20200928-Disruptive technology

1. มูลค่าขึ้นอยกู่ บั Expected real rate of return หรือผลตอบแทนทีผ่ ้ใู ชเ้ งินคาดหวังจะไดร้ ับจากเงินสกลุ ดงั กล่าวภายหลงั หักผลกระทบจากอัตราเงินเฟ้อ 2. มูลคา่ ขน้ึ อยกู่ บั ความเสีย่ งจากการถือสกลุ เงนิ น้ันเทยี บกบั เงินสกลุ อน่ื ซ่งึ หมายถงึ ความผันผวนของราคา เชิงเปรียบเทยี บระหวา่ งเงนิ สองสกุล โดยหากมีความผนั ผวนสูงมูลคา่ ของเงนิ น้ันมแี นวโนม้ ลดลง 3. มลู ค่าขึ้นอยกู่ บั ประโยชนท์ จี่ ะได้รบั จากเงนิ สกุลนนั้ ในการเป็นตวั กลางสำหรบั การแลกเปล่ียนวา่ มคี วาม แพร่หลายมากน้อยเพียงใด (Network externalities) คา่ ธรรมเนียมและค่าใชจ้ ่ายตา่ งๆท่ีเกิดขึ้นจากการ ใช้เงินดงั กลา่ วมคี วามเหมาะสมหรอื ไม่ และความเป็นสว่ นตวั ที่เงินนั้นสามารถให้กับผ้ใู ชอ้ ยู่ในระดับใด 4. มูลค่าขึ้นอยู่กบั ข้อจำกดั ของการแลกเปล่ียนเงนิ Digital currency เทียบกับหลักทรัพยอ์ ื่น มีตลาดในการ รองรบั การแลกเปลีย่ น และใชเ้ งนิ ดงั กล่าวอย่างแพร่หลายหรือไม่ 5. มูลค่าข้นึ อยกู่ ับความพึงพอใจเชงิ อดุ มคติ (Ideological) ท่ีไมเ่ ก่ียวกับการเงิน เช่นความภูมิใจในการถอื เงิน สกุลนน้ั ๆ หรอื การเป็นตวั แทนของความเปน็ ชาติ เป็นต้น 6. มูลค่าขึ้นอยูก่ บั การประเมนิ ว่าบคุ คลอ่นื จะให้ราคากบั สกลุ เงินนั้นอยา่ งไรในอนาคต จะมีมูลค่าเพมิ่ ขนึ้ (Capital gain) หรอื ไม่ 7. มลู คา่ ขึ้นอยู่กับความสามารถในการเปล่ียนแปลงระดบั ปรมิ าณ (Supply) ของเงิน ว่าใครเปน็ ผูก้ ำหนด และมคี วามยืดหยุ่นอย่างไร 8. มูลค่าข้นึ อยกู่ ับองค์กรหรือสถาบนั ท่มี ีหน้าท่ีในการกำกับดูแลระบบนิเวศน์ของเงินสกลุ ดังกล่าว วา่ มี นโยบายท่ชี ดั เจน โปร่งใส่ และใชแ้ นวทางในการควบคมุ กำกับดูแลที่ทนั สมยั เพื่อสรา้ งความม่ันใจให้กับ มลู คา่ ของเงนิ ได้อย่างไร 9. มลู ค่าข้ึนอยู่กบั ความเสย่ี งดา้ น Cyber security ของระบบชำระเงนิ ของเงิน Digital currency ดังกลา่ ว ซง่ึ ปัจจัยตา่ งๆเหลา่ น้ี เปน็ ปจั จยั ที่สดุ ทา้ ยแลว้ สง่ ผลตอ่ ความคาดหวงั ด้านผลตอบแทนท่ีแทจ้ ริง (Expected real rate of return) ของเงนิ สกลุ นั้นๆในมุมมองของนกั ลงทนุ โดยนกั เศรษฐศาสตรม์ ที ฤษฎีว่าหากมี การไหลเวยี นของเงนิ ทุน (Capital flow) อย่างไมจ่ ำกดั จะทำใหส้ ุดทา้ ยมลู ค่าของเงินทกุ สกุลบนโลกใบนจ้ี ะ เคลอ่ื นไหวจนทำให้มี Expected rates of return ของแต่ละสกลุ ท่สี ะทอ้ นความเสี่ยงของสกลุ เงินนน้ั ๆ เชน่ หาก สกลุ เงนิ น้นั มีค่าธรรมเนยี มทตี่ ่ำ มีความผนั ผวนของราคาทตี่ ่ำ จะทำให้เงนิ สกลุ น้นั มีคา่ Expected rates of return ท่ีนอ้ ยกวา่ สกลุ อนื่ เพราะเงินสกุลเงินนนั้ มีความเสีย่ งท่ีน้อยกว่า เปน็ ต้น ในมุมของธนาคารกลางท่ีมีหนา้ ทบี่ รหิ ารมลู ค่าของเงนิ นน้ั สง่ิ สำคญั ทีธ่ นาคารกลางให้ความสำคญั คือ Unit of account เพราะเป็นปจั จัยสำคัญทธ่ี นาคารกลางใชใ้ นการควบคมุ ปริมาณของเงนิ ในระบบ ซึ่งสุดท้ายแล้วจะ 324

ส่งผลตอ่ มลู ค่าของเงินสกุลดงั กล่าว (Woodford, 2003) การบริหาร Unit of account คอื เคร่ืองมือที่ธนาคาร กลางสามารถนำมาลดความผันผวนของมลู คา่ ของเงินได้ ซึ่งความสามารถนเ้ี ปน็ ความสามารถท่ี Cryptocurrency หลายสกลุ ไมส่ ามารถทำได้ เพราะมกั จะมีการกำหนดสูตรคำนวณทางคณิตศาสตร์ตายตัวเรื่องการควบคมุ ปริมาณ ของเงนิ ในระบบ อยา่ งไรกต็ าม สถานการณท์ ีป่ ระชาชนตัดสนิ ใจใชส้ กุลเงนิ Cryptocurrency อย่างแพร่หลายจนระบบ เศรษฐกจิ เกิดเหตุการณท์ ่เี รียกวา่ “Bitcoinised” นั้น จะทำให้เกิดความเส่ยี งท่ีประชาชนแลกเงนิ จากสกลุ เงิน ด้งั เดมิ ไปเป็นเงินสกุล Cryptocurrency จนทำให้ความสามารถของธนาคารกลางในการกำหนดราคา (Price- setting) ในระบบเศรษฐกจิ ลดน้อยลง ความพยายามของการสร้างเงินของตนเองให้ใช้อย่างแพร่หลายในระบบทีบ่ ริษทั เอกชนแห่งนั้นสรา้ งขึ้น เกิดข้ึนอยู่ตลอดเวลาไม่ว่าจะเป็นตวั อย่างของ QQ coin ที่กลา่ วไวแ้ ลว้ หรือความพยายามของ Facebook ในการ ออก Facebook credits หรอื ล่าสดุ ทมี่ ีความพยายามในการออก Libra หรอื บริษทั Microsoft ทอี่ อก Microsoft Point และบริษัท Amazon ท่ีออก Amazon Coin เป็นต้น เพ่อื ให้เขา้ ใจผลกระทบในอนาคตจากการออกเงิน Digital currencies จากบรษิ ัทตา่ งๆ จะตอ้ งวิเคราะห์ แรงจูงใจของบริษัทเหลา่ นีว้ า่ ไดป้ ระโยชน์อยา่ งไรในการออกเงิน Digital currencies ซงึ่ สาเหตหุ ลักท่บี ริษทั ต่างๆ สนใจทจี่ ะออกสกลุ เงินของตัวเอง เกดิ จากพัฒนาการของดิจติ อลเทคโนโลยีที่ทำใหเ้ กดิ การทำธรุ กจิ ในลักษณะที่ เรียกวา่ Platform Business มากยง่ิ ขึน้ ซ่ึงเปน็ ธุรกจิ ท่ผี ู้ประกอบการมงุ่ เนน้ ในการสร้างโครงสรา้ งพ้ืนฐานสำหรบั การเชอ่ื มโยงผ้ทู ่ตี ้องการทำธุรกรรมประเภทต่างๆ เขา้ ด้วยกัน เช่นผูใ้ หบ้ รกิ าร E-commerce platform สำหรบั การเช่ือมโยงผู้ซื้อกับผู้ขาย หรอื ผใู้ หบ้ ริการ Social networking platform สำหรับการเช่ือมโยงเพ่ือนเป็นต้น ธุรกิจในลักษณะ Platform จึงมีพ้ืนฐานการดำเนินธุรกิจที่ไม่ตา่ งจากการสรา้ งระบบชำระเงิน หรือที่ เรยี กวา่ Payment platform ท่ีเชื่อมโยงระหว่างผู้โอนและผรู้ บั โอน โดยปัจจัยสำคัญทีเ่ ป็นตวั กำหนดความสำเร็จ ของธุรกจิ Platform คอื การพยายามสรา้ ง Network หรือเครอื ข่ายของผใู้ ช้งานในแตล่ ะฝง่ั ใหม้ ากที่สุด ซ่ึงจะสง่ ผลบวกต่อมลู ค่าเพ่ิมของ Platform ดังกลา่ ว Platform ที่ได้รับความนยิ มอยา่ งมากเช่น Line, Facebook หรือ Alibaba จึงมักจะเกิดแนวคดิ ที่จะ อยากออกเงินสกุลใหม่เพ่ือใชใ้ นการทำธุรกรรมต่างๆท่เี กิดขึ้นใน Platform ของตน ถึงแม้การสร้างเงนิ ในลกั ษณะน้ี จะมขี ้อจำกัดที่ผูใ้ ชง้ านสามารถใช้เงินดงั กลา่ วภายใน Platform ทีส่ รา้ งข้ึนเทา่ นนั้ แต่ด้วยความนิยมของ 325

Platform จึงทำให้สนิ ค้าและบริการต่างๆถกู นำเสนอขายใน Platform ดังกลา่ วมากขน้ึ จนผู้ใช้งานสามารถใชช้ ีวติ ทัง้ Offline และ Online ดว้ ยเงนิ ของ Platform อยากเป็นธรรมชาติ นกั วิเคราะหบ์ างคน (Goldfarb, Greenstein and Tucker, 2015) ไดเ้ คยเอ่ยถึงขนาดวา่ Facebook สามารถสรา้ งสกุลเงนิ ซงึ่ จะกลายเปน็ สกลุ เงินของโลกอนิ เตอรเ์ น็ต ได้ “Facebook could rival PayPal by creating a virtual currency and making it usable for financial transactions, essentially making Facebook Credits the currency of the web.” ในอดีต Facebook ไดพ้ ยายามท่จี ะออกสกุลเงินท่เี รยี กว่า Facebook credits ท่ีคนสามารถแลกเงินสกลุ ด้ังเดมิ ไปยัง Facebook credits ดว้ ยอัตราแลกเปล่ยี นที่ Facebook กำหนด นอกจากนี้ Facebook ยงั สามารถ ควบคุมปรมิ าณของเงิน Facebook credits ได้อย่างอสิ ระ โดย Facebook กำหนดใหผ้ ู้ใชง้ านสามารถได้ Facebook credits เพิ่มเติมหากผู้ใช้งานมีการดำเนินกิจกรรมที่ Facebook กำหนด การกำหนด Supply ของ เงินได้เองน้ีเท่ากบั วา่ ราคาสุทธิ (Effective price) ของสนิ ค้าและบริการต่างๆ ที่อยู่ใน Platform อาจแปรเปลยี่ น ไปเมื่อพิจารณาจากมมุ มองของผู้บรโิ ภค อย่างไรกต็ ามในช่วงเรมิ่ ต้น Facebook credits ไม่สามารถใชโ้ อนระหวา่ งกัน หรอื สามารถแลกกลับมา เป็นสกุลเงนิ ดั้งเดิมได้ ด้วยข้อจำกดั นจี้ งึ ทำให้ Facebook credits ไมส่ ามารถเป็นสกุลเงินทใ่ี ช้อยา่ งแพรห่ ลายใน ระดบั โลกได้ แต่นกั วเิ คราะห์บางคนเสนอวา่ เปน็ เรื่องของระยะเวลาเทา่ นัน้ วา่ จะช้าหรอื เร็วที่ Facebook จะเพ่ิม ความสามารถของเงนิ สกลุ ทต่ี นเองสรา้ งข้ึนมา และจะกลายเป็นสกลุ เงินที่ใชอ้ ย่างแพร่หลายในทสี่ ุด จากแรงจงู ใจด้าน Platform business น้ื หมายความว่าองค์กรที่ออกสกุลเงิน Digital currency ไม่ได้มี จดุ ประสงคท์ ่ีจะเปน็ ตัวกลางทางการเงนิ หรือทำธุรกจิ ท่เี กี่ยวกับการรบั ฝากและใหส้ นิ เช่ือ แตอ่ งค์กรเหลา่ น้ี พยายามจะหาวธิ ีการใหมๆ่ ในการส่งเสริมการขายสินคา้ และบริการที่บริษัทตัวเองเปน็ ผู้ผลติ ขน้ึ โดยประโยชนท์ ี่ องค์กรเหล่านั้นคาดหวงั จะได้รับสามารถสรุปไดด้ ังน้ี 1) สร้างแรงจงู ใจใหผ้ ู้บริโภคตัดสินใจเขา้ ใช้อยู่ในระบบนเิ วศน์ของผอู้ อกเงนิ อยู่เสมอ การจำกัดใหผ้ ูใ้ ช้งาน Platform ต้องใชเ้ งนิ ในสกลุ ที่ออกเท่าน้ัน เปน็ การทำใหเ้ กิด Lock-in effects เพราะเม่ือผใู้ ช้งานแลกเงนิ เปน็ สกุลเงนิ ของผ้อู อกจะมีความจำเปน็ ท่ีจะต้องนำเงินไปใช้ซื้อสนิ ค้าหรือบรกิ ารต่างๆ เพื่อให้ได้ประโยชน์ สงู สดุ แกผ่ ้ใู ชง้ าน 326

2) องค์กรที่ออกสกุลเงินมีโอกาสไดร้ บั รายไดเ้ พ่มิ เตมิ ทนั ทีจากการขาย Digital currencies ซ่งึ สว่ นใหญ่ผู้ แลกเงนิ ไม่ได้มกี ารนำเงินนั้นไปใชใ้ นทันที ทำให้ผู้ออกเงินสามารถนำเงินทีไ่ ดร้ ับจากผู้ใช้เงินไปทำธุรกจิ ตา่ งๆจนเกิดยอดขายท่ีเรียกว่า Float revenue ได้ 3) เมื่อบริษัทผู้ออกเงนิ เปน็ ผ้คู วบคมุ เงิน ควบคุมมลู ค่าของเงิน (อัตราแลกเปลยี่ นกบั สกุลเงินของธนาคาร กลาง) ควบคุมราคาของสินคา้ และบริการที่ขายอยใู่ นระบบนิเวศนข์ องตน ก็จะเพม่ิ ความยดื หยุน่ ให้กับ กลยุทธก์ ารดำเนนิ ธรุ กจิ ในดา้ นต่างๆ เพื่อสง่ เสริมการขายหรือกำหนดทศิ ทางของความนิยมของผลติ ภัณฑ์ บางประเภทได้ 4) บรษิ ทั ผอู้ อกเงนิ ยงั สามารถได้กำไรท่เี รยี กว่า Breakage profit จากสาเหตทุ ่ผี ู้ซ้ือเงิน Digital currencies ไมไ่ ด้มกี ารใชเ้ งนิ ดงั กลา่ วตามระยะเวลาท่ีกำหนด หรือลืมใชเ้ งินเปน็ เวลานาน จนเงนิ ทผี่ ใู้ ช้นำมาแลกซ้ือ ตกเปน็ ของผู้ประกอบการไปในที่สุด อยา่ งไรกต็ ามการที่บริษทั ต่างๆนำเสนอสกุลเงนิ ที่มาพร้อมกับ Payment platform และเกดิ การแข่งขัน กนั อย่างมากในระบบการเงิน เปน็ การทำให้เกดิ ความไม่มปี ระสทิ ธภิ าพในระบบชำระเงินได้ เพราะหากมี Payment platform หลายแห่งแขง่ ขนั กนั จะทำให้แตล่ ะ Platform ไมม่ ผี ู้ใช้งานอย่างแพรห่ ลายจน Platform ตา่ งๆไมไ่ ดร้ บั ประโยชนจ์ าก Economies of scale ในระดับเดียวกบั ท่ีเกิดข้ึนกับบรษิ ัทอย่าง Visa หรือ Mastercard ในปัจจบุ นั (Glaser, 2017) รายละเอียดการวเิ คราะหผ์ ลกระทบของ Digital currencies ในรปู แบบต่างๆ ต่อบทบาทของธนาคาร กลางและระบบเศรษฐกิจจะชี้แจงอยา่ งละเอยี ดจำแนกตามประเภทของ Digital currencies ในหัวข้อถดั ไป ผลกระทบของ Digital currencies แตล่ ะประเภทต่อระบบเศรษฐกจิ และบทบาทของธนาคารกลาง ในส่วนนี้จะเป็นการวิเคราะห์คณุ ลักษณะของ Cryptocurrency แตล่ ะประเภท เพ่อื ประเมินผลกระทบ ตอ่ การดำเนินนโยบายของธนาคารกลาง และความสัมพันธ์ในระบบเศรษฐกจิ อยา่ งไร โดยการวิเคราะหจ์ ะแบ่งตาม 3 ประเภทหลกั ของ Digital currencies ได้แก่ 1) E-money 2) Virtual currencies และ 3) Cryptocurrencies 1) Digital currency ในรูปของ E-money Electronic money (E-money) มกั จะถกู นิยามใหเ้ ปน็ Digital currency ทีห่ น่วยย่อยและมลู ค่า สะท้อนตามมลู คา่ ของสกุลเงินด้ังเดมิ ท่ีนำมาใช้ในการซ้ือ E-money ดังกลา่ ว เมือ่ ผ้ใู ชไ้ ด้รบั E-money มาเกบ็ 327

รักษาไว้ในกระเป๋าสตางค์อิเล็กทรอนิกส์ ผู้ใชจ้ ะสามารถเรียกรบั เงินคนื จากผู้ออกเงินได้ (Claim on the issuer) เพอ่ื เป็นการรกั ษามลู ค่าของเงิน E-money จึงทำให้ธนาคารกลางมักจะกำหนดกฎเกณฑ์ไม่ใหผ้ ้อู อกเงนิ E-money สามารถนำเงนิ ทล่ี ูกค้านำมาแลกซือ้ ไปลงทุนดำเนนิ ธรุ กจิ อื่นนอกเหนือจากการนำไปฝากไวใ้ นบัญชที ่ีธนาคาร พาณชิ ย์ ในหลายประเทศ E-money สามารถนำไปใช้ได้อย่างแพรห่ ลาย เชน่ การนำไปเป็นตัวกลางในการชำระเงนิ กบั ผอู้ ่ืนที่นอกเหนือจากผ้เู สนอขาย E-money หรอื อย่างในประเทศไทยท่มี ีการจำแนกผใู้ หบ้ ริการ E-money ออกเปน็ ถึง 3 ลักษณะได้แก่ 1) ผ้ใู หบ้ รกิ าร E-money สำหรบั ใชซ้ ้ือสนิ ค้า บริการ จากผู้ขายรายเดียว 2) ผใู้ หบ้ รกิ าร E-money สำหรับใชซ้ ื้อสนิ ค้า บริการ จากผู้ขายหลายรายภายใต้ระบบการจดั จำหนา่ ย เดียวกัน 3) ผู้ให้บริการ E-money สำหรับใช้ซื้อสินคา้ บริการจากผ้ขู ายหลายราย โดยไมจ่ ำกดั สถานท่ี ความแตกตา่ งสำคญั ทีแ่ บ่งแยกเงนิ E-money ออกจาก Digital currencies ในรูปแบบอนื่ คือมูลคา่ ของ เงิน E-money จะยึดโยงกบั เงนิ ท่ใี ช้ในการซื้อ E-money อยา่ งชัดเจนในขณะท่ี Digital currencies อืน่ ๆจะไม่มี คณุ ลักษณะนี้ ดังน้ันผอู้ อก E-money จงึ ไมม่ ีอำนาจในการควบคมุ ปรมิ าณเงนิ E-money หรอื อัตราแลกเปลย่ี น ของเงนิ E-money กบั สกุลเงินดง้ั เดมิ ความแตกต่างในมติ ิตา่ งๆระหวา่ ง E-money และ Digital currencies สามารถสรุปได้ดังตารางที่ 14.2 ตารางที่ 14.2 เปรียบเทยี บลกั ษณะของ E-money และ Digital currencies อืน่ ๆ ลักษณะ E-money Digital currencies อ่นื ๆ Money format Digital Digital Unit of account Traditional currency Invented currency Acceptance By undertakings other than the issuer Usually within a specific virtual community Legal status Regulated Unregulated Non-financial private company Issuer Legally established electronic money Not fixed (depends on issuer’s decisions) institution Not guaranteed No Supply of money Fixed Legal, credit, liquidity and operational risk Possibility of redeeming funds Guaranteed (and at par value) Supervision Yes Types of risk Operational risk Source: European Central Bank (2015) 328

เงนิ ในลักษณะของ E-money น้ี จงึ ไมม่ ผี ลกระทบต่อการดำเนนิ นโยบายดา้ นการเงินของธนาคารกลาง เพราะผูใ้ ห้บริการ E-money เปน็ เพียงผถู้ ือบญั ชีของผู้ใชเ้ งิน และไม่สามารถนำเงนิ ท่ผี ูใ้ ช้เงินนำมาฝาก ไปซ้ือ สินทรพั ยต์ า่ งๆ เพ่อื สร้างผลตอบแทนเพม่ิ เติมได้ และเน่ืองจาก E-money น้ันจะมีการกำหนดอัตราแลกเปล่ียนท่ี ตายตัวระหว่าง E-money และเงินสกลุ ปจั จบุ นั หรอื มีการกำหนดสกลุ เงินเปน็ สกุลเงนิ ในปจั จบุ นั โดยตรง จงึ ทำให้ อำนาจของธนาคารกลางในการเปน็ ผ้กู ำหนด Price-setting ของสนิ คา้ และบรกิ ารต่างๆยังคงมีอยู่ ถงึ แม้ผใู้ ช้งานจะยินดีทีจ่ ะแลกเปลี่ยนเงนิ สกลุ ปจั จบุ นั เป็น E-money ทันที ในแตล่ ะชว่ งเวลา และจะแลก E-money กลับมาเป็นเงินสกุลปัจจบุ ันเชน่ เดิม ธนาคารกลางกย็ ังคงมีอำนาจในการกำหนดปรมิ าณของ Unit of account การใชเ้ งิน E-money อย่างแพร่หลายจนมีมลู ค่ามหาศาลนัน้ ก็ไม่สามารถสร้างผลกระทบต่อระบบ การเงนิ ได้ เพราะสดุ ทา้ ยแล้วเปน็ เพยี งแค่การเปลยี่ นรปู แบบของเงนิ จากเงนิ ท่ีออกโดยธนาคารกลางเปน็ เงนิ E- money ทอี่ อกโดยองคก์ รเอกชนหนึ่งเทา่ นน้ั 2) Digital currency ในรปู แบบ Virtual currency การเกิดขน้ึ ของ Digital currency ในรูปแบบ Virtual currency นนั้ เกดิ จากความแพร่หลายของ อนิ เตอรเ์ นตที่ทำใหผ้ ู้ประกอบการตา่ งๆ นำเสนอบรกิ ารที่เป็นนวตั กรรมใหมๆ่ เพ่ืออำนวยความสะดวกให้กบั ลกู ค้า และเปน็ ช่องทางการตลาดใหมข่ องผูป้ ระกอบการ จึงเกิดการนำแนวคดิ ของสกลุ เงนิ มาใช้ ซงึ่ สามารถรวมไปถึง แต้มคะแนนบตั รเครดติ , Miles เดินทาง หรือ สแตมป์อิเลก็ ทรอนิกส์ เปน็ ต้น จากการเปล่ยี นแปลงไปสูโ่ ลกดจิ ิตอลอยา่ งแพรห่ ลายในปัจจบุ นั ทำใหแ้ นวคิดของการสร้าง Virtual currency ไดร้ บั ความสนใจสูงขึ้นอยา่ งมาก ปจั จบุ ันได้มสี ถาบันการเงนิ หลายแห่ง กังวลวา่ ระบบชำระเงนิ ของ ตนเองจะมีความล้าสมยั จนได้มีการตัดสนิ ใจเข้าซ้ือ หรือเป็นพาร์ตเนอร์ร่วมกับ Startups แห่งใหม่ทีน่ ำเสนอ บริการทเี่ กีย่ วเนื่องกับ Virtual currency เช่น บรษิ ทั VISA ได้เข้าซื้อบริษัท PlaySpan Inc. เป็นจำนวนเงินถงึ $190 ลา้ นเหรียญสหรัฐซึง่ เป็นบรษิ ทั ท่ีพฒั นาระบบชำระเงินสำหรบั Online game และ Social media นอกจากนีใ้ นช่วงเดอื นกันยายน ค.ศ. 2011 บรษิ ทั American Express ไดจ้ ่ายเงนิ $30 ลา้ นเหรยี ญสหรัฐเข้าซื้อ Sometrics ซงึ่ เป็นบรษิ ัทที่เพิ่งกอ่ ต้ังที่ชว่ ยบรษิ ัทพฒั นาเกมให้สามารถพฒั นา Virtual currency ได้อีกด้วย (European Central Bank, 2015) ระบบชำระเงินของ Virtual currency นั้นมคี วามแตกตา่ งจาก E-money ในแงม่ ุมทีว่ ่าระบบการโอนเงิน ชำระเงนิ ไม่ไดผ้ า่ นตวั กลางทางการเงนิ (Financial intermediaries) ทอ่ี ย่ภู ายใต้การกำกบั ดแู ลของทางการ และผู้ 329

