เรื่องควรรู้ คู่มือนักปกครอง

แนวคิดการบริหารกิจการบ้านเมอื งที่ด ี (Good Governance) 150 เรื่องควรรู้ คู่มอื นักปกครอง

แนวคิดของนักวิชาการแต่ละแบบก็พยายามเสนอสูตรความคิดเรื่องการบริหารกิจการ บา้ นเมืองท่ดี ี ท่แี ตกตา่ งกันออกไป ไดแ้ ก่ แนวคิดของนักเศรษฐศาสตร์และนักจัดการสมัยใหม่คือ การบริหารงานภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management : NPM) แนวคิดของนักคิดด้านประชารัฐชุมชนนิยมประชาธิปไตยทางตรงคือ การสร้างความเป็น ประชาธิปไตย (Democratization) การบริหารงานภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management : NPM) นักเศรษฐศาสตร์มองว่าการบริหารบ้านเมืองที่ดี คือ การบริหารบ้านเมืองในลักษณะที่ท�า แลว้ ก่อใหเ้ กดิ ประสิทธภิ าพ (Efficiency) มีความคุม้ คา่ ของเงนิ (Value-for-money) เน่ืองจาก ทรัพยากรมีจ�ากัด ดังนั้นการบริหารที่ดีมีประสิทธิภาพ คือ การลงทุนไป 1 บาท แล้วได้ผลออกมา มากกว่า 1 บาท นกั จัดการสมยั ใหมใ่ ห้นยิ ามวา่ การบริหารกิจการบา้ นเมอื งท่ีด ี คอื ประสิทธผิ ลหรือผลสมั ฤทธิ์ (Effectiveness) โดยก่อนท่ีนักบริหารจะท�างานต้องมีการก�าหนดวิสัยทัศน์ เป้าประสงค์ เป้าหมาย มตี ัวช้ีวดั มากา� กับ ตลอดจนมีการตรวจวัดผลสา� เรจ็ วา่ สามารถทา� งานไดต้ ามเป้าหมายหรอื ไม่ หากเปน็ ไปตามเปา้ หมายที่ไดว้ างไว้ก็ถอื ว่าท�างานไดด้ ีมีประสิทธิผล นอกจากนต้ี า� ราการบรหิ ารในชว่ ง 20 ปี ทผ่ี า่ นมากเ็ รมิ่ ใหค้ วามสา� คญั กบั เรอื่ งคณุ ภาพ (Quality) มากขน้ึ โดยผลติ ภณั ฑห์ รอื บรกิ ารจะดมี คี ณุ ภาพ หรือไม่ ผู้ใช้บริการหรือลูกค้าท่ีเข้ามาติดต่อขอรับบริการจะเป็นผู้ตัดสิน ดังน้ัน การบริหารบ้านเมือง ท่ีดี คือ การท�างานแล้วประชาชนมีความพึงพอใจหรือมีความสุขน่ันเอง ส่วนการบริหารกิจการบ้าน เมืองที่ดีในความหมายท่ี 3 ของนักจัดการสมัยใหม่ คือ ต้องวัดผลได้ โดยให้ความส�าคัญกับ ภาระรบั ผดิ ชอบ (Accountability) กล่าวคอื การทา� งานที่สามารถตรวจสอบวัดผลได้ ดังนั้น แนวคิดทางการบริหารงานภาครัฐแนวใหม่ การบริหารกิจการบ้านเมืองท่ีดี คือ ประสิทธภิ าพความค้มุ คา่ ของเงิน ประสิทธิผล คุณภาพ และภาระรับผิดชอบ โดยหากนา� ทฤษฎรี ะบบ มาใช้กบั เร่ือง การบริหารจัดการจะพบวา่ งานทป่ี ฏบิ ัติทง้ั ภาครัฐหรือเอกชนสามารถแยกองคป์ ระกอบ ได ้ 4 ส่วน ดงั น้ี 1. ปัจจัยนา� เข้า (input) 2. กจิ กรรม (Activity) 3. ผลผลิต (Output) 4. ผลลัพธ์ (Outcome) เร่ืองควรรู้ คู่มอื นกั ปกครอง 151

