0000005674

นักโทษขบถเง้ยี วเมืองแพร่ พ.ศ. ๒๔๔๕ นอกจากนี้ พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกลา้ เจ้าอยู่หวั ยังโปรดเกล้าฯ ใหย้ กเลกิ ฐานะเมืองประเทศราช ต่างๆ เพื่อป้องกันมิให้ชาวเมืองมีความรู้สึกเป็นชาวต่างชาติต่างภาษาอีก แต่ให้เกิดจิตสำนึกว่าเป็นคนไทย ด้วยกันอย่างแท้จริง เป็นการสร้างความผูกพันและความจงรักภักดีต่อชาติอันเป็นหลักการสร้างความเป็น อันหนึ่งอันเดียวกันของชาติ ป้องกันไม่ให้มีความคิดแบ่งแยกและความแตกแยกภายในพระราชอาณาจักร พร้อมกันนั้นได้โปรดเกล้าฯ ให้ยกเลิกระเบียบการปกครองแต่เดิม ที่ให้จัดแบ่งเมืองออกเป็นชั้นเอก โท ตรี และจัตวา ทำใหห้ วั เมอื งท้งั หลายมีฐานะและศกั ดศิ์ รีเทา่ เทียมกัน ขจดั ความรู้สึกเหลอ่ื มลำ้ ต่ำสงู กนั ให้หมดส้นิ ไป สว่ นการปกครองภายในทอ้ งที่ พระบาทสมเด็จพระจลุ จอมเกลา้ เจา้ อย่หู ัวโปรดเกล้าฯ ใหต้ รากฎหมาย การปกครองหัวเมืองฉบับแรก คือ พระราชบัญญัติลักษณะการปกครองท้องท่ี ร.ศ. ๑๑๖ ใน พ.ศ. ๒๔๔๐ ในปีต่อมาได้มกี ารตราขอ้ บงั คับลักษณะปกครองหวั เมือง ร.ศ. ๑๑๗ กำหนดอำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบ ตามสายการบังคับบัญชา โดยกำหนดขอบข่ายและขอบเขตของส่วนราชการให้ลดหล่ันกันลงไป จากระดับต่ำ ข้ึนมา คือ รวมบา้ นหลายๆ บ้านทตี่ ง้ั อยใู่ นบริเวณเดียวกนั จดั เป็นกลมุ่ หน่งึ เรยี กรวมกนั วา่ หมู่บ้าน มผี ใู้ หญ่บ้าน เป็นหัวหน้า รวมหมู่บ้านที่อยู่ในระยะใกล้เคียงกันตั้งเป็นตำบล มีกำนันเป็นหัวหน้า รวมตำบลหลายๆ ตำบล เข้าเป็นเขตการปกครองเรียกว่า อำเภอ อยู่ในความควบคุมดูแลของนายอำเภอ หลายอำเภอรวมเข้าเป็นเมือง และสุดท้ายรวมหลายเมืองตั้งแต่ ๓ เมืองขึ้นไปเป็นมณฑลเทศาภิบาล โดยมีเจ้าเมืองและข้าหลวงเทศาภิบาล เป็นผู้บังคับบญั ชาตามลำดับ 182

สำหรับตำแหน่งกำนันและผู้ใหญ่บ้านนั้นกำหนดให้ราษฎรเลือกต้ังข้ึนตามความนิยม นับเป็นครั้งแรก ที่ได้ให้โอกาสแก่ราษฎรมีส่วนมีเสียงในการเลือกต้ังบุคคลท่ีจะทำหน้าที่เป็นหัวหน้าการบริหารและตัวแทน ของท้องถ่ินของตนอย่างเป็นระเบียบ ถือได้ว่าพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องท่ี ร.ศ. ๑๑๖ เป็นกฎหมาย ที่ทันสมัยยิ่งในขณะนั้น มีความสำคัญแก่วงการปกครองของประเทศและเป็นรากฐานของการบริหารราชการ ส่วนภูมิภาคยุคใหม่ แนวทางปฏิบัติท่ีวางไว้ในพระราชบัญญัติฉบับน้ียังคงใช้เป็นหลักในการปกครองท้องถิ่น สืบมา กรมหลวงดำรงราชานภุ าพ เสนาบดีกระทรวงมหาดไทยเสด็จตรวจราชการมณฑลอสี าน ในการปกครองท้องถ่ิน รัฐบาลเปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการบริหารท้องถิ่นของตนในการ รักษาความสะอาดของเมืองและดูแลถนนหนทาง พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวโปรดเกล้าฯ ให้ จัดตง้ั “สขุ าภิบาลกรุงเทพฯ” ใน พ.ศ. ๒๔๔๐ และ “สุขาภบิ าลหัวเมอื ง” ใน พ.ศ. ๒๔๔๘ เพ่ือเป็นการทดลอง ที่ตำบลท่าฉลอม จังหวัดสมุทรสาคร ใหอ้ ำนาจท้องถิน่ จัดเกบ็ ภาษโี รงรา้ นเพือ่ เป็นค่าใช้จา่ ยในกิจการสุขาภบิ าล มอบใหก้ ำนนั ผใู้ หญบ่ า้ นในเขตสขุ าภบิ าลรวมกนั เปน็ คณะกรรมการบรหิ าร ใหม้ กี ารเลอื กตงั้ ประชาชนในทอ้ งถนิ่ นั้นๆ เข้ามาร่วมบริหารงานด้วย โดยมีกำหนดระยะเวลาการดำรงตำแหน่ง การจัดตั้งสุขาภิบาลนับว่าเป็นการ ฝกึ ฝนใหป้ ระชาชนได้เรียนรกู้ ารปกครองตนเองในระดบั ทอ้ งถิ่น 183