ออก Virtual currency มอี สิ ระในการควบคมุ ปริมาณเงนิ และนำเงินด้ังเดมิ ท่ลี ูกค้านำมาซ้ือแลกไปดำเนิน กิจกรรมอนื่ ๆได้ โดยไม่ต้องนำมารองรบั มูลคา่ ของเงิน Virtual currency เลย Virtual currency เหลา่ นีม้ อี ยู่ในหลายรปู แบบขนึ้ อยกู่ ับความสามารถในการแลกเปลยี่ นกับสกลุ เงิน ดัง้ เดมิ ที่ออกโดยธนาคารกลาง (“Real” money) หรือความสามารถในการนำไปซ้ือสินค้าและบริการจริง (“Real” goods and services) ในระบบเศรษฐกจิ ผ้ใู หบ้ ริการ Virtual currency สว่ นใหญม่ ักจะมีการกำหนด เง่ือนไขไม่ให้ผ้ซู อ้ื เงิน Virtual currency สามารถแลกเงนิ กลับไปยงั เงนิ สกลุ ดง้ั เดมิ ได้ แต่กม็ ี Virtual currency บางประเภททผ่ี ู้ออกไดม้ กี ารออกแบบระบบใหผ้ ู้ใชเ้ งินสามารถแลกกลบั ไปมาระหวา่ งเงนิ Virtual currency กับ เงนิ สกุลปจั จุบนั โดยผอู้ อกอาจมีการเปล่ยี นแปลงอัตราแลกเปล่ยี นไปตาม Demand หรอื Supply ณ ขณะน้นั เน่ืองจาก Virtual currency มีหลายประเภทย่อยจงึ วเิ คราะหผ์ ลกระทบของ Virtual currency ตอ่ โครงสรา้ งระบบการเงินและบทบาทของธนาคารกลาง จำแนกตามแตล่ ะประเภทดังนี้ 2.1) Virtual currency ทใี่ ช้อย่างจำกัดในขอบเขตของ Virtual community โดยผู้ใชง้ านไม่สามารถแลกเงนิ กลบั มาเปน็ สกุลดั้งเดมิ ได้ และผู้ใช้จะต้องนำเงินเหลา่ น้ีไปซ้ือของต่างๆ ทีเ่ รยี กว่า Virtual goods and services เท่านั้น Virtual currency ในลกั ษณะน้ีจะมผี ลกระทบต่อระบบการเงนิ อยา่ งจำกดั หรือแทบจะไมม่ ผี ลกระทบ เลย เพราะ Virtual currency ทเี่ กดิ ขน้ึ เปรยี บเสมอื นเป็นสินค้าทผี่ ู้บรโิ ภคซือ้ เพอื่ ใหเ้ กิดประโยชน์บางอยา่ งใน Virtual community เท่านนั้ Virtual goods and services ในที่น้ีประกอบด้วย website goodwill, e-books, music files, game equipment หรอื สิทธ์ใิ นการเขา้ ถึง Website ต่างๆ เปน็ ตน้ ดว้ ยเหตุน้ี ราคาของสนิ ค้าและบรกิ ารในระบบเศรษฐกจิ จริงจะไมไ่ ด้รับผลกระทบ และธนาคารกลางยังคง เปน็ Price setter ในระบบการเงนิ เช่นเดิม อย่างไรก็ตาม Virtual currency ในลกั ษณะนีม้ ีข้อควรกังวลที่ผ้ใู ชอ้ าจ มกี ารสรา้ งตลาดมืด (Black market) สำหรับการแลกเปล่ียน Virtual currency มาเปน็ สกุลเงินปัจจบุ ันได้ 2.2) Virtual currency ทใี่ ช้สำหรบั การซือ้ สินคา้ และบริการในชีวติ จรงิ ผา่ น Virtual community ที่ ผูป้ ระกอบการสรา้ งขึน้ ซ่งึ การแลกเปลี่ยนเงนิ มีท้ังรปู แบบทีไ่ ม่สามารถแลกกลบั มาเป็นสกุลเงินปกติ และ รูปแบบทสี่ ามารถแลกกลบั มาเปน็ เงินสกุลปกติได้ Virtual currency ในลักษณะนี้จะมีผลกระทบตอ่ การควบคมุ และประเมินอตั ราเงินเฟ้อจรงิ ทเ่ี กดิ ข้นึ ใน ระบบเศรษฐกจิ เพราะธนาคารกลางจะประสบความยากลำบากทีจ่ ะประเมินได้ว่าอัตราเงินเฟอ้ ท่แี ทจ้ ริงในระบบ 330

เศรษฐกจิ อยู่ทีเ่ ท่าไร ปญั หาไมไ่ ด้อย่แู คว่ ่าในปัจจุบนั การทำการสำรวจไมไ่ ดม้ ีการสำรวจราคาของสินคา้ และบรกิ าร ทซ่ี ้อื ขายกันในโลกออนไลน์เท่านน้ั แตค่ วามซับซ้อนจาก Virtual currency น้มี มี ากขึ้นจากการที่ผู้ประกอบการ เปน็ ผู้ควบคุมปรมิ าณของเงนิ Virtual currency เอง และสามารถกำหนดอตั ราแลกเปลี่ยนระหวา่ ง Virtual currency และสกุลเงินปกติ ดังน้นั ถึงแมภ้ าครัฐจะมีการวางกรอบในการสำรวจราคาสินค้าและบริการในโลก ออนไลน์ ก็ยังประสบปัญหาท่ีไม่สามารถรับทราบราคาท่แี ท้จริงในสกุลเงนิ ปกติได้อย่างแมน่ ยำ เน่อื งจากขอ้ มูลการเปลี่ยนแปลงของดัชนีราคา เป็นข้อมลู ที่มีความน่าเชอ่ื ถือทีล่ ดน้อยลง ความสามารถ ของธนาคารกลางในการกำหนดกรอบนโยบายเพ่ือควบคุมสภาพคลอ่ งและระดับราคาของสินคา้ และบริการใน ระบบเศรษฐกิจจึงสามารถดอ้ ยลงไดอ้ ย่างมนี ยั สำคัญ ผูว้ างนโยบายบางคนอาจมีความกงั วลประเดน็ ทีผ่ ู้ประกอบการที่เสนอ Virtual currency สามารถพมิ พ์ เงนิ ของตนไดเ้ อง และอาจนำเงนิ ท่ีตนพิมพ์ข้นึ เองไปแลกเป็นสกลุ เงนิ ดง้ั เดมิ เพ่ือใช้ซือ้ สินค้าและบริการในระบบ เศรษฐกจิ จริงจนสง่ ผลกระทบต่อการควบคุมปริมาณเงนิ ของธนาคารกลาง อย่างไรกต็ ามความกงั วลนีค้ ่อนข้างเกิน กวา่ ความเป็นจรงิ ยกตวั อย่างเช่นหากร้านคา้ หน่ึงมีการออกสแตมป์หรือแต้มให้ลกู คา้ เพื่อนำมาใชแ้ ลกเป็นสนิ ค้า หรอื บรกิ ารที่กำหนดไว้ แท้จริงแลว้ ไมไ่ ด้หมายความว่าร้านค้าเปน็ ผู้พมิ พเ์ งินออกมาใชซ้ อื้ ของต่างๆได้โดยง่าย แต่ ทุกๆคร้ังที่มีการนำแต้มหรอื ไมล์สะสมไปแลกเป็นสินคา้ และบริการ รา้ นค้าจะต้องจ่ายเงินในสกุลด้งั เดิมให้กับผ้ขู าย สนิ คา้ และบรกิ ารน้ันๆ ซึง่ เงนิ ในสกุลดงั้ เดิมกย็ ังเป็นเงินท่ีธนาคารกลางเป็นผู้กำหนดปริมาณ และการจ่ายเงนิ นัน้ ก็ คอื ค่าใชจ้ ่ายของผู้ออก Virtual currency ดงั กลา่ วเปน็ ต้น Virtual currency ในรูปแบบนี้ทีม่ กี ารใช้อย่างแพรห่ ลายทั่วโลก และมลี ักษณะทีส่ ามารถนำไปแลกซอ้ื สนิ ค้าและบริการจรงิ ได้คือ ไมลส์ ะสมของสายการบนิ (Air miles) ซง่ึ The Economist (2005) ได้เคยประเมินวา่ ปริมาณมลู ค่าของไมลท์ ่มี ีอยใู่ นระบบทงั้ หมดมปี ริมาณมากกวา่ ปริมาณของ US dollar ในรปู แบบของธนบัตรและ เหรยี ญท่มี หี มนุ เวียนในระบบ (M0 supply) สายการบินต่างๆ ยังมกี ารขายไมล์ให้กับบริษทั บตั รเครดิตเพ่ือใหใ้ ช้ เป็น Promotion สำหรบั ผู้ใชบ้ ตั รเครดติ อีกด้วย ในทางกลับกันสายการบินต่างๆสามารถทจ่ี ะควบคมุ ปริมาณของ Air miles กำหนดเงื่อนไขในการแลก Air miles เพือ่ ใชเ้ ดินทางได้ เมื่อมี Air mile อยูใ่ นระบบแลว้ ปกติ Air miles จะไมส่ ามารถแลกกลับมาเปน็ เงนิ จริงได้ ดงั น้ันมลู คา่ ของ Air miles ทอ่ี ยู่ในระบบที่มากกวา่ ปรมิ าณของ US dollar ในรูปของธนบัตรนั้นไม่ได้หมายความว่าสายการ บนิ มีการแอบพิมพ์เงินเพ่ิมขน้ึ แต่ Air miles ท่เี กิดขึ้นเปน็ เพยี งการแลกเปลี่ยนจากเงินในสกลุ ปกตเิ ป็น Air miles เท่าน้ัน และปริมาณเงนิ หมุนเวียนในระบบยังคงอยภู่ ายใต้การกำกับดูแลโดยธนาคารกลาง 331

ถึงแม้การออก Virtual currency จะไม่มผี ลกระทบโดยตรงต่อปริมาณเงินในสกุลปกติ แตก่ ารใชอ้ ยา่ ง แพร่หลายของสกลุ เงิน Virtual currency ในการซ้อื ขายสินค้าและบริการจริงนนั้ ก็สามารถสรา้ งความกังวลให้กับ รัฐบาลและธนาคารกลางได้ เพราะเทา่ กบั ว่าประชาชนทัง้ ผู้บรโิ ภค และผผู้ ลติ อาจมกี ารกำหนดราคาของทุกสินคา้ และบริการในระบบเศรษฐกิจดว้ ยหน่วย (Unit of account) ทเ่ี ป็น Virtual currency ดงั น้ันธนาคารกลางจะ ประสบความยากลำบากอยา่ งมากในการควบคุมวางเป้าหมายอัตราเงนิ เฟ้อในระบบเศรษฐกิจ นอกจากนห้ี ากประชาชนมีการใช้ Virtual currency ดงั กลา่ วอยา่ งแพร่หลาย อาจทำให้ประชาชนทีใ่ ช้ เงิน Virtual currency ดังกล่าวไมม่ แี รงจูงใจท่ีจะแลกสกุลเงิน Virtual currency กลบั มาเปน็ สกลุ เงินด้งั เดิม เหตกุ ารณ์ในลักษณะน้ีหากเกิดข้นึ จนมลู ค่าของเงิน Virtual currency ทห่ี มุนเวยี นอยใู่ นโลกของ Virtual community มีปรมิ าณท่ีมากอย่างมีนยั สำคัญ อาจสร้างความกังวลให้กบั ธนาคารกลางได้ เพราะเท่ากบั ว่าระบบ เศรษฐกจิ จริงจะถูกแปรเปลี่ยนไปยังระบบเศรษฐกิจของ Virtual community ในสกลุ เงินของ Virtual currency นอกจากนี้ หากมีการเปดิ โอกาสให้ผ้ซู ้ือเงนิ Virtual currency สามารถทจ่ี ะแลกเปลยี่ นเงนิ ไปมาระหว่าง เงนิ ในสกุลดัง้ เดิมกบั เงินในสกุล Virtual currency ก็อาจส่งผลใหเ้ งินสกุล Virtual currency ดงั กลา่ วเปน็ อีกสกลุ เงินหนง่ึ ทีแ่ ข่งขันกบั สกุลเงนิ ดั้งเดิม และหากผ้ปู ระกอบการทเ่ี ป็นผู้ออกสามารถกำหนดระดับราคาของ Virtual currency ไดแ้ บบ Real-time ผา่ นการกำหนดปริมาณของเงินให้แปรเปล่ยี นไปตามมิติของเวลา หรือระดบั ของอุป สงค์ กจ็ ะกลายเปน็ ความนา่ กังวลของระบบเศรษฐกจิ หากสกลุ เงนิ Virtual currency นน้ั ถูกใช้อย่างแพรห่ ลาย สกลุ เงนิ Virtual currency หน่งึ ทม่ี คี วามพยายามทจี่ ะสร้างโลกเสมอื นจริงคือเกมออนไลนท์ ช่ี อื่ ว่า SecondLife ซ่งึ ได้รบั ความนิยมอย่างมากในสหรัฐอเมรกิ า โดยผเู้ ลน่ เกมนจ้ี ะต้องนำเงนิ ในสกุลปกติไปแลกซ้ือเงนิ Virtual currency ท่เี รยี กว่า Linden dollar โดยผู้เลน่ จะนำเงิน Linden dollar ไปเช่าทด่ี ิน หรอื ซ้ือ อสงั หาริมทรัพย์ในโลกเสมือนจริง เพอ่ื ประกอบธรุ กิจที่ตนเองอย่างทำ แลว้ เสนอขาย Virtual goods and services ที่ตนเองผลติ ใหแ้ ก่ ผ้เู ลน่ คนอ่นื เกมในลักษณะนีเ้ ท่ากับว่าเปน็ การเปิดโอกาสให้ผเู้ ลน่ เกมแลกเงินไปทำ ธรุ กจิ ในโลกเสมอื นจริง หากได้ผลกำไรกส็ ามารถแลกเงินกลับมาเป็นสกุลเงนิ ปกติได้ โดยผู้สร้างเกมสามารถกำหนด อตั ราแลกเปลยี่ นระหว่าง Linden dollar กบั US dollar ได้ผ่านการกำหนดปริมาณของ Linden dollar ให้ สอดคลอ้ งกับอุปสงค์ทีเ่ กิดข้ึน (European Central Bank, 2015) ตวั อยา่ งของเกมนจี้ งึ เป็นตวั อย่างหน่ึงทีส่ ะทอ้ นให้เหน็ ถึงความนา่ กลวั ของการสร้าง Virtual currency ที่ มองผิวเผนิ แลว้ อาจเป็นเพยี งสนิ ค้าและบรกิ ารหนง่ึ ท่ีประชาชนซอ้ื แตห่ ากมกี ารใชอ้ ยา่ งแพร่หลายและตอ่ ยอดทาง ความคิด Virtual currency สามารถนำไปสู่การสรา้ งเงินสกุลใหม่ท่ีธนาคารกลางไมส่ ามารถควบคมุ ได้ และหาก 332

โลก Virtual community มกี ารเช่ือมโยงกับโลกของความเป็นจริงจะเท่ากับว่า Virtual currency นั้นสามารถ ส่งผลต่อเสถยี รภาพของระบบการเงนิ ในปจั จุบันอย่างมีนัยสำคญั อย่างไรก็ตามผู้ใชเ้ งิน Virtual currency จะตอ้ งตระหนักถึงความเสีย่ ง 4 ด้านสำคัญไดแ้ ก่ - Credit risk เพราะเป็นสกลุ เงินทไี่ ม่ไดม้ ีการยดึ โยงมูลค่ากบั ส่งิ ใดสิง่ หนึ่งอยา่ งชัดเจน และผู้ทอี่ อก Virtual currency ไมไ่ ด้มีภาระในการชำระหนี้ (Explicit claim) ต่อผ้ใู ชเ้ งนิ อย่างชดั เจน จึงเกิดความ เสี่ยงทีผ่ ูใ้ ช้เงนิ อาจไม่ไดร้ บั ผลประโยชนต์ ามท่สี ญั ญาไว้ลว่ งหน้า - Liquidity risk ถงึ แม้ผู้ออกสกลุ เงินจะเป็นผคู้ วบคมุ ปริมาณของ Virtual currency แต่ไม่ได้ หมายความว่าผอู้ อกสกลุ เงินจะสามารถรองรับธรุ กรรมการแลกเปลย่ี นเงินเป็นสนิ ค้าและบริการ หรือ แลกเปล่ียนเงนิ เป็นสกุลเงินของธนาคารกลางได้อย่างม่นั ใจในทุกสถานการณ์ของสภาพคลอ่ ง - Operational risk ท่รี ะบบของ Virtual currency อาจเกดิ ความผิดพลาดทางเทคนคิ จนเงนิ Virtual currency ทผี่ ใู้ ช้เงินถอื อย่นู ั้นสญู หายไปได้ - Legal risk เน่ืองจาก Virtual currency เหล่าน้ไี ม่ได้ถูกกำกบั โดยธนาคารกลางอยา่ งชดั เจน และใน ปัจจบุ นั ได้รับการพิจารณาเป็นเสมือนกลยทุ ธ์หนึ่งทางการตลาดเพือ่ ส่งเสริมการขายหรือส่งเสรมิ ธุรกจิ หลักของผู้ออก Virtual currency จงึ ไมไ่ ดส้ รา้ งความกังวลใหก้ บั ผู้กำกบั ดูแลมากนกั 3) Digital currency ในรูปของ Cryptocurrency ในชว่ งปี ค.ศ. 2008 ได้มีการเกดิ ข้ึนของสกุลเงินที่เรยี กวา่ Bitcoin ซ่ึงในช่วงเร่ิมต้นไม่ไดร้ ับความสนใจ มากนักจากประชาชนในวงกว้าง แตภ่ ายหลังเม่อื มีประชาชนบางกลุ่มไดต้ ระหนักเห็นถงึ ศกั ยภาพของเทคโนโลยี เบื้องหลังเงนิ Bitcoin ในด้านของความปลอดภัยทาง Cyber การยนื ยนั ธุรกรรมโดยไมต่ ้องอาศัยความนา่ เช่ือถอื ของตวั กลางทางการเงนิ และความสามารถในการเกบ็ ข้อมูลทโี่ ปรง่ ใส จงึ ทำให้ความสนใจใน Bitcoin เพิ่มสงู ขึน้ อย่างมาก ซ่งึ Bitcoin น้ีถอื เป็นสกลุ เงนิ ในกลมุ่ ทเี่ รียกวา่ Cryptocurrency โดยในปัจจบุ ันมีสกลุ เงินในกลุ่มน้ถี ึง 5,285 สกุล และมีมูลค่าตลาดรวม (Market capitalization value) สูงถงึ $180,898,915,984 ในวันที่ 31 มนี าคม ค.ศ. 2020 (CoinMarketCap, 2020) อย่างไรกต็ ามสัดส่วนของมลู คา่ ประมาณ 3 ใน 4 ของตลาดยงั คงอยู่ ใน 5 สกลุ หลกั ได้แก่ Bitcoin, Ethereum, XRP, Bitcoin Cash และ EOS หากพิจารณาลักษณะของเงิน Cryptocurrency ในดา้ นของการเป็นเงนิ สำหรับระบบการเงินจะพบวา่ Cryptocurrency นั้นมคี วามคล้ายคลึงกบั Virtual currency ทผี่ คู้ ิดคน้ สกลุ เงนิ สามารถควบคมุ ปรมิ าณเงิน และมี 333

การสร้างระบบนิเวศน์เชงิ เศรษฐกิจใหม่ เพ่อื ใหผ้ ู้ใช้เงินสามารถนำเงนิ ดงั กลา่ วไปซ้ือสนิ ค้าและบรกิ ารต่างๆ ได้ ดังนั้นผลกระทบของ Cryptocurrency ตอ่ บทบาทหน้าทขี่ องธนาคารกลาง และการดำเนินนโยบายตา่ งๆจึงมี ความคล้ายคลึงกับผลกระทบทีไ่ ด้วิเคราะหไ์ ว้แลว้ ในหัวข้อของ Virtual currency แต่หากพิจารณาที่ศักยภาพของ Cryptocurrency ในการถกู ใชอ้ ย่างแพร่หลายน้ัน ต้องยอมรบั วา่ Cryptocurrency มีความสามารถมากกว่า Virtual currency ในหลายแงม่ ุม เช่น Cryptocurrency มคี วาม ปลอดภยั ของระบบชำระเงนิ จากการใช้เทคโนโลยี Blockchain ที่มากกว่าระบบของ Virtual currency ทำให้ผู้ใช้ เงินสามารถมีความมน่ั ใจไดว้ ่าเงินจะไมส่ ูญหายไปไหนไดง้ ่าย หรือระบบชำระเงินจะไมม่ ีความเสถียรเปน็ ตน้ นอกจากน้ี Cryptocurrency ยังเปิดโอกาสให้เกดิ การสร้างธรุ กรรมแบบมีเง่ือนไข เพื่อให้ธรุ กรรมท่ีเกดิ ขน้ึ เป็นมากกว่าการโอนเงนิ ชำระเงนิ เพียงอยา่ งเดียว เง่ือนไขเหล่าน้เี รยี กวา่ Smart contract ซึ่งสามารถทำให้ Cryptocurrency นำไปประยกุ ต์ใช้เพื่อทำธรุ กรรมที่ซบั ซ้อนเชน่ การให้สนิ เชอื่ การซ้ือขายหลักทรัพย์ หรอื การเก็บ รักษา Real assets (อสังหารมิ ทรัพย์ ฉโนดที่ดนิ สทิ ธบิ ัตร หรือสินทรัพย์อืน่ ๆ) บางอย่างได้อย่างมปี ระสิทธภิ าพ ได้ อยา่ งไรกต็ ามโอกาสท่ี Cryptocurrency จะถูกใชอ้ ยา่ งแพร่หลายจนสร้างแรงกระเพ่ือมต่อระบบการเงนิ ในปัจจุบันนั้น ต้องถือวา่ ยงั มโี อกาสที่ต่ำ ด้วยสาเหตหุ ลกั ต่างๆดงั นี้ 1) Cryptocurrency ทไี่ ด้รับความนิยมในปจั จุบันมลี ักษณะของ Limited scalability กล่าวคือกระบวนการ ในการยนื ยนั การชำระเงนิ นนั้ ใช้เวลานานเมือ่ เทียบกับระบบการชำระเงินแบบรวมศนู ย์อย่างในปัจจุบนั เพราะธุรกรรมจะไดร้ ับการอนุมัติก็ต่อเม่ือผูท้ ม่ี หี น้าทยี่ ืนยนั ธุรกรรม (Nodes) ในระบบส่วนใหญ่ลงฉนั ทา มติในการยอมรับความถูกตอ้ งของธุรกรรมดังกลา่ ว ในปจั จุบนั ยงั ไมม่ ี Cryptocurrency ใดสามารถทำ การอนุมัตไิ ด้แบบ Instant online payments แบบในปัจจบุ ันได้ 2) การนำตัวกลางออกไปจากระบบ และแทนที่ด้วย Pubic Blockchain อาจไมไ่ ด้ทำใหร้ ะบบรวมทง้ั หมดมี ประสทิ ธภิ าพ เพราะจะต้องมีการสรา้ งกลไกแรงจงู ใจ (Incentive Mechanism) ที่ทำให้ทุก Nodes มี เป้าหมายในการยืนยันเฉพาะธรุ กรรมทถี่ ูกต้องเทา่ นัน้ ซึง่ การสร้างแรงจงู ใจนเี้ ปน็ การยากทท่ี ำให้มลู คา่ ของแรงจงู ใจนนั้ สูงมากพอเพ่ือเอาชนะการยนื ยันท่ีผดิ พลาดได้ เชน่ ผลตอบแทนทีใ่ หแ้ ก่ Nodes ในกรณที ่ี ทำงานสำเรจ็ นั้นจะต้องสงู กว่า กำไรคร้ังเดยี ว (One-off benefit) ทไ่ี ดจ้ ากการโจมตรี ะบบ Blockchain ซง่ึ ปญั หานีไ้ ม่เกิดข้นึ ในกรณีของ Bitcoin เพราะหากมีการโจมตีระบบ Bitcoin จะส่งผลกระทบเชิงลบต่อ ความร่ำรวยของทกุ Nodes ในระบบ แต่หาก Blockchain ถกู นำไปใช้จริงเพ่ือยืนยนั ธุรกรรมการถือครอง 334

ทรพั ย์สินบางประเภทเช่นอสงั หาริมทรัพย์ เพชร หรอื ทองนั้น ผลตอบแทนที่ไดร้ ับของผ้ทู ่ีตงั้ ใจโจมตีระบบ จะสงู มากจากการได้ยึดครองหลกั ทรพั ย์ท่ีมมี ลู ค่าในตวั เองต่างๆเหลา่ นนั้ ดงั นั้น Public blockchain แบบ Bitcoin จึงไม่สามารถนำมาประยุกต์ใชใ้ นชีวติ จรงิ ได้อย่างมปี ระสิทธิภาพ 3) ถงึ แมว้ ่า Cryptocurrencies ในปัจจบุ ันสว่ นใหญจ่ ะมีค่าธรรมเนยี มการทำธรุ กรรม (Transaction fees) ที่ถูกกว่าค่าธรรมเนียมของระบบการชำระเงินในปัจจบุ ัน แตเ่ น่ืองจากการออกแบบระบบ Cryptocurrencies น้นั มักจะมกี ารกำหนดสตู รคำนวณ Algorithm ทท่ี ำให้ตน้ ทุนในการอนมุ ัติธุรกรรม สูงข้นึ ซึง่ หมายความว่าระบบ Cryptocurrencies จะมลี กั ษณะแบบ Higher marginal cost ดังนั้นหาก มกี ารใช้งานอยา่ งแพร่หลาย ปรมิ าณธรุ กรรมมมี ากขึน้ อาจทำให้ค่าธรรมเนยี มการยนื ยันชำระเงนิ ตอ้ งสูง มากข้นึ ตามไปด้วยในอนาคต 4) Cryptocurrencies สว่ นใหญ่ มกั จะมีการกำหนดปริมาณท่ีคงที่ไว้ ณ ระดบั ใดระดบั หนึง่ ซึ่งทำใหเ้ กดิ ปญั หาของการควบคมุ มลู คา่ ของเงินในระยะยาว โดยมลู คา่ ของเงนิ ตรามีแนวโนม้ สงู ขนึ้ เร่ือย ซง่ึ ในทาง กลับกนั หมายความวา่ ราคาสินคา้ และบริการต่างๆในสกลุ เงนิ ดังกล่าวจะมีแนวโนม้ ลดต่ำลงเรื่อยๆใน ระยะยาว ทำใหเ้ กิดระบบการเงนิ แบบ Deflation ซึ่งจากทฤษฎีทางเศรษฐศาสตร์ สภาวะ Deflation ใน ลกั ษณะนี้จะทำให้อุปสงคต์ ่อสินค้าและบรกิ ารลดนอ้ ยลง การผลิตลดนอ้ ยลง และทำให้เกดิ สภาวะวา่ งงาน สูงขนึ้ ในทสี่ ุด ดังนนั้ หาก Cryptocurrencies จะไดร้ บั การยอมรับอย่างแพรห่ ลายในระบบการเงนิ ผอู้ อกแบบ Cryptocurrencies ดังกลา่ วจะต้องเข้าใจกลไกของระบบเศรษฐกจิ และแนวทางในการ ควบคุมมูลค่าของเงนิ ท่เี หมาะสมในแต่ละชว่ งเวลา 5) ระบบ Cryptocurrency แบบ Bitcoin ทมี่ ีการกำหนดให้ในแตล่ ะรอบของการอนุมัตธิ รุ กรรมจะมผี อู้ นมุ ัติ ธุรกรรมเพยี งคนเดียวท่ีจะไดร้ ับรางวลั ทง้ั หมดในรอบนนั้ ๆ สถานการณ์ท่ีผูช้ นะคนเดียวได้รบั รางวลั ทัง้ หมด (Winner-takes-all game) ทำให้ระบบไมม่ ปี ระสิทธิภาพโดยรวมเพราะ Nodes ต่างๆในระบบ Blockchain จะมีแรงจงู ใจทจ่ี ะแข่งกนั เพมิ่ ศักยภาพในการประมวลผล (Computational capacity) ให้ สงู ที่สดุ เพ่ือเป็นผชู้ นะเพยี งคนเดยี ว จึงเกิดสภาวะทเี่ รยี กว่า Overinvestment และ Oversupply ของ Computing capacity ในท่สี ุด ซง่ึ เหตกุ ารณ์น้ีจะนำไปสู่ Equilibrium ที่ไม่ได้เปน็ ผลดีต่อสังคมโดยรวม ดว้ ยข้อจำกัดตา่ งๆเหล่านีจ้ งึ เป็นการยากท่ี Cryptocurrency จะถูกใชอ้ ยา่ งแพร่หลายและได้รับการ ยอมรับในฐานะการเป็นสกุลเงินหนงึ่ ทแี่ ข่งขันกับสกลุ เงนิ ในปัจจุบนั อย่างไรกต็ ามต้องยอมรบั วา่ ถึงแม้ Cryptocurrency จะไมส่ ามารถทำหน้าที่ของเงนิ ได้อยา่ งสมบรู ณ์ แตศ่ ักยภาพของเทคโนโลยี Blockchain สามารถนำไปสู่สงั คมสุดโตง่ แบบท่ี ไม่ต้องมี “เงนิ ” อกี เลยได้ 335