ปจั จยั นา� เข้า คอื ทรพั ยากร (เงนิ คน) ที่ใสเ่ ข้าไปในหน่วยงานและถกู แปลงออกมาเปน็ งานหรอื กิจกรรมทีท่ �า โดยเมือ่ ทา� กจิ กรรมเสรจ็ สน้ิ จะไดผ้ ลงานหรอื ผลผลิต (สนิ คา้ /บริการ) ออกมาทนั ทีและ วตั ถปุ ระสงคส์ ดุ ทา้ ยทตี่ ง้ั เปา้ หมายไวก้ ค็ อื ผลลพั ธ ์ เชน่ หากจงั หวดั สง่ เสรมิ การเกษตรและอตุ สาหกรรม โดยจดั ให้มีการฝึกอบรมเกษตรกรและผู้ประกอบการ SMEs ปัจจยั น�าเข้าคอื เกษตรกรและผปู้ ระกอบ การ SMEs, กิจกรรมคือ การฝึกอบรม, ผลผลิตคือ จา� นวนเกษตรกรและผู้ประกอบการ SMEs ท่ผี ่าน การฝกึ อบรม สว่ นผลลพั ธค์ อื เกษตรกรมคี วามเขา้ ใจและนา� ความรทู้ ไ่ี ดร้ บั ไปใชใ้ นการเพาะปลกู ไดแ้ ละ ผู้ประกอบการ SMEs สามารถเปิดธรุ กจิ และอยรู่ อดทางธรุ กิจได้ ความเกยี่ วขอ้ งของประสทิ ธภิ าพ ความคมุ้ คา่ ของเงนิ ประสทิ ธผิ ล คณุ ภาพ และภาระรบั ผดิ ชอบ กับการบรหิ ารจดั การ มดี งั นี้ 1. ประหยัด (Economy) ในปจั จัยน�าเข้าหรือทรพั ยากร เช่น การใช้คนให้น้อยลง การใช้เงนิ งบประมาณให้น้อยลง การใช้พลงั งานใหน้ ้อยลง 2. ประสิทธิภาพ (Efficiency) / ผลติ ภาพ (Productivity) 2.1 ประสทิ ธิภาพเป็นการเปรยี บเทยี บระหวา่ งปจั จัยนา� เขา้ และผลผลิตทเี่ กดิ ขึ้น เชน่ ไดร้ บั งบประมาณมา 10,000,000 บาท ในการจัดฝึกอบรมผปู้ ระกอบการ SMEs จ�านวน 50 คน ดงั นั้น ตน้ ทนุ ต่อหัวคือ 10,000,000 ÷ 50 = 200,000 บาท อยา่ งไรกต็ ามขอ้ มูลดังกลา่ วยังไมส่ ามารถ บอกไดว้ า่ การทา� งานมปี ระสทิ ธภิ าพหรอื ไม ่ แตจ่ ะตอ้ งมกี ารเทยี บเคยี งกบั ราคากลางทวั่ ไป เชน่ ตน้ ทนุ ต่อหัวทั่วไปควรจะอยู่ที่ 150,000 บาท แสดงว่า การท�างานยังไม่มีประสิทธิภาพ ซึ่งสาเหตุอาจ มาจากกระบวนการแปลงปัจจัยน�าเข้าเป็นผลผลิตอาจมีรูร่ัวไหลบางอย่างหรือการใช้ทรัพยากรยัง ไม่ประหยัดเพียงพอ เป็นตน้ 152 เร่ืองควรรู้ คู่มือนักปกครอง

