะอย่างยิ่งกับ “การชมุ นุมสาธารณะ” นัน้ อาจสง่ กระทบต่อสงั คมหรอื สว่ นรวม จึงไดม้ ีการปกปอ้ ง และคมุ้ ครองประโยชนข์ องสาธารณะพรอ้ มกนั ไป ดงั นนั้ นอกจากการรบั รองเสรภี าพ ในการชุมนุมแล้วก็จะมีการค�ำนึงถึงการจ�ำกัดเสรีภาพติดตามมาด้วยเช่นกัน ท�ำให้ เสรีภาพในการชุมนุมมใิ ชเ่ สรีภาพอนั สมบรู ณท์ ่ไี ม่มีข้อจำ� กัดแตอ่ ย่างใด ดงั จะพบวา่ ไดม้ ีประเด็นสำ� คัญท่ีน�ำมาสกู่ ารพจิ ารณาจำ� กัดเสรีภาพในการชุมนุม ดงั น้ี ประการแรก มีการจ�ำแนกรูปแบบของเสรีภาพในการชุมนุมที่ไม่มีแนวโน้ม จะส่งผลกระทบต่อสาธารณะ กับการชุมนุมที่อาจส่งผลกระทบให้เกิดขึ้นต่อความ สงบเรียบร้อยของสังคมหรือประโยชน์ส่วนรวมของสาธารณะ ส�ำหรับการชุมนุม ประเภทแรกน้ัน จะไดร้ ับการค้มุ ครองอย่างสมบรู ณโ์ ดยที่รฐั ไมส่ ามารถเข้าไปจ�ำกดั หรอื หา้ มมใิ หเ้ กดิ การชมุ นมุ ได้ ซงึ่ สำ� หรบั การชมุ นมุ ในลกั ษณะนม้ี กั จะเปน็ การชมุ นมุ ในพน้ื ทีส่ ่วนบคุ คล ไม่ได้เปดิ กว้างใหบ้ ุคคลสามารถเขา้ ร่วมได้ทวั่ ไป แต่ส�ำหรับการชุมนุมในประเภทท่ีสอง จะมีการเปิดโอกาสให้รัฐสามารถเข้า จำ� กดั การใชเ้ สรภี าพได้ การชมุ นมุ ในลกั ษณะนม้ี กั จะถกู พจิ ารณาวา่ อาจสง่ ผลกระทบ ต่อสังคมหรือส่วนร่วมได้ โดยเง่ือนไขท่ีจะมีการน�ำมาพิจารณาในการจ�ำแนกการ ชุมนุมทัง้ 2 ประเภท มีดังต่อไปนีค้ อื พน้ื ทขี่ องการชมุ นมุ ลักษณะการเข้าร่วมของ ผชู้ มุ นมุ ชว่ งเวลาของการจดั การชมุ นมุ และลกั ษณะของการชมุ นมุ เปน็ ตน้ แตเ่ งอ่ื นไข

เสรีภาพในการชมุ นุมโดยสงบและปราศจากอาวธุ ตามบทบัญญัตแิ ห่งกฎหมาย 575 ในการจ�ำแนกประเภทของการชุมนุมที่อาจส่งผลกระทบต่อสังคมในแต่ละประเทศ ก็ขึ้นอยู่กับบริบททางสังคมที่ไม่จ�ำเป็นต้องเป็นปัจจัยในรูปแบบเดียวกันไปท้ังหมด แต่อย่างใด และในการพิจารณาถึงการจ�ำกัดเสรีภาพในการชุมนุมก็มิใช่เพียงใน หว้ งเวลาของการเรม่ิ ตน้ การชมุ นมุ เทา่ นน้ั เพราะในการชมุ นมุ สาธารณะทอี่ ยภู่ ายใต้ บังคับของกฎหมายก็สามารถแปรไปสู่การชุมนุมที่เป็นการละเมิดต่อกฎหมายหรือ กระทบตอ่ ส่วนรวมในภายหลงั ได้ ดังนน้ั การจ�ำกดั เสรภี าพในการชมุ นุมจงึ สามารถ เกดิ ขึ้นได้ท้ังในชว่ งเวลากอ่ นและขณะทีม่ ีการชุมนุม ทง้ั นป้ี ระเดน็ ส�ำคญั สำ� หรบั ประเทศทไี่ มม่ กี ารจำ� แนกรปู แบบการชมุ นมุ กอ็ าจ ท�ำให้เกิดปัญหาว่า การชุมนุมซ่ึงจัดขึ้นน้ันอาจเป็นการชุมนุมที่ส่งผลกระทบต่อ สาธารณะอยา่ งรนุ แรง ในขณะเดยี วกนั เจา้ หนา้ ทข่ี องรฐั กไ็ มส่ ามารถใชอ้ �ำนาจในการ จ�ำกัดเสรีภาพในการชุมนุมได้เพราะไม่มีความชัดเจนว่าการชุมนุมดังกล่าวขัดต่อ กฎหมายหรือไม่ หรือในระยะเริ่มต้นเป็นการชุมนุมท่ีอยู่ภายใต้กรอบของกฎหมาย แตต่ อ่ มาอาจเปน็ การชมุ นมุ ทสี่ รา้ งความวนุ่ วายใหเ้ กดิ ขน้ึ กล็ ว้ นเปน็ ความยงุ่ ยากของ เจ้าหนา้ ทรี่ ฐั ในการดำ� เนนิ การกับการชุมนมุ ในลักษณะเชน่ น ี้ ประการทส่ี อง รปู แบบของการจำ� กดั เสรภี าพในการชมุ นมุ จะมี 2 รปู แบบสำ� คญั คือ ระบบการบริหารจัดการก่อนและระบบการควบคมุ ภายหลัง สำ� หรบั ระบบการบรหิ ารจดั การกอ่ นจะเปน็ ระบบทเี่ ปดิ โอกาสใหเ้ จา้ หนา้ ทรี่ ฐั สามารถใช้มาตรการในการบริหารและตรวจสอบการชุมนุมท่ีจะจัดขึ้นได้ก่อนมีการ ชุมนุม ซ่ึงประกอบไปด้วย 2 ระบบย่อย คือ ระบบการขออนุญาตและระบบการ แจ้งเพื่อทราบ โดยระบบการขออนุญาตจะมีระดับความเข้มข้นในการตรวจสอบ ค่อนขา้ งมาก โดยผู้ทจ่ี ะจดั การชมุ นมุ ต้องขออนุญาตจากเจา้ หนา้ ทรี่ ฐั และต้องไดร้ บั การอนุญาตก่อนจึงจะสามารถจัดการชุมนุมได้ ขณะที่ระบบการแจ้งเพ่ือทราบ เป็นเพียงมาตรการที่ผู้จัดการชุมนุมต้องด�ำเนินการในเบ้ืองต้น โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การแจง้ รายละเอยี ดใหท้ างหนว่ ยงานรฐั รบั ทราบ แตไ่ มจ่ ำ� เปน็ ตอ้ งไดร้ บั การอนญุ าต จากเจา้ หนา้ ทรี่ ฐั แตอ่ ยา่ งใด ซง่ึ หลายประเทศจะใชร้ ะบบการแจง้ เพอ่ื ทราบเปน็ หลกั สว่ นระบบการควบคมุ ภายหลงั เปน็ ระบบทไี่ มม่ กี ารตรวจสอบลว่ งหนา้ ในการ จัดการชุมนุม แต่ผู้จัดการชุมนุมหรือผู้ชุมนุมจะสามารถถูกด�ำเนินคดีผ่าน กระบวนการทางศาลในภายหลงั หากมกี ารกลา่ วหาหรอื โตแ้ ยง้ วา่ การกระทำ� ดงั กลา่ ว เปน็ การกระทำ� ทมี่ ชิ อบหรอื ทำ� ใหเ้ กดิ ความเสยี หายอยา่ งใดๆ เกดิ ขน้ึ รวมทงั้ เจา้ หนา้ ที่ รัฐก็อาจถูกด�ำเนินคดีหากถูกโต้แย้งว่าการใช้อ�ำนาจของเจ้าหน้าท่ีน้ันเป็นไปโดย มิชอบด้วยกฎหมายและทำ� ใหเ้ กดิ ความเสยี หายข้ึนเชน่ เดียวกนั

576 เสรีภาพในการชุมนมุ โดยสงบและปราศจากอาวธุ ตามบทบญั ญัติแห่งกฎหมาย แมว้ า่ ระบบการบรหิ ารจดั การกอ่ นจะเปน็ ระบบทดี่ เู หมอื นวา่ ใหก้ ารคมุ้ ครอง ต่อเสรีภาพในการชุมนุมควบคู่ไปกับการตระหนักถึงความสงบสุขหรือประโยชน์ ของส่วนรวมและหลายประเทศก็ได้ใช้ระบบดังกล่าว แต่ก็มีข้อสังเกตว่าในการใช้ ดลุ พนิ จิ ขององคก์ รในการสง่ั หา้ มการชมุ นมุ นนั้ หากใหค้ วามสำ� คญั กบั มน่ั คงของสงั คม มากกวา่ เสรภี าพในการชมุ นมุ กอ็ าจกลายไปเปน็ ระบบ การอนญุ าตในทางพฤตนิ ยั ได้ ส�ำหรับระบบการควบคุมหลังจะเป็นระบบท่ีมีข้อจ�ำกัดที่ไม่สามารถท�ำหน้าท่ีในเชิง ปอ้ งกนั ลว่ งหนา้ อนั อาจทำ� ใหม้ กี ารชมุ นมุ ทส่ี ง่ ผลกระทบอยา่ งรนุ แรงตอ่ สงั คม รวมทงั้ บทบาทของฝ่ายตุลาการในระบบน้ีก็มักจะเป็นวินิจฉัยข้อพิพาทระหว่างผู้ชุมนุม กับเจ้าหน้าท่ีรัฐ จึงอาจท�ำให้ประโยชน์ของสังคมอาจถูกละเลยหรือไม่ได้รับการ ตระหนกั ถงึ ได้ แต่ท้ังน้ีก็มิได้หมายความว่าจะต้องเป็นการเลือกน�ำเอาระบบการบริหาร จัดการก่อนหรือการควบคุมหลังมาใช้แต่เพียงระบบเดียวเท่าน้ัน ในหลายประเทศ ก็ได้มีการใช้ท้ังสองระบบควบคู่กันไป โดยพิจารณาถึงข้อจ�ำกัดและประโยชน์ท่ีจะ เกดิ ขึ้นจากทง้ั สองระบบประกอบกนั 10.1.3 บทบาทของฝ่ายตุลาการและองค์กรที่ท�ำหน้าที่วินิจฉัยเรื่อง เสรีภาพในการชมุ นุม บทบาทและอ�ำนาจหน้าทขี่ องฝา่ ยตลุ าการ หรอื องค์กรทที่ �ำหน้าทว่ี ินิจฉยั ใน เรอื่ งเสรภี าพในการชมุ นมุ จะมอี งคก์ รทท่ี ำ� หนา้ ที่ 2 ประเภทดว้ ยกนั คอื ฝา่ ยตลุ าการ และองคก์ รอ่นื ๆ ที่ท�ำหนา้ ทีว่ ินจิ ฉยั ในประเด็นเสรภี าพในการชุมนุม โดยองคก์ รอนื่ ๆ ทที่ ำ� หนา้ ทเี่ กย่ี วขอ้ งในเรอ่ื งนจ้ี ะปรากฏในประเทศทใ่ี ชร้ ะบบ การบริหารจัดการก่อน ซึ่งจะเป็นองค์กรท่ีท�ำหน้าที่ในการอนุญาตหรือสั่งห้ามมิให้ มีการชุมนุม อันประกอบไปด้วยเจ้าหน้าท่ีต�ำรวจหรือองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน ขึ้นอยู่กับแต่ละประเทศ องค์กรน้ีจะท�ำหน้าท่ีเป็นองค์กรล�ำดับแรกในการมีค�ำสั่ง เกย่ี วกบั การชมุ นมุ และถอื เปน็ องคก์ รทมี่ คี วามสำ� คญั เปน็ อยา่ งมากเนอื่ งจากจะเปน็ องค์กรแรกในการต้องใช้อ�ำนาจรัฐในการส่ังห้าม หากเห็นว่าการชุมนุมดังกล่าวจะ สร้างผลกระทบท่ีรุนแรง ดังนั้น จึงจ�ำเป็นต้องสร้างกลไกและเครื่องมือท่ีจะท�ำให ้ การตัดสินใจและการปฏิบัติหน้าท่ีด�ำเนินไปบนหลักของการใช้เหตุผลและมีความ เป็นกลาง ส�ำหรับฝ่ายตุลาการจะพบว่า มีหน้าที่ส�ำคัญ 2 ประการ คือ ประการแรก เปน็ การตรวจสอบการใชอ้ ำ� นาจขององคก์ รทที่ ำ� หนา้ ทอ่ี นญุ าตหรอื สงั่ หา้ มการชมุ นมุ

เสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบและปราศจากอาวุธตามบทบญั ญตั ิแห่งกฎหมาย 577 อันถือได้ว่าเป็นการท�ำหน้าที่ในการตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของค�ำส่ังว่า ไดก้ ระท�ำไปโดยชอบด้วยกฎหมายหรอื ไม่ ประการทสี่ อง เปน็ การวินจิ ฉยั ข้อพิพาท ทเ่ี กดิ ขนึ้ เฉพาะอยา่ งยงิ่ ระหวา่ งทางฝา่ ย ผชู้ มุ นมุ กบั เจา้ หนา้ ทข่ี องรฐั ทงั้ ในประเดน็ วา่ การชมุ นมุ ทไ่ี ดด้ ำ� เนนิ การนนั้ เปน็ การชมุ นมุ ทชี่ อบดว้ ยกฎหมายหรอื ไม่ และประเดน็ ว่าปฏิบัตกิ ารของเจ้าหนา้ ทรี่ ฐั ตอ่ การชมุ นมุ เปน็ ไปโดยชอบดว้ ยกฎหมายหรอื ไม ่ อยา่ งไรกต็ าม จะพบวา่ บทบาทหนา้ ทข่ี องฝา่ ยตลุ าการในการวนิ จิ ฉยั ขอ้ โตแ้ ยง้ ท่ีเกี่ยวกับเสรีภาพในการชุมนมุ นั้นมคี วามส�ำคญั อย่างมากต่อการปกปอ้ งหรอื จ�ำกดั เสรีภาพในการชุมนุมในแต่ละประเทศ ดังจะเห็นได้ว่าในบางประเทศฝ่ายตุลาการ มแี นวความคดิ ทเ่ี นน้ ความส�ำคญั ตอ่ สงั คมสว่ นรวมและไมไ่ วว้ างใจตอ่ เสรภี าพในการ ชุมนุม แนวโน้มค�ำวินิจฉัยของฝ่ายตุลาการก็จะเป็นไปในทิศทางท่ีจ�ำกัดเสรีภาพ เปน็ สำ� คญั แตถ่ า้ หากศาลมแี นวความคดิ ทใี่ หค้ วามสำ� คญั กบั เสรภี าพการชมุ นมุ กจ็ ะมี ค�ำวินิจฉัยท่ีเปิดกว้างต่อเสรีภาพในการชุมนุมเป็นอย่างมาก อย่างไรก็ตาม ความพยายามแนวทางในการนำ� ระบบการตรวจสอบขน้ั ตำ่� และการตรวจสอบขน้ั สงู ดงั ทป่ี รากฏในฝรง่ั เศส กเ็ ปน็ แนวทางหนงึ่ ทจี่ ะชว่ ยประสานใหเ้ กดิ ความสมดลุ ระหวา่ ง ความสำ� คญั ทงั้ ของเสรภี าพในการชมุ นมุ และประโยชนข์ องสงั คมทอ่ี าจนำ� มาปรบั ใชไ้ ด้ 10.2 ข้อเสนอแนะ เนอื่ งจากการรบั รองเสรภี าพในการชมุ นมุ ในระบบกฎหมายของไทย จะพบวา่ ไดม้ กี ารรบั รองไวใ้ นรฐั ธรรมนญู อยา่ งชดั เจนรวมทงั้ เงอ่ื นไขทจี่ ะจำ� กดั เสรภี าพดงั กลา่ ว