เอกสารวิชาการเพื่อสนับสนุนการพิจารณาร่าง พ.ร.บ. งบประมาณฯ 2565

เอกสารวชิ าการ เพอ่ื สนบั สนนุ การพิจารณา ร่างพระราชบัญญตั ิงบประมาณรายจ่าย ประจำปงี บประมาณ พ.ศ. 2565 (ขนั้ รับหลกั การ)



“วิเคราะห์ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณ รายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2565” มีสาระสำคัญประกอบด้วย ภาะวะเศรษฐกิจมห- ภาคและแนวโน้มทางการคลัง ปัจจัยเสี่ยงทาง เศรษฐกิจ/การคลัง นโยบายการจัดทำงบประมาณ พ.ศ. 2565 ข้อสังเกตร่าง พ.ร.บ.งบประมาณฯ พ.ศ. 2565 ในมิติต่าง ๆ การวิเคราะห์ผลกระทบ ต่อกรอบวินัยการเงินการคลังของรัฐ การวิเคราะห์ รายงานการเงินรวมภาครัฐ และประสิทธิภาพการ เบกิ จ่ายงบประมาณทผ่ี ่านมา หนา้ 1 - 109 “สถิติงบประมาณรายจ่ายประจำปีปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 - 2565” รวบรวมข้อมูลงบประมาณ รายจ่ายประจำปีจากร่าง พ.ร.บ.งบประมาณ รายจ่ายฯ พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายฯ พ.ร.บ. งบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติมฯ พ.ร.บ.โอน งบประมาณรายจ่ายฯ และแหล่งข้อมูลต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้อง ระหว่างปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 - 2565 หน้า 110 - 182 “ภาวะเศรษฐกิจมหภาคและประมาณการฐานะ ทางการคลัง” เนื้อหาแบ่งเป็น 4 ส่วน คือ ภาวะ เศรษฐกิจมหภาค แนวโน้มทางการคลัง ปจั จยั เส่ียง ทางเศรษฐกิจ และภาวะเศรษฐกิจในอนาคตและ ประมาณการฐานะทางการคลงั หนา้ 183 - 241 “รายงานเศรษฐกิจ การเงนิ การคลังภาครัฐระดับมห- ภาค” รวบรวมข้อมูลด้านเศรษฐกิจและสังคม ได้แก่ ข้อมูลด้านเศรษฐกิจมหภาคและข้อมูล ภาคครัวเรือน (ผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ อัตราเงินเฟ้อ รายได้และค่าใช้จ่ายเฉลี่ยต่อเดือน ต่อครัวเรือน หนี้สินต่อครัวเรือน) และข้อมูล ด้านการคลัง (แผนการคลังระยะปานกลาง โครงสร้าง งบประมาณ ผลการจัดเก็บรายได้ของ รฐั บาลและหนส้ี าธารณะคงค้าง) หนา้ 242 - 276

“ข้อเสนอแนวทางการเพิ่มประสิทธิภาพการ จัดสรรงบประมาณเพื่อชำระหนี้ภายใต้แผนงาน บริหารจัดการหนี้ภาครัฐ” วิเคราะห์การจัดสรร ง บ ป ร ะม า ณ ภ า ย ใ ต ้ แ ผ น ง า น บ ร ิ ห า ร จั ด ก า ร ห นี้ ภาครัฐ ท่ีนำไปชำระภาระหน้ีสาธารณะของรัฐบาล รวมทั้งหนี้ของรัฐวิสาหกิจและหน่วยงานภาครัฐ ที่เป็นภาระงบประมาณ และนำเสนอแนวทางการ เพม่ิ ประสทิ ธิภาพการจดั สรรงบประมาณฯ หน้า 277 – 322 “การศึกษาวิเคราะห์และติดตามการใช้จ่าย งบประมาณรายจ่ายงบกลาง” นำเสนอข้อมูล ต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับงบประมาณรายจ่ายงบกลาง ได้แก่ กฎหมาย ระเบียบ มติคณะรัฐมนตรี ที่เกี่ยวข้อง ข้อมูลงบประมาณและการใช้จ่าย งบประมาณ งบกลาง ตลอดจนข้อเสนอแนะ ท่ีเก่ยี วขอ้ ง หนา้ 323 – 422 “ความเหลื่อมล้ำของจังหวัดกับการจัดสรร งบประมาณของไทย (ปี 2552-2564) : เศรษฐกจิ สังคม และการพัฒนาคน” วิเคราะห์พลวัตของ 77 จังหวัดเพื่อสังเกตการเปลี่ยนแปลงและการ กระจายของงบประมาณลงพื้นที่จังหวัด วิเคราะห์ ความสัมพันธ์กับสถานการณ์ความเหลื่อมล้ำ ในระดับจังหวัด เพื่อนำไปสู่การเสนอแนะแนวทาง ในการจัดสรรงบประมาณให้กับแต่ละจังหวัดเพ่ือ ลดความยากจนและความเหลือ่ มลำ้ เชงิ พืน้ ที่ หนา้ 423 – 561 สำนักงบประมาณของรัฐสภา สำนักงานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร ตดิ ตามข้อมลู ข่าวสารและเอกสารวิชาการของ PBO เร่อื งอ่ืน ๆ ไดท้ ี่ www.parliament.go.th/pbo/ Facebook “Parliamentary Budget Office: Thai PBO”

วเิ คราะหร์ า่ งพระราชบญั ญตั งิ บประมาณ รายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 1

วเิ คราะห์รา่ งพระราชบญั ญัติ งบประมาณรายจา่ ยประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2565 2

เร่ือง วิเคราะหร์ ่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจา่ ยประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2565 ฉบบั ที่ 8/2564 จดั พิมพค์ ร้ังท่ี 1/2564 จานวนหน้า 116 หน้า จานวนพิมพ์ 750 เลม่ ทป่ี รึกษา นางพรพิศ เพชรเจริญ เลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร นายศโิ รจน์ แพทย์พนั ธ์ุ รองเลขาธกิ ารสภาผ้แู ทนราษฎร จัดทาโดย สานกั งบประมาณของรัฐสภา พมิ พ์ที่ สานักพิมพ์จฬุ าลงกรณ์มหาวทิ ยาลัย ถนนพญาไท ปทุมวัน กรงุ เทพฯ 10330 โทรศพั ท์ 0 2218 3549 – 50 โทรสาร 0 2218 3547 เอกสารวิชาการ “วเิ คราะหร์ ่างพระราชบัญญตั ิงบประมาณ แบบสารวจความพงึ พอใจต่อเอกสารวชิ าการ รายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 ของสานักงบประมาณของรัฐสภา (PBO) สานักงานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร สานักงานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร 1111 ถนนสามเสน แขวงถนนนครไชยศรี เขตดุสิต กรงุ เทพมหานคร 10300 3

วิเคราะห์รา่ งพระราชบัญญตั ิงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 คานา คณะรฐั มนตรี ไดม้ ีมติเมือ่ วันท่ี 11 พฤษภาคม 2564 เห็นชอบรา่ งพระราชบัญญตั ิงบประมาณรายจ่าย ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2565 และเอกสารประกอบงบประมาณ โดยมวี งเงินงบประมาณทงั้ สน้ิ 3,100,000 ล้านบาท ซ่ึงนายกรัฐมนตรีได้นาเสนองบประมาณรายจ่ายประจาปีต่อฝ่ายนิติบัญญัติ ประธานสภาผู้แทนราษฏร จึงได้มีคาสั่งนัดประชุมสภาผู้แทนราษฏร ชุดท่ี 25 ปีที่ 3 ครั้งที่ 2 (สมัยสามัญประจาปีคร้ังที่หน่ึง) เป็นพิเศษ วันจันทร์ท่ี 31 พฤษภาคม 2564 ครั้งท่ี 3 (สมัยสามัญประจาปีคร้ังท่ีหนึ่ง) เป็นพิเศษ วันอังคารที่ 1 มิถุนายน 2564 และ ครัง้ ท่ี 4 (สมยั สามญั ประจาปีครง้ั ทห่ี นง่ึ ) เป็นพเิ ศษ วันพธุ ที่ 2 มถิ ุนายน 2564 โดยกาหนดระเบียบ วาระการประชุมเพอ่ื พิจารณารา่ งพระราชบัญญัติงบประมาณรายจา่ ยประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2565 สานักงบประมาณของรัฐสภา ได้จัดทาเอกสารวิชาการ “วิเคราะห์ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณ รายจา่ ยประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2565” โดยมสี าระสาคัญประกอบดว้ ย ภาวะเศรษฐกิจมหภาคและแนวโน้ม ทางการคลัง ปัจจัยเส่ียงทางเศรษฐกิจ ได้แก่ การแพร่ระบาดของ COVID-19 การดาเนินนโยบายของ ประธานาธิบดีสหรฐั อเมริกา และความสามารถในการดึงดดู การลงทนุ ทางตรงจากต่างประเทศของประเทศไทย สาหรบั ปจั จัยเสี่ยงทางการคลัง ได้แก่ รายจา่ ยบุคลากรภาครัฐ การผกู พนั งบประมาณข้ามปี ภาระงบประมาณ จากการดาเนนิ กจิ กรรมกึ่งการคลังของสถาบันการเงินเฉพาะกิจ รวมท้ังนโยบายการจัดทางบประมาณรายจ่าย ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 ข้อสังเกตร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 ในมิติต่าง ๆ การวิเคราะห์ผลกระทบต่อกรอบวินัยการเงินการคลังของรัฐ การวิเคราะห์รายงาน การเงนิ รวมภาครฐั และประสิทธิภาพการเบิกจา่ ยงบประมาณทีผ่ ่านมา สานักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร โดยสานักงบประมาณของรัฐสภา หวังเป็นอย่างยิ่งว่าเอกสาร วิชาการฉบับน้ี จะเป็นประโยชน์ในการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 ของฝ่ายนิติบัญญัติ ได้แก่ สภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา คณะกรรมาธิการฯ คณะอนุกรรมาธิการฯ ส่วนราชการ และผู้สนใจโดยทวั่ ไป (นางพรพิศ เพชรเจริญ) เลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร พฤษภาคม 2564 สานักงานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร -ก- สานักงบประมาณของรัฐสภา 4

วิเคราะหร์ ่างพระราชบัญญตั ิงบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 บทสรปุ ผ้บู รหิ าร สานักงบประมาณของรัฐสภาได้จัดทา“รายงานวิเคราะห์ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่าย ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565” เพื่อเป็นข้อมูลสนับสนุนฝ่ายนิติบัญญัติในการพิจารณาอนุมัติงบประมาณ รายจา่ ยประจาปี ตามร่างพระราชบัญญตั งิ บประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 ทร่ี ัฐบาลเสนอ การจัดทางบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 เกิดขึ้นท่ามกลางสถานการณ์ เศรษฐกจิ โลกเกดิ ภาวะชะงักงัน อนั เน่อื งมาจากการแพร่ระบาดของโรคติดเชือ้ ไวรัสโคโรนา 2019 (COVID-19) ส่งผลให้ระบบการเงิน การค้า การลงทุน และระบบเศรษฐกิจของโลก รวมถึงประเทศไทยหดตัวอย่างรุนแรง โดยคาดการณ์ว่าสถานการณ์ดังกล่าวจะทาให้การขยายตัวของเศรษฐกิจไทยช่วงปี 2563 - 2565 มีผลติดลบ ต่อเนื่อง กระทบต่อการจัดเก็บรายได้และฐานะการคลังของรัฐอย่างไม่อาจหลีกเลี่ยง ประกอบกั บ ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 ท่ีผ่านมารัฐบาลได้มีการกู้เงินตามพระราชกาหนดให้อานาจกระทรวงการคลัง กู้เงนิ เพอ่ื แก้ไขปัญหา เยยี วยา และฟ้นื ฟูเศรษฐกิจและสังคมที่ไดร้ ับผลกระทบจากการแพร่ระบาดของ COVID-19 จานวนมาก รวมถึงการจัดทางบประมาณรายจ่ายแบบขาดดุลอย่างต่อเนื่อง ทาให้หน้ีสาธารณะของประเทศ เพิ่มสูงข้ึน การดาเนินนโยบายทางการคลังและงบประมาณรายจ่ายของรัฐต่อจากนี้ไป จึงต้องดาเนินการ ดว้ ยความระมดั ระวังเปน็ อย่างย่ิง จากการศึกษาและวิเคราะห์ข้อมูลเพื่อให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา และ คณะกรรมาธกิ ารวสิ ามญั ฯ ใชเ้ ปน็ ข้อมูลประกอบการพิจารณาร่างพระราชบัญญตั งิ บประมาณรายจ่ายประจาปี งบประมาณ พ.ศ. 2565 มีประเดน็ สาคญั โดยสรุป ดงั นี้ 1. ภาวะเศรษฐกิจไทย มีการหดตัวจากที่ผ่านมา สืบเนื่องจากการแพร่ระบาดของ COVID-19 ทเี่ กิดขน้ึ ในเดือนมีนาคม 2563 ธันวาคม 2563 และเมษายน 2564 โดยอัตราการขยายตัวทางเศรษฐกจิ (Real GDP Growth Rate) เท่ากับ ร้อยละ -6.1 ในปี 2563 ท้ังนี้ หากสถานการณ์ดังกล่าวยังไม่คลี่คลายจะส่งผล กระทบต่อการจัดเก็บรายได้ของรัฐบาลในปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 และเกิดความเดือดร้อนของประชาชน ทุกภาคส่วนเป็นอย่างมาก ดังน้ัน การจัดสรรงบประมาณของรัฐบาลควรพิจารณาจัดลาดับความสาคัญ โดยคานึงถึงการแก้ไขปัญหาความเดือดร้อนเร่งด่วนของประชาชน และส่งเสริม สนับสนุนการช่วยเหลือ ภาคเศรษฐกจิ ท่ไี ดร้ บั ผลกระทบภายใตส้ ถานการณใ์ นปจั จบุ ัน ทม่ี ีแนวโนม้ การจัดเกบ็ รายได้ทล่ี ดลง 2. การจดั เก็บรายได้ของรฐั บาล มีแนวโน้มขยายตัวตามการฟน้ื ตวั ทางเศรษฐกิจและการขยายตัวของ GDP ในอนาคต อย่างไรก็ตาม เม่ือพิจารณาสัดส่วนรายได้นาส่งคลังต่อ GDP ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 ต่า กว่าประมาณการรายได้ 343,575 ล้านบาท สะท้อนถึงผลกระทบอย่างรุนแรงต่อการจดั เก็บรายได้ส่งคลังของ หนว่ ยงานภาครฐั เนอ่ื งจากสถานการณก์ ารระบาดของ COVID-19 3. ฐานะการคลังตามระบบกระแสเงินสดของรัฐบาลน้ันแม้ปริมาณเงินคงคลังอยู่ในระดับท่ีเพียงพอ ต่อสภาพคล่องและการเบิกจ่ายของหน่วยงานภาครัฐ แต่การแพร่ระบาดของ COVID-19 ส่งผลให้ขาดดุล เงินสดก่อนกู้ในปี 2563 สูงถึง 724,966 ล้านบาท ทาให้รัฐบาลต้องกู้เงินเพ่ือชดเชยการขาดดุลงบประมาณ จานวนมาก เพอ่ื รักษาสภาพคลอ่ งของเงินคงคลงั สานักงานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร -ข- สานักงบประมาณของรฐั สภา 5

วิเคราะห์ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 4. ประสิทธิภาพการเบิกจ่าย เป็นอีกปัจจัยหนึ่งในการพิจารณาจัดสรรงบประมาณให้แก่หน่วยรับ งบประมาณ ท้ังนี้ ผลการเบิกจ่ายงบประมาณของปีงบประมาณ พ.ศ. 2561 - 2563 ในภาพรวมของประเทศ เฉล่ียร้อยละ 92.1 แต่เม่ือพิจารณาความสามารถในการเบิกจ่ายเฉพาะรายจ่ายลงทุนมีค่าเฉลี่ยเพียงร้อยละ 69.1 ซ่ึงการเบิกจ่ายรายจ่ายลงทุนท่ีล่าช้าจะส่งผลต่อการดาเนินโครงการลงทุนภาครัฐ และเป็นต้นทุน คา่ เสยี โอกาสในการพัฒนาประเทศ 5. แนวทางการจัดทางบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 ส่วนใหญ่ยังคง คล้ายคลึงกับปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 อย่างไรก็ตาม มีประเด็นที่รัฐบาลให้ความสาคัญเพ่ิมขึ้นจาก ปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 คือ 1) ให้ความสาคัญกับแผนแม่บทเฉพาะกิจภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติอันเป็นผล มาจากสถานการณ์การแพร่ระบาดของ COVID-19 และแผนย่อยของแผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ 23 ประเด็น และแผนการปฏิรูปประเทศ (ฉบับปรับปรุง) ท้ัง 13 ด้าน 2) ให้ความสาคัญกับการพิจารณา ใหค้ รอบคลุมการลงทุนจากทกุ แหลง่ เงนิ 3) เนน้ ให้ความสาคัญกับสวัสดิการท่จี าเปน็ สาหรบั กลุ่มเปราะบางทาง สังคม และ 4) เพ่ิมในส่วนของการดาเนินการจัดทางบประมาณรายจ่ายประจาปีให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ แหง่ ราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 6. การจดั ทางบประมาณรายจ่ายประจาปี งบประมาณ พ.ศ. 2565 มีกรอบวงเงินรายจ่าย ท้ังสิ้น 3,100,000 ล้านบาท คิดเป็นสัดส่วน 17.9 ต่อ GDP ลดลงจากปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 จานวน 185,962.5 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 5.7 โดยคาดว่าจะมีการจัดเก็บรายได้สุทธิ จานวน 2,400,000 ล้านบาท หรือคิดเป็นร้อยละ 13.8 ของ GDP และวงเงินกู้เพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณ ไว้ จานวน 700,000 ลา้ นบาท หรือคิดเปน็ ร้อยละ 4.0 ของ GDP ซ่งึ เป็นการดาเนินนโยบายขาดดลุ งบประมาณ อย่างตอ่ เนื่อง โดยมีโครงสร้างงบประมาณรายจา่ ยประจาปี พ.ศ. 2565 ดังน้ี 1) รายจ่ายประจา จานวน 2,360,543.0 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 76.1 ของงบประมาณรายจ่าย ประจาปี ลดลงจากปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 จานวน 177,109.3 ล้านบาท ลดลงร้อยละ 7.0 2) รายจ่ายเพื่อชดใช้เงินคงคลัง จานวน 596.7 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 0.02 ของงบประมาณ รายจ่ายประจาปี เพ่ือชดใช้เงินคงคลังที่ได้จ่ายไปแล้วตามพระราชบัญญัติเงินคงคลัง พ.ศ. 2491 และท่ีแก้ไข เพม่ิ เตมิ 3) รายจ่ายเพ่ือชดใช้เงินทุนสารองจ่าย จานวน 24,978.6 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 0.8 ของ งบประมาณรายจ่ายประจาปี เพ่ือชดใช้เงินทุนสารองจ่ายที่ได้นาไปใช้จ่ายในการเยียวยาประชาชนท่ีได้รับ ผลกระทบจากการแพรร่ ะบาดของ COVID-19 4) รายจา่ ยลงทนุ จานวน 624,399.9 ลา้ นบาท คิดเป็นร้อยละ 20.1 ของงบประมาณรายจ่ายประจาปี ลดลงจากปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 จานวน 24,910.3 ลา้ นบาท ลดลงรอ้ ยละ 3.8 5) รายจ่ายชาระคืนต้นเงินกู้ จานวน 100,000 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 3.2 ของงบประมาณรายจา่ ย ประจาปี เพมิ่ ขนึ้ จากปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 จานวน 1,000 ลา้ นบาท เพมิ่ ขนึ้ ร้อยละ 1.0 สานักงานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร -ค- สานักงบประมาณของรฐั สภา 6

วิเคราะหร์ า่ งพระราชบัญญตั ิงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 ทั้งนี้ PBO ได้วิเคราะห์การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 ในมิติ ตา่ ง ๆ ไว้ดงั นี้ 1. งบประมาณจาแนกตามประเภทกลุ่มรายจ่าย ประกอบด้วย 8 กลุ่มตามลาดับ ดังนี้ 1) รายจ่าย หน่วยรับงบประมาณ จานวน 1,032,010.9 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 33.3 2) รายจ่ายบุคลากร จานวน 770,160.0 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 24.8 3) รายจ่ายงบกลาง จานวน 571,047.3 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 18.4 4) รายจ่ายชาระหนี้ภาครัฐ จานวน 297,631.4 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 9.6 5) รายจ่ายบูรณาการ จานวน 208,177.3 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 6.7 6) รายจ่ายสาหรับทุนหมุนเวียน จานวน 195,397.8 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 6.3 7) รายจ่ายเพ่ือชดใช้เงินทุนสารองจ่าย จานวน 24,978.6 ล้านบาท คิดเป็น ร้อยละ 0.8 และ 8) รายจา่ ยเพ่ือชดใชเ้ งินคงคลงั จานวน 596.7 ลา้ นบาท คดิ เป็นรอ้ ยละ 0.02 2. งบประมาณจาแนกตามประเภทงบรายจ่าย ประกอบด้วย 5 งบรายจ่าย ดังน้ี 1) งบบุคลากร จานวน 621,374.9 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 20.0 2) งบดาเนินงาน จานวน 209,418.1 ล้านบาท คิดเป็น ร้อยละ 6.8 3) งบลงทุน จานวน 472,612.0 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 15.2 4) งบเงินอุดหนุน จานวน 1,072,796.7 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 34.6 และ 5) งบรายจ่ายอ่ืน จานวน 723,798.3 ล้านบาท คิดเป็น ร้อยละ 23.4 3. งบประมาณบูรณาการ (Agenda) รัฐบาลยังคงให้ความสาคัญกับการจัดทางบประมาณ ในลักษณะบูรณาการอย่างต่อเนื่อง ด้วยการจัดสรรงบประมาณบูรณาการจานวนทั้งส้ิน 208,177.3 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 6.7 ของงบประมาณรายจ่ายประจาปี ทั้งนี้ มีการปรับแผนงานบูรณาการการพัฒนา อุตสาหกรรมและบริการอนาคต แผนงานบูรณาการพัฒนาพนื้ ที่เขตเศรษฐกิจพิเศษ และแผนบรู ณาการพัฒนา พื้นทรี่ ะดบั ภาค ไปเป็นแผนงานยทุ ธศาสตร์ ทาให้แผนงานบรู ณาการลดจาก 14 แผนงานในปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 เหลือ 11 แผนงานในปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 ซึ่งการดาเนินงานตามแผนงานบูรณาการที่ผ่านมามี ปัญหาอุปสรรค คือ ยุทธศาสตร์ยังไม่มีความชัดเจน แต่ละหน่วยงานมีการตั้งเป้าหมายท่ีแตกต่างกัน การประสานงานระหว่างหน่วยงานกลางของภาครัฐ ขาดการเช่ือมโยงเพ่ือขับเคล่ือนร่วมกันอย่างเป็นระบบ รวมท้ังมขี ้อจากัดของโครงสรา้ งและสถานภาพของสว่ นราชการ และขอ้ จากัดของกลไกการบริหารจดั การ 4. งบประมาณรายจา่ ยงบกลาง ตั้งไว้จานวน 571,047.3 ล้านบาท คดิ เป็นสดั ส่วน ร้อยละ 18.4 ของ งบประมาณรายจ่ายประจาปี ลดลงจากปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 จานวน 43,568.9 ล้านบาท ลดลงร้อยละ 7.1 โดยเงินเบี้ยหวัด บาเหน็จ บานาญ ยังคงเป็นรายการท่ีได้รับจัดสรรงบประมาณมากที่สุดจานวน 310,600.0 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 54.4 ของรายจ่ายงบกลาง สาหรับ “รายการเงินสารองจ่ายเพ่ือกรณี ฉุกเฉินหรือจาเป็น” ต้ังไว้จานวน 89,000.0 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 15.6 ของรายจ่ายงบกลาง หรือ ร้อยละ 2.9 ของงบประมาณรายจ่ายประจาปี 5. งบประมาณรายจ่ายของรัฐวิสาหกิจ โดยหลักการแล้วรัฐวิสาหกิจต้องพ่ึงพาตนเองได้ โดยไม่จาต้องพ่ึงพางบประมาณแผ่นดิน แต่ด้วยเหตุผลและความจาเป็นทาให้รัฐยังต้องจัดสรรงบประมาณ รายจา่ ยประจาปีเป็นเงินอดุ หนนุ ให้รัฐวิสาหกิจอยา่ งตอ่ เนือ่ ง สาหรับในปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 มีการจัดสรรเงินอุดหนุนให้แก่รัฐวิสาหกิจ จานวน 24 แห่ง รวมเป็นเงินจานวน 130,586.4 ล้านบาท ลดลงจากปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 จานวน 23,105.9 ล้านบาท ลดลงร้อยละ 15.0 ส่วนใหญ่เป็นรายจ่ายในการดาเนินงานภายใต้แผนงานพ้ืนฐานและแผนงานยุทธศาสตร์ สานักงานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร -ง- สานกั งบประมาณของรัฐสภา 7

วเิ คราะหร์ า่ งพระราชบัญญัติงบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 และรายจ่ายแผนงานบริหารหนี้ภาครัฐ อย่างไรก็ดี มีรัฐวิสาหกิจ 11 แห่ง ที่ยังต้องขอรับเงินอุดหนุนเพ่ือเป็น “รายจา่ ยบุคลากร” จากงบประมาณรายจ่ายประจาปซี ่งึ อาจจะต้องทบทวนสถานะความเป็นรฐั วสิ าหกจิ 6. งบประมาณรายจ่ายทุนหมุนเวียน ปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 ทุนหมุนเวียนได้รับจัดสรร งบประมาณ จานวน 29 ทุน รวมเป็นเงินทั้งส้ิน 195,397.8 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 6.3 ของงบประมาณ รายจ่ายประจาปี ลดลงจากปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 จานวน 27,626.9 ล้านบาท ลดลงร้อยละ 12.4 โดยประเภททุนหมุนเวียนท่ีได้รับจัดสรรงบประมาณสูงสุด คือ ทุนหมุนเวียนประเภทเพื่อการสงเคราะห์และ สวัสดิการสังคม จานวน 172,370.7 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 88.2 รองลงมา คือ ทุนหมุนเวียนประเภท เพอ่ื การสนับสนุนส่งเสรมิ จานวน 22,902.5 ล้านบาท คิดเป็นรอ้ ยละ 11.7 และทนุ หมุนเวยี นประเภทเพ่ือการ กู้ยืม จานวน 124.7 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 0.1 ท้ังนี้ มีข้อสังเกตว่าฐานะทางการเงินของทุนหมุนเวียน มีวงเงินค่อนข้างสูงและเป็นสินทรัพย์ท่ีมีสภาพคล่องสูง จึงควรบริหารสินทรัพย์อย่างมีประสิทธิภาพ เพื่อไม่ให้ เกิดค่าเสียโอกาสของงบประมาณทจ่ี ะนาไปดาเนินการในเร่ืองทีส่ าคญั อ่นื ๆ 7. งบประมาณรายจ่ายองค์การมหาชน ปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 องค์การมหาชนได้รับจัดสรร งบประมาณเป็นเงินอุดหนุนทัว่ ไป รวม 59 แห่ง จานวน 21,163.5 ลา้ นบาท หรือรอ้ ยละ 0.7 ของงบประมาณ รายจ่ายประจาปี ลดลงจากปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 จานวน 4,834.8 ล้านบาท หรือลดลงร้อยละ 18.6 โดยองค์การมหาชนที่ได้รับจดั สรรงบประมาณสงู สุด คือ สานักงานพัฒนาวทิ ยาศาสตร์และเทคโนโลยีแห่งชาติ ไดร้ ับงบประมาณ 4,967.0 ล้านบาท ท้งั นี้ มขี ้อสังเกตว่า องคก์ ารมหาชนมีสนิ ทรัพย์ท่ีมสี ภาพคล่องซ่ึงเกิดจาก งบประมาณเหลือจ่ายที่สะสมกับเงินรายได้จากการดาเนินงานค่อนข้างสูง จึงสามารถนาเงินดังกล่าวมาสมทบ กับงบประมาณรายจ่ายประจาปไี ด้ 8. งบประมาณรายจ่ายในมิติพื้นที่ (Area) รัฐบาลได้ให้ความสาคัญกับการจัดสรรงบประมาณ รายจ่ายในมิติพื้นที่ (Area) โดยครอบคลุม ระดับจังหวัดและกลุ่มจังหวัด และระดับท้องถ่ินมาอย่างต่อเนื่อง งบประมาณส่วนใหญจ่ ัดสรรให้พื้นทใ่ี นระดับทอ้ งถน่ิ เปน็ เงินอุดหนุนองคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถิน่ (อปท.) สาหรับปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 ได้มีการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายในมิติพ้ืนที่ (Area) เป็น งบประมาณรายจ่ายของจงั หวัดและกลุ่มจังหวัด จานวน 17,411.0 ลา้ นบาท และเปน็ เงนิ อดุ หนุนให้กับท้องถ่ิน จานวน 299,587.0 ล้านบาท และเป็นท่ีน่าสังเกตว่างบประมาณจังหวัดและกลุ่มจังหวัดลดลงจาก ปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 จานวน 5,698.5 ล้านบาท ในขณะท่ีเงินอุดหนุนท้องถ่ินลดลง จานวน 15,988.2 ล้านบาท หากพิจารณาการจัดทางบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 ตามกรอบวินัยการเงิน การคลังในมาตรา 20 แห่งพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 และประกาศของ คณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐ ซึ่งออกตามความในมาตรา 11 แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว พบว่าการจัดทางบประมาณรายจ่ายประจาปียังอยู่ในกรอบวินัยการเงินการคลังของรัฐ โดยเฉพาะรายจ่าย ลงทุนท่ีมีสัดส่วนร้อยละ 20.1 ของงบประมาณรายจ่ายประจาปีสูงกว่ากรอบที่กฎหมายกาหนดเล็กน้อย อย่างไรก็ตาม ภาระทางการเงินท่ีค้างชาระแก่สถาบันการเงินเฉพาะกิจที่ได้รับมอบหมายให้ดาเนินกิจกรรม ก่ึงการคลัง มียอดค้างชาระสะสมถึง 862,792.1 ล้านบาท คิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 27.8 แม้จะอยู่ในกรอบ ของกฎหมาย แตห่ ากไม่ตั้งงบประมาณชดเชยให้ตามกาหนดจะมียอดสะสมเพ่มิ สูงขึ้นจนกระทบต่อความยั่งยืน ทางการคลังในระยะยาวได้ สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร -จ- สานักงบประมาณของรฐั สภา 8

วิเคราะห์รา่ งพระราชบัญญตั ิงบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 สาหรับการก่อหนี้ผกู พันข้ามปีงบประมาณทม่ี ีอยู่จานวนมาก ซ่ึงอาจมีผลกระทบต่อภาระทางการคลงั ในอนาคต และสมุ่ เสย่ี งต่อความย่งั ยืนทางการคลังภาครฐั เนอื่ งจากเมอ่ื พิจารณาภาระผูกพันงบประมาณข้ามปี เฉพาะรายการใหม่ท่ีเร่ิมดาเนินการในปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 จานวน 103,663.4 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 3.3 ของงบประมาณรายจา่ ยประจาปี (ไม่รวมเงนิ นอกงบประมาณ) แต่หากพิจารณาสดั สว่ นของภาพรวมภาระ ผูกพันงบประมาณเมื่อเทียบกบั วงเงินงบประมาณรายจ่ายประจาปี จะพบว่า ภาพรวมภาระผูกพันงบประมาณ ระหว่างปี พ.ศ. 2562-2565 มีแนวโน้มที่ลดลงเพียงเล็กน้อยเม่ือเทียบกับภาระผูกพันงบประมาณรายการใหม่ คือ จากร้อยละ 39.9 ในปี พ.ศ. 2562 เป็นร้อยละ 34.7 ในปี พ.ศ. 2565 ท้ังน้ี ภาระผูกพันงบประมาณ ส่วนใหญ่เป็นภาระผูกพันจากรายการเดิมที่ได้รับอนุมัติไว้แล้วก่อนปีงบประมาณ สัดส่วนเฉลี่ยที่ร้อยละ 78.1 โดยในปี พ.ศ. 2565 มสี ดั สว่ นของภาระผูกพนั จากรายการเดมิ คดิ เปน็ ร้อยละ 90.4 ซงึ่ สูงสุดในรอบ 10 ปี สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร -ฉ- สานักงบประมาณของรฐั สภา 9

วิเคราะห์ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 สารบัญ คานา .............................................................................................................................................................. ก บทสรปุ ผู้บริหาร.............................................................................................................................................. ข สารบญั ........................................................................................................................................................... ช สารบญั ตาราง ................................................................................................................................................ ฌ สารบญั แผนภาพ.............................................................................................................................................ฎ ส่วนที่ 1 .......................................................................................................................................................... 1 ภาวะเศรษฐกิจมหภาคและการคลงั ................................................................................................................ 1 1.1 ภาวะเศรษฐกจิ มหภาค................................................................................................................ 1 1.2 แนวโนม้ ทางการคลัง................................................................................................................... 5 1.3 ปจั จยั เสยี่ งทางเศรษฐกจิ ............................................................................................................. 8 1.4 ปัจจยั เสย่ี งทางการคลงั ............................................................................................................. 10 ส่วนท่ี 2 ........................................................................................................................................................ 17 นโยบายการจดั ทางบประมาณรายจา่ ยประจาปี ............................................................................................ 17 2.1 นโยบายงบประมาณและวงเงินงบประมาณรายจา่ ยประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2565 ............... 17 2.2 แนวทางการจัดทางบประมาณรายจ่ายประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2565................................... 20 2.3 ภาพรวมงบประมาณรายจ่ายประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2565.................................................. 21 2.4 การวิเคราะห์ความเชอ่ื มโยงยทุ ธศาสตร์ชาติ 20 ปี .................................................................... 22 สว่ นท่ี 3 ........................................................................................................................................................ 26 วิเคราะห์งบประมาณรายจา่ ยประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2565 ..................................................................... 26 3.1 แนวโน้มวงเงนิ งบประมาณและโครงสร้างงบประมาณรายจา่ ยประจาปี..................................... 26 3.2 งบประมาณรายจ่ายจาแนกตามกลุ่มรายจา่ ย ............................................................................ 29 3.3 งบประมาณรายจ่ายจาแนกตามประเภทงบรายจ่าย.................................................................. 30 3.4 งบประมาณรายจ่ายจาแนกตามกระทรวง ................................................................................. 32 3.5 งบประมาณรายจา่ ยบรู ณาการเชิงยุทธศาสตร์........................................................................... 35 3.6 งบประมาณรายจา่ ยงบกลาง ..................................................................................................... 40 3.7 งบประมาณรายจ่ายสาหรับรฐั วิสาหกจิ ..................................................................................... 44 3.8 งบประมาณทนุ หมนุ เวียน.......................................................................................................... 48 3.9 งบประมาณรายจา่ ยขององค์การมหาชน................................................................................... 54 3.10 จังหวัดและกลมุ่ จังหวดั ........................................................................................................... 57 3.11 ประมาณการรายไดแ้ ละงบประมาณท่จี ดั สรรใหแ้ กอ่ งค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน ...................... 63 สานักงานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร -ช- สานักงบประมาณของรฐั สภา 10

วเิ คราะหร์ า่ งพระราชบัญญตั ิงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 สว่ นที่ 4 ........................................................................................................................................................ 71 การวิเคราะห์ผลกระทบต่อกรอบวนิ ยั การเงินการคลงั ของรัฐ......................................................................... 71 ส่วนท่ี 5 ........................................................................................................................................................ 76 วเิ คราะหร์ ายงานการเงนิ รวมภาครัฐ.............................................................................................................. 76 5.1 วิเคราะห์ฐานะการเงินของภาครัฐ ............................................................................................. 76 5.2 วิเคราะหผ์ ลการดาเนินงานปี 2563........................................................................................... 78 5.3 อัตราสว่ นตา่ ง ๆ........................................................................................................................ 79 5.4 สัดสว่ นหน้สี นิ ระยะยาว เปรียบเทียบกบั ผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (GDP) .......................... 81 ส่วนท่ี 6 ........................................................................................................................................................ 83 ประสทิ ธภิ าพการเบิกจ่ายงบประมาณ........................................................................................................... 83 6.1 สรุปผลการเบิกจ่ายงบประมาณรายจา่ ยย้อนหลัง 3 ปี (ปงี บประมาณ พ.ศ. 2561 - 2563) ...... 83 6.2 รายงานสถานะเงนิ กันไว้เบกิ เหลื่อมปี ตงั้ แตป่ งี บประมาณ พ.ศ. 2555 - 2562 ......................... 85 6.3 สรุปผลการเบิกจา่ ยงบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 ................................. 87 บรรณานกุ รม ................................................................................................................................................ 91 สานกั งานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร -ซ- สานกั งบประมาณของรัฐสภา 11