2.2 ผลิตภาพ (Productivity) เปน็ การพจิ ารณาว่าปัจจยั นา� เขา้ 1 หน่วยให้ผลผลติ ออกมา เทา่ ใดหรอื เครอื่ งจกั ร 1 เครอ่ื งใหผ้ ลผลติ ออกมาจา� นวนเทา่ ใดหรือคน 1 คนทา� งานออกมาไดม้ ากน้อย อยา่ งไร ยกตัวอย่างเชน่ เกณฑม์ าตรฐานของพนักงานพิมพด์ ดี คอื 40 คา� ตอ่ นาที นาย ก. ทา� ได ้ 35 ค�าต่อนาทีแสดงวา่ นาย ก. ไม่มีผลิตภาพ 3. ความคุ้มค่า (Value-for-money) เป็นการเปรียบเทียบระหว่างปัจจัยน�าเข้ากับผลลัพธ์ ท่ีเกิดขึน้ กลา่ วคือ เมอื่ ลงทุนไป 1 บาท ผลประโยชนท์ ไ่ี ดร้ ับคอื อะไร โดยปกติการวิเคราะห์ความคุ้มคา่ ของโครงการ จะพจิ ารณาจาก IRR = Internal Rate of Return หรอื อตั ราผลตอบแทนทไ่ี ด้รบั 4. ประสทิ ธิผล (Efficiency) เปน็ การเปรยี บเทียบว่าผลลัพธ์ทีเ่ กิดขนึ้ เป็นไปตามสงิ่ ทคี่ าดหวงั หรอื เจตนารมณ์หรือไม ่ เช่น โครงการ SMEs มีวัตถปุ ระสงค์ทคี่ าดหวังคือ ให้ผู้ประกอบการที่ไดร้ บั การ อบรมสามารถไปเปิดธุรกิจและธุรกิจสามารถอยู่รอดได้หากสามารถท�าได้ตามท่ีคาดหวังไว้ก็แสดงว่า ทา� งานมปี ระสทิ ธิผลนนั่ เอง 5. คุณภาพ (Quality) การตดั สินเร่ืองคุณภาพ วัดไดจ้ ากความพึงพอใจของลูกคา้ ท่ีรับบรกิ าร 6. ภาระรบั ผดิ ชอบ (Accountability) 6.1 นยิ ามของ “ภาระรบั ผิดชอบ (Accountability)” ประการแรก หมายถงึ พนั ธะหรือข้อผูกมดั ท่ีบคุ คลฝ่ายหน่ึงจะตอ้ งให้ข้อมูลหรอื แสดง บัญชีรายการ (ตอบค�าถามหรือให้ค�าอธิบายแสดงเหตุผล) เกี่ยวกับการตัดสินใจการกระท�า ผลงานของตนต่อบุคคลอีกฝ่ายหน่ึงและจ�าต้องยอมรับถึงการวินิจฉัยอันก่อให้เกิดผลพวงท่ีติดตามมา ทงั้ ในเชงิ ลบ (การตา� หน-ิ ลงโทษ) หรือในเชงิ บวก (การยกย่องชมเชย-ใหร้ างวลั ตอบแทน) ประการท่ีสอง เป็นความสมั พันธร์ ะหว่างบคุ คลสองฝ่ายที่มสี ถานะไมเ่ ทา่ เทียมกนั คือ ฝ่ายผู้มอบหมายอ�านาจหน้าท่ี (Accountability Holder) : ผู้ว่าจ้าง/ตัวการ (Principal) ฝา่ ยผรู้ บั มอบอา� นาจหนา้ ท ี่ (Accountability Holdee) : ผรู้ บั จา้ ง/ตวั แทน (Agent) 6.2 ประเด็นคา� ถามในเรอื่ งของภาระรบั ผดิ ชอบ ค�าถามแรก ภาระรับผิดชอบต่อเรื่องอะไร (Accountable for what?) การใช้ อ�านาจรัฐและการใช้เงินแผ่นดินให้เป็นไปอย่างสุจริตเที่ยงธรรมไม่มีรูร่ัวไหลบังเกิดผลการที่เจ้าหน้าที่ ของรัฐใช้อ�านาจของประชาชน เช่น อ�านาจในการเซ็นอนุมัติเรื่องต่างๆ อ�านาจในการใช้เงินของ ประชาชน ดงั นน้ั ประชาชนจงึ มีสิทธทิ วงถามไดต้ ลอดเวลาถึงความสจุ ริตความมปี ระสิทธิภาพตอ่ การ ใชอ้ า� นาจดงั กลา่ ว เร่ืองควรรู้ คมู่ อื นกั ปกครอง 153