แต่จะพบว่ายังไม่มีการบัญญัติกฎหมายท่ีเก่ียวกับการชุมนุมสาธารณะโดยตรงขึ้น บังคับใช้ ซ่ึงก็นับว่าได้เป็นปัญหาอย่างส�ำคัญทั้งในด้านของทางฝ่ายผู้ท่ีต้องการใช้ เสรีภาพในการชุมนุม เจ้าหน้าท่ีรัฐซ่ึงต้องดูแลจัดการการชุมนุม รวมทั้งสังคมหรือ สว่ นรวมทอี่ าจไดร้ บั ผลกระทบจากการกระทำ� ดงั กลา่ ว โดยเฉพาะอยา่ งยงิ่ เปน็ ปญั หา ส�ำคัญทเี่ กดิ ขนึ้ กับการชมุ นมุ ซ่ึงเป็นปญั หาทางการเมืองในรอบทศวรรษท่ีผา่ นมา โดยการใช้เสรีภาพในการชุมนุมตามรัฐธรรมนูญของไทยวางอยู่บนหลักของ การชุมนุม โดยสงบและปราศจากอาวุธเท่าน้ัน ซึ่งกลายเป็นเหตุผลในการจัดการ ชุมนุมที่ได้เกิดขึ้นบ่อยคร้ัง แต่ไม่มีความชัดเจนว่าการชุมนุมในหลายลักษณะนั้น จะสามารถกระทำ� ไดม้ ากนอ้ ยเพยี งใด ดงั การชมุ นมุ ในพน้ื ทส่ี าธารณะเปน็ ระยะเวลานาน การเข้าครอบครองพ้ืนท่ีของหน่วยงานรัฐ เป็นต้น การขาดกฎหมายท่ีเกี่ยวข้อง โดยตรงกับการชุมนุมจึงมีส่วนอย่างส�ำคัญต่อปัญหาของการชุมนุมท่ีเกิดขึ้นใน สังคมไทย

578 เสรีภาพในการชมุ นมุ โดยสงบและปราศจากอาวธุ ตามบทบัญญตั ิแห่งกฎหมาย 10.2.1 ขอ้ เสนอในเชิงหลักการ จากการศึกษาวิจัยถึงระบบกฎหมายที่เก่ียวกับเสรีภาพในการชุมนุมในงาน ช้นิ น้ี ผ้วู ิจยั มีข้อเสนอแนะดังตอ่ ไปนี้ ประการแรก เป็นข้อเสนอเพื่อให้มีการจ�ำแนกประเภทของการชุมนุมที่อาจ ส่งผลกระทบต่อสังคมส่วนรวมให้มีความชัดเจน ซ่ึงสามารถพิจารณาเงื่อนไขต่างๆ ของการชมุ นมุ ทจี่ ะสง่ ผลกระทบตอ่ สงั คม เชน่ พนื้ ที่ ลกั ษณะของผเู้ ขา้ รว่ ม ระยะเวลา และรูปแบบของการชมุ นมุ รวมทง้ั การสรา้ งระบบในการตรวจสอบการชมุ นุมท่อี าจ มีผลในลักษณะดังกล่าวให้เกิดขึ้น เนื่องจากในบางครั้งการชุมนุมในระยะเร่ิมต้น อาจด�ำเนินไปในลักษณะท่ีไม่ส่งผลกระทบต่อสังคมหรือส่วนรวม แต่การชุมนุมก็ สามารถทจี่ ะเปลยี่ นไปเปน็ การชมุ นมุ ทสี่ รา้ งผลกระทบใหเ้ กดิ ขน้ึ อยา่ งรนุ แรงได้ ดงั นนั้ จึงจ�ำเป็นมีการจ�ำแนกการชุมนุมในแต่ละรูปแบบออกจากกันเพื่อให้ท้ังทางฝ่าย ผู้ชมุ นมุ เจ้าหนา้ ทีร่ ฐั ทีม่ ีส่วนเกย่ี วข้อง รวมทงั้ สาธารณชนสามารถเข้าใจถึงขอบเขต ของการชมุ นมุ ตามทรี่ ฐั ธรรมนญู ไดบ้ ญั ญตั ริ บั รองไวบ้ นพนื้ ฐานของการใหค้ วามสำ� คญั กับทกุ ฝา่ ยอยา่ งเท่าเทยี ม โดยประเด็นส�ำคัญที่จะต้องมีการพิจารณาก็คือ สถานที่ของการชุมนุมและ ลกั ษณะของการชมุ นมุ โดยในสว่ นของสถานทจ่ี ะตอ้ งมกี ารแยกระหวา่ งพนื้ ทสี่ าธารณะ ทัว่ ไป พื้นท่สี าธารณะแบบจำ� กัดการเขา้ ถงึ และพืน้ ท่ีสาธารณะที่มีความสำ� คญั เป็น พเิ ศษ ซึง่ การชุมนุมสาธารณะจะสามารถกระทำ� ไดใ้ นพืน้ ที่สองแบบแรก ส่วนพื้นที่ ที่มีความส�ำคัญเป็นพิเศษควรได้รับการคุ้มครองและห้ามมิให้มีการชุมนุมเกิดข้ึน ในสถานที่เหล่าน้ี ส�ำหรับลักษณะของการชุมนุม ซ่ึงโดยทั่วไปการชุมนุมแบบอยู่กับท่ีและ การเคลอ่ื นทเี่ ปน็ สงิ่ ทค่ี วรตอ้ งถอื วา่ เปน็ เสรภี าพในการชมุ นมุ ของประชาชน อยา่ งไร กต็ าม กต็ ้องมกี ารตระหนกั ถงึ ผลกระทบท่เี กดิ ข้นึ กับฝา่ ยตา่ งๆ ด้วยเช่นกัน ขณะท่ี การชุมนุมแบบยึดครองเฉพาะอย่างย่ิงในพื้นที่ซ่ึงไม่ใช่พื้นที่สาธารณะท่ัวไปก็ควร ตอ้ งมกี ารจ�ำกดั ไว้ เนอื่ งจากการกระท�ำในลกั ษณะเชน่ นจ้ี ะสง่ ผลกระทบอยา่ งรนุ แรง ตอ่ สงั คมส่วนรวม นอกจากนป้ี ญั หาของการชมุ นมุ ในสงั คมไทยเปน็ ผลสบื เนอื่ งมาจากการชมุ นมุ ในทางการเมืองเป็นส�ำคัญดังที่ปรากฏข้ึนในห้วงทศวรรษท่ีผ่านมา การจ�ำแนกการ ชุมนุมจึงควรให้ความส�ำคัญกับการชุมนุมในลักษณะเช่นนี้เป็นส�ำคัญเพื่อไม่ให้ สง่ ผลกระทบตอ่ การใชส้ ทิ ธใิ นการชมุ นมุ ของประชาชนในกรณปี ญั หาอน่ื ๆ ทมี่ ลี กั ษณะ แตกต่างออกไป เช่น การชุมนมุ กรณีทรพั ยากรธรรมชาติ แรงงาน เป็นตน้

เสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบและปราศจากอาวุธตามบทบัญญตั ิแหง่ กฎหมาย 579 ประการท่ีสอง ควรมีการน�ำระบบการบริหารจัดการก่อนมาปรับใช้ในระบบ กฎหมายของไทยเพอื่ ให้เกดิ กระบวนการในการตรวจสอบกอ่ นทีจ่ ะมกี ารชมุ นมุ โดย เจา้ หนา้ ทร่ี ฐั โดยตอ้ งมกี ารบญั ญตั ถิ งึ กระบวนการ กรอบดลุ พนิ จิ ระยะเวลา ทม่ี คี วาม ชัดเจนเพอ่ื ใหท้ กุ ฝ่ายสามารถเข้าใจไดถ้ ึงขอบเขตอำ� นาจของตน ส�ำหรบั การควบคมุ ภายหลังก็จะเป็นกระบวนการในการตรวจสอบภายหลังจากที่ได้มีการชุมนุมข้ึน อันจะช่วยท�ำให้การชุมนุมเกิดข้ึนโดยประโยชน์ของสังคมส่วนรวมต้องเป็นประเด็น ที่ต้องถูกให้ความส�ำคัญมากข้ึน ไม่น้อยไปกว่าเสรีภาพของผู้ชุมนุมหรืออ�ำนาจของ เจา้ หนา้ ทรี่ ฐั เพยี งเท่านั้น และเน่ืองจากในระบบการบริหารจัดการก่อนจะต้องมีองค์กรท่ีท�ำหน้าที่ พิจารณาหรือวินิจฉัยในเบ้ืองต้น จึงจ�ำเป็นที่จะต้องมีการสร้างกลไกหรือมาตรการ เพอ่ื ทำ� ใหก้ ารทำ� หนา้ ทดี่ ำ� เนนิ ไปอยา่ งอสิ ระ ไมอ่ ยภู่ ายใตอ้ ำ� นาจควบคมุ ของฝา่ ยหนงึ่ ฝา่ ยใดดงั นน้ั กลไกหรอื มาตรการตา่ งๆจงึ ตอ้ งถกู สรา้ งขน้ึ ไปพรอ้ มกนั เชน่ คณะกรรมการ ที่ปรึกษาซ่ึงมีหน้าท่ีในการให้ความเห็นต่อองค์กรท่ีต้องท�ำหน้าท่ีวินิจฉัยในเบ้ืองต้น เป็นต้น เพื่อจะท�ำให้การใช้อ�ำนาจขององค์กรท่ีต้องพิจารณาในล�ำดับแรกนี้มิได้ถูก ผกู ขาดไวเ้ ฉพาะกบั หนว่ ยงานของรฐั เพยี งฝา่ ยใดฝา่ ยหนง่ึ เทา่ นน้ั อนั อาจจะทำ� ใหก้ าร ใช้อ�ำนาจขององค์กรเป็นเครื่องมือในทางการเมืองของรัฐบาลหรือฝ่ายใดฝ่ายหน่ึง ซ่ึงจะท�ำใหแ้ ปรสภาพขององค์กรรัฐไปเปน็ ฝ่ายตรงขา้ มของผู้ชุมนุม ประการที่สาม เป็นข้อเสนอต่อบทบาทและอ�ำนาจหน้าท่ีของฝ่ายตุลาการ ในการวนิ จิ ฉยั ประเดน็ เสรภี าพในการชมุ นมุ ซงึ่ ประกอบไปดว้ ยแนวทางแกไ้ ขปญั หา เฉพาะหนา้ กับแนวทางแก้ไขปัญหาในระยะยาว ส�ำหรับการแก้ไขปัญหาเฉพาะหน้าในระหว่างที่ยังไม่มีบทบัญญัติท่ีเก่ียวกับ การชุมนุมโดยตรง การด�ำเนินบทบาทหน้าที่ของฝ่ายตุลาการนอกจากการค�ำนึงถึง เสรีภาพในการชมุ นุมของประชาชน อ�ำนาจหน้าที่ของเจ้าหน้าทีร่ ัฐในการจดั การกับ การชุมนุมแล้ว ก็ยังควรต้องให้ความส�ำคัญกับประโยชน์ของสังคมหรือสาธารณะท่ี อาจไดร้ บั ผลกระทบจากการชมุ นมุ เขา้ มาเปน็ สว่ นหนงึ่ ของการวนิ จิ ฉยั ชข้ี าดขอ้ พพิ าท ในคดี เพราะการให้ความส�ำคัญกับเสรีภาพในการชุมนุมหรือประโยชน์ของสังคม ส่วนรวมจนมากเกินไปก็อาจน�ำมาซ่ึงผลเสียหายได้ทั้งส้ิน จึงควรต้องมีการถ่วงดุล ระหว่างการชมุ นุมและผลกระทบทจ่ี ะเกิดขนึ้ อยา่ งรอบคอบ ในส่วนของกระบวนวิธีพิจารณาในคดีท่ีมีข้อพิพาทเกี่ยวกับการชุมนุม ฝา่ ยตลุ าการตอ้ งใหค้ วามสำ� คญั ตอ่ ระยะเวลาในการพจิ ารณาเปน็ อยา่ งมาก เนอื่ งจาก ระยะเวลาเป็นปัจจัยท่ีมีความส�ำคัญทั้งต่อการปกป้องเสรีภาพในการชุมนุมและ

580 เสรีภาพในการชุมนมุ โดยสงบและปราศจากอาวธุ ตามบทบญั ญตั แิ ห่งกฎหมาย ประโยชนส์ ขุ ของสงั คมส่วนรวม การพจิ ารณาคดีทีร่ วดเร็วจะช่วยให้ประเดน็ ปัญหา เร่ืองการชมุ นุมในบางแงม่ ุมสามารถยตุ ิลงได้ และจะทำ� ให้ฝ่ายตา่ งๆ ทเ่ี กี่ยวข้องจะ สามารถทราบถึงขอบเขตในการดำ� เนนิ การของตนวา่ จะสามารถกระท�ำได้เพยี งใด ส�ำหรับแนวทางแก้ไขสภาพปัญหาของบทบาทและอ�ำนาจหน้าที่ของ ฝ่ายตุลาการในเรื่องเสรีภาพในการชุมนุมในระยะยาวนั้น เป็นประเด็นท่ีสัมพันธ์ กับการออกแบบระบบกฎหมายเพื่อจัดการกับเสรีภาพในการชุมนุมอย่างไม่อาจ หลกี เล่ยี ง ซึง่ ในกฎหมายดงั กลา่ วกจ็ ะประกอบดว้ ย การควบคมุ หรอื การตรวจสอบ การชมุ นมุ ใหด้ ำ� เนนิ ไปโดยสอดคลอ้ งกบั เสรภี าพของการชมุ นมุ ในระบอบประชาธปิ ไตย และในขณะเดียวกันก็จะให้ฝ่ายตุลาการสามารถเข้ามามีบทบาทในการตรวจสอบ การใชด้ ลุ พนิ จิ ของเจา้ หนา้ ทร่ี ฐั ทม่ี ตี อ่ การชมุ นมุ เฉพาะอยา่ งยง่ิ ในกรณที เี่ จา้ หนา้ ทร่ี ฐั ได้ส่ังห้ามการชุมนุม อันจะเป็นการตรวจสอบการใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่รัฐอีก ขั้นตอนหนึ่ง ซ่ึงบทบาทของฝ่ายตลุ าการในลักษณะเช่นนี้ก็เป็นสิ่งทเ่ี กดิ ขึน้ ในระบบ กฎหมายของหลายประเทศ อันจะเป็นสว่ นส�ำคัญต่อการวางแนวทางการปฏิบัติท้ัง ของฝา่ ยผ้ชู มุ นมุ และเจ้าหน้าท่ขี องรัฐใหม้ คี วามชดั เจนข้ึน 10.2.2 ขอ้ เสนอต่อรา่ งกฎหมายท่ีเกย่ี วกับการชุมนุมสาธารณะ จากงานวิจัยช้ินนี้พบว่าการรับรองเสรีภาพในการชุมนุมสาธารณะไว้ใน รฐั ธรรมนญู นนั้ ยงั ไมส่ ามารถกำ� หนดขอบเขตสทิ ธขิ องบคุ คลผชู้ มุ นมุ และอำ� นาจหนา้ ที่ ของทางเจา้ หนา้ ทรี่ ฐั ในการจดั การกบั การชมุ นมุ ไดอ้ ยา่ งมปี ระสทิ ธภิ าพ และในหลาย กรณศี กึ ษากไ็ ดน้ ำ� มาซง่ึ ความขดั แยง้ อยา่ งรนุ แรงระหวา่ งผชู้ มุ นมุ และเจา้ หนา้ ทข่ี องรฐั รวมไปถึงได้ส่งผลกระทบอย่างรุนแรงต่อความสงบสุขและประโยชน์ของส่วนรวม จึงเป็นความจ�ำเป็นท่ีจะต้องมีการบัญญัติกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติเพ่ือ ท�ำให้เกิดความชัดเจนท้ังในด้านของเสรีภาพในการชุมนุมและอ�ำนาจหน้าที่ของ เจา้ หนา้ ทร่ี ฐั ในการจดั การกบั การชมุ นมุ วา่ จะมขี อบเขตมากนอ้ ยเพยี งใด จงึ ควรทจี่ ะ ต้องมีการบัญญัติกฎหมายที่รับรองเสรีภาพในการชุมนุมขึ้นมาโดยตรง เพื่อให้การ ชุมนุมภายใต้ระบอบประชาธิปไตยสามารถด�ำเนินไปได้อย่างเหมาะสม ทั้งนี้ บนพ้ืนฐานของการยอมรับเสรีภาพในการชุมนุมและการตระหนักถึงสิทธิของสังคม สว่ นรวมท่ีตอ้ งได้รบั ปกปอ้ งไปพร้อมกัน ท้งั นีม้ ปี ระเดน็ ส�ำคญั ทตี่ ้องไดร้ ับการพิจารณา ดังนี้ ประการแรก ต้องมีการจ�ำแนกการชุมนุมระหว่างการชุมนุมที่เป็นเสรีภาพ อันสมบูรณ์กับการชุมนุมซึ่งอาจส่งผลกระทบต่อสาธารณะหรือส่วนรวมให้เกิดข้ึน