วเิ คราะห์รา่ งพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 สารบญั ตาราง ตารางท่ี 1.4 - 1 สัดสว่ นของรายจา่ ยบคุ ลากรภาครฐั ต่องบประมาณรายจ่ายประจาปี 10 พ.ศ. 2564 - 2565 11 13 ตารางท่ี 1.4 - 2 สถติ ิกาลงั คนภาครฐั ในฝ่ายพลเรือนระหว่าง พ.ศ. 2558 - 2562 16 ตารางที่ 1.4 - 3 สรปุ ภาระผูกพนั งบประมาณข้ามปีในปงี บประมาณ พ.ศ. 2565 ตารางที่ 1.4 - 4 ภาระงบประมาณค้างจ่ายโครงการตามนโยบายรฐั โดยสถาบนั การเงนิ เฉพาะกจิ 31 ตารางที่ 3.3 - 1 การเปรียบเทียบงบประมาณรายจ่าย ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2561 - 2565 32 36 จาแนกตามประเภทงบรายจ่าย ตารางที่ 3.4 - 1 เปรียบเทียบสัดส่วนงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 - 2565 38 ตารางท่ี 3.5 - 1 งบประมาณแผนงานบูรณาการ ปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 - 2565 45 ตารางท่ี 3.5 - 2 ผลการเบิกจา่ ยงบประมาณรายจา่ ยแผนงานบรู ณาการ 46 ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2564 52 ตารางที่ 3.7 - 1 เงินนาสง่ รายได้แผ่นดินสะสมของรัฐวิสาหกิจ ต้ังแต่ต้นปีงบประมาณ - มนี าคม 2564 53 ตารางที่ 3.7 - 2 เงนิ อดุ หนนุ ให้แก่รฐั วสิ าหกิจ จาแนกตามกลุ่มงบประมาณ 63 ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2565 64 ตารางที่ 3.8 - 1 ภาพรวมงบการเงินของทนุ หมุนเวยี น 115 ทุน ตารางที่ 3.8 - 2 ฐานะการเงินของทนุ หมุนเวยี นท่ีไดร้ บั จัดสรรงบประมาณ ปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 66 ตารางท่ี 3.11 - 1 รายได้สุทธิของรฐั บาล (ไม่รวมเงนิ กู้) และรายได้ตามประมาณการและเงินอดุ หนุน 68 ที่จดั สรรให้ อปท.ปงี บประมาณ พ.ศ. 2564 - 2565 73 ตารางที่ 3.11 - 2 การจัดสรรรายไดแ้ ละเงนิ อุดหนนุ ใหแ้ ก่ อปท. ปงี บประมาณ พ.ศ. 2564 - 2565 76 ตารางที่ 3.11 - 3 สัดสว่ นรายไดส้ ทุ ธริ ัฐบาล (ไม่รวมเงินกู)้ และรายได้ของ อปท. 78 79 ปีงบประมาณ พ.ศ. 2561 - 2565 80 ตารางท่ี 3.11 - 4 การจดั สรรงบประมาณรายจ่ายเป็นอดุ หนุนให้แก่ อปท. 81 ปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 - 2565 ตารางที่ 4 - 1 แสดงผลการจดั ทางบประมาณรายจ่ายประจาปยี ้อนหลงั 2563 - 2565 ตารางท่ี 5.1 - 1 เปรยี บเทียบฐานะการเงนิ ผลการดาเนินงานของหนว่ ยงานของรัฐ ปี 2561 - 2563 ตารางท่ี 5.2 - 1 เปรยี บเทียบประมาณการรายไดภ้ าษีกับการจดั เก็บได้จรงิ ปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 ตารางที่ 5.3 - 1 อตั ราสว่ นทางการเงนิ ที่สาคัญ ปีงบประมาณ พ.ศ. 2561 - 2563 ตารางที่ 5.3 - 2 อัตราส่วนตา่ ง ๆ ต่อหัวประชากร ปี 2561 - 2563 ตารางท่ี 5.4 - 1 สดั ส่วนหน้ีสนิ ระยะยาว เปรียบเทยี บกับผลติ ภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (GDP) ปี 2562 - 2563 สานกั งานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร -ฌ- สานกั งบประมาณของรฐั สภา 12

วเิ คราะหร์ า่ งพระราชบัญญตั ิงบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 ตารางที่ 6.2 - 1 สถานะเงินกนั ไว้เบิกเหล่ือมปีงบประมาณ พ.ศ. 2555 - 2562 85 (จาแนกรายปีงบประมาณ) 86 ตารางที่ 6.2 - 2 สถานะเงนิ กันไวเ้ บิกเหลื่อมปีงบประมาณ พ.ศ. 2555 - 2562 88 (จาแนกรายกระทรวง/หนว่ ยงาน) 88 ตารางที่ 6.3 - 1 มาตรการการคลังดา้ นการใช้จา่ ยภาครฐั ปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 ตารางท่ี 6.3 - 2 สรปุ ผลการเบกิ จา่ ยงบประมาณรายจา่ ยภาพรวมประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 ไตรมาสที่ 2 (ต้ังแตว่ นั ที่ 1 ตุลาคม 2563 ถงึ วันท่ี 31 มีนาคม 2564) สานักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร -ญ- สานกั งบประมาณของรัฐสภา 13

วิเคราะหร์ ่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 สารบัญแผนภาพ แผนภาพท่ี 1.1 - 1 GDP ณ ราคาตลาด 1 แผนภาพท่ี 1.1 - 2 อัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจ 1 แผนภาพที่ 1.1 - 3 ดชั นกี ารใชจ้ า่ ยภาคบริการ (ปรับฤดกู าล) 1 แผนภาพท่ี 1.1 - 4 ดัชนีการใชจ้ ่ายของนักท่องเท่ียวตา่ งชาติ (ปรบั ฤดกู าล) 2 แผนภาพท่ี 1.1 - 5 การส่งออกสนิ ค้าและบริการ 2 แผนภาพท่ี 1.1 - 6 จานวนนักทอ่ งเท่ียวตา่ งชาติ 2 แผนภาพท่ี 1.1 - 7 อัตราเงนิ เฟ้อทวั่ ไป 3 แผนภาพท่ี 1.1 - 8 อตั ราและจานวนผ้วู ่างงาน 3 แผนภาพที่ 1.1 - 9 สัดสว่ นหนภ้ี าคครวั เรอื นต่อ GDP 3 แผนภาพที่ 1.1 - 10 สัดสว่ นหน้สี าธารณะตอ่ GDP 4 แผนภาพที่ 1.1 - 11 สดั ส่วนดลุ บญั ชเี ดนิ สะพัดต่อ GDP 4 แผนภาพที่ 1.1 - 12 เงินสารองระหว่างประเทศ 4 แผนภาพที่ 1.2 - 1 ประสิทธภิ าพการเบิกจา่ ยงบประมาณ 5 แผนภาพที่ 1.2 - 2 ประสิทธิภาพการจัดเก็บรายได้ของหนว่ ยงานภาครฐั 5 แผนภาพที่ 1.2 - 3 ประมาณการรายได้และรายได้นาสง่ คลงั 5 แผนภาพที่ 1.2 - 4 สัดสว่ นรายไดน้ าส่งคลังต่อ GDP 6 แผนภาพที่ 1.2 - 5 ปริมาณเงินคงคลัง (ณ วนั สน้ิ ปีงบประมาณ) 6 แผนภาพท่ี 1.2 - 6 การเปรียบเทยี บการขาดดุลเงินสดกอ่ นกู้กับการก้เู พ่อื ชดเชยการขาดดลุ งบประมาณ (ณ วันสิ้นปงี บประมาณ) 6 แผนภาพท่ี 1.2 - 7 แผนการก่อหนี้ใหมภ่ ายใต้แผนการบริหารหนีส้ าธารณะ 7 แผนภาพท่ี 1.2 - 8 หนี้สาธารณะคงค้าง ณ วนั ส้ินปงี บประมาณ 7 แผนภาพท่ี 1.3 - 1 ปัจจยั เสย่ี งทางเศรษฐกิจ 8 แผนภาพท่ี 1.4 - 1 กระทรวงที่มวี งเงนิ ภาระผูกพันงบประมาณข้ามปีทง้ั ส้ินในปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 สูงสดุ 5 ลาดับแรก 13 แผนภาพที่ 1.4 - 2 กระทรวงท่ีมีภาระผกู พันงบประมาณข้ามปีรายการใหมใ่ นปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 สงู สุด 5 ลาดบั แรก 13 แผนภาพที่ 1.4 - 3 สัดส่วนภาระผกู พนั งบประมาณขา้ มปี ปงี บประมาณ พ.ศ. 2556 - 2565 ตามกรอบวนิ ยั การเงนิ การคลังของรัฐ (ไม่รวมเงินนอกงบประมาณ) 14 แผนภาพท่ี 1.4 - 4 สดั สว่ นภาระผูกพันงบประมาณขา้ มปี ปีงบประมาณ พ.ศ. 2556 - 2565 จาแนกตามประเภทรายการผูกพนั (ไมร่ วมเงินนอกงบประมาณ) 15 สานกั งานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร -ฎ- สานกั งบประมาณของรัฐสภา 14

วิเคราะห์ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 แผนภาพท่ี 2.1 - 1 ประมาณการรายได้รฐั บาลและวงเงินงบประมาณรายจ่าย แผนภาพที่ 2.1 - 2 ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2564 และ 2565 17 แผนภาพที่ 2.1 - 3 แผนภาพที่ 2.2 - 1 กรอบการกเู้ งนิ สูงสดุ เพ่ือชดเชยการขาดดุลงบประมาณ 17 แผนภาพท่ี 2.3 - 1 การกู้เงนิ เพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณ ปงี บประมาณ พ.ศ. 2552 - 2565 19 แผนภาพท่ี 2.4 - 1 แผนภาพท่ี 2.4 - 2 นโยบายและแนวทางการจัดทางบประมาณรายจ่าย แผนภาพที่ 2.4 - 3 ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 20 แผนภาพท่ี 2.4 - 4 ภาพรวมงบประมาณรายจา่ ยประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2565 21 แผนภาพท่ี 3.1 - 1 แผนภาพท่ี 3.1 - 2 ความเชอ่ื มโยงกับยุทธศาสตรช์ าติ กับแผนแมบ่ ท 22 แผนภาพท่ี 3.1 - 3 แผนภาพท่ี 3.2 - 1 งบประมาณรายจ่ายประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2565 ตามยุทธศาสตร์ชาติ 23 แผนภาพท่ี 3.2 - 2 งบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 แผนภาพท่ี 3.3 - 1 แผนภาพท่ี 3.4 - 1 ตามแผนแมบ่ ทภายใต้ยทุ ธศาสตรช์ าติ 23 แผนภาพที่ 3.5 - 1 แผนภาพท่ี 3.6 - 1 ความเชอื่ มโยงงบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 ตามยุทธศาสตร์ แผนภาพท่ี 3.6 - 2 แผนภาพที่ 3.6 - 3 จดั สรรงบประมาณ แผนแม่บทภายใต้ยทุ ธศาสตร์ชาติและยทุ ธศาสตรช์ าติ 24 แผนภาพที่ 3.6 - 4 แผนภาพท่ี 3.6 - 5 แนวโน้มวงเงินงบประมาณรายจ่ายประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2555 - 2565 26 แผนภาพที่ 3.7 - 1 แผนภาพท่ี 3.8 - 1 โครงสรา้ งงบประมาณรายจ่ายประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2565 27 แผนภาพที่ 3.8 - 2 แผนภาพท่ี 3.8 - 3 เปรยี บเทียบโครงสรา้ งงบประมาณ 5 ปีย้อนหลงั 28 แผนภาพท่ี 3.8 - 4 สัดสว่ นงบประมาณรายจ่าย 8 กลมุ่ ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 29 แผนภาพที่ 3.8 - 5 แผนภาพท่ี 3.8 - 6 เปรียบเทียบสดั ส่วนงบประมาณรายจา่ ย 8 กลมุ่ ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 - 2565 29 สัดส่วนประเภทงบรายจ่ายตอ่ งบประมาณรายจ่ายประจาปี พ.ศ. 2561 - 2565 31 งบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ 2565 34 การจัดสรรงบประมาณแผนงานบรู ณาการ ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 37 แนวโนม้ การจดั สรรงบประมาณรายจ่ายงบกลาง ในช่วงปี 2560 - 2565 40 งบประมาณรายจา่ ยงบกลาง ปี 2565 จาแนกตามรายการ 41 งบประมาณรายจ่ายงบกลาง ปี 2565 จาแนกตามตามเหตุผลและความจาเปน็ 42 งบประมาณรายจ่ายงบกลาง ปี 2565 จาแนกตามตามลักษณะการใช้จ่าย 42 งบประมาณรายจา่ ยงบกลาง รายการเงินสารองจ่ายเพื่อกรณีฉกุ เฉนิ หรือจาเป็น 43 เงนิ อุดหนนุ ให้แกร่ ฐั วสิ าหกิจ ปงี บประมาณ 2565 จาแนกตามกลมุ่ งบประมาณ 45 ภาพรวมงบประมาณทนุ หมุนเวยี น 5 ปี (พ.ศ. 2561 - 2565) 48 ภาพรวมงบประมาณทุนหมนุ เวียน ปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 49 งบประมาณทนุ หมนุ เวยี นตามประเภทหน่วยรบั งบประมาณ 49 งบประมาณทนุ หมนุ เวยี น ปงี บประมาณ พ.ศ. 2565 จาแนกตามประเภททนุ หมนุ เวยี น 50 งบประมาณทนุ หมุนเวยี น ปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 จาแนกตามยุทธศาสตร์ชาติ 51 งบประมาณทนุ หมุนเวยี น ปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 จาแนกตามแผนแมบ่ ทฯ 52 สานกั งานเลขาธิการสภาผ้แู ทนราษฎร -ฏ- สานักงบประมาณของรัฐสภา 15

วเิ คราะห์ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 แผนภาพท่ี 3.9 - 1 งบประมาณขององค์การมหาชน ระหว่างปีงบประมาณ พ.ศ. 2561 - 2565 54 แผนภาพที่ 3.9 - 2 รายงานผลการดาเนนิ งานทางการเงนิ ขององค์การมหาชน 55 สาหรับปสี น้ิ สดุ วันท่ี 30 กนั ยายน 2561 - 2563 แผนภาพที่ 3.9 - 3 งบประมาณและการสมทบงบประมาณรายจ่ายประจาปี 56 57 ระหวา่ งปงี บประมาณ พ.ศ. 2561 - 2565 58 แผนภาพท่ี 3.10 - 1 หลักเกณฑ์การจัดสรรงบประมาณใหจ้ งั หวัด 76 จังหวดั 59 แผนภาพที่ 3.10 - 2 หลกั เกณฑ์การจดั สรรงบประมาณให้กลมุ่ จังหวัด 18 กล่มุ จงั หวดั 60 แผนภาพท่ี 3.10 - 3 แนวโน้มภาพรวมงบประมาณจงั หวัดและกลุ่มจงั หวดั 61 แผนภาพท่ี 3.10 - 4 งบประมาณจังหวดั และกลุม่ จังหวดั ยอ้ นหลงั 5 ปี 61 แผนภาพที่ 3.10 - 5 คา่ สมั ประสิทธิส์ หสมั พนั ธ์ (Correlation Coefficient) 62 แผนภาพที่ 3.10 - 6 ระดับความสัมพนั ธ์วดั จากค่าสมั ประสิทธ์ิสหสัมพนั ธแ์ ละเส้นแนวโนม้ แผนภาพท่ี 3.10 - 7 เปรยี บเทียบระดบั ความสัมพันธ์วดั จากค่าสัมประสิทธสิ์ หสัมพันธ์ 64 แผนภาพท่ี 3.11 - 1 สัดสว่ นของการจดั สรรรายได้และเงินอุดหนุนใหแ้ ก่ อปท. 66 ปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 - 2565 แผนภาพท่ี 3.11 - 2 สัดสว่ นรายได้สุทธิรฐั บาล (ไม่รวมเงินก้)ู และรายได้ของ อปท. 69 ปงี บประมาณ พ.ศ. 2561 - 2565 72 แผนภาพที่ 3.11-3 การจัดสรรงบประมาณรายจา่ ยเป็นอุดหนนุ ใหแ้ ก่ อปท. 77 77 ปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 - 2565 77 แผนภาพที่ 4-1 แสดงสดั ส่วนรายจา่ ยตามกรอบวนิ ัยการเงินการคลังของรัฐ 77 78 ตอ่ วงเงินงบประมาณรายจ่ายประจาปี 79 แผนภาพที่ 5.1 - 1 ฐานะทางการเงิน 83 แผนภาพที่ 5.1 - 2 ผลการดาเนินงาน แผนภาพที่ 5.1 - 3 สดั สว่ นสนิ ทรัพย์ประเภทต่าง ๆ 84 แผนภาพที่ 5.1 - 4 สดั ส่วนหน้ีสินไม่หมนุ เวียน แผนภาพที่ 5.2 - 1 สัดส่วนรายไดป้ ระเภทต่าง ๆ ปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 แผนภาพที่ 5.2 - 2 ค่าใช้จ่ายสาคญั ระหว่างปีงบประมาณ พ.ศ. 2561 - 2563 แผนภาพท่ี 6.1 - 1 รอ้ ยละผลการเบิกจา่ ยงบประมาณยอ้ นหลงั 3 ปี (ตง้ั แตป่ ี พ.ศ. 2561 - 2563) แผนภาพที่ 6.1 - 2 ผลการเบิกจ่ายงบประมาณรายจ่ายภาพรวม/รายจ่ายลงทนุ เฉลีย่ ย้อนหลัง 3 ปี (ปีงบประมาณ พ.ศ. 2561 - 2563) สงู สดุ /ต่าสดุ 5 อันดบั สานักงานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร -ฐ- สานกั งบประมาณของรฐั สภา 16

วิเคราะหร์ า่ งพระราชบัญญตั ิงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 ส่วนที่ 1 ภาวะเศรษฐกจิ มหภาคและการคลงั 1.1 ภาวะเศรษฐกจิ มหภาค ภาวะเศรษฐกจิ ไทยในปัจจุบนั มีการหดตัวจากที่ผา่ นมา อนั เปน็ ผลมาจากการแพร่ระบาดของโรคติดเชื้อ ไวรัสโคโรนา 2019 (COVID-19) ที่เกิดข้ึนในเดือนมีนาคม 2563 ธันวาคม 2563 และเมษายน 2564 โดยอัตรา การขยายตัวทางเศรษฐกจิ (Real GDP Growth Rate) เทา่ กบั รอ้ ยละ -6.1 ในปี 2563 แผนภาพที่ 1.1 - 1 GDP ณ ราคาตลาด แผนภาพที่ 1.1 - 2 อัตราการขยายตัวทางเศรษฐกจิ การบรโิ ภคของครวั เรอื น การลงทุนภาคเอกชน ระดบั การผลิต และอตั ราการใช้กาลงั การผลิตมแี นวโน้ม ฟื้นตัวตามลาดับ อย่างไรก็ดี ตัวแปรการใช้จ่ายภายในประเทศ 1) การใช้จ่ายในภาคบริการ คมนาคม ขนส่ง โรงแรม และภัตตาคาร และ 2) การใช้จ่ายของนักท่องเท่ียวต่างประเทศในประเทศไทย ยังไม่สามารถฟื้นตัวได้ อย่างน่าพอใจ เน่ืองจากการแก้ไขปัญหาการแพร่ระบาดของ COVID-19 ยังไม่สาเร็จลุล่วง ทาให้กิจกรรม ทางเศรษฐกจิ และการใช้จ่ายภายนอกท่ีอยู่อาศยั ยังไมฟ่ ื้นตัว แผนภาพท่ี 1.1 - 3 ดัชนกี ารใช้จา่ ยภาคบริการ (ปรับฤดูกาล) สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร -1- สานักงบประมาณของรฐั สภา 17