ยกตัวอยา่ งเช่น อาจเกดิ การนำเทคโนโลยี Blockchain มาปรับใช้กับระบบ Clearing house (ระบบ อนมุ ัติยืนยนั ธุรกรรม) สำหรบั การซอ้ื ขายตราสารทางการเงินทุกประเภท โดยไม่ต้องมี “เงิน” เป็นตวั กลางในการ กำหนดราคาสำหรับการแลกเปล่ยี นตราสารทางการเงิน และไม่ต้องมี “ตัวกลางทางการเงนิ (Financial intermediaries)” เป็นหน่วยงานกลางในการเช่อื มโยงระหว่างผซู้ ื้อและผขู้ ายตราสารดงั กล่าว เป็นตน้ ในปัจจุบันการซื้อขายหลักทรัพย์ทางการเงนิ (Financial assets) ต่างๆได้มีการแปรเปล่ียนใหอ้ ยใู่ น รปู แบบของดิจติ อลมากยงิ่ ขน้ึ และมีการใช้เครือข่ายอนิ เตอร์เนตในการซ้ือขายหลักทรพั ย์ผ่าน Internet trading platform กลาง แตร่ ะบบของ Blockchain ทไี่ มต่ ้องอาศยั ตัวกลางในการอนุมตั ยิ นื ยนั ธรุ กรรมสามารถลดบทบาท ของ Clearing house ลงได้ และเน่ืองจากระบบ Blockchain สามารถอนมุ ัติธรุ กรรมของหลักทรัพย์ในรปู แบบใด ก็ได้ จึงอาจเกิดการแลกเปลย่ี นระหว่างหลกั ทรัพยท์ างการเงินโดยตรงทไี่ ม่ตอ้ งมีเงนิ เปน็ ตัวกลางในการกำหนด มลู คา่ เชน่ อาจเกิดการแลกเปล่ยี นระหวา่ ง จำนวนของหลกั ทรพั ย์ A กับจำนวนหลกั ทรัพย์ B โดยตรงเป็นตน้ หากเกดิ ระบบการซอ้ื ขายหลักทรพั ย์ทางการเงนิ หรือแมก้ ระทง่ั สนิ ทรัพย์ประเภทอ่ืนๆระหวา่ งกนั แบบไม่ ตอ้ งมีเงินเป็นตวั กลาง เท่ากับวา่ ระบบการชำระเงินในปจั จุบนั จะต้องมกี ารพัฒนาระบบท่เี รียกว่า Delivery- versus-Delivery (DvD) สำหรบั กล่มุ ของตราสารทางการเงินหนึง่ ทไ่ี ด้รบั อนญุ าต (Eligible instruments) เพื่อ เปน็ ตัวกลางในการชำระเงิน เชน่ อาจมกี ารกำหนดให้พันธบตั รรฐั บาลหรอื พนั ธบัตรของธนาคารกลางเปน็ ตราสาร กลางในการแลกเปลย่ี นกบั ทุกหลกั ทรัพยใ์ นตลาดทนุ เปน็ ตน้ ซึ่งในปจั จบุ ันระบบการชำระเงินทีม่ ีการพัฒนาในช่วง ยคุ ค.ศ. 1980s และ 1990s เปน็ ระบบแบบ Payment-versus-Payment (PvP) และ Delivery-versus- payment (DvP) ในโลกที่ไม่มี “เงนิ ” หรือแม้กระทัง่ “Cryptocurrency” เปน็ ตัวกลางในการแลกเปลย่ี นน้จี ึงเป็นโลกที่ บทบาทของธนาคารกลางในฐานะผู้ทีอ่ อกเงินและควบคุมปรมิ าณเงนิ เพอื่ เป็นเครื่องมือในการกำหนดมลู ค่าของเงิน ตอ้ งแปรเปลย่ี นไป บทบาทของธนาคารกลางจากเดิมที่อยู่ในฐานะของการเป็น Lender of last resort อาจ แปรเปลย่ี นไปเป็น Market maker of last resort สำหรบั ตราสารหน่ึงๆทีใ่ ช้เปน็ ตวั กลางในการแลกเปล่ียน เพ่ือ ปอ้ งกันปัญหาดา้ นสภาพคลอ่ งของตราสารทางการเงนิ ดังกลา่ วในตลาดทนุ เมื่อบทบาทใหม่ของธนาคารกลางเป็น Market maker of last resort ทำให้เกดิ คำถามตามมาว่า ผ้ทู ีจ่ ะ เป็น Market maker ของตราสารทางการเงนิ ท่ใี ช้เปน็ ตวั กลางแทนเงนิ น้ัน จะตอ้ งเป็นองคก์ รที่เรียกว่าธนาคาร กลางอีกต่อไปหรือไม่ หากตราสารทางการเงนิ ดงั กลา่ วธนาคารกลางไมใ่ ช่เป็นผู้ออกตราสารในระบบตลาดทนุ 336

บทบาทของ Market maker of last resort อาจเปน็ อำนาจหน้าทีข่ องรัฐบาลหรอื กระทรวงการคลังซง่ึ เป็นผู้ออก ตราสารทางการเงินดงั กลา่ วหรือไม่ ผลกระทบของระบบเศรษฐกิจดิจติ อลตอ่ การดำเนนิ นโยบายการคลังของรัฐบาล นโยบายการคลัง (Fiscal policy) คือกจิ กรรมที่ดำเนินโดยรัฐบาล โดยมวี ตั ถปุ ระสงคห์ ลักในการปรับ โครงสรา้ งการจัดสรรทรพั ยากรของระบบเศรษฐกจิ ภายในประเทศใหม้ ีการกระจายของมูลค่าทรพั ย์สิน เงิน และ สนิ คา้ และบริการให้มีความทั่วถึงและเหมาะสมท่ีสดุ สำหรับทุกภาคสว่ นในระบบเศรษฐกิจ ซงึ่ เครื่องมือในการ ดำเนินนโยบายการคลงั น้ันมักจะประกอบดว้ ย การต้งั งบประมาณ (Budget) การเก็บภาษี (Taxation) การใชจ้ า่ ย ภาครฐั (Public expenditure) การจ้างงานของภาครัฐ (Public works) และการกยู้ ืมของภาครฐั (Public debt) การดำเนินนโยบายการคลังเหล่านี้หากมปี ระสิทธิภาพจะนำไปสูก่ ารอยูด่ มี ีสุขของประชาชนทกุ ระดับในสังคม ปัจจัยสำคัญทก่ี ำหนดศกั ยภาพของภาครัฐในการใช้เคร่อื งมือด้านการคลงั คือข้อมูล (Information) ท่ี ภาครัฐใชใ้ นการเฝา้ ระวังการเปลย่ี นแปลงของระบบเศรษฐกิจในแต่ละชว่ งเวลา ภาครฐั มีความจำเปน็ ที่จะต้องเห็น สญั ญาณลว่ งหน้าของวฏั จักรในระบบเศรษฐกิจเพ่ือใหส้ ามารถดำเนนิ นโยบายกระตุ้น หรือลดความร้อนแรงของ ระบบเศรษฐกิจก่อนเกดิ เหตุการณ์ท่ไี มพ่ ึงประสงค์ได้ นอกจากน้ขี ้อมูลยงั เป็นปัจจยั สำคญั ในการดำเนินนโยบายจัดเกบ็ ภาษีของภาครฐั ที่จะตอ้ งมีการออกแบบ ให้มีความเหมาะสมต่อสภาวะเศรษฐกจิ สรา้ งความเทา่ เทยี ม และไมส่ ่งผลลบตอ่ แรงจงู ใจในการดำเนินธุรกิจ การ เก็บภาษที ด่ี ีจะทำใหภ้ าครัฐมีกระแสเงนิ ทเี่ พียงพอต่อการดำเนนิ นโยบายเพือ่ กระจายความมงั่ ค่ังในสงั คมผา่ นการ นำเสนอหลักประกนั พื้นฐาน (Social safety nets) ระบบสาธารณสุขและการศึกษา (Health and education system) หรือการลงทุนก่อสรา้ งโครงสร้างพ้นื ฐาน (Infrastructure investment) แก่ประชาชนและภาคธรุ กจิ การเปล่ยี นผ่านของระบบเศรษฐกจิ ไปสู่รูปแบบดจิ ิตอล ได้ทำให้เกิดโอกาสท่ีภาครัฐสามารถปรบั ปรงุ แนวทางในการดำเนินนโยบายการคลัง เพราะระบบเศรษฐกิจดจิ ติ อลสง่ ผลใหเ้ กิดการเปลี่ยนแปลง (Transform) วธิ กี ารท่ีรฐั บาลใชใ้ นการจดั เก็บรายได้ (Collect) วิธีการในการวเิ คราะห์ขอ้ มูลเพ่ือออกแบบนโยบาย (Process) และวิธีการนำเสนอนโยบายไปสู่ระบบเศรษฐกจิ (Policy implementation) หากเทคโนโลยดี ิจติ อลถูกนำมาใช้ อย่างเหมาะสมจะทำให้การดำเนินนโยบายการคลังมีประสิทธภิ าพ โปรง่ ใส เทา่ เทยี ม และมีผลกระทบเป็นวงกวา้ ง ทชี่ ว่ ยปรบั ปรุงการใชช้ วี ิตของประชาชนทกุ คนไดด้ ีกวา่ ท่เี ป็นอย่ใู นปัจจบุ ัน 337

ผลกระทบเชงิ บวกของระบบเศรษฐกิจดิจติ อลตอ่ การดำเนินนโยบายด้านการคลัง สามารถสรุปเป็นปัจจัย ได้ดงั น้ี 1) โอกาสในการเข้าถึงข้อมูล การเปลย่ี นแปลงกิจกรรมต่างๆไปสู่ดิจติ อล (Digitalization) ทำให้เกดิ ฐานขอ้ มลู ดจิ ติ อลปรมิ าณมหาศาล ซึง่ เป็นฐานขอ้ มูลของพฤตกิ รรมการดำเนนิ กจิ กรรมต่างๆของประชาชนในรปู แบบอิเลก็ ทรอนกิ ส์ไม่วา่ จะเป็นข้อมูล การใชจ้ ่ายอุปโภคบริโภคของประชาชนผ่าน e-money หรอื Digital currency ข้อมลู การค้นหาข้อมูลตา่ งๆในโลก อินเตอร์เน็ต ขอ้ มลู พฤตกิ รรมการเขา้ ใช้เครอื ข่ายสงั คมออนไลน์ ข้อมูลการลงทะเบียนรบั สทิ ธปิ ระโยชน์ตา่ งๆ หรอื ขอ้ มลู รายรบั รายจา่ ยรายบุคคลหรอื รายบริษทั เปน็ ต้น เม่ือข้อมูลต่างๆถูกจัดเกบ็ ในรูปแบบดิจิตอลจงึ ทำใหเ้ กิดความสะดวกในการวเิ คราะห์ ตรวจสอบ และสอบ ทานข้อมลู ที่มีการจดั เก็บในหนว่ ยงานตา่ งๆของภาครฐั ซงึ่ ในอนาคตภาครฐั มคี วามจำเป็นท่จี ะต้องทำการสงั คายนา ขอ้ มลู ในหนว่ ยงานตา่ งๆให้มีความสอดคล้องกนั เพอ่ื บูรณาการเชื่อมโยงฐานข้อมลู เหลา่ นั้นในการดำเนินนโยบาย ดา้ นการคลังให้มขี ้อผดิ พลาดท่นี ้อยลง ฐานข้อมลู ขนาดใหญน่ ้ี สง่ ผลให้ภาครัฐมตี ้นทุนที่ถูกลงในการจัดเก็บภาษี การตรวจสอบรายได้ การ ตรวจสอบการถือครองทรัพย์สิน การตรวจสอบพฤติกรรมการใชจ้ า่ ย การตรวจสอบการใชบ้ รกิ ารสาธารณะ และ การลงทะเบยี นเขา้ สโู่ ครงการตา่ งๆของรัฐบาล งานวิจยั โดย Ross (2016) คน้ พบว่าในปีค.ศ. 2000 น้นั มีข้อมลู เพยี งร้อยละ 25 เท่าน้ันที่ถูกจัดเก็บในรูปแบบของดจิ ิตอล แต่ในปคี .ศ. 2007 ขอ้ มลู ในรูปแบบดจิ ิตอลได้เพิ่มสงู ข้นึ ถงึ รอ้ ยละ 94 ของข้อมูลรวมทง้ั หมด ปริมาณข้อมลู ดจิ ติ อลท่ีเพม่ิ สงู ขึน้ น้ีเกดิ จากพฒั นาการดา้ นเทคโนโลยีดิจติ อลที่ประชาชนส่วนใหญ่สามารถ เขา้ ถงึ ได้ เช่น Computers, Tablets และ Smartphones เป็นต้น ซึ่งทำให้ความเส่ียงทจ่ี ะมีประชาชนบางกล่มุ ตกหล่นจากการนำเสนอนโยบายด้านการคลงั ของภาครฐั ลดน้อยลง ข้อมูลจาก ITU (2014) และ GSMA (2013) พบว่าประชากรของโลกประมาณร้อยละ 90 ในปคี .ศ. 2014 สามารถเขา้ ถงึ Smartphone ซ่ึงเป็นเคร่อื งมอื หลัก ในการเช่ือมต่อไปยังโลกดจิ ติ อล และในการดำเนนิ ธุรกรรมทางการเงินแบบ Electronic Digitalization ไม่เพยี งเพ่ิมประเภทของข้อมูลท่ีภาครัฐสามารถเข้าถึงไดเ้ ทา่ นน้ั แต่ยงั เปิดโอกาสใหภ้ าครฐั สามารถเขา้ ถึงข้อมูลไดแ้ บบ Real-time เมอื่ ขอ้ มลู เหล่านนั้ เกิดขนึ้ ในแตล่ ะวนั ทำให้การดำเนนิ นโยบายภาครัฐ สามารถมีการปรับเปลย่ี นได้ทันทว่ งทีตามการเปล่ยี นแปลงท่ีเกิดข้ึนในแต่ละช่วงขณะ ไม่จำเปน็ ทีจ่ ะต้องรอประเมิน เกบ็ รวบรวมขอ้ มลู แล้วคอ่ ยตัดสินใจดำเนินนโยบายซ่ึงอาจไม่มีความทนั สมัยต่อเหตุการณ์ในขณะน้ัน 338

ยกตัวอย่างเช่น หน่วยงานที่เกย่ี วขอ้ งกบั การจัดเก็บภาษีในประเทศออสเตรเลีย และประเทศสหราช อาณาจักร สามารถเข้าถงึ ขอ้ มูลรายได้จากการจ้างงาน (Payroll) ของประชาชนในรูปแบบ Real-time ในขณะท่ี ประเทศบราซิล และรัสเซยี มีการสง่ เสรมิ ใหเ้ กิดระบบใบแจ้งหนี้แบบอเิ ลก็ ทรอนิกส์ (Electronic invoice) ซ่งึ จะ ทำให้ภาครฐั สามารถเข้าถึงข้อมลู ยอดขายของภาคธรุ กจิ ทนั ทีเมอ่ื ธุรกรรมเกิดขึ้น ขอ้ มลู อีกด้านหนึ่งทีม่ ีความสำคัญคือข้อมลู ดิจิตอลทีใ่ ช้ในการยนื ยนั ตัวตนของประชาชน ท่ีสามารถ นำมาใชท้ ดแทนการใชบ้ ตั รประชาชนเหมอื นอยา่ งในอดีต ข้อมลู ยืนยันตวั ตนทใ่ี ช้อย่างแพรห่ ลายในปัจจบุ ันคือ ขอ้ มลู ทางชีวภาพทจี่ ำเพาะเจาะจงของแตล่ ะบุคคล หรือทเี่ รยี กว่าขอ้ มูล Biometric ซ่ึงเป็นการเกบ็ ข้อมลู ชีวภาพ ในรปู แบบดิจิตอล ในปจั จบุ ันขอ้ มูลชีวิภาพที่มีการนำมาทดลองใช้ประกอบดว้ ย ลายนว้ิ มือ (Fingerprints) รมู า่ น ตา (Iris scans) รปู แบบของเส้นเลือด (Vein patterns) และ ขอ้ มูลพนั ธุกรรม (DNA) Gelb and Clark (2013) ได้ทำการรวบรวมโครงการของรฐั บาลทเี่ กีย่ วข้องกับการพัฒนาฐานขอ้ มลู Biometrics สำหรบั การยืนยนั ตัวตน ในมากกวา่ 80 ประเทศทว่ั โลกพบวา่ ทวปี ท่ีมกี ารใช้วธิ ีการนใ้ี นการยืนยัน ตัวตนทแี่ พรห่ ลายทีส่ ุดคือประเทศในแถบ Latin America โดยประเทศในทวีปแอฟริกา และเอเซยี ใตก้ ็ได้พยายาม คิดคน้ นำเสนอระบบการบันทึกและเกบ็ ฐานข้อมลู เหล่าน้ขี องประชาชน ซึ่งในประเทศอนิ เดียมกี ารสรา้ งระบบ ฐานข้อมูลภาครัฐท่เี รยี กว่า Aadhaar ขึน้ ในปคี .ศ. 2013 ซึ่งถอื เปน็ ระบบข้อมูล Biometric ท่ีใหญ่ท่ีสุดในโลก โดย บนั ทกึ ข้อมลู Biometrics ของประชาชนมากกวา่ 1.1 พันล้านคน (GSMA, 2017) การเชอ่ื มโยงข้อมลู จากหลากหลายช่องทางในยุคดิจติ อลน้ี ยงั ทำให้เกิดแนวทางใหม่ในการต่อสกู้ ับความ ยากจนในสงั คม โดยภาครฐั สามารถดำเนนิ การโครงการทีม่ ีจดุ ประสงค์เพื่อปรับการกระจายความมงั่ คั่ง (Redistribution) ไดแ้ บบตรงกลุม่ ประชากรมากย่ิงขึน้ เช่นโครงการช่วยเหลอื สำหรับคนจนท่มี ีรายได้น้อยน้ัน รฐั บาลไมจ่ ำเปน็ จะต้องให้ประชาชนมาสมคั ร แสดงขอ้ มลู หลกั ฐานดา้ นรายรบั และอาชีพ แตร่ ัฐบาลสามารถ ตรวจสอบข้อมูลไดท้ นั ที ทำใหป้ ระชาชนท่ีได้สิทธิ์ในโครงการต่างๆ (eligible citizens) สามารถเข้าถงึ สิทธิ์ต่างๆ ของรัฐบาลไดแ้ บบอตั โนมตั ิ การเชื่อมโยงฐานข้อมูลตา่ งๆเขา้ ดว้ ยกัน และผนวกกับการยืนยนั ตวั ตนในรูปแบบดจิ ิตอล จะทำให้การ จา่ ยเงินชว่ ยเหลือเกดิ ขึน้ ได้อย่างรวดเร็ว ไม่ตกหลน่ ไม่ตอ้ งผา่ นกระบวนการสมัครล่าชา้ ด้วยกระดาษ และลดความ ผดิ พลาดในการประเมินบคุ คลทผี่ า่ นเกณฑ์และสมควรไดร้ ับสิทธ์ิของรัฐบาล 339

2) โอกาสในการปรับเปลีย่ นระบบใหม้ ปี ระสทิ ธภิ าพ การเปล่ยี นผ่านไปสรู่ ะบบเศรษฐกิจดิจิตอล ชว่ ยใหภ้ าครฐั สามารถออกแบบระบบการจดั การในดา้ นต่างๆ ทม่ี ีประสทิ ธิภาพมากขึ้นกวา่ ในปจั จบุ ัน ตัวอยา่ งของกิจกรรมต่างๆ ทส่ี ามารถเกิดข้นึ ไดอ้ ยา่ งมีประสทิ ธภิ าพ สามารถสรุปได้ดังน้ี - กระบวนการในการจดั เกบ็ ภาษี สามารถออกแบบให้มกี ารยื่นชำระภาษี หรอื การคนื เงินภาษีใน รปู แบบออนไลน์ได้ เป็นการลดต้นทนุ ในการจัดการทั้งทางฝั่งของรฐั บาลและฝงั่ ประชาชน ซ่ึงระบบ การยนื่ ภาษีแบบออนไลนน์ ้มี ีการใช้อยา่ งแพร่หลายตงั้ แตป่ ี ค.ศ. 2000 เป็นต้นมา (OECD 2006; Deloitte, 2013) - ภาครฐั สามารถประเมินและคาดการณ์กลมุ่ ประชากรลว่ งหนา้ ว่ากลุ่มใดจะต้องมีการชำระภาษมี าก นอ้ ยเพยี งใด หรอื ทเี่ รยี กว่า “Prepopulate tax returns” โดยภาครฐั สามารถประเมนิ รายได้ การ ลดหย่อนภาษไี ดล้ ว่ งหน้าผ่านการเช่อื มโยงฐานข้อมลู จากช่องทางต่างๆ ประชาชนเพียงแคเ่ รยี กดู ข้อมูลและยนื ยันความถกู ต้องเทา่ นั้น การเชื่อมโยงฐานข้อมูลจากหลายแหล่งนี้ยงั ชว่ ยลดโอกาสของ การหนีภาษี (Tax evasion) หรอื หลบหลกี ภาษี (Tax avoidance) ด้วย - การเชอ่ื มโยงฐานข้อมูลเขา้ กบั ระบบชำระเงนิ (Payment system) และระบบใบแจ้งหน้ี อิเล็กทรอนิกส์ (e-invoice system) เปดิ โอกาสใหภ้ าครัฐสามารถดำเนนิ การตรวจสอบการชำระภาษี VAT ได้อย่างแมน่ ยำมากยง่ิ ขึ้น ซึ่งในประเทศจีนไดม้ ีความพยายามท่ีจะสอบทานการเก็บภาษี VAT ว่ามีความถูกต้อง และไมซ่ ้ำซ้อนหรือไม่ (KPMG, 2016) - ภาครัฐสามารถเพ่ิมประสิทธิภาพในการประเมนิ ผลกระทบของนโยบายดา้ นการคลังต่อระบบ เศรษฐกิจในภาพรวม เพราะเมอ่ื มีการเช่อื มโยงฐานขอ้ มูลท้ังภาครฐั ภาคเอกชน และภาคประชาชน เขา้ ด้วยกนั จะทำใหร้ ัฐบาลสามารถวิเคราะหก์ ารเปลี่ยนแปลงของตวั เลขทางเศรษฐกิจได้ทนั ทแี บบ Real-time ภายหลงั การดำเนนิ นโยบาย - ในปจั จบุ นั ไดม้ ีการเกิดขึ้นของการดำเนนิ ธุรกิจแบบ Platform อย่างมาก ซ่งึ เป็นธุรกจิ ทีเ่ ชอ่ื มโยงผู้ซือ้ และผ้ขู ายเข้าดว้ ยกัน ดงั น้นั ภาครัฐสามารถออกกฎเกณฑ์เพ่อื บงั คบั ให้ Platform ต่างๆเปดิ เผยขอ้ มลู ธรุ กรรมทีเ่ กดิ ขึ้นแกภ่ าครฐั เพ่ือใช้ในการลดต้นทุนการจัดเก็บภาษี หรือการนำเสนอโครงการภาครัฐสู่ ประชาชนได้ เชน่ ในประเทศ Estonia มีการเชื่อมโยงข้อมูลของ Uber platform เขา้ กับ Tax office เพอ่ื เรยี กเก็บภาษีโดยตรงจากผใู้ หบ้ รกิ ารขบั รถรบั สง่ เป็นต้น (Uber, 2020) 340

- การเกดิ ขึ้นของฐานข้อมลู การยืนยันตวั ตนในรูปแบบดิจติ อล ทำใหภ้ าครฐั สามารถเปน็ ผู้สรา้ ง Platform เพ่อื เป็นช่องทางในการนำเสนอบริการของภาครัฐแก่ประชาชนได้โดยตรง ซึง่ Platform น้ี อาจเปน็ การรวบรวมโครงการของภาครัฐในด้านต่างๆเข้าด้วยกนั เพื่อให้ประชาชนสามารถตรวจสอบ ได้ในทเ่ี ดยี วว่าตนเองมสี ทิ ธ์ิในการได้รับบริการจากภาครัฐในด้านใดบ้าง โดยประเทศทเี่ ป็นผู้นำในการ สรา้ ง Platform นคี้ ือประเทศ Estonia ท่ีภาครฐั สรา้ ง Platform ทเ่ี รยี กว่า e-estonia โดย ประชาชนสามารถโหวตลงคะแนนเลอื กต้ังด้วยระบบ Online voting สามารถเขา้ ถงึ ฐานข้อมลู การ รกั ษาพยาบาล เขา้ ถึงข้อมูลทะเบยี นราษฎร ข้อมลู การถอื ครองทรัพย์สนิ และเข้าถึงบริการท่ภี าครัฐ นำเสนอมากกวา่ 600 บริการในรูปแบบดจิ ิตอล (e-estonia, 2018) - งานดา้ นการบริการของหน่วยงานรฐั จะมปี ระสิทธภิ าพมากยง่ิ ข้นึ หากระบบการเข้างาน และการ ตรวจสอบการทำงานสามารถทำในรูปแบบดิจติ อล โดยการศึกษาของ World bank (2016) ได้ ประเมนิ ผลกระทบของการปรับวิธกี ารตรวจสอบการทำงานของหนว่ ยงานรัฐแบบดิจติ อลในประเทศ ไฮติ อนิ เดีย ปากสี ถาน และ อกุ านดา โดยพบว่าการตรวจสอบแบบดิจติ อล สามารถลดการลางาน หรอื การองู้ านของเจ้าหนา้ ที่รัฐไดอ้ ยา่ งมีประสิทธภิ าพ - Digital platform ของภาคเอกชน ยงั สามารถทำหน้าท่ีเปน็ Custodians แทนหน่วยงานของรฐั ใน การจัดเกบ็ ภาษีอากรได้ โดยเป็นการเรียกเกบ็ ภาษหี ัก ณ ท่ีจ่ายจากยอดขาย หรือจากรายได้ ซึง่ จะ ชว่ ยลดปัญหาและต้นทุนของภาครฐั ไดอ้ ย่างมาก นอกจากน้หี ากภาครัฐสามารถเข้าถงึ ข้อมลู ใน Platform ตา่ งๆ จะมีส่วนช่วยเพม่ิ ศักยภาพของภาครัฐในการบงั คับใชก้ ฎหมายในด้านตา่ งๆได้อยา่ งมี ประสทิ ธิภาพ การเพิ่มประสิทธิภาพในตัวอย่างข้างตน้ นน้ั มสี ว่ นช่วยลดตน้ ทนุ ของภาครัฐได้อยา่ งมนี ยั สำคัญ โดย งานวจิ ัยของ Zimmerman, Bohling, and Rotman Parker (2014) พบวา่ การนำเทคโนโลยดี ิจติ อลมาใช้ สามารถลดตน้ ทุนต่อธุรกรรมของโครงการชว่ ยเหลอื ทางสงั คมตา่ งๆของภาครฐั ในประเทศไฮติ และฟิลิปปินส์ ได้ มากกวา่ 50% เมอ่ื เทยี บกับรูปแบบการดำเนนิ นโยบายในอดีต งานวจิ ัยโดย Lund, White and Lamb (2017) ยงั พบว่าการนำระบบชำระเงินดจิ ิตอล มาใช้สำหรบั การ จา่ ยผลประโยชนต์ ่างๆของรฐั บาลในประเทศกำลังพฒั นาจะช่วยประหยัดตน้ ทนุ ได้มากถึงประมาณ 1% ของ GDP หรือประมาณ $220 – 320 พันลา้ นเหรียญสหรัฐในแตล่ ะปี ซง่ึ มูลค่าน้ีเทยี บได้ประมาณ 1.5% ของมลู ค่าธุรกรรม 341