เสรีภาพในการชมุ นมุ โดยสงบและปราศจากอาวธุ ตามบทบัญญัตแิ ห่งกฎหมาย 581 ดงั ปรากฏในหลายประเทศทไี่ ดม้ กี ารจำ� แนกประเภทของการชมุ นมุ ใหม้ คี วามชดั เจนขน้ึ แตใ่ นระบบกฎหมายของไทยยังไม่มกี ารจำ� แนกการชุมนุมดงั กล่าว โดยการชมุ นมุ ท่ี อาจส่งผลกระทบต่อส่วนรวมหรือสาธารณะควรท่ีจะต้องน�ำเอาระบบการควบคุม ก่อนเข้ามาเป็นกระบวนการในการตรวจสอบ ซ่ึงเง่ือนไขในการพิจารณาเกี่ยวกับ การชุมนุมว่าจะส่งผลกระทบต่อสาธารณะหรือไม่ สามารถน�ำปัจจัยต่างๆ เหล่าน้ี มาพจิ ารณาประกอบ คอื สถานท่ี บคุ คลผเู้ ขา้ รว่ ม ระยะเวลา ลกั ษณะของการชมุ นมุ เปน็ ตน้ ประการที่สอง รูปแบบควรน�ำมาปรับใช้ในสังคมไทยคือ ระบบการบริหาร จัดการก่อน เนื่องจากระบบการขออนุญาตนั้นอาจท�ำให้เจ้าหน้าท่ีรัฐมีค�ำสั่งไปใน ทศิ ทางท่ลี ะเมิดต่อเสรีภาพในการชุมนมุ ของประชาชน เฉพาะอยา่ งยิ่งการชุมนุมใน สงั คมไทยในหว้ งเวลาปจั จบุ นั มกั เปน็ การชมุ นมุ ทม่ี คี วามเหน็ แตกตา่ งจากรฐั บาลหรอื หนว่ ยงานรฐั อนั อาจเปน็ แรงจงู ใจใหเ้ จา้ หนา้ ทร่ี ฐั ตดั สนิ ใจไปในทศิ ทางทสี่ อดคลอ้ งกบั รัฐบาลในขณะนั้น แต่เป็นการปิดกั้นต่อเสรีภาพของประชาชน ซ่ึงส�ำหรับระบบ การแจ้งเพ่ือทราบนั้นผู้ชุมนุมไม่จ�ำเป็นต้องได้รับอนุญาตจากเจ้าหน้าที่ของรัฐ ในการชุมนมุ แตผ่ ู้ชมุ นุมมหี น้าที่ทีจ่ ะตอ้ งแจ้งรายละเอยี ดเกี่ยวกบั การชุมนุมเพ่ือให้ เจา้ หนา้ ทร่ี ฐั สามารถดำ� เนนิ การตา่ งๆ ในการรบั มอื กบั การชมุ นมุ ไดอ้ ยา่ งเหมาะสมและ หลีกเลี่ยงผลกระทบท่ีอาจจะบังเกิด รวมทั้งบุคคลที่อาจได้รับผลกระทบจากการ ชมุ นมุ กจ็ ะไดเ้ ตรียมการลว่ งหน้าด้วยเชน่ กัน อ�ำนาจของเจา้ หน้าทร่ี ัฐภายใตร้ ะบบการแจ้งเพอื่ ทราบน้ีสามารถส่งั ห้ามการ ชุมนุมได้ ในกรณีท่ีมีเหตุผลหรือมีความชัดเจนอย่างเพียงพอว่า การชุมนุมที่น้ันจะ ท�ำให้เกิดความวุ่นวายหรือส่งผลกระทบต่อส่วนรวม แต่อ�ำนาจในการส่ังห้ามการ ชุมนุมจะต้องอยู่ภายใต้กรอบดุลพินิจและมีเหตุผลรองรับอย่างชัดเจน เพ่ือมิให้ เป็นการใช้อำ� นาจของเจา้ หน้าท่ีรฐั อย่างกวา้ งขวาง ประการทสี่ าม ตอ้ งมรี ะบบตรวจสอบคำ� วนิ จิ ฉยั ในการสงั่ หา้ มของเจา้ หนา้ ทรี่ ฐั ทรี่ วดเร็วและทนั ตอ่ สถานการณ์ แมใ้ นระบบของการแจ้งเพ่ือทราบจะใหอ้ �ำนาจแก่ เจา้ หนา้ ทร่ี ฐั ในการสง่ั หา้ มการชมุ นมุ ไดใ้ นกรณที ม่ี คี วามชดั เจนวา่ การชมุ นมุ ดงั กลา่ ว อาจสร้างผลกระทบให้บังเกดิ ขน้ึ ต่อส่วนรวม แต่ในขณะเดียวกนั กจ็ �ำเปน็ ทจ่ี ะต้องมี ระบบการตรวจสอบค�ำส่ังของเจ้าหน้าที่รัฐ เพ่ือเปิดโอกาสให้มีการโต้แย้งในกรณีท่ี ฝา่ ยผ้ทู ี่จะจดั การชุมนมุ ไมเ่ หน็ ด้วยกับค�ำส่งั ดังกลา่ ว ซ่ึงระบบการตรวจสอบค�ำวินิจฉัยของเจ้าหน้าที่รัฐสามารถมีได้ใน 2 ระดับ คอื ระดบั แรก เปน็ การอทุ ธรณต์ อ่ หนว่ ยงานภายในทม่ี หี นา้ ทใ่ี นการพจิ ารณาตรวจสอบ