วเิ คราะห์รา่ งพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 แผนภาพท่ี 1.1 - 4 ดัชนีการใชจ้ ่ายของนักท่องเทีย่ วตา่ งชาติ (ปรับฤดูกาล) นอกจากนี้ ปัจจัยท่ีควรคานึงถึงซ่ึงมีอิทธิพลต่อเศรษฐกิจไทยในระยะต่อไป คือ รายได้จากการส่งออก สินค้าและบริการ และจานวนนกั ท่องเทย่ี วต่างประเทศที่เดินทางเขา้ ประเทศไทย โดยปัจจยั ดังกล่าวจะขึ้นอยู่กับ ภาวะเศรษฐกิจโลกและการสร้างความปลอดภัยจากการแพร่ระบาดของ COVID-19 ในภาคการท่องเที่ยว เป็นหลกั นอกจากนี้ เศรษฐกจิ ไทยมีการพึ่งพาการส่งออกสินค้าและบรกิ ารรวมท้ังภาคการทอ่ งเท่ียวในระดับสูง แผนภาพที่ 1.1 - 5 การส่งออกสนิ ค้าและบริการ แผนภาพที่ 1.1 - 6 จานวนนักท่องเทีย่ วต่างชาติ สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร -2- สานักงบประมาณของรฐั สภา 18

วเิ คราะห์รา่ งพระราชบัญญตั ิงบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 สาหรบั ประเด็นดา้ นเสถยี รภาพทางเศรษฐกจิ พบวา่ 1.1.1 อตั ราเงนิ เฟ้อท่วั ไป แผนภาพที่ 1.1 - 7 อัตราเงินเฟอ้ ท่ัวไป ช่วง 10 ปีท่ีผ่านมาอัตราเงินเฟ้อปรับลดลง อย่างต่อเนื่อง เห็นได้จากอัตราเงินเฟ้อท่ัวไป ปี 2554 เท่ากับร้อยละ 3.8 และลดลงเหลือร้อยละ -0.85 ในปี 2563 และมีแนวโน้มที่จะอยู่ในระดับต่าต่อไป อีกระยะหนึ่งจากปัจจัยผลกระทบจาการแพร่ระบาด ของ COVID-19 ทาให้ประชาชนขาดอานาจซ้ือ และ มีพฤติกรรมการบริโภคน้อยลง ซึ่งการที่อัตราเงินเฟ้อ อยู่ในระดับต่าอย่างต่อเนื่องจะไม่จูงใจให้ภาคเอกชน ลงทนุ 1.1.2 อตั ราและจานวนผู้ว่างงาน แผนภาพท่ี 1.1 - 8 อัตราและจานวนผวู้ า่ งงาน อั ต ร าก าร ว่ าง งา น มี แ น ว โ น้ มเ พ่ิ มสู งก ว่ า ช่ ว ง ปีกอ่ นหนา้ เกอื บ 1 เท่าตัว ซึ่งเกิดจากผลกระทบโดยตรง จากผลกระทบจากสงครามการค้าต้ังแต่ก่อนการระบาด จนถึงปัจจุบัน ประกอบกับการแพร่ระบาดของ COVID-19 ทาให้อัตราการว่างงานเฉล่ียท้ังประเทศ ปี พ.ศ.2563 ปรับสูงข้ึนเป็นร้อยละ 1.7 (จากประมาณร้อยละ 1 ในปี ก่อนหน้า) ทั้งนี้ แรงงานท่ีได้รับผลกระทบจะแบ่งเป็น 3 กลุ่ม คือ 1) แรงงานภาคการท่องเท่ียวได้รับ ผลกระทบจากการลดลงของจานวนนักท่องเท่ียวต่างชาติและการท่องเที่ยวในประเทศ 2) แรงงาน ในภาคอุตสาหกรรมซ่ึงได้รับผลกระทบจากสงครามการค้ามาต้ังแต่ช่วงก่อนการแพร่ระบาดของ COVID-19 และ 3) การจา้ งงานในภาคบริการอน่ื ท่ีไมใ่ ช่การท่องเทยี่ วได้รบั ผลกระทบจากมาตรการป้องกนั การแพรร่ ะบาด เชน่ การปดิ สถานทต่ี า่ ง ๆ แผนภาพท่ี 1.1 - 9 สัดส่วนหน้ภี าคครวั เรอื นต่อ GDP 1.1.3 สดั สว่ นหน้ภี าคครวั เรอื นต่อ GDP สัดส่วนหนี้ภาคครัวเรือนต่อ GDP ระหว่าง ปี 2554 - 2563 พบว่า ปี 2563 ปรับเพ่ิมข้ึนกว่าปีก่อน หน้าอยา่ งมนี ัยสาคัญ โดยมีค่าเท่ากับร้อยละ 89.3 ซึง่ จะ ส่งผลต่อภาระทางการเงินของครัวเรือนและความเส่ียง ในการผิดนดั ชาระหนใี้ นระยะต่อไป สานกั งานเลขาธิการสภาผูแ้ ทนราษฎร -3- สานกั งบประมาณของรฐั สภา 19

วเิ คราะห์ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 1.1.4 สดั สว่ นหน้สี าธารณะตอ่ GDP แผนภาพที่ 1.1 - 10 สดั ส่วนหนส้ี าธารณะตอ่ GDP สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ตั้งแต่ปี 2554 - 2563 ปรบั ตัวเพ่มิ ขน้ึ อยา่ งตอ่ เนื่อง ลา่ สุด ณ เดือนกุมภาพันธ์ 2564 มีหนี้สาธารณะเท่ากับ 8.4 ล้านล้านบาท หรือ เท่ากับร้อยละ 53.2 ของ GDP ซ่ึงยังเป็นไปตามกรอบพระราชบัญญัติวินัย การเงนิ การคลังของรฐั พ.ศ. 2561 1.1.5 สัดสว่ นดลุ บัญชเี ดินสะพดั ต่อ GDP แผนภาพท่ี 1.1 - 11 สัดส่วนดุลบัญชีเดนิ สะพดั ต่อ GDP สัดส่วนดุลบญั ชเี ดินสะพัดต่อ GDP ช่วงปี 2557 - 2563 ยังเป็นบวก โดย ณ สิ้นสุดปี 2563 เทา่ กับรอ้ ยละ 3.3 โดยปี 2563 ลดลงอยา่ งชัดเจน จากปีก่อนหน้า ท้ังน้ี การคาดการณ์ในระยะต่อไป ผลกระทบจากการแพร่ระบาดของ COVID-19 ทาให้เศรษฐกิจโลกชะลอตัว จะส่งผลให้รายได้ จากภาคการท่องเทย่ี วหดตัวอย่างมีนัยสาคัญ และ การชะลอตัวของเศรษฐกิจโลกอาจส่งผลกระทบ ต่อภาคการสง่ ออกซึ่งอาจส่งผลกระทบตอ่ ดุลบัญชี เดินสะพัดใหป้ รบั ตวั ลดลงได้ 1.1.6 เงนิ สารองระหวา่ งประเทศ แผนภาพท่ี 1.1 - 12 เงินสารองระหวา่ งประเทศ เงินสารองระหว่างประเทศรวม ระหว่าง ปี 2554 - 2563 มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นอย่างต่อเน่ือง โดย ปี 2554 มีเงินสารองระหว่างประเทศเท่ากับ 1.75 แสนลา้ นดอลลา่ รส์ หรัฐ และปี 2563 เทา่ กบั 2.58 ล้านดอลล่าร์สหรัฐ หรือเพ่ิมขึ้น ร้อยละ 47.4 แสดงให้เห็นว่าเงินสารองระหว่างประเทศ ของประเทศไทยยงั อยู่ในระดบั สงู ทม่ี า: 1. ธนาคารแห่งประเทศไทย 2. สานกั งานบรหิ ารหนี้สาธารณะ สานักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร -4- สานักงบประมาณของรฐั สภา 20

วเิ คราะหร์ า่ งพระราชบัญญตั ิงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 1.2 แนวโน้มทางการคลัง สาหรับแนวโน้มทางการคลัง พบว่า การบริหารการคลังของรัฐบาลยังเป็นปัจจัยสนับสนุน การดาเนนิ งานและการนาสง่ บริการสาธารณะแกป่ ระชาชนได้ ทง้ั นี้ มปี ระเด็นทตี่ ้องคานงึ ถึง ได้แก่ 1.2.1 ประสิทธภิ าพการเบกิ จา่ ยงบประมาณ แผนภาพท่ี 1.2 - 1 ประสทิ ธิภาพการเบิกจ่ายงบประมาณ หนว่ ย: ลา้ นบาท ท่ีมา: 1. ระบบการบริหารการเงนิ การคลังภาครัฐแบบอเิ ลก็ ทรอนิกส์ (GFMIS) กรมบัญชกี ลาง ปงี บประมาณ พ.ศ. 2560 - 2563 2. งบประมาณโดยสงั เขป ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2565 สานกั งบประมาณ (น.122) 3. ฐานะการคลงั ของรฐั บาล สานกั งานเศรษฐกจิ การคลัง หมายเหตุ: การเบิกจา่ ยงบประมาณฯ ประกอบดว้ ยการเบิกจา่ ยรายจา่ ยประจาและรายจา่ ยลงทนุ จากข้อมลู ฯ ปงี บประมาณ พ.ศ. 2560 - 2563 พบวา่ 1) ภาพรวมการเบิกจา่ ยฯ เฉลี่ยคิดเปน็ รอ้ ยละ 92.1 ของวงเงินงบประมาณรายจา่ ยประจาปี 2) ความสามารถในการเบกิ จ่ายเฉพาะรายจ่ายลงทุน เฉล่ยี คดิ เปน็ รอ้ ยละ 58.2 3) การเบิกจ่ายรายจ่ายลงทุนท่ีล่าช้า จะส่งผลต่อการดาเนินโครงการลงทุนภาครัฐ และเป็นต้นทุน คา่ เสียโอกาสในการพัฒนาประเทศ 1.2.2 การจัดเก็บรายไดข้ องรฐั บาล แผนภาพที่ 1.2 - 3 ประมาณการรายได้ แผนภาพที่ 1.2 - 2 ประสทิ ธิภาพการจัดเกบ็ รายได้ และรายไดน้ าสง่ คลงั ของหน่วยงานภาครฐั ทีม่ า: สานกั งานเศรษฐกิจการคลัง ทม่ี า: สานกั งานเศรษฐกิจการคลงั หมายเหต:ุ รายไดน้ าส่งคลัง คือผลรวมการจัดเก็บรายได้ฯ หกั การคนื / สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผ้แู ทนราษฎร ชดเชยภาษีต่างๆ และการจดั สรรรายไดจ้ ากภาษีฯ ให้ อปท. -5- สานักงบประมาณของรฐั สภา 21

วิเคราะหร์ า่ งพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 แผนภาพที่ 1.2 - 4 สัดสว่ นรายไดน้ าส่งคลงั จากข้อมูลฯ ปงี บประมาณ พ.ศ. 2559 - 2563 พบว่า ตอ่ GDP 1) แนวโน้มภาพรวมการจัดเก็บรายได้ของรัฐบาล ขยายตัวสูงขึ้นอย่างต่อเน่ือง และมีความสัมพันธ์เชิงบวก ที่มา: 1. สานักงานเศรษฐกิจการคลัง กับ GDP ของประเทศ 2. สานักงานสภาพฒั นาการเศรษฐกจิ และสังคมแห่งชาติ 2) การแพร่ระบาดของ COVID-19 ส่งผลให้รายได้นาส่ง คลังในปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 ต่ากว่าประมาณการ รายได้ 343,575 ล้านบาท 3) มิติสัดส่วนรายได้ฯ ต่อ GDP (ปี 2560 - 2562) มี แนวโน้มลดลง ซึ่งสวนทางกับ GDP ที่เพิ่มขึ้น (เม่ือ GDP เพิม่ ขน้ึ สดั ส่วนรายไดฯ้ ไม่ไดเ้ พ่มิ ตาม) 1.2.3 ฐานะการคลังตามระบบกระแสเงินสดของรฐั บาล แผนภาพที่ 1.2 - 5 ปริมาณเงนิ คงคลัง แผนภาพท่ี 1.2 - 6 การเปรียบเทียบการขาดดุล (ณ วันสิน้ ปงี บประมาณ) เงนิ สดก่อนกูก้ ับการกเู้ พื่อชดเชยการขาดดุล งบประมาณ (ณ วนั สิ้นปงี บประมาณ) ทม่ี า: สานกั งานเศรษฐกิจการคลัง ท่มี า: งบประมาณโดยสงั เขป ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 สานกั งบประมาณ (น.122) จากข้อมลู ฯ ปงี บประมาณ พ.ศ. 2559 - 2563 พบว่า 1) การขาดดุลเงินสดก่อนกู้ ส่งผลกระทบต่อปริมาณเงินคงคลัง จึงต้องกู้เพื่อชดเชยการขาดดุล งบประมาณ และไมใ่ หก้ ระทบตอ่ เสถียรภาพเงินคงคลงั 2) รฐั บาลรกั ษาระดบั ปริมาณเงินคงคลังเฉลี่ยเปน็ จานวนเงนิ 536,710 ลา้ นบาท 3) การแพร่ระบาดของ COVID-19 ส่งผลให้ขาดดุลเงินสดก่อนกู้ในปี 2563 สูงถึง 724,966 ล้านบาท (เกินกรอบวงเงินกู้ฯ ที่กาหนด 469,000 ล้านบาท) จึงมีประกาศ พ.ร.ก. ให้อานาจกระทรวงคลังกู้เงินฯ พ.ศ. 2563 จานวน 1,000,000 ล้านบาท เพื่อรักษาปริมาณเงินคงคลัง และแก้ไขผลกระทบจากการแพร่ ระบาดของ COVID-19 4) มีข้อสังเกตว่ารัฐบาลได้กู้ฯ มากกว่าปริมาณการขาดดุลฯ (ยกเว้นปี 2562) ซ่ึงจะส่งผลกระทบต่อ ภาระหนสี้ าธารณะในอนาคต สานักงานเลขาธกิ ารสภาผูแ้ ทนราษฎร -6- สานกั งบประมาณของรฐั สภา 22

วิเคราะห์รา่ งพระราชบัญญตั ิงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 1.2.4 หน้ีสาธารณะ แผนภาพท่ี 1.2 - 8 หนีส้ าธารณะคงค้าง แผนภาพที่ 1.2 - 7 แผนการก่อหนใ้ี หม่ ณ วันสน้ิ ปีงบประมาณ ภายใตแ้ ผนการบรหิ ารหนีส้ าธารณะ ที่มา: สานกั งานบริหารหนีส้ าธารณะ ทีม่ า: สานกั งานบริหารหนีส้ าธารณะ หมายเหตุ: พ.ร.ก. เราไม่ท้ิงกัน 2020 คือ พระราชกาหนดให้อานาจ หมายเหตุ: ขอ้ มูลปงี บประมาณ พ.ศ. 2564 เป็นขอ้ มูล กระทรวงการคลังกู้เงินเพือ่ แก้ไขปญั หา เยียวยา และฟ้ืนฟูเศรษฐกิจ ณ เดอื นกุมภาพันธ์ 2564 และสังคม ที่ได้รับผลกระทบจากการระบาดของโรคติดเช้ือไวรัส โคโรน่า 2019 พ.ศ. 2563 จากข้อมลู ฯ ปีงบประมาณ พ.ศ. 2559 - 2564 พบว่า 1) จากการประกาศ พ.ร.ก. ให้อานาจกระทรวงการคลังกู้เงินฯ พ.ศ. 2563 จึงเกิดรายการใหม่ภายใต้ แผนการก่อหนี้ใหม่ และสง่ ผลให้การก่อหน้ีใหมฯ่ มีปริมาณสูงข้นึ อยา่ งมนี ยั สาคัญ 2) หน้ีสาธารณะคงค้างฯ มีแนวโน้มสูงข้ึนอย่างต่อเนื่อง โดยสถานะเดือนกุมภาพันธ์ 2564 มีปริมาณ หนสี้ าธารณะฯ 8,421,958.3 ล้านบาท 3) ถึงแม้ว่าปริมาณหน้ีสาธารณะคงค้างมีแนวโน้มที่สูงข้ึนอย่างมีนัยสาคัญ การก่อหน้ีสาธารณะของ รฐั บาลไดด้ าเนินการวนิ ยั ทางการคลัง โดยรักษาสดั สว่ นหนสี้ าธารณะไมเ่ กนิ รอ้ ยละ 60 ต่อ GDP สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผ้แู ทนราษฎร -7- สานกั งบประมาณของรัฐสภา 23

วิเคราะหร์ ่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 1.3 ปจั จัยเสย่ี งทางเศรษฐกิจ แผนภาพที่ 1.3 - 1 ปัจจัยเสี่ยงทางเศรษฐกจิ ปัจจัยเสี่ยงทางเศรษฐกิจท่ีอาจส่งผลต่อภาวะเศรษฐกิจในระยะสั้นและศักยภาพการเจริญเติบโต ในระยะยาวประกอบด้วย 1) การแพร่ระบาดของ COVID-19 ส่งผลให้ระดับกิจกรรมทางเศรษฐกิจลดลง ภาคบริการและ การท่องเทยี่ วได้รับผลกระทบอยา่ งรุนแรง การเปิดกิจการใหมม่ แี นวโน้มลดลง วสิ าหกิจในระดบั ต่าง ๆ ประสบ ปัญหาสภาพคล่องทางการเงิน ภาคครวั เรือนจะมคี วามเปราะบางทางการเงินเพิ่มข้ึน หนี้ครวั เรือนเพิ่มขึน้ สงู 2) การดาเนินนโยบายของประธานาธิบดีสหรัฐอเมริกา โดยการเพิ่มอัตราภาษีและค่าแรงข้ันต่า ในสหรัฐอเมรกิ า อาจสง่ ผลให้บรษิ ทั ขนาดใหญ่ยา้ ยฐานการผลติ และเคลอื่ นย้ายเงินทนุ ออกจากสหรฐั อเมริกา 3) ความสามารถในการดึงดูดการลงทุนทางตรงจากต่างประเทศของประเทศไทย โดยมูลค่า การลงทุนดังกล่าวของประเทศไทย มีค่าน้อยกว่าประเทศอาเชียน ที่มีระดับการพัฒนาเศรษฐกิจใกล้เคียงกัน โดยประเด็นท่ีควรคานึงถึง คือ ประเทศไทยมีอัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจต่ากว่าประเทศอ่ืนในอาเซียน นอกจากน้ี ประเทศไทยยังมีการจัดทาข้อตกลงเขตการค้าเสรีล่าช้ากว่า ซ่ึงอาจทาให้นักลงทุนต่างประเทศ พิจารณายา้ ยฐานการผลิตหรอื เลือกลงทนุ ในประเทศอื่นแทน กล่าวโดยสรุป จากสถานการณ์การแพร่ระบาดของ COVID-19 ทาให้ภาวะเศรษฐกิจของไทยและ ต่างประเทศหดตัวอย่างมาก สร้างผลกระทบในวงกว้าง โดยเฉพาะรายได้จากภาคบริการ และทิศทางของ ระบบเศรษฐกิจน่าจะมีการชะลอตัวต่อไปอีกระยะหน่ึง ด้านเสถียรภาพทางเศรษฐกิจด้านต่างประเทศอยู่ใน เกณฑ์ดี มีรายได้จากต่างประเทศ และเงินสารองระหว่างประเทศอยู่ในระดับสูง สาหรับเสถียรภาพในประเทศ ยังคงต้องติดตามและเฝ้าระวังต่อไป เนื่องจากอัตราเงินเฟ้อมีค่าเป็นลบ อัตราการว่างงานเพิ่มขึ้นสูง และ สัดสว่ นหนีค้ รวั เรอื นต่อ GDP สงู สุดในรอบ 10 ปี การบริหารการคลังของรัฐบาลท่ีผ่านมา อัตราการเบิกจ่ายงบประมาณรายจ่ายลงทุนอยู่ในระดับต่า การจัดเก็บรายได้ของรัฐบาลลดลงจากปีก่อนหน้า รัฐบาลมีการขาดดุลเงินสดก่อนกู้อย่างต่อเน่ือง และสัดส่วน หนส้ี าธารณะตอ่ GDP ปรับเพ่ิมขน้ึ อย่างต่อเนื่องและเป็นสดั สว่ นท่คี ่อนข้างสูง สานกั งานเลขาธิการสภาผ้แู ทนราษฎร -8- สานกั งบประมาณของรัฐสภา 24