คา� ถามท่สี อง ภาระรบั ผิดชอบตอ่ ใคร (Accountable to whom?) ไดแ้ ก่ 1) ภาระรับผิดชอบต่อตนเองและวิชาชีพ สังคมคาดหวังว่าข้าราชการจะสามารถ รับผิดชอบต่อตนเองได้ รับผิดชอบต่อจรรยาข้าราชการและข้าราชการบางท่านเป็นหมอหรือทนายก็ จะตอ้ งรับผดิ ชอบตอ่ วิชาชพี ดว้ ย 2) ภาระรับผิดชอบต่อรัฐมนตรีเจ้าสังกัดเนื่องจากรัฐมนตรีคือผู้บังคับบัญชา ในกระทรวง 3) ภาระรบั ผิดชอบตอ่ องค์กรจงึ ตอ้ งมกี ารบริหารองคก์ รใหด้ มี ีประสทิ ธิภาพ 4) ภาระรับผดิ ชอบตอ่ รฐั สภาโดยอาจถูกเชิญไปให้ขอ้ เทจ็ จรงิ 5) ภาระรบั ผดิ ชอบตอ่ ศาล เชน่ ศาลปกครองจะเปน็ ผพู้ จิ ารณาวา่ ขา้ ราชการไดใ้ ชอ้ า� นาจ รัฐเกินกวา่ ทท่ี ีก่ ฎหมายกา� หนดไว้หรอื ไม่ 6) ภาระรับผิดชอบต่อองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ ในอนาคตจะมี ปปช. จังหวดั ดังนัน้ จะตอ้ งรับผิดชอบตอ่ สตง. และ ปปช. 7) ภาระรับผดิ ชอบต่อประชาชน 8) ภาระรับผิดชอบตอ่ กลไกตลาดวา่ ราชการท�างานโดยมคี า่ ใช้จ่ายต่�ากว่ากลไกตลาด 6.3 ความแตกต่างระหวา่ ง Accountability และ Responsibility ภาระรับผิดชอบ (Accountability) ไม่ได้ตั้งอยู่บนสมมติฐานท่ีว่าทุกคนเป็นคนดี และมคี วามรับผดิ ชอบ ดงั น้ัน จงึ ตอ้ งมีระบบทจี่ ะเขา้ มาควบคมุ ตรวจสอบไดโ้ ดยแนวความคดิ นี้เชอื่ ว่า “ผบู้ รหิ ารราชการแผน่ ดนิ /ขา้ ราชการถกู ขบั เคลอ่ื นโดยประโยชนส์ ว่ นตนมพี ฤตกิ รรมในแบบแสวงโอกาส (opportunistic behavior) จา� เป็นต้องมีการวางระบบการควบคุมอย่างเครง่ ครัด” แต่ 154 เรอ่ื งควรรู้ คู่มือนกั ปกครอง

จิตส�านึกความรับผดิ ชอบ (Responsibility) เป็นสิ่งที่อยู่ในใจหากขา้ ราชการเปน็ คนดี และทราบดีว่าวันน้ีก�าลังใช้อ�านาจของประชาชนในการอนุมัติอนุญาต หรือใช้เงินงบประมาณแผ่นดิน ก็จะใช้อ�านาจดังกล่าวอย่างมีจิตส�านึกและเกิดประโยชน์สูงสุดประหยัดคุ้มค่าและบรรลุผล ซงึ่ แนวความคดิ นเ้ี ชอ่ื วา่ “ผบู้ รหิ ารราชการแผน่ ดนิ /ขา้ ราชการเปน็ ผทู้ มี่ คี วามปรารถนาแบบไมเ่ หน็ แกต่ วั (altruism) ยดึ ถอื ประโยชนส์ าธารณะเปน็ หลกั มจี ติ สา� นกึ ตอ่ หนา้ ทส่ี ามารถสรา้ งคา่ นยิ มกรอบมาตรฐาน และจรรยาบรรณวิชาชีพในการควบคุมความประพฤติของตนเองให้เปน็ ไปอย่างถูกตอ้ งเหมาะสมได้” เน่ืองจากไม่สามารถสรุปได้ว่าแนวคิดใดดีท่ีสุดแม้จะเช่ือว่าเป็นคนดีแต่เพ่ือความ ไม่ประมาท ก็จะต้องมีระบบควบคุมพฤติกรรมของคน ไม่ให้ประพฤติไปในทางเบ่ียงเบน ค�าว่า “คณุ ธรรมจรยิ ธรรม& ธรรมาภบิ าล” จงึ เกิดขึน้ มา คณุ ธรรม จรยิ ธรรม ตงั้ อยู่บนสมมติฐานวา่ มนษุ ย์ทุกคนเป็นคนดสี ามารถดูแลตัวเองได ้ แยกแยะไดว้ า่ อะไรคือส่งิ ทีด่ ีและไม่ดีสามารถประพฤติตนไดอ้ ย่างเหมะสม ธรรมาภิบาล ไมเ่ ช่ือวา่ ทกุ คนจะมีคณุ ธรรมจริยธรรมหรอื ควบคมุ ตนเองได้ท้ังหมด บาง ครั้งเม่ือมีโอกาสก็จะฉวยโอกาสแม้ว่าจะมีระบบท่ีดีเพียงใด จึงต้องมีการจัดระเบียบวางโครงสร้าง ออกแบบระบบการควบคุมที่เรียกว่าธรรมาภิบาลขึ้นมา นิยามของธรรมาภิบาลจะไม่มีเร่ืองจริยธรรม เขา้ มาเกี่ยวข้อง กระแสความเปน็ ประชาธปิ ไตย (Democratization) นักรัฐศาสตร์มองว่าการบริหารบ้านเมืองท่ีดีจะต้องเปิดพ้ืนที่ให้ภาคประชาสังคมเข้ามา มสี ว่ นรว่ ม (Participation) ในการบรหิ ารบา้ นเมอื งมากขึน้ เร่อื งควรรู้ คู่มอื นกั ปกครอง 155

การมีสว่ นรว่ มของประชาชนมี 5 ระดับ ดงั นี้ ระดับท่ี 1 ให้ข้อมูลข่าวสาร : ให้ประชาชนสามารถเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของทางราชการ ได้วา่ ด�าเนนิ การอะไรอยู่ ระดับท่ี 2 รับฟังความคิดเห็น : ร่วมรับฟังความคิดเห็นของประชาชน มีการจัดประชุม เชงิ ปฏิบัติการจัดประชาหารอื เป็นตน้ ระดบั ท ี่ 3 เกย่ี วขอ้ ง : ใหป้ ระชาชนเขา้ มาเกย่ี วขอ้ งในการรว่ มคดิ รว่ มตดั สนิ ใจกบั ทางราชการ ตามพระราชกฤษฎกี ารบรหิ ารงานจงั หวดั และกลมุ่ จงั หวดั แบบบรู ณาการบอกไวว้ า่ การวางแผนพฒั นา จังหวัดจะตอ้ งให้ประชาชนเขา้ มารว่ มคิดรว่ มตัดสินใจดว้ ย ระดับที ่ 4 ความรว่ มมือ : ประชาชนร่วมมอื รว่ มด�าเนินการกับทางราชการมากขึ้น ระดับท่ี 5 เสริมอ�านาจประชาชน : ให้ประชาชนมีอ�านาจอย่างแท้จริงโดยเข้ามาเป็น ผู้ตัดสินว่างบประมาณของจังหวัดจะใช้ด�าเนินการเพื่อพัฒนาในเรื่องใดบ้าง หรือให้ประชาชนร่วม ตรวจสอบใหค้ วามคดิ เหน็ กฎหมาย ในระเบียบบรหิ ารราชการแผ่นดินฉบบั ป ี พ.