ของภาครัฐ การประหยดั เหล่านสี้ ่งผลให้สถานะการคลงั ดขี ้ึนประมาณ 0.5% ของ GDP หรอื $105-$155 พันลา้ น เหรียญสหรัฐต่อปี ในขณะที่การลดต้นทุนในสว่ นทเ่ี หลือเป็นประโยชน์ท่ตี กแกภ่ าคประชาชนและภาคธุรกิจ การประเมินมลู ค่าทางเศรษฐกจิ ของการใชร้ ะบบดิจิตอลในการดำเนินนโยบายดา้ นการคลังทก่ี ล่าวถึงนน้ั ยังถือเปน็ การประเมนิ แบบขน้ั ต่ำเพราะเป็นมลู คา่ ท่ีเกิดจากการประหยดั โดยตรง แต่มูลค่าแฝงอน่ื ๆทเ่ี กดิ ข้นึ จาก กระบวนการ Digitalization ตอ่ ระบบเศรษฐกิจในมติ ิอื่นเช่น การเพ่มิ คณุ ภาพของบริการ การลดระยะเวลาในการ ดำเนนิ ธุรกรรม และการส่งเสริมใหท้ กุ ภาคส่วนลดตน้ ทนุ จากการดำเนินธุรกรรมดว้ ยอเิ ล็กทรอนิกส์ ยงั มมี ลู ค่าสว่ น เพ่มิ อีกมาก 3) โอกาสในการนำเสนอนโยบายดา้ นการคลงั ทีม่ ีประสิทธภิ าพมากขนึ้ การนำเทคโนโลยดี ิจิตอลมาประยุกตใ์ ช้ไมเ่ พยี งแตช่ ่วยเพิ่มประสทิ ธิภาพของกระบวนการการดำเนนิ นโยบายดา้ นการคลังเพยี งอย่างเดียว แตส่ ามารถทำใหน้ โยบายด้านการคลงั มีผลกระทบเปน็ วงกวา้ งในลักษณะที่ ตรงตามความคาดหวงั ของผวู้ างนโยบายมากข้นึ เช่นนโยบายการเกบ็ ฐานข้อมูล Biometric ของประชาชนใน ประเทศอนิ เดียน้ัน รฐั บาลมีการกำหนดให้ประชาชนจะต้องมกี ารผกู บัญชธี นาคารเข้ากับข้อมูล Biometric ร่วม ดว้ ย เพื่อให้รฐั บาลสามารถดำเนินนโยบายการจ่ายเงินแก่ประชาชนในโครงการต่างๆได้อย่างมีประสิทธภิ าพ การ ผกู บัญชธี นาคารนี้ยงั มีส่วนชว่ ยให้ระดับของ Financial inclusion ในประเทศอินเดียเพ่ิมสูงขึ้นอย่างมีนัยสำคญั นอกจากน้ี Digitalization ยงั ชว่ ยลดเหตุการณค์ อรัปชน่ั และฉอ้ ฉลตา่ งๆ ที่เกิดขึน้ ระหว่างการดำเนิน นโยบายของภาครัฐ เชน่ ในประเทศ Sierra Leone เมื่อมีการนำเสนอ e-payments ผา่ น Mobile wallets ในช่วงวกิ ฤติโรคระบาด Ebola ทำใหก้ ารจา่ ยเงินเดือนแก่บุคคลากรทางการแพทย์ไม่มีการตกหล่นหรือสูญหายไป (Bangura, 2016) หรือการศึกษาโดย Frydrych, Scharwatt and Vonthron (2015) ก็ได้พบวา่ การจา่ ยเงินคา่ เล่าเรยี นของนักเรียนกบั โรงเรียนแบบดจิ ิตอลในประเทศ Cote d’Ivoire ช่วยลดปัญหาการขโมยและการติดสนิ บน ไดเ้ ป็นอย่างดี การไดร้ บั ขอ้ มลู ต่างๆแบบ Real-time ยงั เปน็ การเปดิ โอกาสให้การดำเนินนโยบายจัดเก็บภาษีสามารถมี ความถที่ เี่ ปลีย่ นไป เชน่ ในปัจจบุ ันการจัดเกบ็ ภาษีมกั จะเกิดข้ึนเป็นรอบ ปีละ 1 หรือ 2 ครง้ั แตเ่ มื่อมีการเขา้ ถงึ ขอ้ มลู รายรับรายจา่ ยแบบ Real time ทำใหห้ น่วยงานท่เี กี่ยวขอ้ งสามารถเรียกเก็บภาษีไดแ้ บบ Real time หรือ กำหนดความถ่ใี นการชำระภาษีที่แตกต่างออกไปได้ ในประเทศเคนยา่ ภายหลังความแพร่หลายของระบบ M-Pesa ที่เปน็ Mobile money transfer ที่ นำเสนอโดยผูใ้ ห้บริการเครือข่ายสอ่ื สารนั้น ตอ่ มาภาครัฐได้มกี ารเช่ือมโยงฐานขอ้ มลู M-Pesa รว่ มกับหนว่ ยงาน 342

ของรฐั ในการจดั เก็บภาษีผา่ นการสรา้ งระบบทเ่ี รียกวา่ iTax system เพ่อื ช่วยใหก้ ารชำระภาษี และการเข้าถงึ ข้อมลู ทางภาษีของประชาชนง่ายมากขึ้น การเปลยี่ นไปสู่ดิจิตอลนีย้ งั ลดความเสีย่ งที่ประชาชนจะมีการติดสินบน กับเจา้ หน้าทรี่ ฐั เพราะเม่ือธรุ กรรมตา่ งๆเกดิ ขึน้ แบบดิจิตอล จะลดการติดต่อสอ่ื สารในลักษณะรายบุคคลระหว่าง ประชาชน และเจา้ หน้าท่ีของรฐั ได้ (Ndung’U, 2019) หากมองในมิติของภาคธุรกจิ จะพบว่า การเปลย่ี นผ่านไปสู่ระบบเศรษฐกิจดิจิตอลทำให้เกิดความเส่ียงของ เหตุการณท์ ี่เรยี กว่า “Profit shifting” หรอื การถ่ายโอนกำไรเพ่อื เลยี่ งภาษีของบริษทั ทม่ี ีการคา้ ขายบน cross border e-commerce platform ทีส่ ่วนใหญ่ไม่ไดม้ ีพรมแดนในการค้าขายทชี่ ดั เจน เหตกุ ารณน์ ที้ ำให้ภาครฐั หลายประเทศเกดิ แนวคดิ ของการมุ่งเปา้ เก็บภาษีจากรายได้มากกวา่ ผลกำไรของบริษทั หรอื มงุ่ เน้นเก็บภาษีท่ี ผู้บริโภคและเก็บภาษที ีผ่ ู้ถือหุ้นเป็นหลกั ทดแทนความยุง่ ยากในการเก็บภาษีนติ บิ ุคคล นอกจากนี้ การเข้าถงึ ข้อมูลที่มคี วามละเอยี ดและความถีท่ ี่มากขึน้ ทำใหผ้ วู้ างนโยบายและนักวิเคราะห์ของ ภาครฐั สามารถคาดการณ์รายรับรายจา่ ยของภาครัฐไดแ้ ม่นยำมากยง่ิ ขนึ้ จนสามารถนำมาใช้สรา้ งเสถยี รภาพของ ฐานะการคลัง ซึ่งจะส่งผลบวกต่อศักยภาพของภาครฐั ในการกำกบั ดูแลระบบเศรษฐกิจของประเทศในภาพรวม การเกดิ ขนึ้ ของฐานข้อมลู ดจิ ิตอลยังนำมาสู่ โอกาสทภี่ าครัฐสามารถเปิดเผยข้อมูลการดำเนินงานของตน้ แกส่ ังคมได้มากย่ิงขน้ึ ในบางประเทศได้มีความพยายามทีจ่ ะเพิ่มความโปร่งใสของการจดั การและการดำเนนิ นโยบายดา้ นการคลังดว้ ยการเปดิ เผยขอ้ มูลด้านการคลัง (Fiscal data) แกป่ ระชาชนทัว่ ไป เชน่ ในประเทศอังกฤษ มีการเปดิ เผยข้อมลู ด้านการคลังผา่ นช่องทาง data.gov.uk เพอื่ สง่ เสริมใหภ้ าคประชาชนได้มสี ่วนรว่ มในการ กำหนดงบประมาณ และตรวจสอบการทำงานของภาครฐั (OECD, 2018) ในประเทศเกาหลกี ม็ กี ารนำเสนอระบบ ท่ีเรยี กวา่ D-Brain เพ่ือให้ประชาชนร่วมให้ความเห็นการดำเนนิ นโยบายของภาครัฐ (World Bank, 2015) ประเทศตา่ งๆท่เี ป็นผนู้ ำดา้ นดิจติ อลเชน่ Estonia อสิ ราเอล New Zealand เกาหลี และสหราช อาณาจักร กไ็ ดม้ คี วามตง้ั ใจที่จะสรา้ งระบบนเิ วศน์ทางดจิ ติ อลของรัฐบาลให้มลี ักษณะท่โี ปรง่ ใส และเปดิ เผยมาก ขนึ้ ผ่านกรอบแนวคดิ ทีเ่ รยี กวา่ Open standards, open source system และ open markets (Gupta, Keen, Shah, & Verdier, 2017) อย่างไรกต็ ามภาครัฐไมส่ ามารถที่จะได้รับประโยชน์จากการเปลยี่ นผ่านไปสู่ระบบเศรษฐกิจดจิ ติ อลได้ทันที เพราะมคี วามท้าทายในหลายด้านทเ่ี กิดขน้ึ พร้อมกับประโยชน์ตา่ งๆเหลา่ น้ัน โดยความท้าทายลำดบั แรกคอื ประเดน็ ที่เก่ียวขอ้ งกบั การเขา้ ถึงข้อมูลสว่ นบคุ คล และการใช้ประโยชนต์ ่อจากข้อมลู สว่ นบุคคลดังกล่าว โดย ภาครฐั จะตอ้ งมกี ารออกกฎหมายรองรบั ทช่ี ดั เจนว่าภาครฐั สามารถเขา้ ถงึ ข้อมลู ส่วนบคุ คลได้ในระดับใด สามารถ 343

นำไปใชป้ ระโยชน์ในมิติใดได้บา้ ง และจะต้องมกี ารขออนมุ ัตจิ ากประชาชนเม่ือดำเนนิ ธรุ กรรมบางดา้ นอยา่ งไร ซ่งึ ในระดบั สากลกฎหมายท่ีสำคัญด้านขอ้ มลู ส่วนบคุ คลคือกฎหมายทีเ่ รยี กวา่ General Data Protection Regulation (GDPR) ในยุโรป ซึ่งใช้บังคบั ครั้งแรกในปี ค.ศ. 2018 สว่ นในประเทศไทยภาครัฐไดม้ ีการรา่ งกฎหมาย พ.ร.บ.ค้มุ ครองขอ้ มลู สว่ นบุคคล หรือทเี่ รียกวา่ PDPA ซงึ่ ไดผ้ ่านความเห็นชอบและเรม่ิ ทยอยใช้บังคบั ต้ังแต่ปี ค.ศ. 2563 นอกจากประเดน็ ด้านข้อมลู สว่ นบุคคล อีกปัจจัยหน่ึงทีล่ ดความสามารถของภาครัฐในการดำเนินนโยบาย ท่ีมีประสิทธภิ าพในยุคดิจติ อลคอื ข้อจำกัดเชิงพ้ืนฐานขององค์กร (Fundamental limits) ซึ่งเป็นปัญหาเชิง โครงสรา้ งของการบรหิ ารงานของภาครัฐ ข้อจำกัดของบุคคลากรท่อี าจไม่มคี วามรคู้ วามสามารถที่เพยี งพอในการ สรา้ งฐานขอ้ มลู ดจิ ติ อลหรอื การวเิ คราะหฐ์ านข้อมลู ดจิ ิตอลดังกล่าว และข้อจำกัดด้านข้อมูลทีใ่ นปัจจุบันมีการเก็บ ข้อมลู อยา่ งกระจัดกระจายและไม่มคี วามสมบูรณเ์ ท่าทค่ี วร นอกจากน้ี ภาครฐั จะต้องใหค้ วามสำคัญกบั การลงทุนในเทคโนโลยีฐานเก็บข้อมลู ขนาดใหญ่ (Big data storage) และระบบประมวลผลขอ้ มลู ทม่ี ีกำลงั ทเี่ หมาะสม (Computing power) เพ่ือให้สามารถนำมาสู่การ ตดั สินใจและการออกแบบนโยบายที่มีประสิทธภิ าพ ภาครัฐจะต้องมกี ารสร้างเคร่ืองมือทช่ี ว่ ยสรุปการวเิ คราะห์ ฐานข้อมูลต่างๆให้อยใู่ นรูปแบบทเ่ี ข้าใจไดง้ า่ ย รายงานผลข้อมลู ด้วยแบบรายงานมาตรฐาน (Standardized format) และมลี ักษณะเปน็ Single-view online portals หรือ Platforms เพ่ือช่วยใหผ้ ู้ท่ีมีอำนาจในการ ตดั สินใจสามารถเข้าใจปญั หาทีเ่ กิดขึ้นจากการวิเคราะห์ฐานข้อมูลได้อย่างรวดเรว็ และถูกต้อง ถงึ แม้ Digitalization จะทำใหเ้ กิดการดำเนนิ นโยบายดา้ นการคลงั ที่ทำใหภ้ าครฐั สามารถมงุ่ เป้าไปยงั กลุ่ม ประชาชนทเี่ หมาะสมในบางกลมุ่ เพือ่ ลดความเหลอ่ื มล้ำในบางด้าน แตร่ ะบบเศรษฐกิจดิจติ อลก็นำมาสกู่ ารแทนท่ี ของแรงงานคนดว้ ยหุ่นยนต์ และปัญญาประดษิ ฐ์ (Acemonglu and Restrepo, 2016) ซ่ึงการเกดิ ขน้ึ เหลา่ นอี้ าจ นำไปสู่ความเหล่ือมลำ้ ดา้ นรายไดใ้ นสังคมทส่ี งู ข้ึนได้ เพราะแรงงานที่ใช้ในกระบวนการผลิตนนั้ มจี ำนวนท่ลี ด นอ้ ยลง คา่ จ้างแรงงานลดลง ฐานการเก็บภาษีของภาครัฐนอ้ ยลง ในขณะทภ่ี าคเอกชนท่ีนำหุ่นยนตห์ รือเทคโนโลยี ดจิ ติ อลมาประยกุ ต์ใช้กลบั ไดร้ ับกำไรมากข้นึ จากการลดต้นทุนดงั กล่าว การแปลี่ยนแปลงเชงิ โครงสร้างของตลาดแรงงานน้ี ทำใหเ้ กิดคำถามว่าภาครฐั จะต้องปรับเปล่ียนการ ดำเนินนโยบายการคลังอย่างไรเพอื่ ลดผลกระทบท่ีเกดิ ขน้ึ ข้อเสนอแนะหนึง่ ท่ีเกิดขึน้ คือการเก็บภาษีจากสนิ ทรพั ย์ หุน่ ยนต์ หรือทเ่ี รยี กว่า “Robot capital” เพอ่ื นำภาษีดังกลา่ วมากระจายให้กับประชาชนอกี ทอดหน่ึงภายหลัง การตกงาน และถูกแทนที่ด้วยหนุ่ ยนต์ 344

อีกแนวทางหนง่ึ ของการแก้ไขปญั หาคือการเก็บภาษบี นมูลคา่ ทางเศรษฐกิจ (Economic value) ที่ หุน่ ยนต์เหลา่ นน้ั สรา้ งขน้ึ ซง่ึ แนวทางน้ีมีความเหมาะสมมากกวา่ การเปน็ ภาษจี ากมูลค่าสินทรยั พห์ ุน่ ยนต์ เพราะ ส่งผลเชงิ ลบที่นอ้ ยกวา่ ตอ่ แรงจงู ใจในการปรับปรงุ ประสทิ ธิภาพของกระบวนการผลิตของภาคเอกชน และทำให้ การจัดเกบ็ ภาษจี ากการถือครองสนิ ทรัพย์แตล่ ะประเภทยงั คงมคี วามความเสมอภาค อยู่บนกรอบแนวคิดเดียวกัน (Guerreiro, Rebelo, and Teles, 2020) การเปลยี่ นแปลงเชิงโครงสรา้ งของตลาดแรงงานนี้ ได้นำมาสขู่ อ้ ถกเถยี งถงึ การปรับปรงุ นโยบายท่ีเกีย่ วกบั การประกนั รายได้ขน้ั ตำ่ ให้แก่ประชากร หรือท่ีเรียกว่า Universal Basic Income เพอื่ บรรเทาผลกระทบของ ระบบเศรษฐกจิ ดิจติ อลและทำใหเ้ กิดการปรบั การกระจายความม่ังคั่ง (Redistribution) ที่เหมาะสมมากยิ่งขึน้ ด้วย (IMF, 2017) การปฏวิ ตั ดิ ้านดิจติ อลยงั ทำใหค้ วามสำคญั ของความรว่ มมือระหวา่ งรฐั ในระดบั สากลมีความสำคัญมาก ยิ่งขึ้น เพราะข้อมลู ต่างๆในระบบเศรษฐกจิ ดิตติ อลนนั้ มีลักษณะทไี่ ร้พรมแดนไม่จำกัดว่าจะอยู่ท่ีประเทศใดประเทศ หน่งึ แต่มกี ารไหลเวียนของข้อมูลระหวา่ งประเทศท่ีรวดเร็วและปรมิ าณมหาศาล การเคลอ่ื นไหวของข้อมูลเหลา่ น้ี สง่ ผลกระทบอยา่ งมนี ัยสำคญั ต่อการคิดคน้ นวตั กรรม (Innovation) ห่วงโซก่ ารผลิตของโลก (Global supply chain) การคา้ ขายระหวา่ งประเทศ (International trade) และการเคลื่อนยา้ ยของทนุ (Capital flow) การ ดำเนนิ นโยบายด้านการคลงั ที่เกีย่ วขอ้ งกบั การใชข้ ้อมูลตา่ งๆ จึงอาจจะต้องมกี ารทำข้อตกลงระหวา่ งประเทศในมติ ิ ใดมติ ิหน่งึ อกี ชนั้ หนง่ึ เพ่ือลดผลกระทบแง่ลบท่ีจะเกดิ ข้ึนต่อความสัมพันธร์ ะหว่างประเทศ บทสรุป การเกิดข้นึ ของเงนิ ตราในรปู แบบ Digital currency ในปัจจบุ ันนส้ี ร้างความทา้ ทายให้กับระบบการเงนิ และการกำกบั ดูแลโดยสามารถสรุปไดเ้ ป็น 3 มิติได้แก่ 1) ความสามารถที่ Digital currency จะเปน็ unit of account 2) ความเส่ยี งต่อประสทิ ธิผลของนโยบายการเงินในปจั จุบนั และการบังคับใช้ และ 3) ความบดิ เบยี้ วของ ข้อมลู ท่ีใช้ในการประกอบตัดสนิ ใจดำเนินนโยบายดา้ นการเงิน ในเชิงทฤษฎี Digital currency สามารถมผี ลกระทบต่อเสถยี รภาพของราคาและนโยบายการเงนิ หาก Digital currency ดังกล่าวมีผลกระทบต่อ งบดลุ ของธนาคารกลางในด้านของภาระหน้ีสนิ (Central bank’s liability) มีสว่ นเก่ยี วขอ้ งกับการควบคุม Supply ของเงนิ ผ่าน Open market operations มีผลกระทบต่อ ความเรว็ ของเงิน (Velocity of money) หรอื มีผลต่อดัชนีชว้ี ดั ดัชนรี าคา 345

ในมมุ ท่ี Digital currency มีผลกระทบต่อปรมิ าณเงนิ ในระบบนนั้ ตอ้ งยอมรบั ว่าในปจั จุบัน Digital currency ทเี่ กดิ ข้นึ มักจะอยใู่ นรปู แบบของ Pre-paid basis คอื จะต้องมีการนำเงนิ ในปัจจบุ นั ไปแลกซ้ือเงิน Digital currency ดังกลา่ ว และหากผู้ใชเ้ งินต้องการใชเ้ งินเปน็ วงกวา้ งกจ็ ะต้องแลกเงินกลบั มาเปน็ สกุลเงินด้งั เดิม ดังน้ันผลกระทบตอ่ ปริมาณของเงินในระบบจงึ คอ่ นขา้ งจำกัด นอกจากนป้ี รมิ าณเงินของ Digital currency ที่มีอยู่ในปัจจุบนั ของแต่ละ Platform ไม่ไดม้ ีมูลค่าทส่ี ูงมาก นกั เมือ่ เทียบกบั มูลคา่ ของสกุลเงินแบบด้งั เดิม และ Digital currency ท่ีเกดิ ขึ้นมักจะอยู่บน Internet platform ที่ไม่ได้อยู่ในประเทศใดประเทศหนงึ่ แต่เป็น Internet platform ทีใ่ ช้ท่วั โลก ดังนน้ั Digital currency ทมี่ ใี น ปจั จุบันจงึ ยงั ไม่มผี ลกระทบต่อสกลุ เงินของประเทศใดประเทศหนึง่ อย่างมีนยั สำคัญ และ Digital currency ส่วน ใหญม่ กั จะมีการกำหนดอัตราแลกเปล่ียนทีต่ ายตวั หรอื มกี ลไกในการควบคุมอตั ราแลกเปลยี่ นให้มีเสถยี รภาพ ดงั น้นั จึงมผี ลกระทบค่อนขา้ งจำกัด ในดา้ นของความเร็ว (Velocity) ของเงินทเี่ ป็นการวัดรอบของการหมุนของเงินว่าจะหมุนเวียนเปลีย่ นมอื ไปเร็วอย่างไร ต้องยอมรบั วา่ เปน็ เรอ่ื งยากที่จะประเมนิ วา่ Digital currency ตา่ งๆนน้ั จะมผี ลกระทบต่อ velocity ในระดับใด ซ่ึงปจั จัยสำคญั ที่เปน็ ตวั กำหนด velocity คอื ปรมิ าณผู้ใช้ หรือผูท้ เี่ กย่ี วข้องใน Virtual economy ดงั กลา่ วว่ามมี ากน้อยเพียงใด (Network effect) อยา่ งไรกต็ ามสงิ่ ทนี่ ่ากังวลหาก Digital currency ได้รบั การยอมรบั เปน็ วงกวา้ ง และประชาชนใชเ้ งิน ดังกล่าวแทนที่เงินจากธนาคารกลาง จะทำใหเ้ กิดการเพิ่มข้ึนของเงิน Digital currency อยา่ งมากในขณะทีม่ ี ปรมิ าณการใชเ้ งินในสกลุ ดั้งเดิมลดน้อยลง จนอาจทำใหป้ ระชาชนต้องการมีรายรับรายจ่ายในชีวติ ประจำวันผ่าน สกุลเงินของ Digital currency ดังกลา่ ว เหตกุ ารณน์ ้จี ะทำให้ขนาดของ Balance Sheet ของธนาคารกลางลดลงอย่างมาก และลดประสทิ ธภิ าพ ของการดำเนนิ นโยบายด้านการเงนิ จนธนาคารกลางอาจไม่สามารถกำหนดอัตราดอกเบี้ยระยะสัน้ เพอ่ื ควบคมุ สภาพคลอ่ งในระบบเศรษฐกิจไดเ้ ชน่ เดิม ซึ่งธนาคารกลางอาจตอ้ งใช้เคร่ืองมืออ่นื ในการควบคมุ Digital currency schemes ดงั กล่าวเชน่ การกำหนด minimum reserve requirement ของผใู้ หบ้ รกิ าร Digital currency หรอื การกำหนดแนวทางในการควบคมุ ปริมาณเงิน Digital currency นอกจากนี้หากในระบบของ Digital currency มีการใหส้ ินเช่ือ (Credit) และผอู้ อกเงินเรมิ่ ดำเนนิ ธรุ กจิ ใน ลักษณะของ Fractional reserve banking มากขึน้ จะยิ่งทำใหธ้ นาคารกลางไมส่ ามารถใช้อัตราดอกเบี้ยเป็น 346

เครือ่ งมอื ในการส่งผา่ นต้นทุนทางการเงินผ่านสถาบันการเงินแบบเดมิ ไดอ้ ีกต่อไป ซึ่งจะส่งกระทบต่อเสถยี รภาพ ของสถาบันการเงินในท่สี ุด งานวิจยั โดย Peng and sun (2009) ไดว้ ิเคราะหว์ า่ หาก Digital currency เปน็ ตวั กลางในการใช้ซื้อ สนิ คา้ และบริการจรงิ จะทำใหเ้ กิดผลกระทบต่อ Real GDP และ Real money supply ซ่ึงผลกระทบนี้ขน้ึ อยู่กบั 2 ปจั จัยไดแ้ ก่ 1) ระยะเวลาที่ประชากรใชใ้ นการใชจ้ ่ายเงินในสกลุ ปกติ (Real money) กับเงนิ Digital currency ซ่ึงหากประชาชนใชเ้ วลากับการซือ้ ขาย หรือทำกจิ กรรมต่างๆใน Virtual community เป็นเวลานาน อาจเป็นการ ลดการดำเนินกจิ กรรมจรงิ ในระบบเศรษฐกิจ และมีความเสี่ยงท่จี ะเกิด Crowding-out effect เหมอื นตวั อยา่ ง ของ QQ coin ได้ หรือ 2) ประชาชนลดการใช้เงนิ จริง ทำให้มกี ารลดลงของเงนิ สด และเงนิ ฝากและประชาชน เลอื กที่จะนำเงนิ ไปการฝาก (แลกซ้อื Digital currency) กับ Startup ที่ออกสกลุ เงินดังกล่าว Peng and Sun (2009) ได้กลา่ วต่อวา่ เมอ่ื Digital currency มีผลกระทบอยา่ งมากต่อปริมาณของเงนิ ใน ระบบเศรษฐกจิ ธนาคารกลางจะต้องนำการเปล่ียนแปลงของปรมิ าณของ Digital currency มาใช้ในการเฝา้ ระวัง อีกหนงึ่ ค่าสถติ ิเพือ่ การดำเนินนโยบายด้านการเงิน ถงึ แมใ้ นปจั จบุ นั ยงั ไมม่ ีผปู้ ระกอบการท่ีสรา้ ง Digital currency จนมผี ลกระทบต่อโครงสรา้ งของระบบ การเงนิ ในปัจจบุ ัน แต่ธนาคารกลางก็ควรท่ีจะต้องเฝ้าระวังและให้ความสำคัญกับพัฒนาการของ Digital currency ทีเ่ กดิ ขนึ้ โดยตัวชี้วัดสำคัญที่สามารถใชเ้ ฝ้าระวงั ได้คือ 1) Digital currency ดังกล่าวเป็นระบบการชำระเงนิ ท่ีมี ปรมิ าณการชำระเงนิ สงู สุดอยู่ในระดับใด 2) Digital currency ดังกล่าวสามารถเปน็ ระบบชำระเงินในการโอนเงนิ ทมี่ มี ูลค่าปริมาณมากไดห้ รือไม่ และด้วยขนาดเทา่ ใด และ 3) Digital currency เป็นสกุลเงนิ ท่ีใชใ้ นการชำระราคา ธรุ กรรมทางการเงินตา่ งๆ อย่างแพรห่ ลายในระดับใด กอ่ นท่ีจะถึงเหตุการณท์ ่ีผวู้ างนโยบายและผ้กู ำกบั ดูแลไมส่ ามารถควบคุมความแพรห่ ลายของ Digital currency ผู้วางนโยบายจะต้องตดั สนิ ใจอยา่ งรดั กุมวา่ จะออกแบบกฎหมายเพื่อกำกับดแู ล Digital currency และ Cryptocurrency อย่างไร จะมีการกำหนดใบอนุญาต หรือการพิจารณาให้ Startup ต่างๆ ท่ีนำเสนอจะต้องได้ ใบอนญุ าตการเป็นบริษัทประเภทใดหรอื ไม่ เพื่อลดความเส่ียงของผลกระทบเชงิ ลบต่อเสถียรภาพของสถาบัน การเงิน และประสิทธภิ าพของธนาคารกลางในการควบคุมสภาพคลอ่ งและระดบั ราคาต่างๆ ของระบบเศรษฐกจิ ใน อนาคต 347