วเิ คราะหร์ า่ งพระราชบัญญตั ิงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 ปัจจัยเส่ียงทางเศรษฐกิจที่จะส่งผลต่อภาวะเศรษฐกิจที่จะเป็นปัจจัยลบและปัจจัยบวกในระยะต่อไป ได้แก่ การแพรร่ ะบาดของ COVID-19 การดาเนนิ นโยบายเพิ่มอัตราภาษีและค่าแรงข้ันต่าในสหรัฐจะทาให้เกิด การย้ายฐานการผลิตและเคล่ือนย้ายเงินลงทุนออกจากสหรัฐอเมริกาไปสู่ประเทศต่างๆ อย่างไรก็ตาม ประเทศไทยมีอัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจต่ากว่าประเทศอื่นในอาเซียน ซึ่งอาจเป็นข้อจากัดในการดึงดูด การลงทุนทางตรงจากต่างประเทศ และการจัดทาข้อตกลงเขตการค้าเสรีล่าช้าอาจทาใหน้ ักลงทุนต่างประเทศ ย้ายฐานการผลติ หรือเงนิ ลงทนุ ไปประเทศอ่ืนแทน จากสถานการณ์ที่เกิดขึ้น แนวโน้มทางการคลัง และปัจจัยเส่ียงทางเศรษฐกิจข้างต้น รัฐบาลควรให้ ความสาคญั กับปัญหาเฉพาะหน้า และการวางโครงสรา้ งพ้นื ฐานเพื่อการแข่งขันในระยะยาว ประกอบดว้ ย 1) การสนับสนุนงานด้านสาธารณสุข โดยเฉพาะการสร้างภูมิคุ้มกันหมู่ (herd immunity) ด้วยการ กระจายการฉีดวัคซีนให้กับประชาชนอย่างท่ัวถึงเพ่ือให้สามารถใช้ชีวิตตามปกติ และการสร้างความเช่ือมั่น ใหก้ บั ตา่ งประเทศ 2) การสร้างความเช่ือมั่นในการบริโภคในภาคประชาชน และมีมาตรการกระตุ้นกาลังซ้ือของ ประชาชน 3) การส่งเสริมศักยภาพ SME ให้มีสภาพคล่องเพียงพอที่จะดาเนินธุรกิจ โดยเฉพาะอย่างย่ิงธุรกิจ ในภาคบริการใหฟ้ ้ืนตัวอยา่ งรวดเรว็ 4) การสร้างความเข้มแข็งให้กับภาคและท้องถ่ิน เพื่อกระจายรายได้ ลดความเหลี่อมล้า สร้างความ ความยั่งยนื จาการพฒั นา 5) การใช้จา่ ยงบประมาณโครงการ หรอื แผนงานใดๆ ควรเปน็ ไปอยา่ งมีเหตุผล ประหยัด และคุ้มคา่ 6) การจัดทาแผนการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานที่นอกเหนือจากการลงทุนเกี่ยวกับระบบขนส่ง สาธารณะ และควรจัดสรรงบประมาณเพ่ือพัฒนาโครงสร้างพ้ืนฐานด้านสาธารณสุข ไม่ว่าจะเป็นการสร้าง บคุ ลากร และการจดั หาครภุ ัณฑ์การแพทย์ให้เพยี งพอ รองรบั งานดา้ นสาธารณะสุขที่มีมาตรฐานและรับมือกับ โรคระบาดอุบตั ิใหม่ 7) การส่งเสริมศักยภาพแรงงานและวางรากฐานการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ของประเทศอย่างเป็น ระบบ ให้มีทักษะการทางานภายใต้สถานการณ์โลกที่เปลี่ยนแปลงไป และการนานวัตกรรม หรือเทคโนโลยี เข้ามาใช้ในกระบวนการผลติ เพ่ือทดแทนแรงงานในภาวะทีป่ ระเทศเขา้ ส่สู ังคมสงู วยั สามารถ download รายงานการวิเคราะห์ เร่อื ง ภาวะเศรษฐกิจมหภาค และประมาณการฐานะทางการคลัง ฉบบั ท่ี 5/2564 ได้ท่ี สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร -9- สานกั งบประมาณของรฐั สภา 25

วิเคราะหร์ ่างพระราชบัญญตั ิงบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 1.4 ปจั จัยเส่ยี งทางการคลัง 1.4.1 รายจ่ายบุคลากรภาครฐั ตารางท่ี 1.4 - 1 สัดสว่ นของรายจา่ ยบคุ ลากรภาครฐั ตอ่ งบประมาณรายจ่ายประจาปี พ.ศ. 2564 - 2565 หน่วย: ล้านบาท รายการ ปงี บประมาณ คดิ เปน็ ปงี บประมาณ คดิ เปน็ เพมิ่ /ลด พ.ศ. 2564 รอ้ ยละ พ.ศ. 2565 รอ้ ยละ รอ้ ยละ 1. งบประมาณรายจา่ ยประจาปี 3,285,962.5 - 3,100,000.0 - -5.7 2. แผนงานบคุ ลากรภาครฐั 782,566.8 23.8 770,160.0 24.8 -1.6 3. งบกลาง (รวม11 รายการ) 614,616.2 18.7 571,047.3 18.4 -7.1 4. งบกลางท่เี ปน็ คา่ ใช้จ่ายทเ่ี ก่ียวข้องกับ 465,290.6 14.2 473,447.3 15.3 1.8 บคุ ลากรภาครัฐ (6 รายการ) 4.1 ประกอบด้วย เงินเบย้ี หวดั บาเหนจ็ 391,290.6 11.9 399,447.3 12.9 2.1 บานาญ/เงินเลอื่ นเงนิ เดือนและเงนิ ปรบั วฒุ ิ ข้าราชการ/เงนิ ชว่ ยเหลือข้าราชการ ลูกจ้างและพนกั งานของรฐั /เงนิ สารอง เงนิ สมทบ และเงินชดเชยของขา้ ราชการ/ เงนิ สมทบของลูกจา้ งประจา (รวม 5 รายการ) 4.2 งบกลางที่เป็นค่าใชจ้ า่ ยในการ 74.000.0 2.3 74.000.0 2.4 0 รักษาพยาบาลข้าราชการฯ (1 รายการ) 5. รวมคา่ ใช้จ่ายบุคลากรภาครฐั 1,247,857.4 38.0 1,243,607.3 40.1 -0.3 (ข้อ2+ขอ้ 4) ท่มี า: เอกสารงบประมาณ ฉบบั ที่ 1 รายรบั รายจา่ ยเปรยี บเทยี บ ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 สานกั งบประมาณ จากตารางที่ 1.4 - 1 แสดงให้เห็นถึง ความสาคัญของรายจ่ายบุคลากรภาครัฐท่ีมีต่อโครงสร้าง งบประมาณรายจ่ายประจาปี กล่าวคือ งบประมาณใน ปี 2565 เฉพาะในส่วนของแผนงานบุคลากรภาครัฐ มจี านวน 770,160.0 ล้านบาท คดิ เปน็ รอ้ ยละ 24.8 ของงบประมาณรายจ่ายประจาปี นอกจากน้เี ม่ือพิจารณา รายการงบกลางท้ัง 11 รายการ จะพบว่ามีรายการที่เป็นค่าใช้จ่ายเก่ียวกับบุคลากรภาครัฐ อีก 6 รายการ จานวน 473,447.3 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 15.3 ของงบประมาณรายจ่ายประจาปี โดยเมื่อรวมงบประมาณ ค่าใช้จ่ายบุคลากรภาครัฐทั้ง 2 ส่วนแล้ว เป็นเงินท้ังส้ิน 1,243,607.3 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 40.1 ของ งบประมาณรายจ่ายประจาปี สัดส่วนเพ่ิมข้ึนจากปี 2564 ท่ีมีสัดส่วนร้อยละ 38.0 หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งคือ งบประมาณรายจ่าย 100 บาท ต้องนาไปใช้เป็นรายจ่ายบุคลากรภาครัฐ ประมาณ 40 บาท ซึ่งถือว่าเป็น รายจา่ ยท่ีไมก่ ่อให้เกดิ ผลผลติ หรือประสิทธภิ าพทางเศรษฐกิจโดยตรง (unproductive) เม่ือเปรียบเทียบเฉพาะรายการงบกลางท่ีเป็นค่าใช้จ่ายเกี่ยวกับบุคลากรภาครัฐ พบว่าในปี 2564 มีสัดส่วนร้อยละ 75 ต่อรายจ่ายงบกลางทั้งหมด และสัดส่วนดังกล่าวเพิ่มข้ึนเป็นร้อยละ 82 ในปี 2565 แสดง ใหเ้ ห็นวา่ แม้ภาพรวมรายการงบกลาง (11 รายการ) ในปี 2565 ซง่ึ ตัง้ ไว้ จานวน 571,047.3 ล้านบาท จะลดลง จากปี 2564 ซ่ึงตั้งไว้ จานวน 614,616.2 ล้านบาท ลดลงจานวน 43,568.9 ล้านบาท ลดลงร้อยละ 7.1 สานักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร -10- สานกั งบประมาณของรฐั สภา 26

วเิ คราะหร์ ่างพระราชบัญญตั ิงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 แต่กลับพบว่างบกลางท่ีเก่ียวกับค่าใช้จ่ายบุคลากรภาครัฐ (จานวน 391,290.6 ล้านบาท) กลับเพ่ิมข้ึนจาก ปี 2564 จานวน 8,156.7 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 2.1 ดังน้ันอาจกล่าวได้ว่า ค่าใช้จ่ายท่ีเก่ียวกับบุคลากร ภาครัฐมแี นวโน้มสูงขึ้นอยา่ งต่อเน่ือง แม้ว่ารัฐบาลจะพยายามควบคุมงบประมาณในส่วนของแผนงานบุคลากร ภาครัฐ โดยลดลงจาก 782,566.8 ล้านบาท ในปี 2564 เหลือเพียง 770,160 ล้านบาทในปี 2565 ลดลง รอ้ ยละ 1.6 โดยเม่ือพิจารณาถึงภาพรวมงบประมาณปี 2565 ลดลงจากงบประมาณปี 2564 ลดลงร้อยละ 5.7 แต่กลับพบว่ารายจ่ายบุคลากรภาครัฐลดลงเพียงร้อยละ 0.3 เท่านั้น ดังนั้นมีความเป็นไปได้ว่า ในระยะยาว รายจ่ายบุคลากรภาครัฐจะมีอัตราขยายตัวสูงขึ้นทุกปี เนื่องจากการปรับเงินเดือนท่ีสูงขึ้นของบุคลากรภาครัฐ อีกทั้งบุคลากรภาครัฐบางประเภท (เช่น ข้าราชการ ลูกจ้างประจา) มีสิทธิประโยชน์เป็นลูกโซ่ต่อเนื่องไปถึง บุพการี คู่สมรส และบุตรในส่วนของค่ารักษาพยาบาล ประกอบกับข้อมูลตามรายงานการคาดประมาณ ประชากรของประเทศไทย พ.ศ. 2553 - 2583 (ฉบับปรับปรุง) ของสานักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและ สังคมแห่งชาติที่จัดทาในปี 2562 ชี้ให้เห็นว่า อายุคาดเฉล่ียของประชากรในประเทศไทยมีระดับสูงขึ้นอย่าง ต่อเนื่อง และคาดว่าในปี 2568 อายุคาดเฉล่ียของผู้ชาย/ผู้หญิงอยู่ที่ 74 ปี และ 81 ปี ตามลาดับ และคาดว่า จะมีประชากรอายุ 60 ปีข้ึนไป มากกว่าร้อยละ 28 ของประชากรทั้งหมดภายในปี 2576 แสดงให้เห็นว่า สังคมไทยกาลังเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุเต็มตัว ซ่ึงจะส่งผลกระทบต่อภาระของรัฐบาลในการจัดสรรงบประมาณ ท้ังในส่วนของเงินบานาญและค่ารักษาพยาบาล ในสัดส่วนท่ีสูงข้ึนในแต่ละปี โดยค่าใช้จ่ายเหล่าน้ีเป็นรายจา่ ย ทม่ี ีความผูกพนั ตามกฎหมาย จึงเปน็ ผลใหเ้ กดิ ปจั จัยความเสี่ยงทางการคลงั ในอนาคตเปน็ อย่างมาก ตารางที่ 1.4 - 2 สถติ ิกาลงั คนภาครฐั ในฝ่ายพลเรือนระหว่าง พ.ศ. 2558-2562 กาลังคนภาครัฐ อัตราการ อตั รากาลังคนภาครฐั อัตรากาลังคนภาครฐั พ.ศ. ในฝ่ายพลเรอื น ขยายตวั ในฝา่ ยพลเรือน ในฝ่ายพลเรอื น (คน) (%) ตอ่ กาลงั แรงงาน (%) ตอ่ จานวนประชากร (%) 2558 2,157,690 3.3 5.5 3.2 2559 2,179,183 0.9 5.7 3.3 2560 2,160,657 -0.9 5.6 3.2 2561 2,092,307 -3.3 5.4 3.1 2562 2,199,232 4.7 5.7 3.2 ทม่ี า: หนงั สอื กาลังคนภาครฐั ในฝ่ายพลเรอื นระหวา่ ง พ.ศ. 2558-2562 ของสานกั งาน ก.พ. หมายเหตุ 1. สถติ ิกาลังคนภาครัฐในฝ่ายพลเรือนไดร้ วมกาลังคนทางตารวจแลว้ แต่ไมร่ วมกาลังคนทางทหาร 2. จากเอกสารของสานกั งาน ก.พ. ทจ่ี ดั ทาในปี 2562 เรอื่ ง “มาตรการบรหิ ารจดั การกาลังคนภาครฐั (พ.ศ. 2562–2565) และแนวทางปฏบิ ัติ” ได้ระบุถงึ ขอ้ มลู ท่มี ีในปี 2560 ปรากฏวา่ กาลงั คนภาครัฐทกุ ประเภทมีทั้งหมดประมาณ 3.2 ล้านคน ตามตารางท่ี 1.4 - 2 พบว่ากาลังคนภาครัฐในฝ่ายพลเรือน (ไม่รวมกาลังคนทางทหาร) ระหว่าง ปี 2558 - 2562 มีอัตราการขยายตัวที่ผนั ผวนและไม่คงท่ี กลา่ วคอื ในบางปีมีอตั ราเพิ่มขึ้นและในบางปีมีอัตรา ลดลง แต่สรุปแล้ว จะมีจานวนอยู่ระหวา่ ง 2.1 - 2.2 ล้านคน ในสว่ นของอัตรากาลังคนในฝา่ ยพลเรือนต่อกาลัง แรงงานของประเทศอยู่ระหว่างร้อยละ 5.4 - 5.7 และอัตรากาลังคนในฝ่ายพลเรือนต่อประชากรอยู่ระหว่าง ร้อยละ 3.1 - 3.3 สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร -11- สานกั งบประมาณของรฐั สภา 27

วิเคราะห์ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 มีข้อสังเกตว่า จานวนบุคลากรภาครัฐไม่ได้มีความเปล่ียนแปลงลดลงอย่างมีนัยสาคัญ เพียงแต่เป็น การเปล่ียนสถานภาพตามนโยบายรัฐบาลและกฎหมายเป็นสาคัญ เช่น การยุบตาแหน่งลูกจ้างประจาและ ไปกาหนดตาแหน่งพนักงานราชการเป็นการแทนท่ี ต่อมามีมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันท่ี 3 ตุลาคม 2560 ให้ความเห็นชอบแนวทางการทดแทนอัตราว่างจากผลการเกษียณอายุของข้าราชการด้วยการจ้างงานรปู แบบ อื่นเพื่อลดจานวนข้าราชการ ซึง่ จะเปน็ การลดภาระรายจา่ ยบคุ ลากรภาครัฐในระยะยาว อย่างไรก็ตาม เม่ือมีเหตุการณ์หรือความจาเป็นที่ต้องเพ่ิมบุคลากรก็ทาให้ต้องมีการเพ่ิมบุคลากร ภาครัฐ เช่น มติคณะรัฐมนตรีเม่ือวันท่ี 15 เมษายน 2563 ที่เห็นชอบให้จัดสรรอัตราข้าราชการตั้งใหม่ รวมทั้งสิน้ 40,897 อตั รา เพือ่ รองรบั การบรรจุบุคลากรในสังกดั กระทรวงสาธารณสุขที่ต้องปฏบิ ัติงานด่านหน้า ในสถานการณ์การแพร่ระบาดของ COVID-19 ให้เข้ารับราชการ จานวน 38,105 อัตรา รวมท้ังการจัดสรร อัตราข้าราชการตง้ั ใหม่ เพือ่ รองรับการบรรจุนักศึกษาวิชาแพทยศาสตร์และทันตแพทยศาสตร์ ท่เี ปน็ นกั ศึกษา คสู่ ัญญากับกระทรวงสาธารณสุขและสาเรจ็ การศึกษาในปี พ.ศ. 2563 จานวน 2,792 อัตรา รวมท้ังมติคณะรฐั มนตรเี มือ่ วันที่ 12 มกราคม 2564 เห็นชอบใหเ้ รง่ รัดส่วนราชการและหนว่ ยงานของ รัฐดาเนินการบรรจุบุคคลเข้ารับราชการหรือเข้าทางานในหน่วยงานของรัฐสาหรับการบรรเทาผลกระทบจาก การวา่ งงานซึ่งเป็นผลจากสถานการณ์การแพร่ระบาดของ COVID-19 ดังน้นั จงึ มีแนวโนม้ ว่า มตคิ ณะรฐั มนตรี ใน 2 ประเด็นสาคัญดังกล่าว จะทาให้ในปี 2565 จะมีการเบิกจ่ายค่าใช้จ่ายบุคลากรเต็มจานวนงบประมาณ ทตี่ ัง้ ไว้สาหรับบุคลากรภาครัฐ ดังน้ัน การเพ่ิมจานวนบุคลากรภาครัฐและการมีอายุขัยยาวนานขึ้นของบุคลากรภาครัฐท่ีมีสิทธิรับ ประโยชน์หลังจากเกษียณอายุ รวมทั้งคา่ ใช้จ่ายด้านรักษาพยาบาลข้าราชการทเี่ พ่ิมสูงข้ึนอย่างต่อเนื่องล้วนแต่ เปน็ ปัจจัยความเส่ยี งทางการคลงั ทอี่ าจก่อผลกระทบตอ่ รายจ่ายภาครฐั ในระยะยาวได้ 1.4.2 การผูกพันงบประมาณข้ามปี ตามพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 มาตรา 4 “งบประมาณรายจ่ายข้ามปี” หมายถึง งบประมาณรายจ่ายที่มีระยะเวลาการใช้ได้เกินปีงบประมาณตามวัตถุประสงค์และระยะเวลาท่ีกาหนดไว้ใน กฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่าย ทั้งนี้ สานักงบประมาณได้อธิบายไว้ในเอกสารงบประมาณโดยสังเขป ตามหลักการท่ีกาหนดไว้ในมาตรา 41 และ 42 ของพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 ว่า “การผูกพันงบประมาณข้ามปี” หมายถึง รายการงบประมาณรายจ่าย ซึ่งจะต้องทาสัญญาก่อหนี้ผูกพัน และ มีวงเงินท่ีคาดว่าจะต้องก่อหน้ีผูกพันงบประมาณรายจ่ายประจาปีต่อ ๆ ไป โดยวงเงินผูกพันดังกล่าวจะรวม เงินเผอื่ เหลือเผอื่ ขาดไวด้ ว้ ยแล้ว สาหรับปงี บประมาณ พ.ศ. 2565 มีวงเงินภาระผูกพันงบประมาณข้ามปีรวมทั้งสิ้น 1,104,139.5 ล้านบาท จาแนกเป็น เงินงบประมาณ 1,054,875.9 ล้านบาท (คิดเป็นร้อยละ 95.5) เงินนอกงบประมาณ 29,398.5 ลา้ นบาท (คิดเปน็ รอ้ ยละ 2.7) และเงินสารองเผ่อื เหลือเผื่อขาด 19,865.1 ล้านบาท (คดิ เป็นรอ้ ยละ 1.8) (ตาม ตารางที่ 1.4 - 3) แบง่ เป็น 1) ภาระผูกพันงบประมาณรายการเดิมที่ได้รับอนุมัติไว้แล้วก่อนปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 จานวน 995,718.3 ลา้ นบาท คิดเปน็ ร้อยละ 90.2 ของวงเงินภาระผกู พันงบประมาณข้ามปี 2) ภาระผูกพันงบประมาณรายการใหม่ท่ีจะเริ่มดาเนินการในปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 จานวน 108,421.2 ล้านบาท คดิ เปน็ ร้อยละ 9.8 ของวงเงนิ ภาระผกู พันงบประมาณขา้ มปี สานักงานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร -12- สานักงบประมาณของรัฐสภา 28