582 เสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบและปราศจากอาวุธตามบทบญั ญตั ิแห่งกฎหมาย หรอื ทบทวนค�ำวนิ ิจฉัยค�ำส่งั หา้ ม ระดบั ทส่ี อง เป็นการอทุ ธรณต์ ่อศาลเพอ่ื ให้ท�ำการ วินิจฉัยชี้ขาดถึงผลบังคับของค�ำส่ังดังกล่าวว่าเป็นสิ่งที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ อยา่ งไรกต็ าม ประเดน็ สำ� คญั กค็ อื ตอ้ งใหก้ ารอทุ ธรณต์ อ่ คำ� สง่ั หา้ มของเจา้ หนา้ ทรี่ ฐั นนั้ สามารถกระท�ำได้ภายในระยะเวลาท่ีรวดเร็วเพื่อให้เกิดระบบการตรวจสอบท่ีมี ประสทิ ธภิ าพ ประการที่ส่ี กฎหมายท่ีให้อ�ำนาจแก่เจ้าหน้าท่ีของรัฐในการห้ามการชุมนุม ในสถานการณท์ ไี่ มป่ กตติ อ้ งไดร้ บั การปรบั ปรงุ แกไ้ ขใหม้ คี วามรดั กมุ มากยงิ่ ขนึ้ ในการ ประกาศใช้ เนอ่ื งจากการประกาศใชก้ ฎหมายเหลา่ นจ้ี ะเปน็ การคกุ คามและสนั่ คลอน ตอ่ เสรภี าพในการชมุ นุมอยา่ งชดั เจน โดยเฉพาะอย่างยงิ่ พระราชบัญญัติ 3 ฉบบั คือ พระราชบัญญัติกฎอัยการศึก พ.ศ. 2457 พระราชก�ำหนดบริหารราชการใน สถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548 และพระราชบัญญัติการรักษาความมั่นคงภายใน ราชอาณาจกั ร พ.ศ. 2551 ตอ้ งมกี ารกำ� หนดเงอ่ื นไขทชี่ ดั เจนและเปดิ โอกาสใหม้ กี าร โตแ้ ยง้ ตอ่ การประกาศใชก้ ฎหมายทง้ั 3 ฉบบั เพอ่ื ใหเ้ กดิ การตรวจสอบการใชด้ ลุ พนิ จิ วา่ ด�ำเนินไปอย่างเหมาะสมหรือไม่ ประการท่ีห้า เนื่องจากกฎหมายท่ีเก่ียวข้องกับการชุมนุมสาธารณะจะเป็น กฎหมายทเี่ กยี่ วขอ้ งและสง่ ผลกบั บคุ คลจำ� นวนมาก ไมใ่ ชเ่ พยี งบคุ คลทไี่ ดร้ บั ผลกระทบ จากการชมุ นมุ เทา่ นน้ั แตย่ งั รวมไปถงึ บคุ คลทมี่ บี ทบาทในการชมุ นมุ ทไ่ี มไ่ ดจ้ �ำกดั เพยี ง การเคลอื่ นไหวในทางการเมอื งเทา่ นน้ั กลมุ่ ชาวบา้ นในทอ้ งถน่ิ จ�ำนวนมากทไ่ี ดใ้ ชก้ าร ชมุ นมุ เปน็ กลไกในการเรยี กรอ้ งกบั สงั คมกจ็ ะตอ้ งไดร้ บั ผลกระทบเชน่ เดยี วกนั ดงั นน้ั ในด้านของกระบวนการในการบัญญัติกฎหมายจึงจ�ำเป็นท่ีจะต้องมีกระบวนการ ในการรับฟังความคิดเห็น ข้อมูล จากกลุ่มต่างๆ อย่างกว้างขวาง เพื่อให้สามารถ เขา้ ใจถงึ ผลกระทบ เงอื่ นไข และขอ้ จำ� กดั ทจ่ี ะตดิ ตามมาจากการบญั ญตั กิ ฎหมายฉบบั น้ี อยา่ งรอบดา้ น หากการพจิ ารณากฎหมายเปน็ ไปโดยมไิ ดม้ กี ารเปดิ กวา้ งในการรบั ฟงั ข้อถกเถียงก็อาจท�ำให้เนื้อหาของกฎหมายไม่ได้จัดการกับปัญหาและความยุ่งยาก อันเกยี่ วกบั เสรีภาพในการชมุ นุมทเ่ี ป็นอยู่ในปัจจุบันแตอ่ ย่างใด



ส�ำนักงานศาลรัฐธรรมนญู ศนู ยร์ าชการเฉลมิ พระเกยี รติ 80 พรรษา 5 ธันวาคม 2550 อาคารราชบรุ ดี เิ รกฤทธ์ิ 120 หมู่ 3 ถนนแจง้ วฒั นะ แขวงทุ่งสองหอ้ ง เขตหลกั ส่ี กรงุ เทพฯ 10210 โทรศพั ท์ 0-2141-7777 โทรสาร 0-2143-9500 www.constitutionalcourt.or.th