การพัฒนาบคุ ลากร เมื่อแรกตั้งกระทรวงทบวงกรมแบบใหม่ สิ่งท่ีเป็นปัญหาของหน่วยราชการต่างๆ คือการหาบุคลากร ที่มีความรู้ความสามารถมารับราชการ พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวจึงมีพระราชดำริให้จัดต้ัง โรงเรียนข้าราชการพลเรือน ดังพระราชหัตถเลขาลงวันที่ ๒๑ มกราคม พ.ศ. ๒๔๔๑ พระราชทานพระยา วิสุทธสุริยศักด์ิ (ม.ร.ว. เปีย มาลากุล) เอกอัครราชทูตไทยประจำราชสำนักอังกฤษ ที่มีพระราชประสงค์จะย้าย พระยาวิสุทธสุริยศกั ด์ิจากประเทศอังกฤษมาดำเนนิ งานโรงเรียนข้าราชการพลเรือน ดงั ความตอนหน่งึ วา่ ...ในเวลาน้ีต้องการโรงเรียนช้ันกลางคล้ายโรงเรียนกฎหมายซ่ึงได้ต้ังอยู่แล้วพอหัด คนขึ้นใช้ให้ได้ทันเวลา แต่โรงเรียนเช่นน้ีต้องอาศัยใช้คนท่ีมีความรู้ในหนังสือแลเลขแจ้งแล้ว จึงจะมาเข้าเรียนได้ คนซึ่งเรียนในช้ันต้นจากพระน้ันจะมีโอกาสท่ีจะได้มาเรียนในโรงเรียน ช้ันกลางน้ีต่อไป ความท่ีต้องการในเวลาน้ีคือโรงเรียนซิวิลเซอวิส แต่ต้องเข้าใจว่าไม่ใช ่ โรงเรียนซิวิลเซอวิสอย่างฝร่ัง ในชั้นต้นเปนโรงเรียนอย่างที่เปรียบด้วยปลูกเรือนไม้ แล้วจึง ค่อยแก้ไขไปโดยลำดับการท่ีจะจัดโรงเรียนเช่นนี้ มีข้อขัดข้องเกิดขึ้นก็ด้วยเร่ืองตัวผู้ที่จะ จดั การต้องมีเปนผ้ทู ี่มีความรักใครใ่ นการเลา่ เรียน แลเปนผทู้ ีท่ ำการจริงๆ แต่ยังไม่มีตัวท่จี ะ ทำการนนั้ ได้... โรงเรียนสำหรับฝึกหัดวิชาข้าราชการฝ่าย พระยาวสิ ุทธสุริยศกั ดิ์ (ม.ร.ว. เปีย มาลากลุ ) พลเรือนต้ังขึ้นเมื่อ พ.ศ. ๒๔๔๒ พระบาทสมเด็จ ตอ่ มาได้รับพระราชทานบรรดาศักดเิ์ ป็น พระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงมีพระบรมราชานุญาต เจา้ พระยาพระเสด็จสเุ รนทราธิบด ี ให้นักเรียนในโรงเรียนน้ีถวายตัวเป็นมหาดเล็ก ต่อมา พระเจ้าน้องยาเธอ กรมหลวงดำรงราชานุภาพ มีหนังสือกราบบังคมทูลขอพระราชทานเปล่ียนช่ือ โรงเรยี นเสยี ใหมว่ า่ “โรงเรยี นมหาดเล็ก” เพื่อใหเ้ รยี ก ได้ง่ายเพราะเป็นที่เข้าใจกันมานานแล้วว่า มหาดเล็ก เป็นบุคคลซึ่งฝึกหัดสำหรับดำรงตำแหน่งในราชการ จึงมีพระบรมราชโองการให้ประกาศตั้งโรงเรียน มหาดเล็กเมื่อวันท่ี ๑ เมษายน พ.ศ. ๒๔๔๕ โดยมี พระยาวิสุทธสุริยศักด์ิเป็นผู้จัดการโรงเรียนเช่นเดิม ก่อนท่ีนักเรียนจะออกไปรับราชการน้ันทรงพระกรุณา โปรดเกล้าฯ ให้ถวายตัวเป็นมหาดเล็กตามพระราช- ประเพณเี ดิม ผทู้ จี่ บการศกึ ษาส่วนใหญ่เข้ารับราชการ ในกระทรวงมหาดไทยซ่ึงมีความต้องการบุคลากรเข้า ทำงานอยา่ งมาก 184

ในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว พระองค์ทรงพระราชดำริว่าโรงเรียนมหาดเล็ก มีประโยชน์เฉพาะกระทรวงมหาดไทยเท่านั้น ควรขยายให้เป็นประโยชน์ไปถึงกระทรวงอ่ืนๆ ด้วย จึงทรง ยกฐานะโรงเรียนมหาดเล็กขึ้นเป็นโรงเรียนข้าราชการพลเรือน จัดเป็นสถาบันอุดมศึกษา พระราชทานนามว่า “โรงเรียนข้าราชการพลเรือนของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว” ตามประกาศลงวันท่ี ๑ มกราคม พ.ศ. ๒๔๕๓ วิชาท่ีสอนในโรงเรียนเป็นวิชาในระดับอุดมศึกษา มี ๘ แผนกคือ ครู การแพทย์ การปกครอง กฎหมาย การทูต การค้าขาย การเพาะปลูก และการช่างกล เม่ือกิจการของโรงเรียนเจริญขึ้นตามลำดับ จึงมีพระบรมราชโองการสถาปนาโรงเรียนข้าราชการพลเรือนของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ข้ึนเป็น “จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย” เมื่อวันท่ี ๒๖ มีนาคม พ.ศ. ๒๔๕๙ นับเป็นสถาบันการศึกษาระดับ มหาวิทยาลัยแห่งแรกของประเทศ ทำหน้าที่ผลิตบุคลากรออกไปรับราชการ รับใช้บ้านเมือง ผู้ท่ีจบการศึกษา และเข้ารับราชการทั้งหลายต่างสำนึกว่าตนมีฐานะเป็นข้าราชการในพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว และ เป็นทรัพยากรสำคัญในการพฒั นาบ้านเมืองใหเ้ จริญก้าวหนา้ การปฏริ ปู การบรหิ ารราชการในรชั สมยั พระบาทสมเดจ็ พระจลุ จอมเกลา้ เจา้ อยหู่ วั มใิ ชก่ ารเปลยี่ นแปลง ที่เกิดข้ึนโดยกะทันหัน แต่เป็นการเปล่ียนแปลงแบบค่อยเป็นค่อยไป ความสำเร็จที่เกิดข้ึนนี้นับเป็นการ “พลิกแผ่นดิน” เปลี่ยนประเทศสยามเข้าสู่ความเป็นรัฐชาติท่ีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นศูนย์กลางของ พระราชอำนาจ และนำพาประเทศไปสคู่ วามเจรญิ สมยั ใหม่ เมอื่ การรวมอำนาจเขา้ สสู่ ว่ นกลางประสบความสำเรจ็ ประเทศชาตเิ ปน็ อนั หน่งึ อนั เดียวกัน ความเปน็ เอกภาพของชาติก็บังเกิดขน้ึ ตามมา 185