วเิ คราะห์รา่ งพระราชบัญญตั ิงบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 ตารางที่ 1.4 - 3 สรุปภาระผกู พันงบประมาณข้ามปีในปงี บประมาณ พ.ศ. 2565 หนว่ ย: ลา้ นบาท รายการ เงนิ งบประมาณ เงนิ สารอง วงเงินภาระผกู พนั เงนิ นอก วงเงินภาระผกู พัน เผอ่ื เหลือเผ่อื ขาด งบประมาณ งบประมาณ งบประมาณ รวมทงั้ สิ้น (1) (2) (3) = (1)+(2) (4) (5) = (3)+(4) 971,077.6 ภาระผกู พันงบประมาณ 956,160.3 14,917.3 24,640.7 995,718.3 รายการเดมิ ก่อนปี 2565 103,663.4 1,074,741.0 ภาระผูกพนั งบประมาณ 98,715.6 4,947.8 4,757.8 108,421.2 รายการใหมใ่ นปี 2565 29,398.5 1,104,139.5 รวมท้งั ส้ิน 1,054,875.9 19,865.1 ทม่ี า: งบประมาณโดยสังเขป ปงี บประมาณ พ.ศ. 2565 สานักงบประมาณ แผนภาพที่ 1.4 - 1 กระทรวงที่มวี งเงนิ ภาระผูกพัน แผนภาพที่ 1.4 - 2 กระทรวงทม่ี ภี าระผูกพัน งบประมาณข้ามปที ง้ั สิ้น งบประมาณข้ามปีรายการใหม่ ในปงี บประมาณ พ.ศ. 2565 ในปงี บประมาณ พ.ศ. 2565 สงู สุด 5 ลาดบั แรก สูงสดุ 5 ลาดบั แรก ท่มี า: งบประมาณโดยสงั เขป ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2565 สานกั งบประมาณ จากประกาศคณะกรรมการนโยบายการเงนิ การคลงั ของรัฐ เรื่อง กาหนดสดั สว่ นตา่ ง ๆ เพือ่ เปน็ กรอบ วนิ ัยการเงนิ การคลงั ของรัฐ พ.ศ. 2561 ไดก้ าหนดสดั ส่วนการก่อหน้ผี ูกพันงบประมาณรายจ่ายข้ามปี งบประมาณ ต้องไม่เกินร้อยละ 10 ของงบประมาณรายจ่ายประจาปี ข้อมูลจากเอกสารงบประมาณโดยสังเขป พบว่า สัดส่วนดังกล่าวคานวณจากวงเงินภาระผูกพันงบประมาณข้ามปีเฉพาะรายการใหม่ท่ีจะเริ่มดาเนินการใน ปีงบประมาณน้ัน ๆ (ไมร่ วมเงินนอกงบประมาณ) ดังนั้น ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 ภาระผูกพันงบประมาณรายการใหม่ตามกรอบวินัยการเงิน การคลังของรัฐข้างต้น (ไม่รวมเงินนอกงบประมาณ) จึงมีจานวนท้ังส้ิน 103,663.4 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 3.3 สานกั งานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร -13- สานกั งบประมาณของรัฐสภา 29

วเิ คราะหร์ ่างพระราชบัญญตั ิงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 ของวงเงินงบประมาณรายจา่ ยประจาปี (ตามแผนภาพที่ 1.4 - 3) ซ่งึ อยู่ในสัดสว่ นการกอ่ หน้ีผกู พันงบประมาณ รายจ่ายข้ามปงี บประมาณ ตามที่คณะกรรมการนโยบายการเงนิ การคลังของรัฐกาหนด (ไม่เกินรอ้ ยละ 10) แผนภาพที่ 1.4 - 3 สัดสว่ นภาระผูกพันงบประมาณข้ามปี ปีงบประมาณ พ.ศ. 2556 - 2565 ตามกรอบวนิ ยั การเงินการคลังของรัฐ (ไมร่ วมเงินนอกงบประมาณ) ทม่ี า: 1. งบประมาณโดยสงั เขป ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 สานกั งบประมาณ 2. งบประมาณโดยสังเขป ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2556-2564 (ฉบบั ปรบั ปรงุ ) สานักงบประมาณ จากการศึกษาแนวโน้มของภาระผูกพันงบประมาณรายการใหม่ตามกรอบวินัยการเงินการคลัง ของรัฐ (ไม่รวมเงินนอกงบประมาณ) ระหว่างปีงบประมาณ พ.ศ. 2556 - 2565 พบว่า ตั้งแต่ปี 2556 - 2562 ภาระผูกพันงบประมาณมีแนวโน้มเพ่ิมขึ้นมาโดยตลอด ในขณะท่ีตั้งแต่ปี 2562 - 2565 ภาระผูกพัน งบประมาณข้ามปีกลับมีแนวโน้มลดลงอย่างเห็นได้ชัด จากร้อยละ 9.3 ในปี พ.ศ. 2562 เป็นร้อยละ 3.3 ในปี พ.ศ. 2565 ซง่ึ เปน็ ปีท่ีมีสดั สว่ นภาระผูกพนั งบประมาณรายการใหม่ต่าสุดในรอบ 10 ปี หากพิจารณาสัดส่วนของภาพรวมภาระผูกพันงบประมาณเม่ือเทียบกับวงเงินงบประมาณรายจ่าย ประจาปี จะพบว่า ภาพรวมภาระผูกพันงบประมาณระหว่างปี 2562 - 2565 มีแนวโน้มที่ลดลงเพียงเล็กน้อย เมื่อเทียบกับภาระผูกพันงบประมาณรายการใหม่ คือ จากร้อยละ 39.9 ในปี 2562 เป็ นร้อยละ 34.7 ในปี 2565 ทั้งน้ี ภาระผูกพันงบประมาณส่วนใหญ่เป็นภาระผูกพันจากรายการเดิมที่ได้รับอนุมัติไว้แล้วก่อน ปีงบประมาณ สัดส่วนเฉล่ียท่ีร้อยละ 78.1 โดยในปี 2565 มีสัดส่วนของภาระผูกพันจากรายการเดิมคิดเป็น ร้อยละ 90.4 ซึ่งสูงสดุ ในรอบ 10 ปี (ตามแผนภาพท่ี 1.4 - 4) สานักงานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร -14- สานกั งบประมาณของรัฐสภา 30

วิเคราะห์รา่ งพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 แผนภาพที่ 1.4 - 4 สดั สว่ นภาระผกู พันงบประมาณข้ามปี ปีงบประมาณ พ.ศ. 2556 - 2565 จาแนกตามประเภทรายการผูกพัน (ไมร่ วมเงนิ นอกงบประมาณ) ท่มี า: 1. งบประมาณโดยสังเขป ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2565 สานักงบประมาณ 2. งบประมาณโดยสังเขป ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2556 - 2564 (ฉบับปรบั ปรงุ ) สานักงบประมาณ ข้อสังเกต PBO 1. ฝ่ายบริหารควรควบคุมสัดส่วนภาระผูกพันงบประมาณข้ามปีให้เป็นไปในแนวทางท่ีลดลงเพื่อ มิให้เป็นภาระผูกพันงบประมาณสะสมมากเกินไปจนเป็นภาระต่อการบริหารงานของรัฐบาลในอนาคต โดยเฉพาะรายการผูกพันที่เป็นรายจ่ายประจา เพ่ือให้รัฐบาลมีวงเงินงบประมาณสาหรับโครงการสาคัญ ทส่ี ง่ ผลต่อการบรรลุเปา้ หมายตามท่ียทุ ธศาสตร์ชาติกาหนด 2. จากมาตรา 26 ของพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 ที่กาหนดให้หน่วยรับ งบประมาณต้องเสนอคณะรัฐมนตรีพิจารณาอนุมัติรายการก่อหน้ีผูกพันข้ามปีงบประมาณ รายการใหม่ท่ีมี วงเงินต้ังแต่ 1,000 ล้านบาทข้ึนไป ก่อนท่ีจะยื่นคาขอตั้งงบประมาณ ซ่ึงแสดงให้เห็นถึงความสาคัญของ รายการก่อหนี้ผูกพันท่ีมีวงเงินสูง ดังนั้น ฝ่ายบริหารจึงควรสรุปข้อมูลของรายการก่อหนี้ผูกพันข้ามปี งบประมาณรายการใหม่ท่ีมีวงเงินต้ังแต่ 1,000 ล้านบาทขึ้นไป เพื่อเป็นข้อมูลให้สมาชิกรัฐสภาและ คณะกรรมาธิการวิสามัญฯ ใช้ประกอบการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปีด้วย เชน่ เดยี วกัน 1.4.3 ภาระงบประมาณจากการดาเนินกิจกรรมก่ึงการคลงั ของสถาบนั การเงนิ เฉพาะกจิ สถาบันการเงินเฉพาะกิจ หมายถึง สถาบันการเงินของรัฐท่ีมกี ฎหมายเฉพาะจัดตั้งข้ึน เพื่อดาเนินการ ตามนโยบายของรัฐในการพฒั นาสง่ เสริมเศรษฐกิจและสนบั สนุนการลงทนุ ตา่ ง ๆ โดยอยูภ่ ายใตก้ ารกากับดูแล ของกระทรวงการคลัง ซ่ึงได้มอบหมายให้ธนาคารแห่งประเทศไทยทาหน้าท่ีตรวจสอบผลการดาเนินงานและ ความเสี่ยง และรายงานผลการตรวจสอบไปยังรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ได้แก่ ธนาคารออมสิน ธนาคารเพ่ือการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร ธนาคารอาคารสงเคราะห์ ธนาคารอิสลามแห่งประเทศไทย ธนาคารเพ่ือการส่งออกและนาเข้าแห่งประเทศไทย ธนาคารพัฒนาวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อม แห่งประเทศไทย บรรษัทประกันสินเชื่ออุตสาหกรรมขนาดย่อม และบรรษัทตลาดรองสินเชื่อที่อยู่อาศัย โดยสถาบันการเงินเฉพาะกิจดังกล่าว จะมีเงินทุนของหน่วยงานเพ่ือดาเนินภารกิจตามที่ระบุไว้ในกฎหมาย สานักงานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร -15- สานกั งบประมาณของรฐั สภา 31

วิเคราะหร์ ่างพระราชบัญญตั ิงบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 จัดตงั้ ท้งั น้ี หากผลการดาเนนิ งานในแตล่ ะปมี ีกาไร สถาบนั การเงินเฉพาะกจิ ดงั กล่าว จะนาสง่ กาไรเข้าคลงั เพ่ือ เปน็ รายได้แผ่นดินในอตั ราท่ีได้มกี ารกาหนดไวต้ ่อไป ที่ผ่านมา สถาบันการเงินเฉพาะกิจจะขอรับจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจาปี เพ่ือวัตถุประสงค์ 2 ข้อ คือ 1) เพิ่มทุนในการดาเนินงาน และ 2) สนับสนุนค่าใช้จ่ายโครงการตามนโยบายรัฐ โดยโครงการตาม นโยบายรัฐเป็นงานเฉพาะกิจที่คณะรฐั มนตรมี ีมติอนุมัตใิ ห้สถาบันการเงินเฉพาะกิจรบั ผดิ ชอบดาเนินการ และ ขอรับการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจาปีเพ่ือสนับสนุนต่อไป ท้ังนี้ ตัวอย่างโครงการตามนโยบายรัฐ ดงั กลา่ ว อาทิ  โครงการประกันภัยข้าวนาปี รับผิดชอบโดยธนาคารเพ่ือการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร และ รฐั บาลชดเชยค่าเบ้ยี ประกันภัยบางส่วน  โครงการสินเช่ือชะลอการขายข้าวเปลือกนาปี รับผิดชอบโดยธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์ การเกษตร และรัฐบาลชดเชยสว่ นตา่ งอตั ราดอกเบีย้ สานักงบประมาณของรัฐสภาได้ติดตามข้อมูลในประเด็นดังกล่าว พบว่า สถาบันการเงินเฉพาะกิจ จะดาเนินโครงการตามนโยบายรัฐตามที่คณะรัฐมนตรีได้อนุมัติแล้วในชั้นต้น โดยใช้เงินทุนของหน่วยงาน สารองจ่ายไปกอ่ น ต่อมาจึงจัดทาคาของบประมาณรายจ่ายประจาปี เพ่อื ชดเชยผลการดาเนินงานท่ีเกิดขึ้นจริง ตามรายละเอียดและอัตราค่าใช้จ่ายท่ีคณะรัฐมนตรีกาหนด อย่างไรก็ดี วงเงินงบประมาณร ายจ่ายที่มี อย่างจากัดและต้องจัดสรรเพื่อสนับสนุนภารกิจภาครัฐอื่น ๆ ทาให้การจัดสรรงบประมาณไม่สามารถชดเชย ค่าใช้จ่ายโครงการตามนโยบายรัฐได้อย่างเต็มประสิทธิภาพ ทาให้เกิดภาระงบประมาณค้างจ่ายของโครงการ ตามนโยบายรัฐ ที่รัฐบาลต้องจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเพ่ือชดเชยแก่สถาบันการเงินเฉพาะกิจจานวนมาก สานักงบประมาณของรัฐสภาได้รวบรวมประมาณการงบประมาณรายจ่ายล่วงหน้าในระหว่างปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 - 2568 ของโครงการตามนโยบายรัฐของสถาบันการเงินเฉพาะกิจ ท่ีดาเนินการในปัจจุบันและ ไม่รวมโครงการในอนาคต ตามเอกสารงบประมาณ ฉบับท่ี 3 งบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 เล่มที่ 14 ทั้งนี้ พบว่า การดาเนินโครงการตามนโยบายรัฐที่ผ่านมาเพื่อช่วยเหลือผู้มีรายได้น้อย เกษตรกร และวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อม เป็นภาระงบประมาณจานวนมาก โดยรัฐบาลจะต้องจัดสรร งบประมาณชดเชยผลการดาเนินงานที่ดาเนินการในปัจจุบันดังกล่าวในปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 - 2568 จานวนมาก (ตามตารางที่ 1.4 - 4) และหากมีการอนุมัติให้ดาเนินโครงการใหม่เพ่ิมเติม จะทาให้ภาระ งบประมาณเพ่ิมข้ึนจากเดิม ดังน้ัน หน่วยงานท่ีเกี่ยวข้องจึงควรคานึงถึงภาระงบประมาณดังกล่าว ก่อนพจิ ารณานาเสนอโครงการใหมต่ ่อไป ตารางท่ี 1.4 - 4 ภาระงบประมาณค้างจา่ ยโครงการตามนโยบายรัฐโดยสถาบันการเงินเฉพาะกิจ หน่วยงาน ประมาณการงบประมาณรายจ่ายล่วงหน้า รวมทั้งส้ิน ปี 2565 ปี 2566 ปี 2567 ปี 2568 ธ. พัฒนาวสิ าหกจิ ขนาดกลางและขนาดย่อมแหง่ ประเทศไทย 546.5 2,983.2 1,622.6 - 5,152.3 ธ. เพ่ือการเกษตรและสหกรณก์ ารเกษตร 70,466.4 92,692.8 72,648.7 49,559.4 285,367.3 ธ. ออมสนิ 4,059.4 4,499.6 1,233.6 1,225.6 11,018. ธ. อาคารสงเคราะห์ 67.6 1,093.0 1,875.6 867.5 3,903.7 บรรษัทประกนั สินเช่อื อุตสาหกรรมขนาดย่อม 5,418.9 31,554.0 10,530.8 8,475.0 55,978.6 รวมท้งั ส้ิน 80,558.8 132,822.5 87,911.2 60,127.5 361,420.0 ท่ีมา: เอกสารงบประมาณ ฉบบั ท่ี 3 งบประมาณรายจ่าย ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2565 เล่มที่ 14 สานักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร -16- สานกั งบประมาณของรฐั สภา 32

วเิ คราะหร์ ่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 สว่ นที่ 2 นโยบายการจัดทางบประมาณรายจา่ ยประจาปี 2.1 นโยบายงบประมาณและวงเงินงบประมาณรายจ่ายประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2565 แผนภาพที่ 2.1 - 1 ประมาณการรายไดร้ ัฐบาลและวงเงินงบประมาณรายจา่ ย ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 และ 2565 ที่มา: 1. งบประมาณโดยสงั เขป ฉบบั ปรับปรงุ ตามพระราชบญั ญัติงบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 สานักงบประมาณ 2. งบประมาณโดยสงั เขป ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2565 สานกั งบประมาณ แผนภาพที่ 2.1 - 2 กรอบการกู้เงนิ สงู สดุ เพ่ือชดเชยการขาดดลุ งบประมาณ ท่มี า: 1. งบประมาณโดยสงั เขป ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2565 สานักงบประมาณ 2. มาตรา 21 พระราชบัญญตั กิ ารบรหิ ารหน้ีสาธารณะ พ.ศ. 2548 และท่แี ก้ไขเพมิ่ เตมิ ในปี 2565 รัฐบาลคาดการณว์ ่าเศรษฐกจิ ไทยจะขยายตัวในช่วงร้อยละ 3.0 - 4.0 เนอื่ งจากได้รับปัจจัย สนับสนุนจากการขยายตัวของอุปสงค์ภาคต่างประเทศตามแนวโน้มการฟ้ืนตัวต่อเนื่องของเศรษฐกิจและ ปริมาณการค้าโลก ในขณะท่ีอุปสงค์ภายในประเทศยังมีแนวโน้มขยายตัวในเกณฑ์ดี ท้ังการใช้จ่าย ภาคครัวเรือนและการลงทุนภาคเอกชน และภาคการท่องเที่ยวที่มีแนวโน้มจะกลับมาฟื้นตัวดีข้ึนจาก การกลับมาของนักท่องเที่ยวต่างประเทศ และคาดว่าจะมีรายได้สุทธิในปี 2565 จานวน 2,400,000 ล้านบาท หรือคิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 13.8 ของ GDP และเพ่ือให้รายจ่ายภาครัฐสามารถเยียวยา ฟ้ืนฟู และกระตุ้น สานักงานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร -17- สานกั งบประมาณของรัฐสภา 33