เอกสารอา้ งองิ Acemonglu, D., & Restrepo, P. (2016). Robots and Jobs: Evidence from U.S. Labor Markets. MIT Working Paper, Massachusetts Institute of Technology. Ali, R., Barrdear, J., Clews, R., & Southgate, J. (2014). The economics of digital currencies. Quarterly Bulletin 2014 Q3, 276-286. Bangura, J. (2016). “Saving Money, Saving Lives: A Case Study on the Benefits of Digitizing Payments to Ebola Response Workers in Sierra Leone. New York: Better Than Cash Alliance. Bank for International Settlements. (1996). Implications for Central Banks of the Development of Electronic Money. Basle: Bank for International Settlements. Benes, J., & Kumhof, M. (2012). The Chicago Plan Revisited. IMF Working Paper(WP/12/202). CoinMarketCap. (2020, March 31). All Cryptocurrencies. Retrieved from CoinMarketCap: https://coinmarketcap.com/all/views/all/ Conti-Brown, P., & Lastra, R. (2018). Research Handbook on Central Banking. New York: Edward Elgar Publishing. Deloitte. (2013). Comparative Study of the Personal Income Tax Return Process in Belgium and 33 Other Countries. London. e-Estonia. (2018, June). Government Cloud: infrastructure as a service . Retrieved from e-Estonia: https://e-estonia.com/government-cloud-infrastructure-service/ European Central Bank. (2015). Virtual Currency Schemes - a further analysis. Frankfurt: ECB. Fowler, G., & Qin, J. (2007, March 30). QQ: China's New Coin of the Realm? Retrieved from The Wall Street Journal: https://www.wsj.com/articles/SB117519670114653518 Frydrych, J., Scharwatt, C., & Vonthron, N. (2015). Paying School Fees with Mobile Money in Côte d’Ivoire: A Public-Private Partnership to Achieve Greater Efficiency. London: GSMA. Gelb, A., & Clark, J. (2013). Identification for development: the biometrics revolution. Working Paper 315, Center for Global Development, Washington, DC. 348

Glaser, F. (2017). Pervasive Decentralisation of Digital Infrastructures: A Framework for Blockchain enabled System and Use Case Analysis. Proceedings of the 50th Hawaii International Conference on System Sciences, 1543-1552. Goldfarb, A., Greenstein, S., & Tucker, C. (2015). Some economics of private digital currency. In J. S. Gans, & H. Halaburda, Economic analsysis of the digital economy (pp. 257-276). Chicago: University of Chicago Press. GSMA. (2013). The Mobile Economy 2013. London. GSMA. (2017). Aadhaar: Inclusive by Design, A look at India's National Identity programme and its role in the JAM Trinity. Guerreiro, J., Rebelo, S., & Teles, P. (2020). Should Robots Be Taxed? Gupta, S., Keen, M., Shah, A., & Verdier, G. (2017). Digital revolution in public finance. Washington DC: IMF. Horsefield, J. (1944). The Origins of the Bank Charter Act, 1844. Economica, 11(44), 180-189. IMF. (2017). Fiscal Monitor: Tackling Inequality. Washington, DC. ITU. (2014). Measuring the Information Society Report. Geneva. Kenneth, H. (2014). Commodity Currencies VS Fiat Money - Automaticity VS Embedment. Fessud Working Paper Series, 44. KPMG. (2016). VAT and the digital economy in China. China. Lund, S., White, O., & Lamb, J. (2017). The Value of Digitalizing Government Payments in Developing Economies. In S. Gupta, M. Keen, A. Shah, & G. Verdier, Digital revolution in public finance (p. 305). Washington, DC: IMF. McLeay, M., Radia, A., & Thomas, R. (2014). Money Creation in the Modern Economy. London: Bank of England. Ndung'U, N. (2019). Taxing mobile phone transactions in Africa: Lessons from Kenya. Brookings. OECD. (2006). Using Third Party Information Reports to Assist Taxpayers Meet Their Return Filing Obligations— Country Experiences with the Use of Pre-Populated Personal Tax Returns. Information Note, Forum on Tax Administration Taxpayer Sub-Group, Paris. 349

OECD. (2018). Open Government Data Report ENHANCING POLICY MATURITY FOR SUSTAINABLE IMPACT. OECD Digital Government Studies. Office of the Comptroller of the Currency. (1996). An Introduction to Electronic Money Issues. Washington, DC: Office of the Comptroller of the Currency. Peng, H., & Sun, Y. (2009). The Theoretic and Empirical Analysis on the Impact of Network Virtual Money on Real Money Supply. International Conference on Future Computer and Communication, 158-163. Ross, A. (2016). The Industries of the Future. New York: Simon & Schuster. The Economist. (2015, December 20). Funny Money: Who will cheer loudest when frequent- flyer miles celebrate their 25th birthday? Retrieved from The Economist: https://www.economist.com/special-report/2005/12/20/funny-money Tucker, P. (2017). The political economy of central banking in the digital age. 44th Economics Conference 2017 (pp. 42-57). Oesterreichische NationalBank. Uber. (2020, February 3). How to do your VAT registration. Retrieved from Uber: https://www.uber.com/ee/en/drive/tax-information/ World Bank. (2015, October 27). D-Brain in South Korea. Retrieved from World Bank Group: https://www.worldbank.org/en/topic/governance/brief/d-brain-in-south-korea World Bank. (2016). World Development Report: Digital Dividends. Washinton, DC. Zimmerman, J., Bohling, K., & Parker, S. (2014). Electronic G2P Payments: Evidence from Four Lower-Income Countries. Focus Note 93, Consultative Group to Assist the Poor. 350

บทที่ 15 เครื่องมอื และกลไกในการกำกบั ดแู ลระบบการเงินรูปแบบใหม่ในระบบ เศรษฐกจิ ดจิ ติ อล บทนำ จากการวิเคราะหผ์ ลกระทบของ Digital currency ในรูปแบบตา่ งๆ ตอ่ ระบบเศรษฐกิจ และความยง่ั ยนื ของเงนิ สกดุ ั้งเดิมท่ีออกโดยธนาคารกลาง ทำใหธ้ นาคารกลางหลายแห่งในปจั จุบนั กำลงั พิจารณาท่จี ะออกเงินใน รูปแบบใหม่ท่เี รยี กว่า Central Bank Digital Currency (CBDC) เพอ่ื มารองรับการเปลยี่ นผา่ นของระบบ เศรษฐกจิ แบบด้ังเดมิ ไปสรู่ ะบบเศรษฐกจิ ดจิ ิตอล ซึง่ ในปจั จุบันธนาคารกลางแตล่ ะแห่งยังไม่ไดม้ ีการวางกรอบที่ ชดั เจนว่าจะออกแบบ CBDC ในลักษณะใด ดงั น้นั ในบทนจ้ี ึงทำการวิเคราะหเ์ ชงิ ลกึ ว่าการออกแบบ CBDC ในแต่ ละลักษณะนนั้ จะสง่ ผลกระทบต่อระบบเศรษฐกิจ และการกำกับดูแลของธนาคารกลางอยา่ งไร วิเคราะห์ความจำเปน็ ของการออก Central Bank Digital Currency (CBDC) จากแนวโนม้ ที่มบี ริษัทเอกชนต่างๆ พยายามนำเสนอสกลุ เงินใหมใ่ นรปู แบบของ Digital currency จึงทำ ให้ธนาคารกลางมีความกังวลถึงผลกระทบทจี่ ะเกิดขึน้ ต่อระบบการเงินและระบบเศรษฐกิจตามที่ไดว้ เิ คราะห์อย่าง ละเอียดในบทที่ 14 ที่ผ่านมา ด้วยเหตุนจ้ี งึ มคี วามพยายามของธนาคารกลางหลายแหง่ นำเสนอแนวคิดของการ สรา้ ง Digital currency ท่ีออกโดยธนาคารกลางเอง ซ่งึ การออก Digital currency นี้มกั จะเรยี กวา่ Central Bank Digital Currency (CBDC) โดยรูปแบบของการออกเงินสกลุ ใหม่ยังคงเป็นเรื่องที่มีการถกเถยี งเป็นวงกว้าง เพราะธนาคารกลางสามารถนำเสนอสกลุ เงนิ ดจิ ิตอลได้หลายลกั ษณะ โดยในแต่ละลักษณะตา่ งมผี ลกระทบตอ่ ระบบการเงนิ และระบบเศรษฐกิจทต่ี า่ งกนั บทความของ IMF ที่วเิ คราะห์ถงึ แนวโน้มของ CBDC ในอนาคต (He et al., 2017) ไดบ้ ่งชวี้ า่ CBDC จะ ทำใหเ้ กดิ ความรวดเร็วและความปลอดภยั อย่างมนี ยั สำคัญสำหรบั การทำธุรกรรมทเ่ี กยี่ วข้องกับการขา้ มพรมแดน (Cross-border financial transactions) และ CBDC จะเป็นประโยชน์อย่างมากต่อประชากรทมี่ รี ายไดน้ ้อยที่ สว่ นใหญม่ ักจะใชเ้ งินสดเป็นหลักเพราะ CBDC สามารถทำใหป้ ระชาชนทุกระดบั เขา้ ถึงระบบการเงินได้โดย 351

อตั โนมตั ิ ซึ่งเป็นการชว่ ยในด้านของการเข้าถึงบริการทางการเงนิ (Financial inclusion) ของประเทศ นอกจากนี้ CBDC ยงั เป็นประโยชน์ต่อธุรกจิ ขนาดกลางและขนาดเล็ก (SMEs) ท่ปี จั จบุ นั มักจะประสบปญั หาดา้ นตน้ ทุนทต่ี ้อง จดั การกบั เงินสด หรือมภี าระค่าธรรมเนียมเม่ือต้องรับชำระเงนิ ดว้ ย Debit และ Credit cards ในระดับมหภาค นักวจิ ยั ทธ่ี นาคารกลางอังกฤษได้ประเมนิ วา่ หากมีการนำ CBDC มาใชเ้ ป็นวงกวา้ ง จะ เปน็ การชว่ ยเพิ่มผลติ ภาพ (Productivity) ใหก้ ับระบบการเงนิ โดยรวม และยังมีสว่ นชว่ ยในการแก้ไขปญั หา โครงสร้างภาษที ผี่ ิดเพ้ียน (Distortionary tax) ได้ (Bank of England, 2020) เพราะเม่ือเงนิ ในระบบการเงนิ อยู่ ในรปู ของดิจิตอล จะทำให้ภาครัฐและธนาคารกลางสามารถเข้าถึงข้อมลู ทเ่ี กยี่ วกบั การโอนเงนิ ชำระเงินได้แบบ Real-time สง่ ผลให้การกำหนดนโยบายภาษีสามารถกำหนดไดต้ รงกลุม่ เป้าหมายมากยิ่งข้นึ และทำใหเ้ กิดความ ธรรมอยา่ งแทจ้ ริง ความเส่ียงดา้ นการหลกี เล่ียงภาษี (Tax avoidance) จะลดน้อยลงอย่างมาก ในเดอื นมีนาคม 2018 Bank of International Settlements (BIS, 2018) ได้ออกบทวเิ คราะห์ผา่ น คณะกรรมการด้านการชำระเงนิ และโครงสรา้ งพ้ืนฐานตลาด (The Committee on Payments and Market Infrastructures) โดยกลา่ ววา่ CBDC จะสร้างความท้าทายให้กับระบบชำระเงนิ แบบ Tiered banking system ในปจั ุบันทตี่ ้องอาศัยสถาบนั การเงินเปน็ ตัวกลางในระบบชำระเงินทอดหนึง่ ก่อนมาชำระเงินครง้ั สุดทา้ ยที่ธนาคาร กลาง นอกจากนี้ CBDC ยังเปิดโอกาสให้ธนาคารกลางเปน็ ผ้กู ำหนดการจดั สรรสนิ เช่อื ให้ภาคส่วนต่างๆของสงั คม (Credit allocation) ได้โดยตรง ผ่านความสามารถท่ีธนาคารกลางอาจเปน็ ผู้ถือบัญชีการชำระเงินโดยตรงกับภาค ประชาชนและภาคธรุ กิจ พฒั นาการดา้ นระบบการชำระเงิน และ Digital currency ท่ีเกดิ ข้ึนน้ี เปน็ แรงกดดันทที่ ำให้ธนาคารกลาง ไมส่ ามารถที่จะมจี ุดยนื ในลกั ษณะเชิงรบั (Passive) หรือแบบค่อยเปน็ คอ่ ยไป (Conservative) เหมือนในอดีต ซึ่ง ธนาคารกลางมักจะมีชอื่ เสียงในดา้ นของความเป็นอนรุ ักษ์นิยมมาโดยตลอด ดังตวั อย่างเช่นภายหลงั การลม้ ลงของ มาตรการ Bretton Woods และภาคหลังวกิ ฤติ Great Inflation ในช่วงปี ค.ศ. 1970 ธนาคารกลางใช้เวลาถงึ 20 กวา่ ปใี นการศึกษาและนำนโยบายการเงนิ ในรปู แบบ Inflation targeting มาใช้ในหลายประเทศทว่ั โลก (Bordo and Levin, 2017) เป็นต้น อยา่ งไรก็ตามในช่วง 10 ปใี ห้หลังมาน้ี ธนาคารกลางไดเ้ ร่มิ มีการดำเนนิ นโยบายที่ แหวกแนวมากยง่ิ ขนึ้ ทงั้ การเปน็ Lender of last resort และการดำเนินนโยบายการเงินแบบไม่ดั้งเดิม (Unconventional monetary policy tools) ทำให้มคี วามเป็นไปได้ทีธ่ นาคารกลางจะมีความเป็นเชงิ รุกมาก ยิ่งข้ึนสำหรบั การคิดค้นและนำเสนอ CBDC สสู่ าธารณะ 352

หากธนาคารกลางเลอื กทจี่ ะไมด่ ำเนนิ การใดๆทีส่ อดรับกบั การเปล่ยี นแปลงทางเทคโนโลยี หรอื เลือกทีจ่ ะ ไมพ่ ิจารณานำเสนอ CBDC แทนการพิมพ์ธนบตั รในปจั จบุ ัน อาจทำใหร้ ะบบเงินตราของประเทศตกอยใู่ นความ เสย่ี งทธ่ี นาคารกลางจะมีบทบาทน้อยลงในการควบคุมระบบการเงินของประเทศ และธนาคารกลางอาจไมใ่ ช่ องค์กรหลักท่ีจะสามารถปอ้ งกนั หรอื แกไ้ ขเหตุการณเ์ ศรษฐกจิ ถดถอยได้ ซึ่งงานวิจัยโดย Fernández-Villaverde and Sanches (2018) ทไี่ ดป้ รบั ปรุงตวั แบบเศรษฐศาสตร์จาก งานวิจยั ของ Lagos and Wright (2003) บง่ ชี้วา่ ระบบเศรษฐกิจจะอย่ใู นสภาวะผันผวนรุนแรง และยากทีจ่ ะ นำไปสู่สมดลุ ของระดับราคาทม่ี ีเสถียรภาพได้ หากประชาชนมีการตดั สนิ ใจใชเ้ งนิ Digital currency อื่นๆท่มี ีการ แขง่ ขันกันโดยภาคเอกชน และระบบการเงนิ ท่ีมีแต่ Private-issued digital currency จะไม่สามารถนำระบบ เศรษฐกจิ ไปสดู่ ลุ ยภาพของการจดั สรรทรัพยากรอยา่ งมปี ระสทิ ธิภาพได้ ข้อกงั วลเหลา่ น้ไี มไ่ ด้เกิดขนึ้ เฉพาะในโลกวชิ าการแต่ได้ขยายไปสนู่ ายธนาคารต่างๆ เช่น Nicolaisen (2017) ได้ให้คำเตือนเกี่ยวกับความเส่ียงที่ระบบเศรษฐกจิ ในประเทศนอร์เวย์อาจจะไมม่ ี functional legal tender อีกตอ่ ไปในอนาคต หรอื ปาฐกถาโดย Tucker (2017) ทวี่ เิ คราะหถ์ งึ การเปลยี่ นแปลงของบทบาทของ ธนาคารกลางในยุคดิจิตอลเทคโนโลยี เป็นต้น แนวคิดของการนำเสนอเงินดิจิตอลโดยธนาคารกลาง และประชาชนทุกคนสามารถเข้าถึงได้เป็นวงกว้าง จงึ เปน็ ส่ิงที่นกั วชิ าการไดม้ ีการนำเสนอบทวเิ คราะห์และงานวิจัยมาตลอด 20 ปที ่ผี า่ นมา (Huber and Robertson 2000; Jackson and Dyson 2012; Binswanger, Huber, and Mastronardi 2012; Bjerg 2013; Huber 2014; Dyson and Hodgson 2016; Huber 2017). ตัวอย่างของธนาคารกลางที่วางแผนนำเสนอ CBDC ในรปู แบบต่างๆ เช่น ในประเทศสวีเดน Riksbank ไดจ้ ดั ตงั้ ทีมงานในชว่ งเดือนพฤศจกิ ายน 2016 เพอ่ื วิเคราะห์แนวทางในการออก krona ในรปู แบบอเิ ล็กทรอนกิ (Skingsley, 2016) โดยต้ังใจให้ e-krona เป็นอีกทางเลือกหนงึ่ ของการชำระเงนิ แตใ่ นปัจจบุ นั ก็ยงั ไม่มคี วาม ชัดเจนว่า e-krona จะอย่บู นระบบชำระเงินเทคโนโลยีใด โดยรัฐบาลตงั้ ใจให้ e-krona เป็นสกลุ เงินดจิ ิตอลสำหรบั การชำระเงนิ จำนวนน้อยระหวา่ งผบู้ ริโภค บรษิ ัท และรฐั บาล ซึ่งบัญชี e-krona จะมลี กั ษณะเปน็ กระเปา๋ สตางค์ อเิ ล็กทรอนกิ ส์ไมส่ ามารถรบั ดอกเบยี้ ได้ นอกจากนรี้ ฐั บาลของประเทศจนี ไดเ้ คยกลา่ ววา่ การคดิ คน้ เงิน Digital currency โดยภาคเอกชนอย่าง แพรห่ ลายในปจั จบุ ัน เปน็ สถานการณท์ ธ่ี นาคารกลางควรนำนวัตกรรมตา่ งๆที่เกิดข้นึ มาพัฒนาต่อยอดเพ่ือให้เปน็ ผูน้ ำในการออกเงนิ สกลุ ของตนในรูปของดจิ ติ อล และควรมีความเปน็ เชิงรุกในการกำกบั ดูแลเงิน Digital currency 353

อ่นื ๆท่ีออกโดยภาคเอกชน ซ่งึ ธนาคารกลางของประเทศจีนได้มีความคิดรเิ รมิ่ ท่ีจะออกเงนิ Digital currency ของ ตนเองมาต้ังแตป่ ี ค.ศ. 2014 (Yifei, 2016) ในประเทศสหรฐั อเมริกา David Andolfatto ซง่ึ ดำรงตำแหนง่ เปน็ Vice President of the Federal Reserve Bank of St Louis ก็ได้มีการเสนอแนวคิดออก CBDC ทเี่ รยี กวา่ FedCoin ซึง่ การเสนอแนะน้ีเป็นการ เสนอในฐานะส่วนบุคคล ไม่ไดเ้ ปน็ การเสนอในฐานะความคดิ เหน็ ของธนาคารกลาง (Andolfatto, 2015) โดย FedCoin จะมีอัตราแลกเปลีย่ นกบั เงินปัจจุบันท่ีอัตรา 1 ต่อ 1 และ Fedcoin จะอย่บู นระบบชำระเงนิ แบบ Blockchain ท่ีดำเนนิ งานโดยธนาคารกลาง นอกจากน้ี Fedcoin จะมีลักษณะเป็นบัญชีเงนิ ฝากที่ประชาชนเปดิ กบั ธนาคารกลางโดยตรง ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายน้ึจงึ คลา้ ยกับข้อเสนอแนะเชงิ นโยบายของ Chicago plan ท่ี เคยมกี ารถกเถียงกันในปี ค.ศ. 1933 ที่เสนอให้มีการยุติ Fractional reserve banking เพ่อื สร้างความม่นั ใจใหก้ บั ประชาชนในชว่ ง Great Depression (Benes and Kumhof, 2012) European Central Bank (ECB) ยงั ได้ให้ข้อคิดเห็นว่าการออกเงินสกุลดจิ ติ อลของธนาคารกลางนัน้ จะตอ้ งมีการคำนึงถึงปจั จยั ต่างๆได้แก่ 1) ความปลอดภยั ทางเทคโนโลยี 2) ประสทิ ธิภาพของระบบ 3) ความเปน็ กลางทางเทคโนโลยี และ 4) การใหผ้ บู้ ริโภคมีอิสระในการเลือกชอ่ งทางการชำระเงนิ (Mersch, 2017) ถึงแมจ้ ะมีธนาคารกลางหลายแห่งเสนอแนวคดิ ของการออก CBDC แต่กย็ ังไม่ได้มคี วามชัดเจนเป็น รปู ธรรมวา่ CBDC จะเสนอออกในลักษณะใด Bjerg (2017) ไดส้ รุปว่า CBDC นนั้ สามารถออกแบบให้เปน็ ส่วนผสมของเงนิ ท่ีมใี ชอ้ ยู่ในปัจจบุ ันไดท้ ้งั 3 รูปแบบซง่ึ ประกอบดว้ ย 1) Cash ซึง่ หมายถึงเงินสด (Physical notes) ที่มีการหมุนเวียนอยู่ในระบบการเงนิ 2) Bank account money ซ่งึ เป็นเงนิ ท่ีออกโดยธนาคารพาณชิ ยซ์ งึ่ เปน็ ตัวแทนมูลคา่ ของเงนิ ท่ปี ระชาชนนำไปฝากไว้ในบัญชีธนาคาร และ 3) Central bank reserve ซงึ่ หมายถงึ เงนิ ที่ธนาคารพาณิชยฝ์ ากไว้กับธนาคารกลาง เมอ่ื CBDC สามารถมลี กั ษณะเหมือนเงินทั้ง 3 รูปแบบจงึ ทำให้ CBDC ครอบคลุมคุณลักษณะสำคัญของ เงินได้ท้ัง 3 ดา้ น ไดแ้ ก่ 1) การเปน็ เงินที่สามารถเขา้ ถึงไดเ้ ป็นวงกว้างของประชาชน (Universally accessible) 2) การเปน็ เงินท่ีออกโดยธนาคารกลาง (Central bank issued) และ 3) การเปน็ เงินท่อี ยู่ในรปู แบบ Electronic ซง่ึ เงนิ แบบดงั้ เดิมท่มี ีใช้อยใู่ นปัจจุบันน้ันไมม่ เี งินในรปู แบบใดที่สามารถครอบคลมุ ได้ท้ัง 3 คุณลกั ษณะเลย ดังแสดงใน รูปที่ 15.1 354

รปู ท่ี 15.1 ความหมายของเงนิ ในรปู แบบตา่ งๆ ท่ีมา Bjerg (2007) นอกจากน้ี Bjerg (2007) ไดเ้ สนอแนะวา่ ธนาคารกลางและภาครัฐจะตอ้ งรว่ มกันพิจารณาประเดน็ การ ออกแบบเงนิ CBDC ใน 3 ประเด็นสำคัญได้แก่ 1) CBDC จะมีมลู ค่าอยา่ งไรเม่ือเทยี บกับเงินในปัจจบุ นั 2) CBDC จะมีลกั ษณะเหมือนกับเงินสดหรอื เงินในบัญชีธนาคาร และ 3) CBDC จะออกแบบให้ธนาคารกลางมีบทบาทดา้ น นโยบายทางการเงินเปล่ียนแปลงไปอย่างไร เม่อื วเิ คราะห์ถึงผลประโยชน์ทีธ่ นาคารกลางจะไดร้ ับจากการออกเงนิ CBDC น้นั งานวิจัยโดย Engert and Fund (2017) ได้ประโยชนไ์ ว้ 6 ข้อได้แก่ 1. เพื่อสร้างความมัน่ ใจกบั ประชาชนวา่ จะยังมกี ารใชเ้ งินทอ่ี อกโดยธนาคารกลางต่อไป และธนาคารกลางยงั รกั ษาสถานะในการไดร้ ับรายได้ Seigniorage revenue 2. เพื่อท่ีจะทำใหข้ อบด้านลา่ ง (Lower boundary) ของการดำเนนิ นโยบายดา้ นการเงินเปล่ยี นแปลงไปจาก เดมิ ที่อัตราดอกเบีย้ ไม่สามารถกำหนดให้ต่ำกวา่ 0% ได้ ซ่ึงจะทำใหธ้ นาคารกลางสามารถดำเนนิ นโยบาย ท่ีมปี ระสทิ ธิภาพได้มากข้นึ 3. เพอ่ื ลดความเส่ียงรวม และเพิ่มเสถยี รภาพของระบบการเงิน โดยธนาคารกลางยงั สามารถกำกับดแู ลได้ใน เชงิ ลึกและอย่างทัว่ ถึง 4. เพื่อเพ่ิมการแข่งขนั ในระบบชำระเงนิ ทำให้ระบบชำระเงนิ มีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้นและไมส่ ะทกสะท้าน ตอ่ ภยั ตา่ งๆเพราะประชาชนมีทางเลือกชำระเงินที่หลากหลาย 5. เพอ่ื สนับสนุนใหเ้ กดิ Financial inclusion ภายในประเทศ 355