๘ ระบบคลงั มนั่ คง ...เม่ือการพระคลังมหาสมบัติแลคลังสินค้าร่วงโรยลงด้วยมิได้มีผู้มีอำนาจ บังคับบัญชาพอที่จะป้องกันมิให้แบบอย่างร่วงโรยไปได้ จำเดิมแต่แผ่นดินประจุบันน้ีมา เงินท่ีเปนจำนวนขึ้นในท้องพระคลังท้ังสองกรมน้ันต้องลดหย่อนลงไปเกือบครึ่งหน่ึง ทุกภาษีอากร...จนเงินแผ่นดินที่ได้เกือบจะไม่พอใช้การประจำเดือน ส่วนการจรมีมาก็ ทำไป คลังต้องเปนหนี้ปีหน่ึงนับด้วยหม่ืนช่ัง จนไม่สามารถจะปล่อยให้การเปนไป เช่นนั้นได้ จึงได้จัดตั้งหอรัษฎากรพิพัฒน์เปนออฟฟิศเจ้าพนักงานคลัง ยกคลังสินค้า มารวมวา่ การพรอ้ มกบั คลงั มหาสมบตั ิ ยกกรมคลงั มหาสมบตั ขิ นึ้ เปนเสนาบดวี า่ การคลงั ... (พระราชดำรัสในพระบาทสมเด็จพระจลุ จอมเกลา้ เจ้าอยู่หัว ทรงแถลงพระบรมราชาธบิ ายแกไ้ ขการปกครองแผ่นดนิ ) การพัฒนาประเทศให้ทันสมัยทัดเทียมชาติตะวันตกทั้งด้านกายภาพ วัตถุ และบุคลากร ล้วนจำเป็น ต้องมีเงินทุนมาสนับสนุนการดำเนินงานทั้งส้ิน แต่ระบบการเงินการคลังของสยามในต้นรัชสมัยพระบาทสมเด็จ พระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวยังคงเป็นระบบเก่าท่ีล้าหลัง ซ้ำซ้อน และร่ัวไหล ดังนั้นพระองค์จึงต้องทรงเร่งจัด วางนโยบาย กำหนดมาตรการในการดำเนนิ งาน รวมท้งั จดั หาบคุ ลากรผเู้ ช่ียวชาญมาช่วยวางรากฐานการปฏริ ูป ระบบการเงนิ การคลงั ของประเทศ อนั เป็นผลต่อเสถียรภาพความมนั่ คงของสยามสบื ตอ่ มา การคลงั ของไทยในอดตี ในอดีตรัฐบาลมีรายได้จาก “ส่วยสาอากร” หรือที่เรียกกันในปัจจุบันว่า “ภาษีอากร” ๔ ประเภท ได้แก่ จังกอบ อากร ส่วย และฤชา ในสมัยอยุธยาตอนต้น การจัดระเบียบการปกครองส่วนกลางท่ีเรียกว่า จตุสดมภ์ มีกรมพระคลังทำหน้าท่ีดูแลรักษาพระราชทรัพย์ท่ีได้จากส่วยสาอากรและผลประโยชน์ของบ้านเมือง ตอ่ มาในสมยั สมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ ไดม้ กี ารปรับปรุงแกไ้ ขระเบยี บบริหารราชการฝ่ายเศรษฐกจิ ใหร้ ดั กุม ตำแหนง่ ผบู้ ญั ชาการกรมพระคลงั มรี าชทนิ นามวา่ “โกษาธบิ ด”ี ทำหนา้ ทบ่ี งั คบั บญั ชาจดั การรกั ษาพระราชทรพั ย์ และบังคับบัญชากรมท่าซ่ึงมีหน้าที่เก่ียวข้องกับการติดต่อค้าขายกับต่างประเทศ ตลอดจนดูแลกรมพระคลัง 187

สินค้าซึ่งทำการค้าแบบผูกขาดกับทำการค้าสำเภาของหลวงด้วย ปรากฏว่ารายได้จากการค้ากับต่างประเทศ นำความม่ังค่ังมาสู่รัฐบาลและเป็นรายได้ที่สำคัญของแผ่นดินในสมัยรัตนโกสินทร์ตอนต้น พระบาทสมเด็จ พระน่ังเกล้าเจ้าอยู่หัวซึ่งทรงสนพระทัยในด้านเศรษฐกิจและควบคุมดูแลการค้ากับต่างประเทศมาตั้งแต่ยัง ไม่ได้ข้ึนครองราชย์ ได้ทรงปรับปรุงเศรษฐกิจของประเทศให้มีรายได้เพ่ิมขึ้น เนื่องจากในสมัยนั้นทางราชการ มีความจำเป็นต้องใช้จ่ายเงินมากกว่าในแผ่นดินก่อนๆ ท้ังด้านราชการศึกสงคราม การรักษาความสงบภายใน และทำนุบำรุงพระพุทธศาสนา พระองค์ทรงหาวิธีเพ่ิมรายได้แผ่นดินด้วยการค้าขายกับชาติตะวันตกเพิ่มข้ึน ทั้งนี้ทางการได้อนุญาตให้เจ้าภาษีนายอากรซึ่งส่วนใหญ่เป็นชาวจีนในประเทศสยามประมูลผูกขาดการจัดเก็บ ภาษีอากรจากราษฎรโดยตรง เพ่ือหลีกเลี่ยงปัญหาการผูกขาดของกรมพระคลังสินค้า และจัดแบ่งส่งเงิน รายได้จากภาษีอากรแก่รัฐบาลเป็นรายเดือนจนครบกำหนดท่ีได้ประมูลไว้ เป็นการเร่ิมระบบเจ้าภาษีนายอากร นบั แตน่ ้ันมา ในรชั สมยั พระบาทสมเดจ็ พระจอมเกลา้ เจา้ อยหู่ วั ประเทศสยามไดเ้ ปดิ ประตกู ารคา้ กบั ประเทศตะวนั ตก หลังจากที่ได้มีการลงนามในสนธิสัญญาเบาว์ริงกับประเทศอังกฤษเมื่อ พ.