วเิ คราะห์ร่างพระราชบัญญตั ิงบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 เศรษฐกิจและสังคมที่ได้รับผลกระทบจากการแพร่ระบาดของ COVID-19 สามารถขับเคลื่อนภารกิจตาม ยุทธศาสตร์ชาติ แผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 12 นโยบายและแผนระดับชาติว่าด้วยความม่ันคงแหง่ ชาติ แผนแม่บทเฉพาะกิจภายใต้ยุทธศาสตรช์ าติอันเป็นผล มาจากสถานการณ์โควิด-19 พ.ศ. 2564 - 2565 แผนการปฏิรูปประเทศ (ฉบับปรับปรุง) และนโยบายสาคัญ ของรัฐบาลได้ตามเป้าหมาย ตลอดจนสนับสนุนการดาเนินภารกิจของหน่วยรับงบประมาณตามที่กฎหมาย กาหนด รัฐบาลจงึ ได้กาหนดวงเงนิ งบประมาณรายจ่ายประจาปี พ.ศ. 2565 จานวน 3,100,000 ล้านบาท หรอื คิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 17.9 ของ GDP ตามแผนการคลังระยะปานกลาง (ปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 - 2568) ที่คณะรัฐมนตรีมีมติเห็นชอบไว้เมื่อวันที่ 22 ธันวาคม 2563 ทาให้นโยบายงบประมาณในปี พ.ศ. 2565 เป็นนโยบายงบประมาณขาดดุล โดยกาหนดวงเงินกู้เพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณไว้ จานวน 700,000 ล้านบาท หรือคิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 4.0 ของ GDP เต็มกรอบวงเงินสูงสุดที่กู้ได้ตามมาตรา 21 ของ พระราชบัญญัติการบริหารหนีส้ าธารณะ พ.ศ. 2548 และท่แี ก้ไขเพิม่ เตมิ (ตามแผนภาพที่ 2.1 - 2) ขอ้ สังเกต PBO จากการท่ีรัฐบาลยังคงจัดทางบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 ตามแผน การคลังระยะปานกลาง (ปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 - 2568) ซ่ึงคณะรัฐมนตรีให้ความเห็นชอบไว้เม่ือวันที่ 22 ธันวาคม 2563 ท่ีได้คาดการณ์ว่าเศรษฐกิจไทยในปี 2565 จะมีการขยายตัวจากการใช้จ่ายของ ภาคครัวเรือนและการลงทุนของภาคเอกชน รวมถึงภาคการท่องเท่ียวท่ีจะกลบั มาฟ้ืนตัว และกาหนดวงเงนิ กู้เพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณเต็มกรอบวงเงินสูงสุดท่ีกู้ได้ตามท่ีพระราชบัญญัติการบริหาร หนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 และท่ีแก้ไขเพ่ิมเติมกาหนด ซึ่งจากการศึกษาพบว่าต้ังแต่ปีงบ ประมาณ พ.ศ. 2552 - 2564 รฐั บาลเคยกาหนดวงเงนิ กู้เพอื่ ชดเชยการขาดดลุ งบประมาณเตม็ กรอบวงเงินสูงสดุ ที่กู้ได้ ตามพระราชบญั ญัตกิ ารบริหารหนส้ี าธารณะฯ (ตามแผนภาพท่ี 2.1 - 3) ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2552 ที่เกิด วิกฤตทางการเงินในสหรัฐอเมริกา (Hamburger Crisis) ส่งผลให้ภาวะเศรษฐกิจซบเซาทั่วโลก และ ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 ซ่ึงมีการโอนงบชาระคืนต้นเงินกู้ตามพระราชบัญญัติโอนงบประมาณรายจ่าย ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 เพ่ือแก้ไขปัญหาและเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบจากสถานการณ์ การแพร่ระบาดของ COVID-19 ทาให้กรอบวงเงินกู้เพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณปี พ.ศ. 2563 คงเหลือจานวน 683,093.9 ลา้ นบาท สานักงานเลขาธิการสภาผ้แู ทนราษฎร -18- สานกั งบประมาณของรัฐสภา 34

วเิ คราะห์รา่ งพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 แผนภาพท่ี 2.1 - 3 การกู้เงินเพอ่ื ชดเชยการขาดดลุ งบประมาณ ปีงบประมาณ พ.ศ. 2552 - 2565 ที่มา: งบประมาณโดยสงั เขป ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2565 สานักงบประมาณ จากสถานการณ์การแพร่ระบาดของ COVID-19 ระลอกใหม่ในช่วงกลางเดือนธันวาคม 2563 และ เดือนเมษายน 2564 ที่มีการระบาดเป็นวงกว้างและรุนแรงมากกว่าที่ผ่านมา หากสถานการณ์ดังกล่าวยังคง เป็นไปอย่างต่อเน่ืองก็จะส่งผลกระทบต่อการฟ้ืนตัวของเศรษฐกิจไทย อาจทาให้รัฐบาลจัดเก็บรายได้ ในปี 2565 ได้ต่ากว่าท่ีประมาณการไว้ตามแผนการคลังระยะปานกลางซึ่งจะส่งผลต่อสภาพคล่องของเงิน คงคลัง โดยในกรณีดังกล่าวรฐั บาลอาจจาเป็นต้องกู้เงนิ เพ่ือบริหารสภาพของเงินคงคลังตามมาตรา 21/1 ของ พระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 และที่แก้ไขเพ่ิมเติม ซ่ึงมีค่าไม่เกินร้อยละ 3 ของ งบประมาณรายจ่ายประจาปีที่ใช้บังคับอยู่ในขณะนั้นและงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม ทั้งน้ี หากการกู้เงิน ภายใต้กรอบกฎหมายท่ีมีอยู่เดิมไม่เพียงพอ รัฐบาลสามารถออกพระราชกาหนดให้อานาจกระทรวงการคลังกู้ เงินเพื่อเสริมสภาพคล่องของเงินคงคลังเป็นกรณีพิเศษ โดยมีข้ันตอนการดาเนินการในลักษณะเดียวกับ การออกพระราชกาหนดให้อานาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพ่ือแก้ไขปัญหา เยียวยา และฟื้นฟูเศรษฐกิจและ สังคม ท่ีได้รับผลกระทบจากการระบาดของโรคติดเช้ือไวรัสโคโรนา 2019 พ.ศ. 2563 เช่นเดียวกับ ปีงบประมาณ พ.ศ. 2552 ที่เกิดวิกฤตทางการเงินในสหรัฐอเมริกา รัฐบาลได้กาหนดวงเงินกู้เงินเพ่ือชดเชย การขาดดุลงบประมาณไว้จานวน 441,060.5 ล้านบาท หรือคิดเป็นร้อยละ 99.9 ของวงเงินสูงสุดที่กู้ได้ฯ (441,280.9 ล้านบาท) และออกกฎหมายพิเศษหลังจากที่กระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อชดเชยการขาดดุล งบประมาณเต็มกรอบเพดานแล้ว เพราะมีความจาเป็นต้องใช้เงินกู้เพื่อฟื้นฟูเศรษฐกิจที่ได้รับผลกระทบ จากวิกฤตการณ์ของระบบสถาบันการเงินในต่างประเทศ คือ พระราชกาหนดให้อานาจกระทรวงการคลังกู้เงิน เพื่อฟ้ืนฟูและเสรมิ สรา้ งความม่นั คงทางเศรษฐกจิ พ.ศ. 2552 (พ.ร.ก. ไทยเขม้ แข็ง) สานกั งานเลขาธิการสภาผูแ้ ทนราษฎร -19- สานกั งบประมาณของรัฐสภา 35

วิเคราะหร์ า่ งพระราชบัญญตั ิงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 2.2 แนวทางการจดั ทางบประมาณรายจ่ายประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2565 แผนภาพท่ี 2.2 - 1 นโยบายและแนวทางการจัดทางบประมาณรายจา่ ย ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2565 ที่มา: บนั ทกึ วเิ คราะห์สรปุ สาระสาคัญรา่ งพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2565 สานักงบประมาณ แนวทางการจดั ทางบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 สว่ นใหญม่ คี วามคลา้ ยคลงึ กับ ปีที่ผ่านมา โดยในปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 มีประเด็นท่ีรัฐบาลให้ความสาคัญเพิ่มข้ึนจากปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 ดงั นี้ 1. ให้ความสาคัญกับแผนแม่บทเฉพาะกิจภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติอันเป็นผลมาจากสถานการณ์โควิด-19 พ.ศ. 2564 - 2565 ทคี่ ณะรัฐมนตรีมีมติเห็นชอบแผนเม่อื วันท่ี 8 ธันวาคม 2563 ซ่ึงแผนดงั กลา่ วมีวตั ถปุ ระสงค์ เพื่อให้ประเทศสามารถกลับสู่ระดับการพัฒนาก่อนการระบาดของ COVID-19 และยกระดับการพัฒนา ประเทศตามเป้าหมายของยุทธศาสตร์ชาติได้อย่างเป็นรูปธรรม นอกจากน้ี ยังให้ความสาคัญกับ แผนย่อยของแผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ 23 ประเด็น และแผนการปฏิรูปประเทศ (ฉบับปรับปรุง) ทั้ง 13 ด้าน ท่ีคณะรัฐมนตรีมีมติเห็นชอบเม่ือวันที่ 8 ธันวาคม 2563 เพ่ือให้แผนการปฏิรูปประเทศส่งผลต่อ การบรรลเุ ปา้ หมายของยุทธศาสตร์ชาติ และแผนแม่บทภายใตย้ ุทธศาสตรช์ าติ 2. ให้ความสาคัญกับการพิจารณาให้ครอบคลุมการลงทุนจากทุกแหล่งเงิน ได้แก่ การลงทุนจาก เงินงบประมาณของภาครัฐ การร่วมลงทุนระหว่างภาครัฐและเอกชน (Public Private Partnership: PPP) การลงทุนของรัฐวิสาหกิจ การลงทุนโดยใช้เงินจากกองทุน เช่น กองทุนรวมโครงสร้างพื้นฐานเพื่ออนาคต ประเทศไทย (Thailand Future Fund: TFF) และการลงทนุ จากตา่ งประเทศ 3. ให้ความสาคัญกับสวัสดิการท่ีจาเป็นสาหรับกลุ่มเปราะบางทางสังคม เพ่ือให้มีรายได้เพียงพอ ในการดารงชีวิตและลดความเส่ียงของการได้รับผลกระทบจากการแพร่ระบาดของ COVID-19 ซึ่งใน ปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 จะเป็นการให้ความสาคัญกับการบรรเทาหรือแก้ไขผลกระทบจากการแพร่ระบาด ของ COVID-19 จากการที่รัฐบาลประกาศให้สถานการณ์การแพร่ระบาดของ COVID-19 เป็นวาระแห่งชาติ สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร -20- สานกั งบประมาณของรฐั สภา 36

วเิ คราะห์ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 ซึ่งการแพร่ระบาดของ COVID-19 ส่งผลกระทบต่อสุขภาพและการดารงชีวิตของประชาชน รวมท้ังสภาพ เศรษฐกจิ และสงั คมโดยรวม 4. ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 เพ่ิมในส่วนของการดาเนินการจัดทางบประมาณรายจ่ายประจาปี ให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ซึ่งในปีท่ีผ่านมากาหนดไว้เฉพาะ การดาเนินการให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 พระราชบัญญัติวินัยการเงิน การคลัง พ.ศ. 2561 รวมทั้งกฎหมาย ระเบียบ และมติคณะรัฐมนตรีที่เก่ียวข้องกับการจัดทางบประมาณ รายจ่ายประจาปเี ท่านั้น 2.3 ภาพรวมงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 แผนภาพท่ี 2.3 - 1 ภาพรวมงบประมาณรายจ่ายประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2565 ท่มี า: ร่างพระราชบัญญัตงิ บประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 สานกั งบประมาณ สานกั งานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร -21- สานกั งบประมาณของรัฐสภา 37

วเิ คราะห์ร่างพระราชบัญญตั ิงบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 2.4 การวเิ คราะหค์ วามเชอ่ื มโยงยทุ ธศาสตรช์ าติ 20 ปี แผนภาพท่ี 2.4 - 1 ความเชื่อมโยงกับยุทธศาสตรช์ าติ กบั แผนแมบ่ ท ท่มี า: สานักงานสภาพฒั นาการเศรษฐกจิ และสงั คมแหง่ ชาติ ยุ ทธ ศา ส ต ร์ ช า ติ เ ป็ น เ ป้ า ห มา ย ใน กา ร พั ฒ น า ป ร ะ เ ท ศ อย่ า ง ย่ั ง ยื น เ พื่ อ ใช้ เ ป็ น ก ร อบ ใน ก า ร จั ด ท า แผนระดับต่าง ๆ ให้สอดคล้องและบูรณาการกัน อันจะก่อให้เกิดเป็นพลังผลักดันร่วมกันไปสู่เป้าหมายภายใน ระยะเวลา 20 ปี (พ.ศ. 2561 - 2580) ซึ่งจากเง่ือนไขโครงสร้างประชากร โครงสร้างเศรษฐกิจ สภาพสังคม สภาพภูมิอากาศและส่ิงแวดล้อม และปัจจัยการพัฒนาต่างๆ ท่ีเก่ียวข้องข้างต้น ทาให้การพัฒนาประเทศ จาเป็นต้องมียุทธศาสตร์การพัฒนาระดับชาติท่ีครอบคลมุ ทุกมิติ เป็นการดาเนินงานอย่างบูรณาการ เน่ืองจาก ทุกมติ ิการพฒั นามีความเกี่ยวข้องซึง่ กันและกนั จาเปน็ ตอ้ งสร้างสมดุลระหวา่ งการพฒั นาเศรษฐกิจ สังคม และ สิ่งแวดล้อม ส่งผลให้เกิดการกาหนดยุทธศาสตร์ชาติท้ังหมด 6 ด้าน โดยแต่ละยุทธศาสตร์ชาติได้กาหนดให้มี แผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ รวมท้ังส้ิน 23 แผน (ตามแผนภาพท่ี 2.4 - 1) เพ่ือเป็นกลไกสาคัญในการ ขับเคลื่อนยุทธศาสตร์ชาติให้บรรลุตามเป้าหมายท่ีวางไว้ในปี 2580 ซ่ึงจะมีผลผูกพันต่อหน่วยงานของรัฐ ท่ีเก่ียวข้องที่จะต้องปฏิบัติให้เป็นไปตามน้ัน รวมท้ังการจัดทางบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ ตอ้ งสอดคล้องกับแผนแมบ่ ทดังกล่าวด้วย สาหรับยุทธศาสตร์การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 น้ี ได้มุ่งให้ ความสาคัญเป็นอันดับแรกกับประเด็นการพัฒนาตามแผนแม่บทเฉพาะกิจภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติอันเป็นผล มาจากสถานการณ์โควิด-19 จานวน 4 ประเด็นคือ 1) การเสริมสร้างความเข้มแข็งของเศรษฐกิจฐานราก ภายในประเทศ 2) การยกระดับขีดความสามารถของประเทศเพื่อรองรับการเติบโตอย่างยั่งยืนในระยะยาว 3) การพัฒนาศักยภาพและคุณภาพชีวิตของคนให้เป็นกาลังหลักในการขับเคลื่อนการพัฒนาประเทศ และ 4) การปรับปรุงและพัฒนาปัจจัยพ้ืนฐานเพ่ือส่งเสริมการฟื้นฟูและพัฒนาประเทศ โดยต้องเร่งดาเนินการ เพื่อให้สามารถรับมือและเตรียมความพร้อมในการเยียวยาช่วยเหลือผู้ที่ได้รับผลกระทบจากสถานการณ์ การแพร่ระบาด COVID-19 และการฟื้นฟูกิจกรรมทางเศรษฐกิจและสังคมให้กลับเข้าสู่ภาวะปกติโดยเร็ว เพื่อขบั เคลอื่ นการพฒั นาประเทศตามแนวทางการพัฒนายุทธศาสตรช์ าติให้เกดิ ผลอย่างเปน็ รปู ธรรม สานักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร -22- สานกั งบประมาณของรัฐสภา 38

วเิ คราะหร์ ่างพระราชบัญญตั ิงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 แผนภาพที่ 2.4 - 2 งบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 ตามโครงสรา้ งแผนงานยุทธศาสตร์ ทีม่ า: เอกสารงบประมาณ ฉบบั ท่ี 4 งบประมาณรายจา่ ยจาแนกตามโครงสร้างแผนงานยุทธศาสตร์ งบประมาณรายจา่ ยประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2565 จากแผนภาพ 2.4 - 2 พบว่า งบประมาณปี 2565 ให้ความสาคัญกับยุทธศาสตร์ชาติด้านการสร้าง โอกาสและความเสมอภาคทางสังคมมากท่ีสุด งบประมาณจานวน 733,749.6 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 23.7 ของงบประมาณท้ังประเทศ (ลดลงจากปี 2564 จานวน 66,883.4 ล้านบาท หรือร้อยละ 8.4) โดยการ ดาเนินการท่ีสาคัญมีกลุ่มเป้าหมายท่ีเกี่ยวข้องในการดาเนินการจานวนมาก เช่น การสร้างหลักประกัน ทางสังคม การสรา้ งความเสมอภาคทางการศึกษา เปน็ ต้น รองลงมาเป็นยุทธศาสตร์ชาติด้านการปรับสมดุลและพัฒนาระบบการบริหารจัดการภาครัฐ งบประมาณจานวน 559,300.5 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 18.0 และยุทธศาสตร์ชาติด้านการพัฒนาและ เสริมสรา้ งศักยภาพทรพั ยากรมนษุ ย์ จานวน 548,185.7 ลา้ นบาท คดิ เป็นรอ้ ยละ 17.7 แผนภาพที่ 2.4 - 3 งบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 ตามแผนแมบ่ ทภายใต้ยทุ ธศาสตรช์ าติ ทีม่ า: เอกสารงบประมาณ ฉบบั ท่ี 4 งบประมาณรายจา่ ยจาแนกตามโครงสรา้ งแผนงานยทุ ธศาสตร์ งบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร -23- สานกั งบประมาณของรฐั สภา 39