6. เพื่อลดโอกาสการเกิดอาชญากรรมต่างๆทางการเงนิ งานวิจัยอน่ื ๆท่ีกล่าวถงึ ความเสี่ยงและโอกาสที่เกิดจากการสรา้ ง CBDC เช่นงานวิจยั โดยธนาคารกลาง แคนาดา (Fung and Halaburda, 2016), งานวิจยั โดย Riksbank ของประเทศสวเี ดิน (Camera, 2017), งานวจิ ยั โดย FirstRand Bank ในประเทศแอฟริกาใต้ (Foundery, 2016), งานวจิ ยั โดย Inter-American Development Bank (Ketterer and Andrade 2016) และงานวจิ ัยโดย Banco Bilbao Vizcaya Argentaria (Gouvia et al, 2017) ถงึ แม้ CBDC จะมีประโยชน์ในหลายมติ ิ แตด่ ว้ ยความท่ี CBDC อยู่ในรปู แบบของดิจติ อล จึงทำให้เงนิ สามารถไหลเวยี นในระบบได้อยา่ งอิสระมากกวา่ ในปจั จุบัน และจะส่งผลกระทบต่อความผนั ผวนของอัตรา แลกเปลยี่ น และ ราคาหลักทรัพย์ได้อย่างมาก นอกจากน้กี ารนำเสนอ CBDC จะต้องมีการสรา้ งกลไกทจี่ ะป้องกนั ไม่ใหเ้ กิดการฟอกเงิน (Anti-money laundering) และการสนบั สนนุ ทางการเงินต่อผกู้ ่อการร้ายอยา่ งรดั กมุ ด้วย หากพิจารณาแบบผิวเผินการออก CBDC จะดูเหมือนมีการเปล่ยี นแปลงเพียงเล็กนอ้ ย โดยเพียงแคภ่ าค ธรุ กจิ และประชาชนเลอื กทจ่ี ะรกั ษามลู ค่าของเงินผา่ น CBDC และทำธุรกรรมผา่ น CBDC แทนทีก่ ารใชเ้ งนิ สดหรอื เงนิ บญั ชธี นาคารอย่างในปจั จุบัน แต่แท้ท่จี ริงแล้วการออก CBDC นัน้ มีผลอยา่ งมากต่อแนวทางในการดำเนนิ นโยบายดา้ นการเงิน และการรักษาเสถียรภาพของระบบการเงินของธนาคารกลาง (Bank of England, 2020) เมือ่ ธนาคารกลางคิดจะนำเสนอ CBDC คำถามสำคัญทธี่ นาคารกลางจะตอ้ งประเมินเพื่อหาแนวทางท่ี เหมาะสมสามารถสรุปได้ดงั น้ี 1) ระบบชำระเงนิ สำหรบั การรองรบั การชำระเงินของ CBDC นัน้ จะอย่ใู นรูปแบบใด จะใช้เทคโนโลยี Distributed Ledger Technology หรอื เปน็ ระบบชำระเงินแบบรวมศนู ย์อย่างในปจั จบุ ัน 2) การชำระเงนิ ของ CBDC นั้นจะเกดิ ขนึ้ ผ่านบัญชีทีป่ ระชาชนมีกับธนาคารกลางโดยตรง หรือธนาคารกลาง นำเสนอ CBDC ในรปู แบบของ Digital token ซึ่งประชาชนสามารถนำ Digital token ไปเกบ็ รักษาไวย้ ัง e-wallet ใดก็ได้ทีไ่ ดร้ ับการรับรองโดยธนาคารกลาง 3) เมอ่ื ธนาคารกลางมีการนำเสนอ CBDC ส่สู าธารณะแล้วน้นั ธนาคารกลางจะทำอย่างไรกับเงนิ สด (Physical notes) ทม่ี กี ารหมุนเวยี นอย่ใู นระบบการเงนิ ในปัจจบุ ัน ธนาคารกลางจะยกเลกิ เงินสดทนั ที หรอื อนุญาตให้มีการใช้เงินในสองลกั ษณะค่ขู นานกันไปเร่ือยๆ 4) หากธนาคารกลางนำเสนอ CBDC ในรปู แบบของบัญชีเงินฝากแก่ประชาชน ธนาคารกลางจะมีการจ่าย ดอกเบี้ยให้แก่บัญชนี ีห้ รอื ไม่ และหากมีการจา่ ยดอกเบ้ียจะจา่ ยในระดบั ใด 356

5) การนำเสนอ CBDC ในแต่ละรูปแบบ สง่ ผลให้ธนาคารกลางมีเครื่องมือในการกำกับดแู ลระบบการเงินท่ี เปลีย่ นแปลงไปอยา่ งไร 6) การเกิดข้ึนของ CBDC จะสง่ ผลใหค้ วามเชื่อมโยงระหว่างนโยบายการเงนิ (Monetary policy) และ นโยบายการคลงั (Fiscal policy) เปลีย่ นแปลงไปอย่างไร ในบทนี้จงึ มีวัตถุประสงค์หลักทจ่ี ะวิเคราะห์อยา่ งละเอียดถึงความเป็นไปไดข้ อง CBDC ในแตล่ ะรปู แบบ และประเมนิ ว่าจะส่งผลกระทบต่อบทบาทของธนาคารและรฐั บาลอยา่ งไรในอนาคต ซง่ึ ผลการวเิ คราะหจ์ ะเปน็ ประโยชน์อย่างมากในการตอบคำถามตา่ งๆขา้ งตน้ วิเคราะห์พน้ื ฐานของเงนิ และประเภทของเงินท่ใี ช้อยู่ในปัจจบุ ัน เพ่อื ให้มีความเข้าใจทีม่ ากขนึ้ ว่า CBDC จะมีผลกระทบอย่างไรต่อระบบเศรษฐกจิ หากมกี ารนำเสนอ CBDC ในรปู แบบตา่ งๆ จะต้องมกี ารทำความเข้าใจกลไก และหนา้ ทตี่ า่ งๆของเงินประเภทตา่ งๆท่ีมีใชอ้ ยใู่ นปจั จุบัน กอ่ น ซ่ึงเงินเหลา่ น้ีสามารถจำแนกออกเป็น 3 ประเภท ไดแ้ ก่ 1) เงินสดทจี่ บั ต้องได้ (Physical cash) 2) เงนิ ใน บัญชีธนาคาร (Deposit money) และ 3) เงินในกองทนุ สำรองของธนาคารกลาง (Central bank reserve money) หากพจิ ารณาทีน่ ยิ ามของเงนิ ตอ้ งยอมรับวา่ ไมม่ ีการกำหนดนิยามของเงนิ ท่ีตายตวั มแี ตเ่ พยี งการกำหนด ว่าเงนิ จะต้องมีหน้าที่สำคญั 3 ประการไดแ้ ก่ 1) เป็นตัวกลางในการชำระเงิน 2) เป็นหนว่ ยของราคาของสนิ คา้ และ บรกิ ารต่างๆ และ 3) เป็นทเ่ี ก็บมลู คา่ ทางเศรษฐกิจ ดังนนั้ เพื่อให้เกดิ ความเขา้ ใจว่าเงนิ ในแตล่ ะประเภทมี ความสำคัญในแงม่ ุมทีแ่ ตกต่างกนั อย่างไร Bjerg (2014) จงึ ไดส้ รปุ ทฤษฎีที่เกย่ี วกับเงินวา่ มที ้งั หมด 3 ทฤษฎีได้แก่ 1) Commodity theory 2) Credit theory และ 3) State theory การออกเงินในรูปแบบของเงินสดน้นั มงุ่ เนน้ เพื่อการเปน็ ตัวกลางสำหรับการเขา้ ถงึ สนิ ค้าและบริการตา่ งๆ ของประชาชนเปน็ วงกวาง ดงั นนั้ เงนิ สดจึงเป็นเงินทีส่ อดคล้องกับ Commodity theory ส่วนเงนิ ในบัญชีธนาคาร เกดิ จากศกั ยภาพของธนาคารในการจงู ใจใหป้ ระชาชนมาฝากเงนิ กับธนาคารซึ่งถือเป็นภาระหนสี้ ินในงบดลุ ของ ธนาคาร โดยที่มลู ค่าของเงนิ ในบัญชเี งนิ ฝากนน้ั ไม่ได้ถูกเกบ็ ไวใ้ นทองคำหรือหลักทรัพยใ์ ดๆ แต่จะมีมลู ค่าท่ีขนึ้ อยู่ กับคณุ ภาพสนิ ทรพั ย์ของธนาคารพาณิชย์ซ่งึ ประกอบด้วยสนิ เช่ือและเงินลงทนุ ทเ่ี ปรียบเสมอื นเป็นกระจกทีส่ ะท้อน มูลค่าของเงนิ ในบญั ชเี งนิ ฝาก ดังนนั้ เงินในบญั ชธี นาคารจึงเปรยี บเสมือนเงินทรี่ องรับด้วยหนี้สนิ (Money backed by debt) ซงึ่ สอดคล้องกบั Credit theory โดยมนี กั วชิ าการทีก่ ล่าวถงึ เงนิ ในแนวทางเดียวกันเช่น (Schumpeter, 357

1934) และ (Innes 1913, 1914) และทฤษฎนี ี้ได้ถกู ดัดแปลงใหเ้ ข้ากับระบบเศรษฐกจิ ยุคใหมโ่ ดย (Werner 2005; Ryan-Collins et al. 2011; Dyson and Jackson 2013; Huber 2014, 2017). ในมมุ ของ State Theory นนั้ จะใหค้ วามสำคญั กับรฐั บาลหรอื ผ้คู รองอำนาจรฐั ทจ่ี ะต้องเปน็ ผทู้ ีร่ วบ อำนาจดา้ นภาษีและการสร้างเงนิ เพราะรัฐอยู่ในตำแหนง่ ที่เป็นผู้ครองอำนาจอธิปไตยของประเทศและสามารถ สรา้ งความม่ันคงความนา่ เช่ือถือให้กับประชาชยภายในรัฐได้ รัฐจงึ เปน็ ผทู้ ่กี ำหนดให้เงินเปน็ ส่งิ ที่สามารถนำมา ชำระภาษีและภาระหนต้ี ่างๆทางกฎหมาย ซง่ึ เม่อื เงินถูกสรา้ งขึน้ และถูกกำหนดให้เปน็ หนว่ ยยอ่ ยท่ีใช้กบั สินคา้ และ บรกิ ารตา่ งๆ เงนิ กจ็ ะกลายเป็นตวั กลางในการแลกเปล่ียนไปโดยปริยาย และเงินก็จะเปน็ ทีเ่ ก็บมลู ค่าทางเศรษฐกิจ อยา่ งไรกต็ ามไม่ได้หมายความว่าเงนิ ท่เี ปน็ หน่วยยอ่ ยสำหรบั ส่ิงต่างๆนั้นจะมเี สถียรภาพในระยะยาวเสมอไปซึง่ หาก ต้องการให้มเี สถียรภาพจะต้องมอี งค์กรท่ีจัดต้งั ข้ึนพเิ ศษสำหรบั การกำกบั ดูแลเงนิ สิ่งทสี่ ำคญั ของเงิน คอื เงินไม่มีความจำเป็นเลยทจ่ี ะตอ้ งขนึ้ อยู่กับมลู ค่าของทองคำหรือสินค้าโภคภัณฑบ์ าง ประเภทท่มี ีค่าในตัวของมันเอง และเงนิ ก็ไม่จำเป็นจะต้องมีตวั ตนทีจ่ บั ต้องได้ เพยี งแตเ่ งินจะต้องเปน็ สิง่ ที่ทุกภาค สว่ นในสังคมใชเ้ ปน็ ตัวเปรียบเทยี บสุดท้ายสำหรับมูลคา่ ของสิ่งของตา่ งๆ จนสดุ ท้ายมูลคา่ ท่เี หน็ ในรปู ของเงนิ มีคา่ เทา่ กับมลู ค่าท่แี ท้จริงเชงิ เปรียบเทยี บของส่ิงตา่ งๆ ในปัจจุบันระบบเงินขึน้ อยู่กบั 3 องค์กรหลกั ไดแ้ ก่ 1) ธนาคารพาณิชย์ 2) ธนาคารกลาง และ 3) กระทรวงการคลงั โดยที่กระทรวงการคลังมีอำนาจในการกำหนดและจดั เก็บภาษี และยอมรับการชำระภาษีดว้ ย เงินทั้ง 3 รูปแบบไดแ้ ก่ เงินสด เงนิ ในบญั ชีธนาคารและ เงินทีอ่ ยกู่ ับธนาคารกลาง ดังนั้นเงนิ ทง้ั สามรูปแบบน้ีจึงถือ เปน็ สินทรัพยส์ ุดท้ายในการชำระบญั ชี (Final Settlement asset) อยา่ งไรก็ตาม Central bank reserve money นน้ั ในปจั จุบันสามารถเข้าถงึ ไดเ้ ฉพาะกับธนาคาร พาณิชยเ์ ท่านน้ั ช่องทางการชำระเงนิ ดว้ ยวิธีนจ้ี ึงเป็นช่องทางทป่ี ระชาชนทัว่ ไปไม่สามารถเขา้ ถึงได้ และต้องยอมรบั ว่าในปัจจบุ ันการชำระภาษีมักจะเป็นการชำระจากเงินในบัญชีธนาคารพาณชิ ย์ มากกว่าเงินสดเพราะเงนิ สดไมม่ ี ความสะดวกในการชำระธุรกรรมต่างๆ การสรา้ งเสถยี รภาพใหก้ บั ระบบการเงนิ ส่ิงแรกท่สี ำคัญคือการสร้างความเสมอภาคในเชิงมูลคา่ ของเงินสด เงินในบญั ชีธนาคารพาณิชย์ และเงินทธี่ นาคารกลาง ซ่งึ ธนาคารกลางและรฐั บาลมหี น้าที่รับผิดชอบการดูแลหน่วย ย่อยของเงนิ (Unit of account) เหล่าน้ี และไดม้ ีการมอบอำนาจใหก้ ับธนาคารพาณิชย์ในการดูแล unit of account ต่อไปกบั ประชาชน ถงึ แมเ้ งนิ จะไม่มีการกระจายอย่างเทา่ เทยี มกนั ระหว่างประชากร แตเ่ งนิ ถอื วา่ เป็น ทรัพยส์ นิ สาธารณะ (Public goods) ของประชาชนทกุ คน 358

ในมมุ ของการสรา้ งเงนิ นั้น เงินสดและเงนิ ทธ่ี นาคารกลาง คือเงนิ ทีม่ ีการสรา้ งและผูกขาดโดยรัฐ ในขณะที่ เงินในบัญชเี งนิ ฝากกำหนดโดยธนาคารพาณิชย์ นอกจากน้เี งินท่ีสามารถได้รับดอกเบยี้ (Interest bearing) มีเพียง เงินในบญั ชีธนาคารพาณิชย์ และเงนิ ทีธ่ นาคารกลางเทา่ น้นั ในขณะท่ีเงินสดน้นั ไมส่ ามารถได้รับดอกเบี้ยได้ (Interest free) หากนำรูปแบบของเงนิ ด้งั เดิมท้ัง 3 รูปแบบดังกล่าวมาวเิ คราะหถ์ งึ ลักษณะท่ี CBDC สามารถถูกนำเสนอสู่ ประชาชนไดน้ ้ัน จึงสรุปการออกแบบ CBDC ได้ใน 2 ลักษณะได้แก่ 1) เงิน CBDC ในรูปแบบของ Digital Token 2) เงิน CBDC ในรูปของบัญชเี งินฝาก ซึ่งสามารถแบ่งได้ออกเป็น 2 ลกั ษณะย่อย คือ 2.1) เงนิ CBDC ในรปู ของบญั ชีเงินฝากทธ่ี นาคารกลาง และ 2.2) เงนิ CBDC ในรูปของบัญชเี งินฝากทีธ่ นาคารพาณิชย์ วเิ คราะห์ผลกระทบของ CBDC ในแต่ละรปู แบบต่อระบบเศรษฐกิจและบทบาทของธนาคารกลาง CBDC ในรปู แบบของบัญชี (Account-based CBDC) นนั้ มีความแตกตา่ งจากการนำเสนอ CBDC ในรูป ของเหรยี ญดิจิตอล (Token-based CBDC) ค่อนขา้ งมากเพราะการนำเสนอ Account-based CBDC จะเป็นการ เปดิ โอกาสใหผ้ ้ถู ือบญั ชสี ามารถได้รับอัตราดอกเบยี้ (Interest-bearing account) จากการถอื CBDC ดงั กล่าวซึง่ แตกตา่ งจาก Token-based CBDC ท่ีจะมีบทบาทเหมือนธนบัตรในปัจจุบนั ท่ีผูถ้ ือธนบตั รไม่สามารถได้รบั ผลตอบแทนในรูปของดอกเบ้ียจากการถือธนบตั ร ดงั นั้น Token-based CBDC จึงเปน็ การนำเสนอ CBDC ทม่ี ีการ เปล่ยี นรปู แบบจากธนบตั ร (Physical notes) เป็นเหรยี ญดิจติ อล (Digital Token) เทา่ นั้น โดยรายละเอยี ดการ วเิ คราะหข์ องเงิน CBDC ในแต่ละรูปแบบแสดงอย่ใู นหวั ข้อถดั ไป 1) Token-based CBDC การนำเสนอ CBDC ในรูปแบบของ Digital token มีความคล้ายคลงึ กบั การเกิดข้ึนของ Cryptocurrency อยา่ งเช่น Bitcoin และมคี วามคลา้ ยคลงั กบั การท่รี ฐั บาลบางประเทศมีการสร้างกระเปา๋ สตางคอ์ ิเล็กทรอนกิ เพอื่ เกบ็ เงนิ ในรูปแบบอเิ ล็กทรอนิกส์ การนำเสนอ Token-based CBDC โดยธนาคารกลางจะเปน็ การรักษาอำนาจ และบทบาทของธนาคารกลางในระบบเศรษฐกจิ เพื่อป้องกันความเสย่ี งไม่ให้ประชาชนตัดสนิ ใจใช้เงิน Digital currency ท่ีออกโดยบรษิ ทั เอกชนหรอื องคก์ รกลางอน่ื ๆ 359

Token-based CBDC มคี วามน่าสนใจ เพราะ CBDC ในรูปแบบน้ีสามารถเขา้ ถึงประชาชนเปน็ วงกวา้ งได้ อยา่ งรวดเรว็ ซ่งึ เกดิ จากสาเหตุทป่ี ระชาชนไม่ต้องประสบกับอุปสรรคในดา้ นความรู้ความเข้าใจ และความคุ้นเคย กบั เงนิ CBDC ดังกลา่ ว อย่างไรก็ตามเงนิ สดในปจั จบุ นั มลี ักษณะสำคัญอยา่ งหนงึ่ คือความสามารถในการชำระ ธรุ กรรมตา่ งๆแบบที่ไม่ตอ้ งเปิดเผยตวั ตน (Anonymity) ดงั นนั้ หาก CBDC ถกู นำเสนอในรูปแบบของ Digital token คำถามสำคัญของธนาคารกลางจะอยู่ที่ Token-based CBDC จะอนญุ าตใหป้ ระชาชนสามารถทำธุรกรรม แบบไม่ต้องเปิดเผยตวั ตนต่อไปไดห้ รือไม่ ประเดน็ ด้านความเป็นส่วนตัว (Privacy) น้ี ถือเปน็ ประเดน็ สำคัญทีจ่ ะ กำหนดแรงจูงใจของประชาชนในการตัดสนิ ใจเปล่ยี นการใช้เงนิ จากเงนิ สดในปัจจบุ ันมาเปน็ Token-based CBDC ในสถานการณท์ ธ่ี นาคารกลางตัดสนิ ใจให้เงนิ สด และเงนิ ในบญั ชธี นาคารพาณิชย์ยังมใี ช้อยูต่ อ่ ไป ธนาคาร กลางจะต้องวเิ คราะหต์ ่อไปวา่ อตั ราแลกเปลย่ี นระหวา่ งเงิน Token-based CBDC กับเงินแบบดั้งเดิมอื่นๆ จะมี ค่าคงที่ หรือสามารถเปลีย่ นแปลงได้ตามอุปสงค์และอปุ ทานในตลาดเงนิ เพ่ือให้เข้าใจวา่ Token-based CBDC และเงนิ แบบด้ังเดมิ จะสามารถอยู่ร่วมกันในระบบการเงนิ ในลกั ษณะใด ตัวอยา่ งของการอยรู่ ่วมกนั ของเงินแตล่ ะ ประเภทในอดีตสามารถนำมาใชเ้ ปน็ แนวทางเพื่อการวิเคราะหไ์ ด้ ในอดีตเงนิ น้นั มีอยหู่ ลายลักษณะเชน่ เงินในรูปของโลหะมคี ่า เงินในรูปของทองคำ หรือเงินกระดาษ เปน็ ตน้ จากทฤษฎขี อง Gresham’s law สามารถสรปุ ไดว้ า่ ‘bad money drives out good’ ซงึ่ หมายความวา่ เงิน ในแต่ละรูปแบบนน้ั มีมลู ค่า Nominal value ท่ีเทา่ กนั แต่กลับมี Commodity value ทไ่ี ม่เทา่ กนั ซ่ึงหาก Commodity value มกี ารเปล่ียนแปลงที่แตกตา่ งไปจาก Nominal value จะทำใหป้ ระชาชนเลือกทจ่ี ะนำเงนิ ท่ีมี Commodity value ที่น้อยว่ามาใชใ้ นการชำระสนิ คา้ และบริการหรอื ชำระหนี้ Bad money (เงินกระดาษ) จงึ กลายเปน็ ส่ือกลางในการแลกเปลยี่ นไปโดยปริยาย ดังนน้ั เมื่อมีการออกเงนิ Token-based CBDC โดยธนาคารกลาง เงินน้ีจะถอื ว่ามีความเส่ียงท่ตี ำ่ ทสี่ ุด คล้ายกับเงินสดที่ออกโดยธนาคารกลาง และมรี ะดับความเส่ียงท่ตี ำ่ กวา่ เงนิ ในบญั ชีธนาคารพาณิชย์ ซึง่ ผูอ้ อกเงินดงั กล่าวคอื ธนาคารเอกชนท่มี ีความเสยี่ งสงู กว่าธนาคารกลาง ดงั นน้ั การทจี่ ะทำให้ Token-based CBDC และเงนิ ใน ปัจจุบนั มมี ูลค่าเท่ากันได้ ธนาคารกลางจะมีความจำเป็นทจ่ี ะตอ้ งทำให้ Token-based CBDC มผี ลตอบแทนเชิง เปรยี บเทียบทน่ี ้อยกว่าเงินในบัญชีธนาคาร ซ่ึงการท่ี Token-based CBDC มีอัตราดอกเบี้ยเทา่ กับศูนย์เท่ากบั เงิน สด (Physical note) จึงเปน็ แนวทางที่สามารถทำใหเ้ งนิ ทั้งสามอยู่รว่ มกันได้ในระบบเศรษฐกิจ ในมุมของธนาคารกลาง Token-based CBDC มีความไดเ้ ปรียบเงนิ สดในหลายประการท้งั เรื่องของ ต้นทุนในการออกเงิน และการจัดการปรมิ าณของเงินในระบบเศรษฐกจิ ธนาคารกลางจะมีตัวเลขที่แม่นยำวา่ เงนิ ท่ี 360

หมนุ เวยี นในระบบการเงินนั้นมีมูลค่าเท่าไร ไมต่ ้องกังวลเรื่องการเนา่ เสีย หรอื สูญหายของเงนิ เหมือนอย่างในกรณี ของเงนิ สด (ธนบตั ร) นอกจากน้ธี นาคารกลางยังสามารถใชก้ ฎเกณฑ์ทางคณติ ศาสตร์ (Algorithmic) ทม่ี ีการตกลง และกำหนดไว้ลว่ งหนา้ เพื่อใช้ในควบคมุ ปรมิ าณเงินในระบบเศรษฐกิจไดอ้ ยา่ งอตั โนมัติ ในมิตขิ องระบบการชำระเงนิ ของ Token-based CBDC น้ัน ธนาคารกลางยงั คงมบี ทบาทสำคญั ในการ เป็นสว่ นหนงึ่ ของการสร้างระบบชำระเงนิ ให้กับประชาชน ซงึ่ แตกต่างจากการเปิดโอกาสให้ประชาชนตัดสนิ ใจใช้ เงิน Cryptocurrencies อย่างอสิ ระท่ีธนาคารกลางจะไมส่ ามารถควบคุมกำกบั ดแู ลระบบชำระเงนิ ได้อย่าง เบ็ดเสร็จ อย่างไรกต็ ามไม่ไดห้ มายความว่า Token-based CBDC จะต้องถูกนำเสนออยู่บนระบบชำระเงินท่ี เรยี กว่า Distributed Ledger technology เสมอไป Token-based CBDC ที่สรา้ งขน้ึ สามารถเป็นเงินที่อย่ภู ายใตร้ ะบบการชำระเงนิ อเิ ลก็ ทรอนกิ ส์ท่ีมอี ยู่ใน ปัจจบุ ันได้เลย ดงั นนั้ Token-based CBDC จึงเปรียบเสมอื นกับการนำเสนอเงนิ ท่เี ป็นแนวทางสำหรับการนำไปสู่ สังคมไรเ้ งนิ สด (Cashless society) ซงึ่ ไม่ไดม้ ีผลกระทบอย่างมนี ยั สำคญั ต่อการเปล่ยี นแปลงบทบาทของธนาคาร กลางในระบบการเงิน ธนาคารกลางยังคงมีเคร่ืองมือในลกั ษณะเดิมสำหรับการดำเนนิ นโยบายการเงนิ ผ่านการ เปลย่ี นแปลงอัตราดอกเบีย้ นโยบาย การดำเนนิ กิจกรรมเข้าแทรกแซงในตลาดเงนิ หรือการมีบทบาทในการเป็น Lender of Last Resort เชน่ เดมิ นอกจากนี้การนำเสนอ Token-based CBDC ก็ไม่ไดม้ ีผลกระทบต่อเสถยี รภาพของสถาบนั การเงนิ เพราะธนาคารพาณชิ ยย์ งั คงมีบทบาทสำคญั ในการเปน็ ตวั กลางระหว่างธนาคารกลางกับประชาชนในการมี e- wallet ใหก้ บั ประชาชนเพือ่ เข้าถึง Digital Token ดังกล่าว การดำเนนิ กิจกรรมของธนาคารพาณิชย์ในด้านของ การรบั ฝากเงนิ และการให้สนิ เชือ่ จะไม่ได้รบั ผลกระทบ เพราะประชาชนสามารถเลอื กได้วา่ จะมี Token-based CBDC ในปริมาณเท่าใด และจะนำเงินไปฝากไว้ในบญั ชีเงินฝากเท่าใด ถึงแม้ Token-based CBDC จะเป็นแนวทางเปลี่ยนผ่านไปสู่ Cashless society แบบไม่ไดส้ รา้ งความ แปรปรวนมากนักในระบบการเงนิ แต่ Token-based CBDC ยงั คงทำใหธ้ นาคารกลางมีข้อจำกัดในการควบคุม ระบบการเงนิ เหมอื นอย่างในปัจจบุ นั ซ่งึ ข้อจำกดั ที่สำคญั เก่ยี วขอ้ งกับการดำเนนิ นโยบายเปลี่ยนแปลงอตั รา ดอกเบีย้ ในตลาดเงนิ อัตราดอกเบีย้ ต่ำสดุ ทสี่ ามารถกำหนดไดใ้ นระบบการเงนิ (Lower bound of interest rates) จะยงั คงอยู่ท่ีศนู ยเ์ หมือนอย่างในปัจจุบนั (Zero bound of interest rates) เพราะประชาชนสามารถ ตดั สนิ ใจเปล่ยี นแปลงเงนิ ในบัญชธี นาคารเป็น Digital Token ได้หากเงนิ ในบัญชมี ีดอกเบย้ี ทตี่ ดิ ลบ 361