ศ. ๒๓๙๘ และกับประเทศอื่นๆ สยามต้องยกเลิกการค้าแบบผูกขาดโดยระบบพระคลังสินค้า ยกเลิกการเก็บภาษีเบิกร่องหรือค่าปากเรือ มีการ จัดตั้ง “ศุลกสถาน” (Customs House) หรือโรงภาษี ที่ปากคลองผดุงกรุงเกษม จัดเก็บภาษีขาเข้าในอัตรา “ร้อยชักสาม” และภาษีขาออกตามท่ีระบุไวใ้ นท้ายสัญญา เป็นการเริม่ ตน้ ระบบการศุลกากรแบบใหม่ ศลุ กสถานหรอื โรงภาษ ี ภายหลังสนธิสัญญาเบาว์ริง การค้าขาย รมิ แมน่ ำ้ เจา้ พระยา ทส่ี ี่พระยา ระหว่างสยามกับต่างประเทศเจริญข้ึนอย่างรวดเร็ว พ่อค้าต่างชาติได้นำเงินเหรียญเม็กซิกันมาขอแลก เป็นเงินไทยกันมาก จนกระทั่งเงินพดด้วงท่ีมีอยู่ ไม่พอใช้หมุนเวียนถึงกับมีการนำเงินเหรียญต่างชาต ิ มาใช้ในตลาดภายใน ดังน้ันใน พ.ศ. ๒๔๐๓ พระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวจึงโปรดเกล้าฯ ให้สร้างโรงกษาปณ์สิทธิการข้ึนในพระบรมมหาราชวัง เพ่อื ผลิตเงินเหรียญของสยามดว้ ยเครอ่ื งจักร จากวัสดุ ทองคำ เงิน ดีบุก และทองแดง ในราคาตา่ งๆ เพือ่ ใช้ เป็นสอ่ื กลางในการค้าขาย การปฏิรปู การคลังในรชั สมยั พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจา้ อยหู่ ัว ในช่วงแรกของรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว พระองค์ยังไม่ทรงมีพระราชอำนาจ ในดา้ นการเงินการคลงั จนหลังจากการประกอบพระราชพธิ ีบรมราชาภเิ ษกครงั้ ที่ ๒ ใน พ.ศ. ๒๔๑๖ พระองค์ ทรงมีพระราชอำนาจในการปกครองโดยสมบูรณ์แล้ว จึงทรงเร่ิมปรับปรุงระบบการบริหารงานด้านการคลัง ตามแบบสากลให้สอดคล้องกับนโยบายการปฏิรูปประเทศด้านต่างๆ พระองค์ทรงเห็นว่าการบริหารการคลัง ของประเทศประสบปัญหาเกย่ี วกบั การจัดเกบ็ ภาษอี ากรและการจดั ระบบการคลงั หลายประการ 188

ประการแรก การจัดเก็บภาษีอากรไม่มีการจัดระบบให้ถูกต้อง การเงินของประเทศถูกแบ่งไปอยู่ท ่ี เจ้านายและขุนนางที่มีอำนาจ เนื่องจากอำนาจการจัดเก็บภาษีอากรกระจายไปอยู่ตามกรมต่างๆ เช่น กรม พระคลงั มหาสมบัติ กรมพระกลาโหม กรมมหาดไทย กรมนา และกรมพระคลงั สินคา้ เป็นต้น แลว้ แตเ่ จ้ากรม ผู้บังคับบัญชากรมนั้นๆ จัดเก็บตามความประสงค์ของตน ไม่เป็นระเบียบแบบแผนอันเดียวกันอย่างท่ีปฏิบัต ิ ในอารยประเทศ นอกจากนี้ เงินภาษีอากรที่กรมต่างๆ จัดเก็บได้และส่งให้กรมพระคลังมหาสมบัติ ก็มีจำนวน ไม่แน่นอน แล้วแต่เจ้ากรมต่างๆ จะส่งมา กรมพระคลังมหาสมบัติเป็นเพียงเจ้าพนักงานรับเงินหลวง ไม่มี อำนาจบังคับหรือเรียกร้องให้กรมต่างๆ ปฏิบัติตามแต่อย่างใด ทำให้เงินผลประโยชน์ของแผ่นดินรั่วไหลไป ทางอน่ื เป็นอันมาก ประการท่ีสอง ระบบเจ้าภาษีนายอากรไม่มีประสิทธิภาพ ตามที่รัฐบาลได้ให้เจ้าภาษีนายอากร รับผูกขาดการเก็บภาษีอากรชนิดต่างๆ จากราษฎร และนำเงินส่งรัฐเพ่ือเป็นรายได้นำมาทำนุบำรุงประเทศน้ัน ในระยะแรกเจ้าภาษีนายอากรนำเงินส่งราชการเต็มตามจำนวนท่ีประมูลไว้และตรงเวลา แต่ต่อมาเจ้าภาษ ี นายอากรมักบิดพล้ิวผัดผ่อน ไม่ส่งเงินตามกำหนดและส่งไม่ครบถ้วน เป็นช่องทางให้เจ้าหน้าที่ทำการยักยอก ฉ้อโกงเงินหลวง อกี ทง้ั ยงั สรา้ งความเดอื ดร้อนใหร้ าษฎรให้ไดร้ บั ความเดือดร้อน เงินท่ีรัฐควรจะไดจ้ งึ เกบ็ ไม่ได้ ครบตามจำนวน ส่งผลกระทบตอ่ เงนิ งบประมาณรายรับและรายจ่ายของแผน่ ดิน ประการท่ีสาม การจัดทำบัญชีของกรมพระคลังมหาสมบัติไม่เรียบร้อยสมบูรณ์ นับต้ังแต่รัชสมัย พระบาทสมเด็จพระพุทธยอดฟ้าจุฬาโลกจนถึงรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว การทำบัญชี รับและจ่ายเงินของกรมพระคลังมหาสมบัติไม่มีหลักฐานให้ตรวจสอบได้ จึงไม่ทราบแน่นอนว่าในแต่ละปี รัฐได้รับเงินเท่าใดและจ่ายราชการไปเท่าใด มีกำไรหรือขาดทุนอย่างไร เมื่อเสนาบดีกรมพระคลังมหาสมบัติ แต่ละท่านเสียชีวิตลง บัญชีน้ันก็สูญหายไปด้วย ไม่มีงบบัญชีขึ้นทูลเกล้าฯ ถวายให้ทรงตรวจดูเงินแผ่นดินว่า มมี ากนอ้ ยเพียงใด ต้ังแต่ พ.