ศ. 2550 ได้ระบุถึง คณะกรรมการธรรมาภบิ าลจังหวดั ซง่ึ รเิ รมิ่ ใหป้ ระชาชนไดร้ ว่ มตรวจสอบการทา� งานของข้าราชการวา่ จะตอ้ งปรบั ปรงุ ในเรอื่ งใดบา้ ง นอกจาก เร่ืองการมีส่วนร่วมของประชาชน (Participation) แล้วนักรัฐศาสตร์ยังมองว่า การบริหารบ้านเมืองท่ีดีจะต้องเปิดเผยโปร่งใส (Transparency) ประชาชนสามารถมองเห็นว่า ระบบราชการดา� เนนิ การอะไรอยู่ ตอบสนองความต้องการ (Responsiveness) ของประชาชนมากขน้ึ เช่น ในการท�าแผนจังหวัดมีการรับฟังความคิดเห็นอย่างกว้างของประชาชนทุกภาคส่วนมากขึ้น มี การกระจายอา� นาจ (Decentralization) การทา� งานภาครฐั ยคุ ใหมจ่ ะตอ้ งผอ่ งถา่ ยกระจายอา� นาจออก ไปมากขนึ้ โดยสว่ นหนง่ึ กระจายไปยงั องคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ อกี สว่ นหนงึ่ กระจายไปยงั ประชาชน 156 เรอ่ื งควรรู้ คมู่ ือนกั ปกครอง

นกั กฎหมายมหาชนมองวา่ การบรหิ ารบา้ นเมอื งทดี่ ี คอื การใหค้ วามสา� คญั เรอ่ื ง นติ ธิ รรม (Rule of Law) เนอื่ งจากไมอ่ ยากเหน็ ฝา่ ยปกครองมอี า� นาจเหนอื ทกี่ ฎหมายใหอ้ า� นาจไว ้ จงึ ตอ้ งกา� หนด ใหช้ ัดเจนว่า ฝ่ายปกครองมบี ทบาทหน้าทีด่ า� เนินการไดม้ ากหรือน้อยเพยี งใดและตอ้ งการให้กฎหมาย บงั คับใชก้ ับประชาชนอยา่ งเสมอภาคเท่าเทียมกันไมม่ หี ลายมาตรฐาน (Double Standard) ดังน้นั ประเดน็ ตา่ งๆ ท่ีนักวชิ าการน�าเสนอมาข้างตน้ ได้แก่ประสิทธิภาพ (Efficiency) ความคุ้มค่าของเงิน (Value-for-money) ประสิทธิผล (Effectiveness) คุณภาพ (Quality) ภาระรับผิดชอบ (Accountability) การมีส่วนร่วมของประชาชน (Participation) เปิดเผยโปร่งใส (Transparency) ตอบสนองความต้องการ (Responsiveness) กระจายอ�านาจ (Decentralization) และนิตธิ รรม (Rule of Law) เป็นหลกั ท่ีน�ามาใชใ้ นการปฏิรปู ระบบราชการ ป ี พ.ศ. 2545 เพ่ือปฏิรูป ภาพลักษณ์ไม่ดี ท่ีประชาชนมองระบบราชการ (แบบเดิม) เนื่องจากเชื่อว่าประเด็นต่างๆ เหล่าน้ี เปรียบเสมือนยาทางการบรหิ ารบ้านเมอื ง (ที่ด)ี ซ่ึงจะแก้โรคที่ไม่ดีออกไปให้ได้ เรื่องควรรู้ คู่มือนักปกครอง 157

ทีม่ าของหลักธรรมาภิบาลของการบรหิ ารกจิ การบา้ นเมืองทีด่ ี (Good Governance) ในพระราชกฤษฎีกาว่าดว้ ยหลกั เกณฑแ์ ละวธิ ีการบริหารกิจการบ้านเมืองท่ีดี พ.ศ. 2546 พระราชบญั ญตั ริ ะเบยี บบรหิ ารราชการแผน่ ดนิ ฉบบั ท ี่ 5 พ.