การมขี อบล่างของอตั ราดอกเบีย้ ท่รี ะดับศนู ย์น้ีเป็นสงิ่ ทธ่ี นาคารกลางหลายประเทศกงั วลเมอ่ื จะตอ้ ง พิจารณาเปลย่ี นแปลงอตั ราดอกเบ้ยี นโยบายในภาวะวิกฤติการเงิน โดยธนาคารกลางมกั จะมคี วามกังวลถึงช่องว่าง ในการดำเนินนโยบายหรอื ทเี่ รยี กวา่ Policy space วา่ จะสามารถลดอัตราดอกเบ้ยี ไดอ้ ีกมากน้อยเพียงใดเพอื่ ผ่อน คลายสภาพคล่องในระบบเศรษฐกจิ ในอดตี ไดม้ นี ักวจิ ยั หลายทา่ นทีพ่ ยายามแก้ไขปัญหาของขอบล่างของอตั ราดอกเบยี้ นโยบายผา่ นการ นำเสนอกลไกอื่นๆ เชน่ การคิดภาษีบนธนบตั ร (Gesell 1916) การสร้างกลไกใหเ้ กดิ การแลกเปล่ยี นระหวา่ งเงนิ สด และเงินอิเลก็ ทรอนิก (Agarwal and Kimball 2015) และการยกเลิกการใช้เงินสดเลยท้ังระบบ (Rogoff 2015) อยา่ งไรก็ตามในปจั จบุ นั ยังไม่มีธนาคารกลางแห่งใดในโลกได้นำแนวทางเหล่าน้ไี ปใชอ้ ยา่ งเปน็ รูปธรรม ปญั หาด้านขอบล่างของอตั ราดอกเบ้ยี นสี้ ามารถแก้ไขได้ดว้ ยการนำเสนอ CBDC ในรปู แบบของบัญชี (Account-based) ซ่งึ จะมีการวิเคราะหอ์ ยา่ งละเอียดในหวั ข้อถัดไป 2) Account-based CBDC การนำเสนอ CBDC ในรูปแบบของ Account-based ไม่ใชร่ ูปแบบทเ่ี ปน็ นวตั กรรมใหม่ในประวตั ศิ าสตร์ ระบบการเงนิ ของโลก เพราะในอดีตธนาคารกลางหลายประเทศได้เคยมีความพยายามทจี่ ะนำเสนอเงินในรูปแบบ บัญชี โดยใหป้ ระชาชนเขา้ ถงึ เงินผา่ นบญั ชีเงินฝากทีธ่ นาคารกลางโดยตรง เชน่ ตวั อยา่ งของ Sveriges Riksbank ในประเทศสวีเดน และธนาคารกลางของประเทศองั กฤษ เป็นต้น แต่แนวคิดนไ้ี ม่สามารถดำเนนิ การได้อย่างยง่ั ยืน เพราะในอดีตไม่มีเทคโนโลยดี า้ นดิจติ อลทีจ่ ะเข้ามาช่วย ในการจดบนั ทึกบัญชี กระบวนการทำงานทีต่ อ้ งยึดกบั กระดาษทำใหธ้ นาคารกลางมีต้นทุนมหาศาลในการจดั การ กบั บญั ชีเงินฝากของประชาชนเปน็ จำนวนมาก จึงเป็นท่ีมาทรี่ ะบบน้ีได้ถูกยกเลกิ ไป และนำมาสกู่ ารสรา้ งระบบ ธนาคารแบบ Fractional reserve banking system ดังทเี่ ป็นอยู่ในปัจจุบนั ขอ้ ดีของการนำเสนอ Account-based CBDC เม่ือเปรยี บเทยี บกบั Token-based CBDC จงึ เปน็ ประเด็นท่ีธนาคารกลางสามารถกำหนดอตั ราดอกเบ้ียนโยบายไดอ้ ย่างอิสระ โดยไมต่ ้องกังวลถงึ ขอบล่างของอตั รา ดอกเบีย้ นโยบาย โดยในชว่ งเรม่ิ ตน้ ธนาคารกลางสามารถกำหนดอัตราดอกเบ้ียของ Account-based CBDC ท่ี มากกว่าศนู ยเ์ ลก็ น้อยเพื่อสร้างแรงจงู ใจใหป้ ระชาชนเปลยี่ นมาใชเ้ งนิ CBDC แทนเงินสด กอ่ นท่ธี นาคารกลางจะ ประกาศยตุ ิการใชเ้ งินสดในระบบการเงนิ ทง้ั หมด 362

อตั ราดอกเบีย้ สำหรับ Account-based CBDC น้นั สามารถพิจารณาได้ว่าจะมอี ัตราดอกเบ้ยี ท่ีใกล้เคยี ง กับอัตราผลตอบแทนของหลักทรพั ย์ท่ีไมม่ ีความเสยี่ ง (Risk-free assets) และธนาคารกลางสามารถดำเนนิ นโยบายอัตราดอกเบ้ียตดิ ลบ (Negative interest rates) ไดอ้ ย่างมีประสทิ ธภิ าพเพราะในระบบการเงนิ ไม่มเี งินสด หรือธนบัตรอกี ต่อไป ประชาชนจะไม่มีทางเลือกมากนัก หาก CBDC มีอัตราดอกเบย้ี ติดลบ ประชาชนจะมี ทางเลอื กเพียงแคจ่ ะนำเงิน CBDC ไปแปลงเปน็ เงินฝากในบัญชีทธี่ นาคารพาณชิ ย์ หรือการลงทุนในหลักทรัพย์อื่น หรอื นำไปใชบ้ ริโภคสนิ ค้าและบริการอืน่ ๆในระบบเศรษฐกิจ นอกจากน้ธี นาคารกลางยงั สามารถสง่ ผา่ นนโยบายดา้ นอัตราดอกเบยี้ ได้โดยตรงไปยังภาคธรุ กิจและภาค ประชาชน โดยท่ีไมต่ ้องผ่านตัวกลางทางการเงนิ (Financial intermediaries) เหมือนอย่างในปัจจุบัน ซงึ่ เปน็ ขอ้ จำกัดในปจั จุบันทห่ี นว่ ยงานทสี่ ามารถเข้าถงึ งบดุลของธนาคารกลางเป็นหลักคือธนาคารพาณิชย์ ผา่ นการทำ ธรุ กรรม Overnight Repurchase Agreement กับธนาคารกลาง ความสามารถในการส่งผา่ นอัตราดอกเบีย้ นโยบายไปสภู่ าคธรุ กจิ โดยตรงยงั ชว่ ยแก้ไขปัญหาทีใ่ นบางคร้ัง อัตราดอกเบีย้ นโยบายมีความแตกตา่ งจากอัตราดอกเบย้ี ทเ่ี กิดขน้ึ จรงิ ในตลาดการเงนิ เช่น Interbank lending rate และอัตราผลตอบแทนของพันธบตั รรฐั บาลระยะสน้ั ในชว่ งวิกฤติการเงิน ค.ศ. 2008 มีหลายชว่ งเวลาที่ อัตรา ดอกเบ้ียนโยบายอยใู่ นระดบั ที่สงู กว่า Overnight interbank rate จนทำให้ธนาคารกลางตอ้ งให้ความสนใจมาก ขนึ้ ในการทำ Repo transaction กบั ธนาคารพาณชิ ย์เพ่ือแทรกแซงอตั ราดอกเบ้ียในตลาด (Bordo and Levin, 2017) Account-based CBDC จึงเปิดโอกาสให้ธนาคารกลางสามารถดำเนนิ นโยบายท่ีทำให้เกิดเสถยี รภาพด้าน ราคาได้อยา่ งมปี ระสิทธิภาพมากย่ิงขนึ้ โดยธนาคารกลางสามารถดำเนินนโยบายที่จะรกั ษาให้ Real value (มูล คา่ ทแี่ ท้จริง) ของ CBDC มีความคงท่ีและเสถียรภาพได้ในระยะยาว เมื่อเปรียบเทียบกบั การเปลีย่ นแปลงของดชั นี ราคา (Inflation index) ซงึ่ ความพยายามในการสรา้ งเงินที่มีมลู ค่าคงท่ีนีไ้ ด้มีการนำเสนอโดยนกั วจิ ยั หลายคนใน อดีตเชน่ Jevons (1875), Marshall (1877), Wicksell (1898), Fisher (1913), Buchanan (1962), and Hayek (1978). ขอ้ จำกดั ทีธ่ นาคารกลางไมส่ ามารถกำหนดอตั ราดอกเบีย้ บนธนบตั รหรือเงนิ ในปจั จุบนั ทำให้ Friedman (1960) เสนอว่าธนาคารกลางสามารถควบคุมมูลคา่ ของเงินได้เพยี งความพยายามในการควบคมุ การคาดการณ์ อตั ราเงนิ เฟอ้ ในอนาคตของระบบเศรษฐกจิ ท่เี รียกว่า Inflation targeting approach ดว้ ยเหตนุ ีธ้ นาคารกลาง 363

หลายแห่งทว่ั โลกจงึ มักจะมีการกำหนดอัตราเงินเฟ้อเปา้ หมายไว้ท่ปี ระมาณ 2% หรือมากกวา่ เพ่ือเปน็ “Inflation buffer” ใหก้ บั ระบบเศรษฐกิจ นโยบายนี้ไม่สามารถทำให้เกิดเสถียรภาพดา้ นราคาได้อย่างสมบรู ณ์ เพราะธนาคารกลางทำได้เพยี ง วางเปา้ หมายการเปลย่ี นแปลงของราคาในอนาคต แต่ไมส่ ามารถกำหนดการเปล่ียนแปลงของราคาในปจั จบุ ันหรือ ในระยะสน้ั ไดอ้ ยา่ งมีประสิทธิภาพ การเคล่ือนไหวของดชั นีราคาในปัจจบุ นั จงึ มลี ักษณะเป็นแบบ Random walk ทีม่ ี Upward drift ตามเปา้ หมายท่ธี นาคารกลางกำหนด ในกรณีของ Account-based CBDC น้นั ธนาคารกลางสามารถกำหนดเป้าหมายของเสถยี รภาพด้าน ราคา (Price stability) ได้อย่างมปี ระสทิ ธภิ าพผ่าน 2 เครอื่ งมือได้แก่ 1) การควบคมุ ปริมาณ CBDC ท่หี มุนเวยี น ในระบบเศรษฐกจิ และ 2) การควบคมุ ราคา CBDC ผ่านอัตราดอกเบ้ยี ระหวา่ งอตั ราดอกเบี้ยนโยบาย และอัตรา ดอกเบยี้ ของ CBDC หากเกิดกรณที ี่อตั ราเงนิ เฟ้อต่ำกวา่ ระดับท่ีธนาคารกลางกำหนด ธนาคารกลางสามารถท่ีจะเพิ่มปรมิ าณ CBDC ผา่ นการเพม่ิ อตั ราส่วนระหว่าง CBDC ต่อ GDP หรือการลดส่วนตา่ งอตั ราดอกเบ้ียระหวา่ งดอกเบี้ยนโยบาย และดอกเบยี้ CBDC ได้ เพ่ือเพมิ่ ความร้อนแรงของระบบเศรษฐกิจ ลดมูลค่าที่แทจ้ ริงของ CBDC และเพ่ิมอัตราเงิน เฟ้อในปัจจุบัน การเปล่ยี นแปลงนเ้ี กิดขน้ึ ในทนั ทตี ่อภาคประชาชนและภาคธุรกิจ โดยไม่ตอ้ งอาศยั ตัวกลางทาง การเงินอย่างในปจั จบุ นั การดำเนินนโยบายทเ่ี ป็น Price level target ดว้ ยการเปลยี่ นแปลงมลู คา่ ของเงนิ CBDC ผา่ นการกำหนด อตั ราดอกเบยี้ และปริมาณของ CBDC แบบ Real time จะทำใหด้ ชั นีราคาว่งิ กลบั เขา้ หาเป้าหมายทก่ี ำหนดได้ใน แต่ละชว่ งเวลา ดังนัน้ ภาคครัวเรอื นและภาคธรุ กิจจะอยใู่ นสถานะท่ีสามารถวางแผนการใช้จา่ ยและการบรโิ ภคได้ ดว้ ยความมน่ั ใจที่มากกวา่ ในปัจจบุ ัน เพราะระดบั ราคาของตะกร้าสินค้าและบริการท่ีอยูใ่ นสกลุ CBDC จะสามารถ มีความเสถียรในระยะปานกลาง และคงทใ่ี นระยะเวลาที่ไกลออกไปในอนาคต เช่น 10 ปี หรอื 20 ปี หรือ 50 ปี เป็นต้น เสถยี รภาพดา้ นราคานจี้ ะเปน็ ประโยชนอ์ ยา่ งมากต่อประชากรรายไดน้ ้อยและธุรกิจขนาดเลก็ ท่ีมขี ้อจำกัด ในการเข้าถึงบริการทางการเงิน หรือการลงทนุ ในตราสารทางการเงนิ ท่ีเหมาะสมสำหรับการประกนั ความเสย่ี งใน ด้านราคาของสนิ ค้าและบริการ การกำหนด Price targeting นั้นอาจอยู่ภายใต้การสรา้ งกฎของ Price level target เชน่ การปอ้ งกนั ไมใ่ ห้ระดบั ราคาเบีย่ งเบนไปจากราคาเป้าหมาย หรอื การป้องกันไม่ใหด้ ชั นชี ว้ี ัดกจิ กรรมทางเศรษฐกิจเบ่ียงเบนไป 364

จากเป้าหมายระยะยาวท่ีย่งั ยืน โดยทกี่ ฎของราคาเป้าหมายนี้ไม่ไดเ้ ป็นกฎตายตัวที่เชื่อมโยงโดยตรงกับระดับอตั รา ดอกเบ้ยี ของ CBDC ความสามารถของธนาคารกลางในการควบคมุ Price stability ยังเปน็ ประโยชน์ต่อการกำหนดอัตรา คา่ จา้ งของภาคธุรกจิ ซ่ึง Bewley (2005) ได้กลา่ วว่าการกำหนดค่าจา้ งในปจั จุบันน้นั ไดร้ ับอิทธพิ ลมาจากเรื่อง ความกังวลดา้ นความเปน็ ธรรม และการทีไ่ ม่สามารถลดคา่ จา้ งได้ในอนาคต มากกว่าที่จะเปน็ เรอื่ งของภาพลวงตา ของเงิน (Money illusion) ดังน้ันการท่ธี นาคารกลางดำเนินนโยบายเสถียรภาพด้านราคา จะทำให้การกำหนด ค่าจ้างมีความแมน่ ยำเป็นไปตามการต่อรองระหว่างลูกจ้างและนายจ้างท่ีแท้จรงิ การกำหนดเปา้ หมายของราคา จะกลายเปน็ จดุ ยดึ โยงใหม่สำหรับทกุ ภาคสว่ นในระบบเศรษฐกจิ ซ่งึ ธนาคารกลางจะตอ้ งมีการกำหนดนิยามวา่ เปา้ หมายราคาน้ันคำนวณมาจาก ดัชนรี าคาทีป่ ระกอบด้วยอะไรและมี นิยามอยา่ งไร โดยตะกรา้ ของสนิ คา้ และบริการดังกล่าวไมค่ วรมีการเปล่ียนแปลงบ่อยมากนักเพ่ือใหเ้ กิดความเข้าใจ ท่ีตรงกันของทุกภาคส่วนในสังคมใหม้ ากทสี่ ดุ Price targeting จงึ เป็นวิธีการทชี่ ว่ ยบรหิ ารความเสยี่ งระยะสน้ั ระหวา่ งเสถยี รภาพด้านราคาและมติ ิอื่นๆ ของเสถียรภาพด้านเศรษฐกิจมหภาค อย่างไรก็ตามธนาคารกลางจะต้องทำการศึกษาเพื่อให้เขา้ ใจอย่างถ่องแทว้ ่า การกำหนดระดบั อตั ราดอกเบี้ยของ CBDC ที่แตกต่างกนั นั้นจะมีความสัมพนั ธ์อย่างไรกับระดบั ราคาและกิจกรรม ทางเศรษฐกิจ ซึ่งต้องยอมรบั ว่ายังเป็นส่งิ ท่ีค่อนข้างยากทีจ่ ะเขา้ ใจพลวัตต่างๆท่ีเกิดข้ึนในระบบเศรษฐกจิ ดิจิตอล นอกจากนใ้ี นชว่ งเศรษฐกิจขาลง CBDC ยังสามารถช่วยเปน็ เคร่ืองมอื ในการดำเนินนโยบายดา้ นการคลงั ของรัฐบาลได้ เช่นการกระตุ้นเศรษฐกิจโดยตรงผ่านการแจกเงนิ (Helicopter money) หรอื การสนบั สนุนเงินทุน ดา้ นสินเชือ่ แก่ผู้ประกอบการบางกล่มุ เป็นตน้ อยา่ งไรกต็ ามความมปี ระสิทธิภาพของ Account-based CBDC ในการดำเนินโยบายการเงนิ ข้นึ อยู่กับ หลายปัจจยั ซ่ึงสามารถสรปุ ได้ดงั นี้ 1) รูปแบบการออกแบบ CBDC วา่ อยใู่ นลักษณะใด เปน็ บัญชีผ่านธนาคารกลางหรอื ผา่ นธนาคารพาณิชย์ 2) มีการออกกฎหมายขยายขอบเขตอำนาจของธนาคารกลางให้สามารถดำเนนิ นโยบายที่ครอบคลุมไป คาบเกยี่ วกับนโยบายดา้ นการคลงั มากน้อยเพียงใด 3) แรงกระเพ่ือมทเี่ กดิ ขึ้นในระบบเศรษฐกจิ เปน็ แรงกระเพื่อมทเ่ี กี่ยวเน่อื งกับอุปสงค์และอปุ ทานของเงิน หรอื เกย่ี วข้องกับกิจกรรมการลงทนุ จรงิ ในภาคธุรกิจ 365

4) ความสามารถในการทดแทน (Substitutability) ระหว่างเงนิ Account-based CBDC และเงนิ ใน รปู แบบอน่ื ในระบบเศรษฐกิจ งานวจิ ัยโดย Barrdear and Kumhof (2016) ได้ใช้ตวั แบบ DSGE ในการประเมินศักยภาพของ CBDC ในการดำเนนิ นโยบายทางการเงินของธนาคารกลาง โดยผู้วิจัยมสี มมตุ ฐิ านให้ CBDC อยู่ในรูปแบบของบญั ชีท่ีออก โดยธนาคารกลาง มปี ริมาณ CBDC แรกเรม่ิ ในจำนวนร้อยละ 30 ของมูลคา่ ผลติ ภัณฑ์มวลรวมของประเทศ และ เป็นการออกในลกั ษณะเดยี วกับการทำ Asset purchase ผ่านการเข้าซื้อพันธบัตรรฐั บาลของรฐั บาล จากการจำลองสถานการณ์ Barrdear and Kumhof (2016) พบประเดน็ สำคัญตา่ งๆดังนี้ 1) การ นำเสนอ CBDC ทำให้ GDP มีแนวโนม้ เติบโตในระยะยาวท่ี 3% เนอื่ งจากการลดลงของ real interest rates การ เกบ็ ภาษที ่เี ป็นธรรมมากย่งิ ขึ้น และการลดลงของตน้ ทุนการดำเนินนโยบายการเงนิ 2) CBDC ทำให้วฏั จกั รของ ระบบเศรษฐกิจมคี วามผันผวนนอ้ ยลง เพราะธนาคารกลางสามารถควบคุมปรมิ าณ CBDC และระดบั ราคาของ CBDC ได้อยา่ งมีประสิทธิภาพ การนำเสนอ CBDC ในรูปแบบของบัญชี (Account-based CBDC) สามารถเปน็ การนำเสนอในลกั ษณะท่ี ประชาชนสามารถถือเงนิ CBDC ผา่ นบญั ชีเงนิ ฝากกับธนาคารกลางโดยตรง หรือเป็นการถอื เงนิ CBDC ผ่านบัญชี เงนิ ฝากกับธนาคารพาณชิ ยเ์ อกชนกไ็ ด้ โดยธนาคารพาณิชย์ท่ไี ด้รบั อนญุ าตจากธนาคารกลางอาจมีการทำขอ้ ตกลง public-private partnerships กบั ธนาคารกลาง การนำเสนอ Account-based CBDC ในรปู แบบบญั ชเี งินฝากทีธ่ นาคารกลาง มผี ลกระทบตอ่ ระบบ การเงินและการดำเนนิ นโยบายการเงินของธนาคารกลางท่ีแตกต่างจากการเปิดบญั ชีท่ธี นาคารพาณิชย์ในหลาย แงม่ ุม โดยมีรายละเอยี ดของผลกระทบสรปุ ในมิติต่างๆไดด้ ังนี้ 2.1) การนำเสนอ Account-based CBDC ผา่ นบัญชีทีธ่ นาคารกลาง ในกรณขี องการนำเสนอ CBDC ในรปู แบบของบญั ชที ี่ธนาคารกลางนน้ั จะทำให้อัตราดอกเบีย้ ของบัญชี CBDC ดงั กล่าวมคี วามใกลเ้ คียงกบั ตราสารทางการเงินทีอ่ อกโดยธนาคารกลางอย่างมาก เพราะธนาคารกลางจะ ถือเปน็ ผู้ที่มีภาระในการจ่ายคืนมลู ค่าของเงินฝากกบั ประชาชนโดยตรง ดังน้ันอตั ราดอกเบี้ยบนบัญชี CBDC ของ ธนาคารกลางอยู่ในระดับท่ตี ำ่ กว่าบญั ชเี งนิ ฝากท่ปี ระชาชนมกี ับธนาคารพาณชิ ย์ ธนาคารพาณิชย์จึงมผี แู้ ขง่ ขันเพม่ิ ขน้ึ ด้านการนำเสนอบญั ชีรับฝากเงินทม่ี ีการจา่ ยดอกเบ้ยี แกป่ ระชาชน การมีคู่แข่งด้านบญั ชเี งินฝากน้ที ำใหเ้ กดิ ความเส่ยี งต่อเสถียรภาพของสถาบันการเงิน เพราะประชาชนอาจเลือกที่ 366

จะถ่ายโอนเงินสว่ นใหญม่ ายงั บัญชี CBDC กับธนาคารกลาง ทำใหธ้ นาคารพาณิชย์ประสบปัญหาด้านการระดมทนุ เพื่อดำเนินกจิ กรรมอำนวยสนิ เชื่อให้กับภาคธรุ กิจต่อไปได้ อยา่ งเชน่ ในภาวะวิกฤตทิ ม่ี ักจะเกดิ สถานการณท์ เ่ี รยี กวา่ Flight to Quality ที่ประชาชนถา่ ยโอนเงินจากบญั ชเี งนิ ฝากธนาคารพาณิชย์มายัง Account-based CBDC กบั ธนาคารกลางอย่างฉบั พลนั ซึ่งเหตกุ ารณ์แห่ถอนเงิน (Bank run) นจ้ี ะสง่ ผลกระทบตอ่ สภาพคลอ่ งรวมของระบบ เศรษฐกิจได้อย่างมาก การนำเสนอ Account-based CBDC ที่ธนาคารกลางจะทำให้อัตราดอกเบย้ี เงินฝากรวมเฉลีย่ ของระบบ การเงนิ มีแนวโนม้ ลดลงในดุลยภาพระยะยาว ซ่งึ จะสง่ ผลให้ต้นทนุ เงินทนุ (Cost of capital) ในระบบเศรษฐกจิ ทง้ั หมดลดลงดว้ ยจนสามารถทำใหเ้ กิดผลกระทบเชิงบวกต่อ ผลผลติ ของภาคอตุ สาหกรรม (Barrdear and Kumhof, 2016) อย่างไรก็ตามอัตราดอกเบยี้ ของ Account-based CBDC ทธ่ี นาคารกลางนนั้ จะไม่สามารถกำหนดได้ อย่างอิสระหากธนาคารกลางเลือกทจ่ี ะมบี ัญชีเงนิ ฝากของธนาคารพาณิชยอ์ ยใู่ นระบบการเงนิ เนอ่ื งจาก Account-based CBDC มคี วามเสีย่ งทต่ี ำ่ กว่าบญั ชีเงนิ ฝากทธี่ นาคารพาณชิ ย์ ดงั นั้นอตั ราดอกเบย้ี ของ CBDC จึง ต้องถูกกำหนดใหอ้ ยู่ในระดบั ทตี่ ำ่ กว่าอัตราดอกเบย้ี ของเงินฝากในบญั ชธี นาคารพาณชิ ย์เสมอ อตั ราดอกเบย้ี เงนิ ฝากของธนาคารพาณชิ ย์จงึ กลายเปน็ upper bound ของอตั ราดอกเบ้ยี ของ CBDC และจะเปน็ การจำกัด ศกั ยภาพของธนาคารกลางในการกำหนดอตั ราดอกเบี้ยนโยบายของ CBDC เชน่ หากธนาคารพาณิชยย์ นื กรานท่จี ะ คงอัตราดอกเบ้ียบญั ชีเงินฝากในระดับตำ่ ถึงแม้เศรษฐกิจอยใู่ นสภาวะร้อนแรงและมีความเส่ยี งของอัตราเงินเฟ้อที่ สงู ธนาคารกลางจะไมส่ ามารถเพม่ิ อตั ราดอกเบย้ี ของ Account-based CBDC ให้สงู กว่าบัญชีธนาคารพาณชิ ย์ได้ เพราะหากทำเชน่ นั้นจะเกิดความเส่ียงที่ CBDC จะมีมูลค่าเชงิ เปรียบเทยี บทีม่ ากกวา่ เงินในบญั ชีธนาคาร และอาจ เกดิ สภาวะ Bank run ได้ ในมิติของการเขา้ ถงึ งบดลุ ของธนาคารกลางนน้ั จะเกดิ คำถามสำคญั วา่ Account-based CBDC ที่ ธนาคารกลาง จะเปิดโอกาสใหป้ ระชาชนสามารถเพ่ิมปรมิ าณ CBDC ในมอื ของตนเองผา่ นการขายตราสารทาง การเงินของตนให้กับธนาคารกลางไดด้ ้วยหรือไม่ หรือจะจำกดั ขอบเขตใหป้ ระชาชนเขา้ ถึงไดเ้ ฉพาะฝัง่ หนส้ี นิ (Liability side) ของธนาคารกลาง เหมอื นอย่างในกรณีของเงนิ สดในปัจจุบนั การนำเสนอ CBDC ในรูปแบบบัญชที ีธ่ นาคารกลางนน้ั ยังเปิดโอกาสให้ธนาคารกลางสามารถยุติหรอื ลด บทบาทของการดำเนนิ นโยบายทางการเงินในรปู แบบของ Open market operation ได้อีกด้วย เพราะธนาคาร กลางสามารถส่งผา่ นนโยบายการเงินตรงไปยงั ภาคประชาชนและภาคธรุ กิจได้เลย ในปจั จบุ ันธนาคารกลางยงั มี 367