ศ. ๒๔๑๑ เป็นต้นมา เงินผลประโยชน์รายได้ของแผ่นดินลดลงไปมาก ในขณะท่ีการใช้จ่าย ในกรมพระคลังมหาสมบัติเพ่ิมรายการขึ้นทุกปี ในท่ีสุดรายได้ไม่สมดุลกับจ่าย ต้องค้างชำระ รัฐบาลต้องเป็น หนี้สินมาก ดังปรากฏหลักฐานอยู่ในพระราชหัตถเลขาของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวท่ีทรงมี ไปถงึ สมเดจ็ พระมหาสมณเจา้ กรมพระยาวชริ ญาณวโรรส ฉบบั ลงวนั ที่ ๒๘ ตลุ าคม ร.ศ. ๑๒๒ ความตอนหนง่ึ วา่ ...ในเวลาครึ่งปีต่อมา เงินภาษีอากรก็ลดเกือบหมด ทุกอย่างลดลงไปเปนลำดับ จนถงึ ปมี ะแม ตรศี ก (พ.ศ. ๒๔๑๔) เงนิ แผน่ ดนิ ทเ่ี คยไดอ้ ยปู่ ลี ะ ๕๐,๐๐๐ - ๖๐,๐๐๐ ชงั่ นนั้ เหลือจำนวนอยู่ ๔๐,๐๐๐ ชั่ง แต่ไม่ได้ตัวเงินกี่มากน้อย แค่เงินเบี้ยหวัดปีละ ๑๑,๐๐๐ ช่ัง ก็วิ่งตาแตก ได้เงินในพระคลังมหาสมบัติซึ่งเปนของเจ้าหน้าที่ว่ิงมาหาเป็นพื้น นอกน้ัน ก็ปล่อยค้าง ที่ได้เงินตัวจริงมีประมาณ ๒๐,๐๐๐ ช่ังเท่านั้น เงินไม่พอจ่ายราชการก็ต้อง เปนหนี.้ .. 189

การตัง้ หอรษั ฎากรพพิ ฒั น ์ ใน พ.ศ. ๒๔๑๖ พระบาทสมเดจ็ พระจุลจอม เกล้าเจ้าอยู่หัวทรงเร่ิมปฏิรูปการคลังโดยโปรดเกล้าฯ ให้ตราพระราชบัญญัติสำหรับหอรัษฎากรพิพัฒน์ จุลศักราช ๑๒๓๕ ตั้งหอรัษฎากรพิพัฒน์ขึ้นใน พระบรมมหาราชวัง เพื่อให้เป็นสำนักงานกลาง เก็บผลประโยชน์รายได้ภาษีอากรของแผ่นดินแต่เพียง แห่งเดียว พระองค์ทรงมอบให้สมเด็จพระเจ้าบรม- วงศ์เธอ เจ้าฟ้ามหามาลา กรมพระยาบำราบปรปักษ์ หอรษั ฎากรพิพัฒน์ กรมพระคลังมหาสมบัต ิ แต่งตั้งเจ้าพนักงานบัญชีกลาง สำหรับรวบรวมบัญชี พระราชทรัพย์ในท้องพระคลังทั้งหมดและบัญชีเงิน ผลประโยชนข์ องแผน่ ดิน สร้างรปู แบบธรรมเนยี มทเ่ี จ้าภาษีนายอากรต้องปฏิบตั ใิ นการรบั ประมลู ผกู ขาดจัดเกบ็ ภาษีอากร และมีเจ้าจำนวนภาษีของพระคลังมาทำงานในสำนักงานเป็นประจำเพ่ือตรวจตราเงินภาษีอากร ท่เี จ้าภาษนี ายอากรนำสง่ ต่อพระคลังแต่ละแห่งตามงวดท่ีกำหนดให้ครบถ้วน การจัดหน้าที่ของเจ้าพนักงานหอรัษฎากรพิพัฒน์และการวางระเบียบข้อบังคับให้เจ้าภาษ ี นายอากรปฏิบัติโดยเคร่งครัด ทำให้เจ้าพนักงานท้ังหลายไม่สามารถหาผลประโยชน์ใส่ตัวได้ รัฐบาล จงึ มีรายไดเ้ พม่ิ มากขนึ้ กลา่ วไดว้ า่ พระบาทสมเดจ็ พระจลุ จอมเกลา้ เจา้ อยหู่ วั ไดท้ รงวางรากฐานระเบยี บปฏบิ ตั ขิ อง การภาษอี ากรและการเงินของประเทศเปน็ ครั้งแรก ใน พ.ศ. ๒๔๑๘ ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้แยกกรมท่าซึ่งอยู่ในบังคับบัญชาของกรมพระคลัง ต้ังแต่สมัยสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถออกจากกรมพระคลังมหาสมบัติ โดยให้กรมท่ามีหน้าท่ีเกี่ยวกับการ ตา่ งประเทศอย่างเดยี ว พระราชบญั ญัติกรมพระคลงั มหาสมบตั ิ จลุ ศักราช ๑๒๓๗ หลังจากท่ีพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงปรับปรุงงานด้านการคลังของประเทศตาม พระราชบัญญัติสำหรับหอรัษฎากรพิพัฒน์ไปแล้ว ทรงพระราชดำริว่าการภาษีอากรอันเป็นเงินผลประโยชน์ ก้อนใหญ่สำหรับใช้จ่ายในราชการเพื่อทำนุบำรุงบ้านเมืองและใช้จ่ายเป็นเงินเบี้ยหวัดแก่ข้าราชการฝ่ายทหาร และพลเรือนน้ัน พระคลังมหาสมบัติยังจัดไม่รัดกุม เงินผลประโยชน์ของรัฐบาลยังกระจัดกระจายตกค้าง อยู่กับเจ้าภาษีนายอากรอีกเป็นจำนวนมาก เป็นเหตุให้มีเงินไม่พอใช้จ่ายในราชการและทำนุบำรุงบ้านเมือง จึงทรงปรึกษาสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินและคณะเสนาบดี หลังจากนั้นได้ตราพระราชบัญญัติกรมพระคลัง มหาสมบตั ิ จุลศกั ราช ๑๒๓๗ ข้ึนเมื่อวนั ที่ ๑๔ เมษายน พ.ศ. ๒๔๑๘ วา่ ด้วยกรมตา่ งๆ ซ่งึ จะเบกิ เงินส่งเงิน ของทางราชการ พระราชบัญญัติกรมพระคลังมหาสมบัติฉบับน้ี ถือได้ว่าเป็นกฎหมายงบประมาณฉบับแรกของไทย ดังปรากฏอยู่ในมาตราท่ี ๑ และมาตราที่ ๒ ของพระราชบัญญัติ และจากพระราชบัญญัติฉบับน้ีเห็นได้ว่า 190