ศ 2545 ในมาตรา 3/1 บญั ญตั ไิ วว้ า่ “การบริหารราชการตามพระราชบัญญัตนิ ี ้ ต้องเปน็ ไป เพ่ือประโยชน์สขุ ของประชาชน เกดิ ผล สัมฤทธิ์ ต่อภารกิจของรัฐความมีประสิทธิภาพในเชิงภารกิจแห่งรัฐ การลดขั้นตอนการปฏิบัติงาน การลดภารกิจและยุบเลิกหน่วยงานที่ไม่จ�าเป็น การกระจายภารกิจและทรัพยากรให้แก่ท้องถ่ิน การกระจายอ�านาจตัดสินใจ การอ�านวยความสะดวกและการตอบสนองความต้องการของประชาชน ทั้งนี้ โดยมีผู้รับผิดชอบต่อผลของงาน การจัดสรรงบประมาณและการบรรจุและแต่งตั้งบุคคล เขา้ ด�ารงต�าแหน่งหรอื ปฏิบตั หิ น้าท่ตี ้องคา� นงึ ถึงหลกั การตามวรรคหนึ่ง” “ในการปฏบิ ตั หิ นา้ ทข่ี องสว่ นราชการตอ้ งใชว้ ธิ กี ารบรหิ ารกจิ การบา้ นเมอื งทดี่ ี โดยเฉพาะอยา่ ง ยิ่งให้ค�านึงถึงความรับผิดชอบของผู้ปฏิบัติงาน การมีส่วนร่วมของประชาชนการเปิดเผยข้อมูล การติดตามตรวจสอบและประเมินผลการปฏิบัติงาน ทั้งนี้ ตามความเหมาะสมของแต่ละภารกจิ เพ่ือประโยชน์ในการด�าเนินการให้เป็นไปตามมาตราน้ี จะตราพระราชกฤษฎีกาก�าหนดหลัก เกณฑ์และวิธีการในการปฏบิ ตั ิราชการและการสัง่ การ ให้ส่วนราชการและขา้ ราชการปฏบิ ตั ิก็ได้” หลังจากพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดินฉบับท ี่ 5 (2545) ออกมาได้ 1 ปี ไดม้ กี ฎหมายลกู ออกตามมา คอื พระราชกฤษฎกี าวา่ ดว้ ยหลกั เกณฑแ์ ละวธิ กี ารบรหิ ารกจิ การบา้ นเมอื งทด่ี ี พ.ศ. 2546 ซง่ึ แบง่ ออกเป็น 9 หมวด ดังนี้ 158 เร่อื งควรรู้ คู่มือนกั ปกครอง

สาระส�าคัญของพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองท่ีด ี พ.ศ. 2546 สาระส�าคัญของกฎหมายฉบับน้ี คือ เป็นการดึงส่ิงท่ีดีต่าง ๆ มาขยายความในรายละเอียดว่า วิธีการ ท่จี ะท�าให้บรรลผุ ลตามเจตนารมณต์ า่ ง ๆ จะทา� ได้อย่างไรบา้ งดังรายละเอยี ดตอ่ ไปนี้ หมวด 1 : การบริหารกิจการบา้ นเมืองที่ดี มาตรา 6 เป็นการกา� หนดนยิ ามของการบริหารกจิ การบ้านเมืองที่ด ี ดงั น้ี เร่ืองควรรู้ ค่มู ือนักปกครอง 159

หมวด 2 : การบริหารราชการเพ่อื ใหเ้ กิดประโยชนส์ ุขของประชาชน มาตรา 7 บอกถึงความหมายของการบริหารราชการเพือ่ ให้เกดิ ประโยชนส์ ุขของประชาชน มาตรา 8 บอกถึงแนวทางในการบริหารราชการแผ่นดิน 5 ประการอนั จะน�าไปสกู่ ารบรรล ุ มาตรา 8 ดังนี้ หมวด 3 : การบรหิ ารราชการเพือ่ ให้เกดิ ผลสมั ฤทธ์ติ ่อภารกิจของรฐั มาตรา 9 ได้บอกถึงวิธีการบริหารราชการเพื่อท�าให้เกิดผลสัมฤทธ์ิต่อภารกิจของรัฐ 4 ประการ ได้แก ่ การวางแผน (Plan) การปฏิบตั ิ (Do) การตรวจสอบความก้าวหน้า (Check) และ การแก้ไขกรณีท่เี กดิ ปัญหา (Act) 160 เร่ืองควรรู้ ค่มู ือนักปกครอง