ความจำเปน็ ในการดำเนนิ นโยบาย Open market operation เพราะภาคประชาชนและธรุ กจิ ไม่สามารถเข้าถึง อตั ราดอกเบ้ยี ที่กำหนดโดยธนาคารกลางได้โดยตรง หากธนาคารกลางตอ้ งการออก Account-based CBDC ท่ีธนาคารกลางไมต่ ้องมีข้อจำกัดด้านการ เปลีย่ นแปลงอตั ราดอกเบย้ี นโยบาย คอื ไมม่ ีขอบลา่ งที่เกิดจากเงนิ สด และไม่มขี อบบนทเ่ี กดิ จากบัญชเี งินฝากของ ธนาคารพาณชิ ย์ ธนาคารกลางมคี วามจำเปน็ ทจี่ ะต้องยกเลกิ เงนิ สดและบัญชีเงนิ ฝากธนาคารพาณชิ ยอ์ อกจาก ระบบการเงิน การกระทำเช่นนี้จะเป็นการเพ่ิมอำนาจให้กบั ธนาคารกลางอย่างมาก เพราะจะเปน็ องค์กรท่จี ัดสรร ทรพั ยากรทงั้ หมดใหก้ ับระบบเศรษฐกจิ (Binswanger, Huber, and Mastronardi 2012; Huber 2014) ประโยชน์ท่ีธนาคารกลางไดร้ ับในกรณีสุดโตง่ น้คี ือธนาคารกลางไม่ต้องกงั วลเรอ่ื งมูลค่าของ CBDC เชิง เปรียบเทยี บกับเงินสด หรือเงินในบัญชีธนาคารพาณิชยเ์ ลย ธนาคารกลางจะมีอำนาจเดด็ ขาดในการกำหนด นโยบายดา้ นการเงิน และนโยบายด้านการคลัง ตามที่ Dyson and Hodgson (2016) ได้นำเสนอว่าธนาคารกลาง สามารถสรา้ งเงนิ เพ่ือกระตุ้นเศรษฐกิจได้อยา่ งอสิ ระ ไดร้ บั ประโยชน์จากกำไร (Seigniorage) และกำหนดอตั รา ดอกเบ้ยี เพื่อรองรับระบบเศรษฐกิจในแตล่ ่ะชว่ งเวลา ต้องยอมรับว่าการนำเสนอ Account-based CBDC แบบสดุ โตง่ น้ี จะสรา้ งความยดื หยุ่นให้กบั การดำเนิน นโยบายอยา่ งมาก นอกจากความสามารถในการดำเนนิ นโยบายดอกเบีย้ ติดลบ และการส่งผา่ นดอกเบย้ี นโยบายไป ยงั ภาคประชาชนโดยตรง ธนาคารกลางยังสามารถกำหนดใหม้ อี ัตราดอกเบยี้ ของบญั ชี CBDC ทแี่ ตกตา่ งกัน ระหว่างประชากรแต่ละกลมุ่ เช่นอาจมกี ารแบง่ ประชากรออกตามมติ ิของ ภมู ิศาสตร์ อาชีพ หรือลกั ษณะของ Socio-economic status อน่ื ๆ เปน็ ตน้ ความสามารถที่จะเปลีย่ นแปลงอตั ราดอกเบย้ี ใหเ้ หมาะสมกบั ประชาชนในแต่ละกล่มุ เป้าหมายยงั เปน็ การ ขยายขอบเขตอำนาจของธนาคารกลางไปสกู่ ารคาบเกี่ยวกับการดำเนินนโยบายด้านการคลังดว้ ย เชน่ หากธนาคาร กลางเพิ่มอัตราดอกเบ้ียใหก้ ับประชากรกลมุ่ รายไดน้ ้อยในสภาวะวกิ ฤติจะคล้ายกับการพิมพเ์ งินแจกจ่ายประชากร กลุ่มนี้ไปโดยปริยาย หรอื ปัญหาทใ่ี นปัจจุบนั ธนาคารกลางมีความกังวลวา่ การลดอตั ราดอกเบ้ียเพอื่ กระตุน้ เศรษฐกิจจะไปส่งผลกระทบเชงิ ลบต่อเงนิ ออมของผเู้ กษียณอายจุ ะหมดไปเพราะธนาคารกลางสามารถกำหนด อัตราดอกเบ้ยี จำเพาะกับบัญชี CBDC ของผสู้ งู อายุได้ เปน็ ตน้ การเชื่อมโยงประชาชนกบั ธนาคารกลางผา่ น Account-based CBDC แบบสุดโต่งน้ี อาจทำใหเ้ กดิ ดุลย ภาพ (Equilibrium) ท่ีทำใหร้ ะบบเศรษฐกจิ เปลีย่ นแปลงไปเป็น Financial socialism ทเ่ี งนิ ในระบบเศรษฐกิจจะ หมุนเวยี นออกจากธนาคารพาณิชยไ์ ปสูธ่ นาคารกลาง และในทส่ี ดุ ธนาคารพาณิชย์จะมีขนาดของงบดุลทน่ี ้อยลง 368

มากจนไม่ไดเ้ ปน็ บทบาทสำคัญของการขับเคล่ือนสนิ เชอ่ื ในระบบเศรษฐกิจ หรือหากธนาคารพาณิชย์พยายาม รักษามลู ค่าของสินทรัพยไ์ วใ้ นระดบั สูงจะมีความจำเป็นท่ธี นาคารพาณิชย์จะต้องระดมทนุ ผา่ นการกเู้ งินในตลาดทนุ ซึง่ มีอตั ราดอกเบ้ียที่สูงกว่าเงินฝาก สุดท้ายอาจสง่ ผลต่อระดับอตั ราดอกเบยี้ ท่ีธนาคารพาณชิ ย์กำหนดให้กับผู้กู้ (Fiedler et al, 2017) หากภายหลังการออก CBDC ผ่านบญั ชีของธนาคารกลาง มีการอนญุ าตใหธ้ นาคารกลางสามารถเป็นผู้ให้ สินเชอื่ แกภ่ าคธุรกิจ จะทำให้ธนาคารกลางเปล่ยี นบทบาทไปเป็นผู้ท่ีมหี น้าที่หลกั ในการอำนวยสินเช่อื ใหก้ ับภาค สว่ นต่างๆของระบบเศรษฐกิจแทนท่ธี นาคารพาณิชย์ อยา่ งไรก็ตาม การลดบทบาทของธนาคารพาณิชยใ์ นระบบเศรษฐกิจ กส็ ามารถแก้ปญั หาต่างๆท่ีเกดิ ข้ึนใน ปจั จบุ นั ต่อเสถยี รภาพของสถาบันการเงินได้ เช่นความกงั วลเร่ือง Bank run ท่ปี ระชาชนแห่ถอนเงินจากบญั ชีเงิน ฝากจะหมดไป รฐั บาลสามารถยุติโครงการรบั ประกันเงินฝาก และธนาคารกลางไม่ต้องถูกขอ้ ครหาในการใช้เงนิ เพ่อื คำ้ จุนสถานะของสถาบันการเงนิ บางแห่งในภาวะวกิ ฤติ แนวทางการนำเสนอ Account-based CBDC ท่ธี นาคารกลางน้ัน ถึงแม้จะใหป้ ระโยชนแ์ ก่ธนาคารกลาง ในหลายแง่มมุ แตต่ ้องยอมรับวา่ สดุ ทา้ ยจะนำไปสกู่ ารผกู ขาดทางอำนาจของธนาคารกลางในหลากหลายมิติ ดว้ ย ความเส่ยี งดังกล่าว จึงมีนักวชิ าการบางกลุ่มวเิ คราะห์ว่าการเขา้ ถึงเงนิ CBDC ผา่ นบญั ชีธนาคารกลางโดยตรงควรมี การจำกัดเฉพาะกบั บางภาคส่วนของระบบเศรษฐกิจหรอื ไม่ (Broadbent, 2016; Cleland, 2016; Carney, 2016) 2.2) การนำเสนอ Account-based CBDC ผา่ นบญั ชที ่ีธนาคารพาณชิ ย์ การนำเสนอ CBDC ในรูปแบบบัญชผี ่านบญั ชที ีธ่ นาคารพาณชิ ยน์ น้ั Dyson and Hodgson (2017) ได้ให้ เหตผุ ลสนับสนนุ ว่าจะทำให้ประชาชนไดม้ ีโอกาสเข้าถงึ บัญชี CBDC ท่ีง่ายมากขึน้ เพราะจะเป็นการเข้าถึงผา่ น Mobile Banking Platform ท่ีประชาชนคุ้นชินอยู่แลว้ ในปัจจุบัน โดยประชาชนแคเ่ ลือกท่ีจะโอนเงินเข้าสู่บญั ชี CBDC เทา่ ใดเพยี งเท่าน้ัน ซึ่งวิธีการน้ีจะเปน็ ประโยชนอ์ ย่างมากสำหรับธนาคารพาณิชย์ขนาดเล็กที่มีการทำธุรกิจ ในลักษณะ “Relationship banking” หากพจิ ารณาในมติ ิของระบบการเงินและสถาบันการเงิน จะพบว่าการนำเสนอ CBDC ในลักษณะของ บญั ชีทีธ่ นาคารพาณชิ ยจ์ ะมีความคลา้ ยคลึงกับระบบการเงินในปจั จุบันคอ่ นขา้ งมาก เพราะธนาคารพาณิชยจ์ ะ ยังคงเปน็ ผูท้ สี่ ามารถเขา้ ถงึ งบดุลของธนาคารกลางเปน็ หลกั โดยธนาคารพาณิชยส์ ามารถทำธรุ กรรมซื้อขายตรา 369

สารกับธนาคารกลางเชน่ เดิม แล้วค่อยส่งผ่านสกลุ เงนิ CBDC ที่ได้รบั จากธนาคารกลางไปยังภาคประชาชนและ ภาคธรุ กิจผา่ นการเปดิ บัญชี CBDC ให้กับประชาชน ดังนน้ั ธนาคารพาณชิ ยย์ ังคงมีบทบาทคลา้ ยเคียงกับสง่ิ ทเี่ กิดข้ึนในปจั จุบัน และสามารถปล่อยกเู้ งิน CBDC ในระบบเศรษฐกจิ ต่อไปได้ ซึง่ ในกรณีทธ่ี นาคารพาณชิ ย์ซื้อ CBDC จากธนาคารกลางผ่านการขายตราสารทาง การเงนิ นี้ ปรมิ าณรวมของ Money supply ในระบบจะไม่มกี ารเปลีย่ นแปลง เพราะเมื่อธนาคารแลกเปล่ยี น CBDC ไปยงั ภาคประชาชน ภาคประชาชนจะเพยี งแคเ่ ปลี่ยนแปลงระหวา่ ง เงินในบัญชี และเงนิ CBDC เท่านั้น แต่ เม่ือธนาคารพาณิชยซ์ ้ือ CBDC โดยไมไ่ ดน้ ำไปแลกเปลีย่ นกับเงนิ ในบญั ชี ปรมิ าณ CBDC ในระบบเศรษฐกจิ จะเพ่ิม สงู ข้ึน เหมือนการเพ่ิมขน้ึ ของปรมิ าณเงินสดในปัจจบุ นั อยา่ งไรกต็ ามสถานการณด์ งั กล่าวขา้ งต้นจะทำใหธ้ นาคารกลางอย่ใู นสถานะของ ‘Buyer of last resort’ ยกตัวอยา่ งเช่นในสภาวะวิกฤตเิ ศรษฐกจิ อาจเกดิ ความต้องการถือ CBDC อยา่ งมากจากภาคประชาชนและภาค ธุรกิจ สุดทา้ ยแลว้ ธนาคารกลางจะต้องตัดสินใจว่าจะซอ้ื ตราสารทางการเงินประเภทใดบ้างดว้ ยเงิน CBDC ที่ ตนเองสร้างขึน้ มาเพอื่ ท่จี ะรองรับอปุ สงค์ของผู้ใชเ้ งนิ ดงั กล่าว การรกั ษาเสถยี รภาพของระบบการเงินนธี้ นาคาร กลางจะต้องกำหนดกรอบที่ชัดเจนวา่ หลกั ทรพั ยป์ ระเภทใดจะสามารถนำมาทำธุรกรรมกับธนาคารกลางได้ มิ เช่นนัน้ จะเปน็ การเพมิ่ ความเสยี่ งให้กับงบดลุ ของธนาคารกลางในทส่ี ดุ หากไม่มีการวางกฎเกณฑ์ทีช่ ัดเจนอาจเกดิ สถานการณท์ ีธ่ นาคารพาณชิ ย์เอาเปรยี บธนาคารกลางด้วย ความเชอ่ื ทีว่ า่ ธนาคารกลางจะต้องซือ้ สินทรัพย์ด้วย CBDC ตามความต้องการของประชาชน สุดท้ายแล้วอาจจะ เกิดความเส่ียงของวกิ ฤติการเงนิ จากเหตกุ ารณท์ ่ธี นาคารพาณิชยเ์ ม่ือได้รับ CBDC ไปแล้วกน็ ำไปปล่อยกูต้ ่อแบบไม่ ประเมนิ ความเสยี่ งทีร่ ัดกุม เพราะธนาคารพาณิชย์สามารถทีจ่ ะนำสนิ เชือ่ เหล่าน้ันมาแปลงเป็นหลักทรัพย์ (Securitization) เพ่อื ไปขายให้กบั ธนาคารกลางอกี คร้ังได้ กิจกรรมการทำ Asset purchase program ที่กลา่ วข้างต้นน้ี เป็นการดำเนนิ นโยบายท่ีแตกต่างจาก Asset purchase program ในปจั จบุ ัน เพราะนโยบาย Quantitative easing (QE) ในปจั จุบัน ธนาคารกลางจะ เป็นผกู้ ำหนดปรมิ าณของเงินทพ่ี รอ้ มทจี่ ะซื้อสนิ ทรัพยใ์ นตลาด แตห่ ากเป็นในกรณขี อง Account-based CBDC ที่ ธนาคารพาณิชย์ ธนาคารกลางอาจจะอยใู่ นตำแหน่งที่ต้องนำเสนอ CBDC ตามอปุ สงค์ (Demand driven) ของ ภาคประชาชนซง่ึ แตกต่างจากการทำ QE ในปัจจุบันที่เป็นแบบ Supply driven ถึงแม้ CBDC เปน็ สกุลเงินที่อยู่ในบญั ชขี องธนาคารพาณิชย์ แต่อัตราดอกเบ้ยี ของบญั ชี CBDC ยงั คงมี ความเส่ียงท่ใี กล้เคยี งสินทรัพย์ทีไ่ ม่มคี วามเสย่ี ง (Risk-free) และแตกต่างจากอตั ราดอกเบ้ยี ของบัญชเี งนิ ฝากที่ 370

ธนาคารพาณชิ ยท์ ัว่ ไป เพราะธนาคารพาณิชย์เปรียบเสมือนเปน็ เพียงหนว่ ยงานท่ีสร้างบัญชี CBDC ให้ประชาชนได้ เขา้ ถงึ เงินท่อี อกโดยธนาคารกลางเทา่ นน้ั การดำเนินนโยบายการเงินของธนาคารกลางดว้ ยการปรบั อัตราดอกเบ้ีย นโยบายนนั้ ยงั คงเป็นการส่งผา่ นดอกเบีย้ โดยตรงไปยงั ภาคประชาชนและภาคธรุ กจิ เหมอื นในกรณีของบัญชี CBDC ทธี่ นาคารกลาง วิเคราะห์แนวโนม้ เทคโนโลยรี ะบบชำระเงนิ ของ CBDC ในอดีตจนถึงปัจจุบนั โครงสร้างพ้ืนฐานดา้ นการชำระเงินต่างๆ มกั จะมีจดุ เริม่ ตน้ จากธนาคารกลาง เพราะ ธนาคารกลางเป็นผอู้ อกเงิน สำหรับการดำเนินธรุ กรรมต่างๆในระบบเศรษฐกิจ ดังน้นั Depository Trust & Clearing Corporation (DTCC) ในสหรัฐอเมริกา หรอื Euroclear และ Clearstream ในยุโรป จงึ ต้องอยภู่ ายใต้ การกำกบั ดแู ลของธนาคารกลาง (Tucker, 2017) ในประเทศไทยถงึ แมร้ ะบบการชำระเงินจะถูกสรา้ งขึน้ โดย องค์กรทช่ี ื่อว่า ITMX แต่องค์กรนกี้ เ็ ปน็ ความร่วมมืนกันระหวา่ งธนาคารพาณชิ ย์ ธนาคารกลาง และผูท้ ี่เก่ยี วขอ้ ง ทัง้ หมด เพื่อสรา้ งระบบชำระเงนิ กลางภายในประเทศขนึ้ ตามทไี่ ดก้ ลา่ วไวแ้ ล้วว่าระบบการชำระเงินในปจั จบุ ันน้ันเป็นแบบรวมศนู ย์ (Centralization) ท่มี ีลักษณะ เป็นลำดบั ชนั้ (Tiered system) โดยธนาคารกลางถือเป็นผู้ยนื ยนั การชำระเงินครั้งสดุ ท้ายให้กับระบบ ดงั น้นั ระบบ การชำระเงนิ ในลักษณะนี้จึงต้องอาศยั ความน่าเช่ือถือ และความแม่นยำของแต่ละหน่วยงานในแตล่ ะลำดับขน้ั ของ การ Clearing ธุรกรรมการชำระเงนิ จงึ ถือเป็นอกี เหตผุ ลหน่งึ ทธ่ี นาคารพาณิชยต์ ่างๆจะตอ้ งอยูภ่ ายใตก้ ารกำกบั ดแู ลโดยธนาคารกลางอย่างเข้มงวด อย่างไรก็ตามความเข้มงวดในการกำกับดแู ลน้กี ็ได้สร้างปญั หาเชิงลบให้แก่ระบบเศรษฐกิจจากการท่ี กฎเกณฑต์ า่ งๆกลายเป็นกำแพงป้องกันผู้เลน่ รายใหม่ (Barriers to entry) เขา้ สรู่ ะบบการเงนิ จนนำมาส่สู ภาน การณ์ทธ่ี นาคารพาณชิ ย์สามารถกำหนดค่าธรรมเนียมการชำระเงินไดอ้ ยา่ งอสิ ระภายใตร้ ะบบตลาดท่ีมีการแขง่ ขัน ต่ำกวา่ ทีค่ วรจะเป็น การนำเสนอเทคโนโลยี Distributed ledger technology หรือที่เรียกวา่ Blockchain ที่เปน็ ระบบแบบ กระจายอำนาจ มี Nodes (ผู้ทำหน้าที่ยืนยันธรุ กรรม) กระจายตวั ในระบบ เพ่ือรว่ มกนั ยืนยนั อนุมัติธรุ กรรมต่างๆท่ี เกิดขึน้ ในระบบ จึงลดความจำเปน็ ทรี่ ะบบชำระเงินจะต้องขน้ึ อยู่กับความน่าเช่ือถือ หรอื ความแม่นยำขององค์กร ใดองคก์ รหน่ึง 371

Nodes ตา่ งๆในระบบ Blockchain สามารถส่ือสารระหวา่ งกันผ่านเทคโนโลยี TCP/IP2 และ UDP3 โดย แตล่ ะ Nodes จะมีฐานข้อมูลของทกุ ธุรกรรมที่เกดิ ข้ึนในอดีตทงั้ หมด เพ่อื เปน็ เคร่ืองมอื ในการตรวจสอบยนื ยัน ธุรกรรมท่ีเกดิ ขนึ้ ใหม่ในระบบว่ามคี วามถูกต้องสอดคล้องกับส่ิงทเ่ี กิดขน้ึ ในอดตี หรอื ไม่ การท่ฐี านข้อมูลถูกจัดเกบ็ กระจดั กระจายในแตล่ ะ Nodes ทำให้หากธนาคารกลางนำระบบนี้มาใช้จะลดภาระความเสีย่ งด้านการถูกโจมตี ทาง Cyber ได้มาก เพราะหาก Nodes ใดถูกโจมตี ระบบการชำระเงินยงั คงสามารถดำเนินการต่อไปได้ เม่ือมธี รุ กรรมใหม่เกดิ ข้ึน Nodes จะทำการตรวจสอบและอนมุ ตั ธิ ุรกรรมดังกล่าว หากบาง Node ทำการ อนุมตั ยิ ืนยันธุรกรรมทีไ่ ม่ถกู ต้อง ธรุ กรรมทีเ่ สนอโดย Node น้ันจะไม่ไดร้ ับการสนใจและไม่ได้รับการลงฉนั ทามติ (Consensus) จาก Nodes อืน่ ๆในระบบทำให้ การอนุมตั ยิ ืนยันการชำระเงนิ ในลักษณะนี้ทำให้ ระบบไมต่ ้อง ข้นึ อยู่กับศกั ยภาพในดา้ นความแมน่ ยำและความน่าเชื่อถือขององค์กรใดองค์กรหนึง่ แต่ทุกๆธนาคารที่เปน็ Nodes ในระบบการชำระเงนิ แบบกระจายอำนาจนตี้ า่ งร่วมกนั ประเมินความถูกต้องของทุกๆธุรกรรมทเี่ กิดขนึ้ สำหรบั ธุรกรรมที่ผ่านการอนุมตั แิ ลว้ น้ัน จะมารวมกนั ใน Block โดยท่แี ต่ละ Block จะมีการเชอ่ื มโยงกับ Block ที่เกดิ ขน้ึ แล้วในอดีตเพื่อเปน็ ระบบรักษาความปลอดภยั (Security) ท่ีปอ้ งกนั ไมใ่ ห้การแก้ไขข้อมูลที่ถูก บนั ทึกแลว้ ทำได้โดยง่าย เพราะหากขอ้ มลู ใน Block มกี ารเปลย่ี นแปลงจะทำให้ Security code ท่เี ช่ือมโยงแตล่ ะ Block เปลย่ี นแปลงไปจนผ้ทู เ่ี ก่ียวข้องในระบบทง้ั หมดสามารถรบั ทราบได้อย่างทนั ที (Real-time) ซ่ึงแตกตา่ งจาก ระบบการชำระเงนิ แบบรวมศูนยใ์ นปัจจบุ นั ท่ีสามารถมกี ารมอบอำนาจให้หนว่ ยงานหน่งึ ทีม่ ีสทิ ธ์เิ ด็ดขาดในการ แก้ไขข้อมลู การชำระเงนิ ได้ ระบบ Distributed ledger system จงึ ถอื เปน็ ระบบทเ่ี ปล่ียนแปลงกระบวนการ Clearing system ทงั้ หมดของระบบชำระเงิน ถึงแม้ธนาคารกลางจะยังคงมบี ทบาทหลักของการเป็น Lender of last resort ในการ ดูแลสภาพคลอ่ งรวมของระบบเงินทง้ั หมด แต่ปฏิสมั พนั ธ์ระหวา่ งธนาคารกลาง และธนาคารพาณชิ ย์จะ เปล่ียนแปลงไปจากเดมิ ที่มกี าร Settlement เป็นลำดับชัน้ กลายมาเป็นการ Settlement ในลักษณะระนาบเป็น เครอื ข่ายใยแมงมุมในชน้ั เดียว หากมกี ารสร้างระบบ Netting ทม่ี ีประสิทธิภาพ จะสง่ ผลใหธ้ นาคารกลางสามารถ บง่ ชป้ี ญั หาของสภาพคล่องในระบบเงนิ ได้อย่างมปี ระสิทธิภาพมากข้ึนกว่าในปจั จบุ ัน นอกจากนี้การดำเนินนโนบายผอ่ นคลายทางการเงนิ หรือเข็มงวดทางการเงิน ผ่านการเพ่ิมหรอื ลดสภาพ คลอ่ งในระบบการเงิน จะสามารถดำเนินการไปท่ีกล่มุ เปา้ หมายทธี่ นาคารกลางตอ้ งการแกไ้ ขปัญหาได้อย่างตรงจุด 2 TCP/IP คอื มาตราฐานใช้ส่อื สารระหวา่ งคอมพิวเตอร์ ยอ่ มาจากคำวา่ Transmission Control Protocol และ Internet Protocol 3 UDP คอื Protocol อินเตอร์เนตสำหรับการส่อื สารระหวา่ งคอมพวิ เตอร์ ยอ่ มาจากคำวา่ User Datagram Protocol 372

มากยง่ิ ขึน้ ความสามารถนเ้ี กิดได้ เพราะธรุ กรรมต่างๆท่เี กิดข้ึนไมว่ ่าจะเป็นธรุ กรรมภายในธนาคารพาณชิ ยแ์ ห่งใด แห่งหน่ึง หรือเป็นธรุ กรรมระหวา่ งธนาคารพาณิชย์จะตอ้ งถูกเปดิ เผยสู่ธนาคารอืน่ ๆ ท่เี ป็น Nodes ในระบบเพื่อ ร่วมกนั ยืนยันความถูกต้องของทกุ ธรุ กรรมท่เี กดิ ขึน้ ในระบบ ความโปรง่ ใสดา้ นข้อมูลน้ที ำให้ธนาคารกลางร้รู ายละเอียดของการโอนเงนิ ชำระเงินระหว่างผโู้ อนและผรู้ บั มากย่ิงขน้ึ และเป็นการรบั ทราบขอ้ มูลแบบ Real-time ทนั ทใี นแต่ละชว่ งเวลา จึงชว่ ยใหธ้ นาคารกลางสามารถ เขา้ ใจสภาวะต่างๆท่ีเกดิ ขน้ึ ในระบบชำระเงินได้อยา่ งแม่นยำ แทนท่ีจะตอ้ งมีการสอบถามธนาคารพาณชิ ยต์ ่างๆ เปน็ ลำดบั ขน้ั เพื่อประเมนิ ความเส่ียงด้านสภาพคล่องเหมือนอย่างในปจั จุบนั อย่างไรกต็ ามการออกแบบระบบ Distributed system ทมี่ คี วามโปรง่ ใส (Transparency) ด้านขอ้ มลู นี้ ไม่ได้หมายความว่า ความเปน็ ส่วนตัว (Privacy) ของประชาชนจะสญู หายไป เพราะความโปร่งใสด้านข้อมูลใน ระบบ Distributed ledger system สามารถเกิดขึ้นพร้อมกบั การปกปิดตวั ตน (Anonymity) ในเวลาเดยี วกนั เชน่ ระบบของ Bitcoin ทคี่ วามเปน็ ส่วนตัวของผู้ใช้งานสามารถถกู ปกปดิ โดย nodes ต่างๆในระบบ Bitcoin ไม่ สามารถบ่งชต้ี วั ตนของผ้โู อนและผรู้ ับโอนได้ Nodes ในระบบ Blockchain จะรบั ทราบเพยี ง Public key (ซึ่ง เปรยี บเสมอื นเลขบัญชีกระเป๋าสตางค์) ของผูใ้ ชง้ าน และยืนยนั การใช้เงนิ ของบญั ชีเหล่านั้นผา่ น Private key ท่ี เจา้ ของบัญชีใช้ในการอนุญาตให้เกดิ การโอนเงนิ จากบัญชีตนเอง ระดบั ของ Anonymity ทีธ่ นาคารกลางจะนำมาใช้สำหรบั การออกแบบระบบ Blockchain สำหรับการ ชำระเงินของสกลุ เงิน CBDC เป็นปจั จัยสำคญั หนึง่ ทตี่ ้องให้ความสำคญั เพอื่ กำหนดวา่ Nodes ตา่ งๆในระบบจะ เห็นขอ้ มลู ตวั ตนของผโู้ อนและผรู้ บั โอนถงึ ในระดบั ใด เชน่ ระดบั ประเภทของผใู้ ช้ หรือระดบั เลขประจำตวั ของผใู้ ช้ เปน็ ตน้ การนำระบบ Distributed system มาใช้สำหรบั เงนิ สกุล CBDC ทีธ่ นาคารกลางออก คงไมไ่ ด้เป็น ลักษณะท่เี รยี กวา่ Public blockchain เหมอื นอยา่ งในระบบ Bitcoin ทใี่ ครก็ไดส้ ามารถเป็น Nodes ในการยนื ยนั ธุรกรรมในระบบ เพราะการนำ Public blockchain มาใช้จะทำใหร้ ะบบมภี าระเพิ่มข้นึ ในการวางแนวทาง Consensus mechanism และ Incentive system ท่ีจะป้องกนั เหตุการณ์ฉ้อฉลของ Nodes หาก Public blockchain ถูกนำมาใช้จะส่งผลกระทบอยา่ งมากต่อความเรว็ ในการยนื ยนั ธุรกรรมซึ่งจะทำให้ระบบชำระเงนิ ไม่ สามารถตอบสนองต่อความต้องการใชใ้ นชวี ติ ประจำวันของประชาชนได ยกตัวอย่างเช่นระบบ Public blockchain ของ Bitcoin จะต้องมีระบบ Consensus mechanism แบบ Proof-of-work ท่บี ังคับใหแ้ ต่ละ Nodes ทเ่ี ข้ามารว่ มยนื ยนั ธรุ กรรมจะต้องมีการลงทนุ ทรพั ยากรมหาศาลทัง้ เงิน 373