กรมพระคลังมหาสมบัติมีฐานะเป็นกระทรวง เพราะใช้คำภาษาอังกฤษเพื่อเรียกอธิบดีกรมว่า มินิสเตอร์ ออฟ ฟแิ นนซ์ (Minister of Finance) และสามารถเปรยี บเทยี บเจา้ หนา้ ทผ่ี รู้ บั ผดิ ชอบตามทป่ี รากฏในพระราชบญั ญตั ฯิ กับหนว่ ยงานในกระทรวงการคลังยคุ ปจั จุบันได้ดงั น ี้ ๑. เจ้าพนกั งานบัญชีรับเงิน เทียบไดก้ ับกรมสรรพากร กรมสรรพสามติ และกรมศุลกากร ๒. เจ้าพนกั งานบญั ชีจา่ ยเงนิ และเจา้ พนักงานผ้จู ่ายเงนิ เทียบได้กับกรมธนารักษ ์ ๓. ปลดั อธบิ ดี เทยี บไดก้ ับปลดั กระทรวง และอธบิ ดกี รมบัญชกี ลาง ๔. เจ้าพนักงานใหญ่ เทยี บได้กับประธานคณะกรรมการตรวจเงินแผน่ ดนิ ดังนั้น กรมพระคลังมหาสมบัติตามพระราชบัญญัติฯ ก็คือกระทรวงการคลังในปัจจุบันน่ันเอง และโดยที่กรมพระคลังมหาสมบัติได้รับการสถาปนาขึ้นเมื่อวันท่ี ๑๔ เมษายน พ.ศ. ๒๔๑๘ จึงถือว่าวันน้ีเป็น วันสถาปนากระทรวงการคลงั ดว้ ย การยกฐานะกรมพระคลังมหาสมบตั ิเป็นกระทรวง ใน พ.ศ. ๒๔๓๐ เมื่อพระเจ้าน้องยาเธอ กรมหลวงเทวะวงศ์วโรปการเสด็จเป็นผู้แทนพระองค์ ไปช่วยงานฉลองรัชกาลสมเด็จพระบรมราชินีวิกตอเรียครบ ๕๐ ปี ณ ประเทศอังกฤษ พระบาทสมเด็จ พระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวมีรับส่ังให้ไปพิจารณาดูแบบอย่างการปกครองของประเทศในทวีปยุโรป หลังจาก กรมหลวงเทวะวงศ์วโรปการได้ถวายรายงานการดูงานให้ทรงทราบ ใน พ.ศ. ๒๔๓๓ พระบาทสมเด็จ พระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวโปรดเกล้าฯ ให้ตราพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินข้ึน กำหนด การปกครองส่วนกลางเป็นกระทรวง ทบวง กรม ซึ่งเป็นการปฏิรูปการปกครองของไทยให้ทันสมัย กรมพระคลังมหาสมบัตกิ ็ได้รับการยกฐานะขึน้ เปน็ กระทรวง พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงมีพระราชดำริว่า ตำแหน่งเจ้าพนักงานต่างๆ ที่ตั้งขึ้น ตามพระราชบัญญัติกรมพระคลงั มหาสมบตั ิ พ.ศ. ๒๔๑๘ มจี ำนวนไมเ่ พียงพอแกร่ าชการ นอกจากนตี้ ำแหนง่ และหนา้ ทข่ี องเจา้ หนา้ ทยี่ งั มคี วามบกพรอ่ ง ขาดเกนิ กา้ วกา่ ยหนา้ ทกี่ นั สมควรจดั การแกไ้ ขเพมิ่ เตมิ พระราชบญั ญตั ิ แบ่งกรมและตำแหน่งหน้าท่ีให้เหมาะสมแก่กาลสมัย จึงทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ตราพระราชบัญญัต ิ พระธรรมนูญหน้าทีร่ าชการในกระทรวงพระคลังมหาสมบตั ขิ ึน้ เม่ือวันท่ี ๗ ตลุ าคม พ.ศ. ๒๔๓๓ โดยกำหนด ให้กระทรวงพระคลังมหาสมบัติมีหน้าท่ีสำหรับรับ - จ่าย และรักษาเงินแผ่นดินทั้งสรรพราชสมบัติพัสด ุ ท้ังปวง กับถือบัญชีพระราชทรัพย์สำหรับแผ่นดิน และเก็บภาษีอากรพร้อมกับนำเงินส่งแผ่นดินตลอดท่ัว พระราชอาณาจักร ให้เสนาบดีมีสิทธ์ิขาดรับผิดชอบบังคับราชการในกระทรวง ประกอบด้วยกรมเจ้ากระทรวง และกรมขน้ึ (กรมทขี่ ้นึ กบั กระทรวง) รวมเป็นกรมใหญ่ ๑๓ กรม ดังน้ี กรมเจ้ากระทรวง มี ๕ กรม ไดแ้ ก ่ ๑. กรมพระคลังกลาง มีหน้าที่ประมาณการรับจ่ายเงินแผ่นดินว่าด้วยภาษีอากร และบังคับบัญชา ราชการในกระทรวงพระคลงั มหาสมบัตทิ งั้ หมด ๒. กรมสารบาญชี มีหนา้ ที่รับจ่ายเงนิ แผน่ ดินและถอื สารบาญชพี ระราชทรพั ยท์ งั้ หมด 191

๓. กรมตรวจ มหี นา้ ทต่ี รวจบญั ชี ตรวจราคา ตรวจรายงานการรบั จา่ ยเงนิ แผน่ ดนิ และสรรพราชสมบตั ิ การภาษีอากรทัง้ หมด ๔. กรมเก็บ มหี นา้ ทร่ี ักษาพระราชทรพั ย์ทั้งหมด ๕. กรมพระคลงั ข้างที่ มีหนา้ ท่ีจดั การเงินในพระองค์พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว กรมขน้ึ มี ๘ กรม แบ่งเปน็ ๒ แผนก คอื ๑. กรมทำการแผน่ ดิน มี ๓ กรม คือ กรมกระสาปนสิทธิการ มีหนา้ ทท่ี ำเงนิ ตรา กรมพิมพ์ธนบัตร มีหน้าทท่ี ำเงนิ กระดาษและต๋วั ตรา และกรมราชพัสดุ มหี นา้ ทจี่ ัดการซอื้ จ่ายของหา้ งหลวง และรับจา่ ยของสว่ ย ๒. กรมเจ้าจำนวนเก็บเงินภาษีอากร มี ๕ กรม คือ กรมส่วย มีหน้าที่เร่งเงินค่าราชการตัวเลกและ ค่าธรรมเนียม กรมสรรพากร มีหน้าที่จัดเก็บเงินอากรจากการให้ใบอนุญาตค้าขาย กรมสรรพภาษี มีหน้าท ี่ เก็บเงินภาษีเมืองชั้นใน ภายหลังรวมเข้ากับกรมศุลกากร กรมอากรท่ีดิน มีหน้าท่ีเก็บเงินอากรค่าที่ต่างๆ กรมนยี้ กเลิกหลงั จากมีการออกพระราชบัญญตั ทิ ่ีดนิ และกรมศลุ กากร มีหนา้ ทเี่ ก็บเงินภาษขี าเข้าขาออก เม่ือพระบาทสมเด็จพระจลุ จอมเกลา้ เจ้าอย่หู ัวทรงมพี ระบรมราชโองการประกาศตั้งกระทรวงแบบใหม่ ในวันท่ี ๑ เมษายน พ.