วเิ คราะหร์ า่ งพระราชบัญญตั ิงบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 หากพิจารณางบประมาณตามแผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ ตามแผนภาพท่ี 2.4 - 3 พบว่า ปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 ให้ความสาคัญกับแผนแม่บทการสร้างความเสมอภาคและหลักประกันทางสังคม งบประมาณจานวน 366,981.7 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 11.8 (ลดลงจากปี 2564 จานวน 9,937.8 ล้านบาท หรอื รอ้ ยละ 2.6) รองลงมาเป็นแผนแม่บทการเสริมสร้างพลังสังคม งบประมาณ จานวน 321,983.3 ล้านบาท คิดเป็น ร้อยละ 10.4 และแผนแม่บทการเสริมสรา้ งความมั่นคงของประเทศ งบประมาณจานวน 135,414.2 ล้านบาท คิดเป็นรอ้ ยละ 4.4 แผนภาพที่ 2.4 - 4 ความเช่ือมโยงงบประมาณรายจา่ ยประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2565 ตามยุทธศาสตร์จัดสรรงบประมาณ แผนแมบ่ ทภายใต้ยุทธศาสตรช์ าตแิ ละยทุ ธศาสตรช์ าติ ทม่ี า: เอกสารงบประมาณ ฉบบั ท่ี 4 งบประมาณรายจา่ ยจาแนกตามโครงสร้างแผนงานยุทธศาสตร์ งบประมาณรายจา่ ยประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2565 ประมวลผล: สานักงบประมาณของรฐั สภา สานักงานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร -24- สานักงบประมาณของรัฐสภา 40

วิเคราะห์รา่ งพระราชบัญญตั ิงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 ขอ้ สงั เกต PBO เนื่องจากคณะรัฐมนตรีได้มีมติเม่ือวันท่ี 29 กันยายน 2563 เห็นชอบโครงการสาคัญเพ่ือบรรลุ เป้าหมายยุทธศาสตร์ชาติและแผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 ท่ีส่งผล ต่อการบรรลุเป้าหมายแผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ จานวน 571 โครงการ ของ 169 หน่วยงานระดับ กรมหรอื เทยี บเทา่ จาแนกเปน็ 2 กลุ่ม คอื 1) โครงการสาคญั รองรบั การดาเนินการตามแผนแมบ่ ทเฉพาะกิจ ภายใต้ยุทธศาสตร์ชาตอิ ันเป็นผลมาจากสถานการณ์โควิด-19 พ.ศ. 2564 - 2565 ซ่ึงเป็นโครงการที่ต้องให้ ความสาคัญเป็นพิเศษ (Top Priorities) รวม 250 โครงการ และ 2) โครงการสาคัญรองรับการพัฒนา ประเทศที่สอดคล้องกับการดาเนินการเพ่ือบรรลุเป้าหมายย่อยที่เกี่ยวข้องจากท้ัง 140 เป้าหมายของ 23 แผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ รวม 321 โครงการ ดังนั้น ฝ่ายบริหารจึงควรช้ีแจงให้ฝ่ายนิติบัญญัติ ทราบด้วยว่าการจัดสรรงบประมาณในปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 ได้จัดสรรงบประมาณเพ่ือเป็นค่าใช้จ่าย ในการดาเนินโครงการสาคัญที่จะนาไปสู่การบรรลุเป้าหมายยุทธศาสตร์ชาติและแผนแม่บทภายใต้ ยทุ ธศาสตรช์ าติเป็นจานวนเทา่ ใด สานักงานเลขาธิการสภาผ้แู ทนราษฎร -25- สานกั งบประมาณของรัฐสภา 41

วเิ คราะหร์ ่างพระราชบัญญตั ิงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 ส่วนที่ 3 วเิ คราะหง์ บประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 3.1 แนวโนม้ วงเงินงบประมาณและโครงสร้างงบประมาณรายจา่ ยประจาปี 3.1.1 แนวโน้มวงเงินงบประมาณรายจ่ายประจาปี แผนภาพที่ 3.1 - 1 แนวโนม้ วงเงนิ งบประมาณรายจ่ายประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2555 - 2565 ที่มา: งบประมาณโดยสงั เขป ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2565 สานักงบประมาณ แนวโน้มของวงเงินงบประมาณรายจ่ายระหว่างปีงบประมาณ พ.ศ. 2555 - 2565 พบว่า มีแนวโน้ม เพ่ิมข้ึนประมาณร้อยละ 30 จากปีงบประมาณ พ.ศ. 2555 โดยงบประมาณส่วนใหญ่ยังคงเป็นรายจ่ายประจา ท่ีมีสัดส่วนถึง 3 ใน 4 ของวงเงินงบประมาณแต่ละปี ในขณะท่ีรายจ่ายลงทุนมีสัดส่วนประมาณ 1 ใน 5 ของ วงเงินงบประมาณแต่ละปี เน่ืองจากพระราชบัญญัติวินยั การเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 กาหนดให้สัดส่วน ของรายจ่ายลงทุนต้องมีจานวนไม่น้อยกว่าร้อยละ 20 ของงบประมาณรายจ่ายประจาปี และต้องไม่น้อยกว่า วงเงนิ สว่ นท่ีขาดดุลงบประมาณประจาปนี นั้ (ตามแผนภาพที่ 3.1 - 1) 3.1.2 โครงสรา้ งงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ งบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 มีกรอบวงเงินรายจ่ายทั้งส้ิน 3,100,000 ล้านบาท คิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 17.9 ต่อ GDP ลดลงจากปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 จานวน 185,962.5 ลา้ นบาท คดิ เปน็ รอ้ ยละ 5.7 โดยมีโครงสร้างรายจ่าย ดังน้ี สานกั งานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร -26- สานกั งบประมาณของรัฐสภา 42

วิเคราะหร์ ่างพระราชบัญญตั ิงบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 แผนภาพท่ี 3.1 - 2 โครงสรา้ งงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 ทม่ี า: งบประมาณโดยสังเขป ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 สานักงบประมาณ 1) รายจ่ายประจา จานวน 2,360,543.0 ล้านบาท คิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 76.1 ของวงเงิน งบประมาณรายจา่ ยประจาปี ลดลงจากปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 ซงึ่ มสี ัดสว่ นร้อยละ 77.2 จานวน 177,109.3 ลา้ นบาท ลดลงร้อยละ 7.0 2) รายจ่ายเพื่อชดใช้เงินคงคลัง จานวน 596.7 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 0.02 ของงบประมาณ รายจ่ายประจาปี เพื่อชดใช้เงินคงคลังท่ีได้จ่ายไปแล้วตามพระราชบัญญัติเงินคงคลัง พ.ศ. 2491 และที่แก้ไข เพมิ่ เตมิ 3) รายจ่ายเพ่ือชดใช้เงินทุนสารองจ่าย จานวน 24,978.6 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 0.8 ของ งบประมาณรายจ่ายประจาปี เพ่ือชดใช้เงินทุนสารองจ่ายท่ีได้นาไปใช้จ่ายในการเยียวยาประชาชนท่ีได้รับ ผลกระทบจากการแพร่ระบาดของ COVID-19 4) รายจ่ายลงทุน จานวน 624,399.9 ล้านบาท คิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 20.1 ของงบประมาณ รายจ่ายประจาปี ลดลงจากปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 จานวน 24,910.3 ล้านบาท ซ่ึงมีสัดส่วนร้อยละ 19.8 ลดลงร้อยละ 3.8 และอยู่ในกรอบวินัยการเงินการคลัง ตามมาตรา 20 (1) แห่งพระราชบัญญัติวินัยการเงิน การคลงั ของรฐั พ.ศ. 2561 ทก่ี าหนดให้ตอ้ งมสี ดั ส่วนไมน่ อ้ ยกว่าร้อยละ 20 ของงบประมาณรายจ่ายประจาปี 5) รายจ่ายชาระคืนต้นเงินกู้ จานวน 100,000 ล้านบาท คิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 3.2 ของ งบประมาณรายจ่ายประจาปี เพ่ิมขึ้นจากปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 ซึ่งมีสัดส่วนร้อยละ 3.0 จานวน 1,000 ล้านบาท เพม่ิ ข้ึนรอ้ ยละ 1.0 หมายเหตุ 1. รายจ่ายลงทุน (624,399.9 ลา้ นบาท) หากหักยอดรายจา่ ยลงทนุ ท่ีเปน็ กรณกี ารกเู้ พอ่ื การลงทุนของรฐั วสิ าหกจิ จานวน 10,518.2 ล้านบาท จะเหลือรายจา่ ยลงทุนเพียง จานวน 613,881.7 ล้านบาท 2. รายจ่ายชาระคืนตน้ เงนิ กู้ (100,000 ลา้ นบาท) หากหักยอดรวมคนื ตน้ เงนิ กู้ทเ่ี ป็นรายจา่ ยลงทุนของรัฐวสิ าหกจิ จะเหลอื เพยี ง จานวน 89,481.8 ลา้ นบาท สานักงานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร -27- สานักงบประมาณของรัฐสภา 43

วิเคราะห์รา่ งพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 ขอ้ สังเกต PBO วงเงินท่ตี งั้ ไว้เพื่อบริหารจัดการหน้ีภาครฐั จานวน 297,631.4 ล้านบาท เม่ือหกั ส่วนชาระคืนเงินต้น จานวน 100,000 ลา้ นบาท จะเห็นว่าดอกเบี้ยที่ต้องชาระ และค่าใชจ้ า่ ยในการกูเ้ งนิ ของรัฐบาล มจี านวนถึง 197,631.4 ล้านบาท จึงเห็นว่างบประมาณในการบริหารจดั การหน้ีภาครัฐส่วนใหญ่ใชจ้ ่ายไปเพ่ือการชาระ ดอกเบี้ยและค่าใช้จ่ายในการก่อหนี้ใหม่ ขณะท่ีการชาระคืนเงินต้นในแต่ละปีเป็นส่วนน้อย ซึ่งอาจกระทบ ตอ่ สัดสว่ นหนสี้ าธารณะตอ่ GDP และสง่ ผลตอ่ ความยัง่ ยืนทางการคลังในระยะยาวได้ แผนภาพที่ 3.1 - 3 เปรียบเทยี บโครงสรา้ งงบประมาณ 5 ปยี ้อนหลัง ท่ีมา: งบประมาณโดยสังเขป ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2561 - 2565 สานกั งบประมาณ หมายเหตุ ปี 2565 รายจา่ ยชาระคืนตน้ เงนิ กู้ ไม่รวมคนื ตน้ เงินกทู้ ีเ่ ป็นรายจ่ายลงทนุ เม่ือพิจารณาการจัดทางบประมาณรายจ่ายระหว่างปีงบประมาณ พ.ศ. 2561 - 2565 จากแผนภาพ ดังกล่าว พบว่าสัดส่วน “รายจ่ายประจา” ต่องบประมาณรายจ่ายประจาปี มีค่าเฉล่ียร้อยละ 75.5 และ มีแนวโน้มเพ่ิมสูงข้ึนทุกปี และงบประมาณรายจ่ายลงทุนต่องบประมาณรายจ่ายประจาปี มีค่าเฉลี่ยร้อยละ 20.8 และรายจ่ายชาระคืนต้นเงินกู้ มคี า่ เฉล่ยี อยู่ทีร่ ้อยละ 2.8 ข้อสงั เกต PBO 1. แม้รายจ่ายลงทนุ ของปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 จะมีสัดส่วนไม่น้อยกว่าร้อยละ 20 ของงบประมาณ รายจ่ายประจาปี ตามกรอบวินัยการคลัง ในมาตรา 20 (1) แห่งพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 แต่กถ็ อื ว่ายังมสี ดั สว่ นน้อยมากเม่ือเทยี บกับรายจ่ายประจาซ่ึงยังอยู่ในระดบั สูงอย่างต่อเนื่อง 2. การท่ีพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 ในมาตรา 20 (1) กาหนดให้ รัฐบาลต้องต้ังงบประมาณรายจ่ายลงทุนในสัดส่วนที่ไม่น้อยกว่าร้อยละ 20 ของงบประมาณรายจ่าย ประจาปี ในขณะท่ีรายจา่ ยประจามสี ัดส่วนสงู ทาใหร้ ายได้ของรัฐบาลสว่ นใหญ่ถูกนาไปใชจ้ ่ายเป็นรายจ่าย ประจา จึงต้องกู้เงินมาสมทบเพ่ือให้รายจ่ายลงทุนมีสัดส่วนเป็นไปตามกรอบวินัยการเงนิ การคลัง อาจเป็น เหตใุ ห้ขาดดุลงบประมาณอย่างตอ่ เน่ือง ยอ่ มมผี ลกระทบต่อความยั่งยนื ทางการคลงั ในระยะยาวได้ 3. ควรปรับโครงสร้างภาครัฐเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพการทางานของบุคลากรควบคู่กับการใช้ เทคโนโลยีเพอ่ื ลดรายจ่ายประจา ขณะเดยี วกันก็ต้องเพ่ิมประสทิ ธภิ าพการจัดเก็บรายไดภ้ าครฐั ใหส้ งู ขึ้น สานกั งานเลขาธิการสภาผ้แู ทนราษฎร -28- สานักงบประมาณของรฐั สภา 44

วเิ คราะห์ร่างพระราชบัญญตั ิงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 3.2 งบประมาณรายจา่ ยจาแนกตามกลุม่ รายจ่าย แผนภาพท่ี 3.2 - 1 สดั ส่วนงบประมาณรายจา่ ย 8 กลุม่ ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 ทมี่ า: งบประมาณโดยสงั เขป ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 สานกั งบประมาณ โครงสร้างของการจาแนกกลุ่มรายจ่ายของปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 เป็น 8 กลุ่มรายจ่าย เพื่อให้ สอดคล้องกับพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 และพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 แผนภาพที่ 3.2 - 2 เปรยี บเทียบสัดส่วนงบประมาณรายจ่าย 8 กล่มุ ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 - 2565 ทมี่ า: งบประมาณโดยสงั เขป ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2565 สานกั งบประมาณ จากแผนภาพ พบว่าในปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 มีกลุ่มงบประมาณรายจ่ายท่ีเพ่ิมข้ึนจาก ปี งบประมาณ พ.ศ. 2564 จานวน 4 กลุ่ม คือรายจ่ายบุคลากร รายจ่ายชาระหน้ีภาครัฐ รายจ่ายชดใช้ เงินคงคลังและรายจ่ายชดใช้เงินทุนสารองจ่าย ในขณะที่งบประมาณรายจ่ายลดลง มีจานวน 4 กลุ่ม คือ รายจา่ ยงบกลาง รายจ่ายหนว่ ยรบั งบประมาณ รายจ่ายบรู ณาการ และรายจา่ ยทุนหมนุ เวียน สานักงานเลขาธกิ ารสภาผูแ้ ทนราษฎร -29- สานกั งบประมาณของรัฐสภา 45

วิเคราะห์ร่างพระราชบัญญตั ิงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 ขอ้ สงั เกต PBO รายจ่ายบุคลากร ท่ีจาแนกตามกลุ่มรายจ่าย เป็นค่าใช้จ่ายเฉพาะที่กาหนดไว้ในแผนงานบุคลากร ภาครัฐ ตามมาตรา 38 ในร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปี พ.ศ. 2565 จานวน 770,160.0 ล้านบาท ซึ่งมีสัดส่วนร้อยละ 24.8 ของงบประมาณรายจ่ายประจาปี แต่หากพิจารณาค่าใช้จ่ายที่เกี่ยวข้อง กบั บุคลากรภาครัฐ ซง่ึ ตงั้ ไว้ในรายจ่ายงบกลาง (มาตรา 6) อีกจานวน 473,447.3 ล้านบาท ประกอบดว้ ย - เงินเบีย้ หวัด บาเหน็จ บานาญ จานวน 310,600.0 ล้านบาท - เงนิ เลอ่ื นเงนิ เดือนและเงนิ ปรับวุฒิข้าราชการ จานวน 11,547.3 ล้านบาท - เงินสมทบของลกู จ้างประจา จานวน 570.0 ล้านบาท - เงนิ สารอง เงนิ สมทบ เงินชดเชยของข้าราชการ จานวน 72,370.0 ลา้ นบาท - เงินช่วยเหลอื ข้าราชการ ลกู จา้ งและพนักงานของรัฐ จานวน 4,360.0 ล้านบาท - ค่าใช้จา่ ยในการรกั ษาพยาบาลขา้ ราชการ ลกู จา้ ง และพนักงานของรฐั จานวน 74,000.0 ลา้ นบาท ทงั้ น้ี หากรวมคา่ ใช้จ่ายบุคลากรทั้งท่ีตั้งไว้แผนงานบุคลากรภาครัฐรวมกับค่าใชจ้ ่ายบุคลากรที่ตั้งไว้ ในงบกลาง จะรวมเป็นเงนิ ทัง้ สนิ้ 1,243,607.3 ลา้ นบาท คิดเป็นรอ้ ยละ 40.1 และมสี ดั สว่ นสงู เกนิ กวา่ 1 ใน 3 ของงบประมาณรายจ่ายประจาปี ซงึ่ ค่อนข้างสูงมาก ดังนน้ั เพ่อื ลดภาระการคลังจากคา่ ใช้จา่ ยบุคลากรภาครฐั ในอนาคต จึงควรมกี ารปรบั ปรงุ โครงสรา้ ง ระบบราชการให้มีประสิทธิภาพ ใช้คนให้น้อยลง รวมทั้งควรจ้างงานจากภายนอก (Outsourcing) ให้มา ทางานบางอยา่ งแทน เพ่ือลดความเสีย่ งที่รฐั บาลตอ้ งรับภาระงบประมาณในระยะยาว 3.3 งบประมาณรายจา่ ยจาแนกตามประเภทงบรายจา่ ย งบประมาณรายจ่ายที่จัดสรรให้หน่วยรับงบประมาณจาแนกออกเป็น 5 ประเภทงบรายจ่าย ได้แก่ งบบุคลากร งบดาเนินงาน งบลงทุน งบเงินอุดหนุน และงบรายจ่ายอื่น โดยในปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 งบรายจ่ายท่ีได้รับงบประมาณสูงสุด คือ งบเงินอุดหนุน จานวน 1,072,796.7 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 34.6 และเม่อื เปรยี บเทยี บงบประมาณรายจ่ายประจาปี พ.ศ. 2564 กบั ปี พ.ศ. 2565 ตามประเภทงบรายจ่าย พบว่า ทกุ งบรายจา่ ยไดร้ บั จดั สรรงบประมาณลดลง โดยเฉพาะงบรายจา่ ยอืน่ ลดลงสงู สดุ จานวน 68,614.2 ลา้ นบาท คิดเป็นร้อยละ 8.7 รองลงมา คือ งบเงินอุดหนุน ลดลงจานวน 45,000.7 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 4.0 งบลงทุน ลดลงจานวน 27,501.7 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 5.5 งบดาเนินงาน ลดลงจานวน 24,786.1 ล้านบาท คดิ เป็นรอ้ ยละ 10.6 และงบบุคลากร ลดลงจานวน 20,059.8 ลา้ นบาท คิดเป็นร้อยละ 3.1 ตามตารางท่ี 3.3 - 1 สานกั งานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร -30- สานกั งบประมาณของรัฐสภา 46