ศ. ๒๔๓๕ ได้โปรดเกล้าฯ แต่งต้ังสมเด็จพระเจ้าน้องยาเธอ เจ้าฟ้าจาตุรนต์รัศมี กรมพระจักรพรรดิพงษ์ เป็นเสนาบดีกระทรวงพระคลังมหาสมบัติ แต่เนื่องจากเสนาบดีทรงพระประชวร กรมหมื่นนราธิปประพันธ์พงศ์ซึ่งทรงเป็นรองเสนาบดีกระทรวงพระคลังมหาสมบัติจึงทรงปฏิบัติราชการแทน และภายหลังสมเด็จพระเจ้าน้องยาเธอ เจ้าฟ้ากรมขุนนริศรานุวัดติวงศ์ ทรงดำรงตำแหน่งเสนาบดีกระทรวง พระคลังมหาสมบตั สิ บื ต่อมา นอกจากนยี้ งั โปรดเกล้าฯ ใหก้ รมพระคลังข้างทยี่ ้ายมาสงั กัดกระทรวงมุรธาธร ทีท่ ำการกรมสรรพสามิต ตำบลวัดแก้วฟา้ สพ่ี ระยา 192

การยกเลกิ ระบบเจ้าภาษีนายอากร นับแต่รัชสมัยพระบาทสมเด็จพระน่ังเกล้าเจ้าอยู่หัวเป็นต้นมา การเก็บภาษีอากรจากราษฎรใช้วิธีการ ประมูลผูกขาดโดยให้เจ้าภาษีนายอากรรับผูกขาดไปเก็บภาษีอากรจากราษฎรแทนรัฐบาล แต่ปรากฏว่าวิธีการ ดังกล่าวไม่มีประสิทธิภาพ รัฐบาลไม่ได้รับเงินผลประโยชน์ครบตามจำนวน ถึงแม้ว่าจะมีมาตรการต่างๆ แก้ไข เช่น การต้ังหอรัษฎากรพิพัฒน์ ใน พ.ศ. ๒๔๓๖ พันเอกพระยาฤทธิรงค์รณเฉท (สุข ชูโต) สมุหเทศาภิบาล มณฑลปราจนี บุรี ได้ทูลเสนอตอ่ พระเจ้าน้องยาเธอ กรมขนุ สิริธชั สงั กาศ เสนาบดกี ระทรวงพระคลังมหาสมบัติ ให้เจ้าพนักงานของรัฐจัดเก็บภาษีอากรเอง แต่ก็ยังไม่ได้ดำเนินการอย่างใด จนกระท่ังเมื่อพระเจ้าน้องยาเธอ กรมหมื่นมหิศรราชหฤทัย ดำรงตำแหน่งเสนาบดีกระทรวงพระคลังมหาสมบัติ (พ.ศ. ๒๔๓๙ - ๒๔๔๙) พระองคท์ รงเห็นว่าการปรับปรุงวิธกี ารเกบ็ ภาษีอากรจะเป็นผลดสี มตามความมุ่งหมายของรัฐบาล และได้กราบ บังคมทูลพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวเสนอการปรับปรุงวิธีให้ยกเลิกการประมูลผูกขาดเก็บ ภาษีอากร เปลีย่ นมาเปน็ รัฐบาลดำเนนิ การจัดเก็บเอง ระบบเจา้ ภาษนี ายอากรจึงถกู ยกเลกิ ไป การจา้ งทปี่ รึกษาชาวต่างประเทศในกจิ การคลงั การปรับปรุงประเทศให้ทันสมัย จำเป็นต้องใช้ผู้ท่ีมีความรู้ความสามารถในการต่างๆ แต่ข้าราชการ ไทยในเวลานั้นยังขาดความรู้และประสบการณ์ พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวจึงทรงจ้างชาว ต่างประเทศท่ีมีความรู้เชี่ยวชาญด้านการเงินการคลังมาเป็นที่ปรึกษาและเจ้าพนักงาน โดยมีหน้าท่ีให้คำแนะนำ กำหนดนโยบาย วางแผนการบรหิ ารทเี่ ปน็ ระเบยี บ ดำเนนิ การ และตรวจตราการปฏบิ ตั งิ านใหบ้ รรลวุ ตั ถปุ ระสงค์ ชาวต่างประเทศท่ีกระทรวงพระคลังมหาสมบัติจ้างมานี้ส่วนใหญ่เป็นชาวอังกฤษท่ีรัฐบาลอังกฤษจากอินเดีย ให้ยืมตวั มาช่วยราชการ บุคคลสำคญั ไดแ้ ก่ นายมติ เชล อินนสิ (Mitchell Innis) ทปี่ รึกษากระทรวงการคลงั (พ.ศ. ๒๔๓๙ - ๒๔๔๑) นายรเิ วตต์ คารแ์ นก (Rivett Carnac) ทปี่ รกึ ษากระทรวงการคลงั (พ.ศ. ๒๔๔๑ - ๒๔๔๖) และนายเอฟ. วลิ เลยี มสัน (F. Williamson) ทปี่ รึกษากระทรวงการคลงั (พ.ศ. ๒๔๔๖ - ๒๔๗๗) สว่ นระดบั รองลงไป ไดแ้ ก่ นายดบั เบิลยู. เอ. เกรแฮม (W. A. Graham) อธิบดีกรมสรรพากรใน นายเอฟ. เอช. ไจลส์ (F. H. Giles) อธิบดีกรม สรรพากรนอก นอกจากน้ียังมีชาวต่างชาติอื่นๆ เช่น นายเปติฮูเกนัง (Petiphuguenin) ชาวฝรั่งเศส เป็นที่ ปรึกษากรมศุลกากร และนายอ.ี โฟลรโิ อ (E. Florio) ชาวเบลเยยี ม เป็นอธิบดีกรมสารบาญชี เป็นต้น ท่ีปรึกษาและเจ้าพนักงานชาวต่างประเทศ ข้าราชการและทีป่ รกึ ษากระทรวงพระคลงั มหาสมบัติ เหล่าน้ีมีบทบาทในการปฏิรูประบบการคลังของ ประเทศสยามให้เจริญก้าวหน้าตามแบบสากล ดังเช่น ใน พ.ศ. ๒๔๓๖ นายโฟลริโอ อธิบดีกรมสารบาญชี เป็นผู้วางรูปแบบบัญชีแบบสากลเป็นคนแรก เพ่ือใช้ 193

ในกรมบัญชีกลางสืบมา ส่วนนายเอฟ. เอช. ไจลส์ และนายดับเบิลยู. เอ. เกรแฮม ได้เข้ามาช่วยเตรียมวิธีการ ปรบั ปรงุ ใหเ้ จ้าพนกั งานของรฐั บาลเปน็ ผู้จดั เกบ็ ภาษอี ากรเอง เม่ือ พ.ศ. ๒๔๔๐ เม่ือการจัดเก็บภาษีอากรซึ่งเป็นแหล่งรายได้หลักของประเทศดำเนินการไปได้ระยะหน่ึง ที่ปรึกษา ต่างประเทศเห็นว่าบางหน่วยงานยังไม่สามารถดำเนินงานได้ตามเป้าหมายต้องปรับปรุงให้รัดกุมขึ้น ใน พ.ศ. ๒๔๔๑ นายริเวตต์ คาร์แนก ได้เสนอความเห็นให้แยกกรมสรรพากรออกเป็น ๒ ส่วน คือ ฝ่ายหน่ึง มีหน้าที่จัดเก็บภาษีอากร อีกฝ่ายหน่ึงมีหน้าท่ีเก็บรักษาเงินและผลประโยชน์ของแผ่นดิน เพ่ือเป็นการควบคุม ซ่ึงกันและกันและเป็นการป้องกันมิให้เจ้าหน้าที่ท้ัง ๒ กลุ่มร่วมมือกันฉ้อราษฎร์บังหลวง ส่วนนายเกรแฮม ก็เสนอให้จัดตั้งกรมใหม่ในกระทรวงนครบาล เพ่ือดูแลการจัดเก็บภาษีอากรท่ีสังกัดกระทรวงนี้ให้มีระเบียบ และประสิทธิภาพ พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงเห็นชอบด้วย ใน พ.ศ. ๒๔๔๒ จึงแยก กรมสรรพากรออกเป็น ๒ ส่วนคือ กรมสรรพากรใน ข้ึนอยู่กับกระทรวงนครบาล มีนายเกรแฮมเป็นอธิบดี ส่วนกรมสรรพากรนอกโอนไปข้ึนกับกระทรวงมหาดไทยตามข้อเสนอของนายคาร์แนก ท่ีเห็นว่าข้าราชการของ กระทรวงมหาดไทยรู้เร่ืองหัวเมืองดีกว่าคนของกระทรวงพระคลังมหาสมบัติ จึงควรรับหน้าที่เก็บอากรค่านา โดยแบ่งตามเขตมณฑล มีนายไจลส์เป็นอธิบดี ส่วนนายคาร์แนกก็ได้รับแต่งต้ังเป็นอธิบดีกรมบาญชีกลาง (พ.ศ. ๒๔๔๓ - ๒๔๔๕) กรมสรรพากรท้ังสองสามารถเพิ่มยอดเงินรายได้ทุกประเภทในการจัดเก็บภาษีอากร อีกทั้งได้ให้ ความเป็นธรรมท้ังในส่วนของรัฐผู้จัดเก็บและประชาชนผู้เสียภาษี โดยได้ปรับปรุงวิธีเก็บให้ทันสมัยและรัดกุม สามารถตรวจสอบหลักฐานการจัดเก็บท่ีเป็นระบบระเบียบ จากการที่อธิบดีกรมที่รับผิดชอบเป็นชาวต่างชาติ อยู่แล้ว จึงเป็นการสะดวกท่ีจะมีการประสานขอความร่วมมือกับกงสุลประเทศต่างๆ เพ่ือจัดเก็บภาษีอากร จากคนในบังคับต่างชาติ ในสมัยท่ีนายวิลเลียมสันเป็นที่ปรึกษา ได้เสนอให้กระจายเงินรายจ่ายให้แก่โครงการ สาธารณประโยชน์ ซ่ึงมีผลต่องานปฏิรูปด้านต่างๆ นอกจากนี้ ยังให้ข้อเสนอเกี่ยวกับการยกเลิกอากรบ่อนเบี้ย ว่าควรดำเนนิ การยกเลกิ ทีละน้อยเพราะรฐั ยงั ไม่มรี ายไดท้ างอน่ื มาเสริม การจดั ทำงบประมาณแผ่นดิน รัฐบาลสยามเห็นความจำเป็นในการจัดระเบียบการคลังให้เป็นหลักฐาน กำหนดระยะเวลาการรับ และจ่ายเงินให้เหมือนกันท่ัวประเทศ เพื่อจะได้สามารถวางนโยบายการบริหารประเทศได้ และจะได้สร้างความ ไว้วางใจให้แก่ประเทศต่างๆ ซึ่งเป็นมาตรการหนึ่งในการสร้างความม่ันคงแก่ประเทศ นายอินนิส ที่ปรึกษา ชาวต่างประเทศได้เสนอให้รัฐบาลจัดระเบียบการทำงบประมาณแผ่นดิน เพื่อให้การรับจ่ายเงินของแผ่นดิน เปน็ ไปอย่างรดั กุม ใน พ.ศ. ๒๔๓๙ พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวโปรดเกล้าฯ ให้มีการจัดทำงบประมาณ แผ่นดินข้ึนเป็นคร้ังแรก โดยกระทรวงพระคลังมหาสมบัติเริ่มวางระเบียบการจัดงบประมาณรายจ่าย แล้ว รวบรวมข้ึนทูลเกล้าฯ ถวายเพื่อขอพระราชทานพระบรมราชานุญาต และไม่ให้มีการจ่ายเงินเกินงบประมาณ โดยไม่ได้รับความเห็นชอบจากพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวก่อน นอกจากนี้ ยังวางระเบียบการควบคุมการ ใช้จ่ายของกระทรวงและกรมต่างๆ ทั้งหมด การจัดงบประมาณอย่างคร่าวๆ น้ี เป็นการกำหนดรายจ่ายไม่ให้ เกนิ กำลังของเงนิ รายได้ เพื่อรกั ษาดุลยภาพและความมน่ั คงของฐานะการคลังของประเทศ 194