มาตรา 9 (1) บอกไวว้ า่ ก่อนท่จี ะด�าเนินการตามภารกจิ ใดต้องมีการวางแผนไวล้ ว่ งหนา้ มาตรา 9 (2) แผนทก่ี า� หนดไวจ้ ะตอ้ งระบถุ งึ รายละเอยี ดวธิ กี ารใชเ้ ปา้ หมาย ฯลฯ ใหช้ ดั เจน มาตรา 9 (3) จะตอ้ งมกี ารตดิ ตามประเมนิ ผลและหากเกดิ ปญั หาทกี่ ระทบตอ่ ประชาชนจะ ต้องดา� เนนิ การแก้ไขปัญหานั้น มาตรา 10 บอกไว้ว่าหากจะท�างานให้บังเกิดผลส�าเร็จ จะต้องมีการบริหารราชการ แบบบรู ณาการไมม่ ใี ครเพยี งฝา่ ยเดยี วสามารถแกไ้ ขปญั หาหรอื ขบั เคลอ่ื นการบรหิ ารกจิ การบา้ นเมอื งได้ โดยลา� พงั อกี ตอ่ ไป จงึ ตอ้ งรว่ มมอื รว่ มใจกนั เนอื่ งจากปญั หาทเ่ี กดิ ขน้ึ ในปจั จบุ นั มคี วามสลบั ซบั ซอ้ นมาก เร่อื งควรรู้ คู่มือนกั ปกครอง 161

ประเด็นท้าทายส�าหรับมาตรานี้คือ การท�างานแบบบูรณาการและมีส่วนร่วมให้มากขึ้น ซง่ึ การบูรณาการสามารถแยกไดเ้ ป็น 2 มิต ิ ดังนี้ มติ แิ นวตง้ั คอื การบรู ณาการของภาครฐั ดว้ ยกนั ทงั้ ราชการบรหิ ารสว่ นกลางสว่ นภมู ภิ าคและ ส่วนท้องถน่ิ ท�าอยา่ งไรจึงจะทา� ให้สามส่วนท�างานกนั แบบบูรณาการได้ มติ ิแนวนอน คอื การบรู ณาการรว่ มกบั ภาคเอกชนและภาคประชาสังคม ชมุ ชน ประชาชน ในการบริหารบา้ นเมืองด้วยการผนกึ กา� ลังกนั ทงั้ ภาครฐั และภาคอ่นื ๆ ระบบการบริหารงานจังหวัดและกลุ่มจังหวัดแบบบูรณาการได้มีการปรับบทบาท ผวู้ ่าราชการจังหวดั ให้เปน็ แกนประสานเพอ่ื เชือ่ มโยงสว่ นตา่ ง ๆ เข้าด้วยกัน โดยจะต้องผนึกกา� ลงั ของ ทกุ ภาคส่วนออกมาให้ได้ 162 เร่อื งควรรู้ คู่มือนกั ปกครอง

ด้วยความส�าคัญของการบริหารราชการแบบบูรณาการ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ได้ก�าหนดแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐไว้ว่า รัฐบาลต้องแถลงนโยบายต่อรัฐสภาว่า ตลอดวาระจะ ด�าเนนิ การอะไรบ้าง ให้สอดรับกับแนวนโยบายพ้ืนฐานตามรัฐธรรมนญู หลังจากน้ันจะต้องจัดท�าแผนบริหารราชการแผ่นดินและกระทรวงต่างๆ ก็ต้องจัดท�า แผนการบรหิ ารราชการแผ่นดิน 4 ปี ระดับจงั หวัดก็ตอ้ งจัดทา� แผนของจังหวดั กลุ่มจงั หวัดจดั ท�าแผน ของกลุ่มจังหวดั ซ่งึ หากต่างฝ่ายตา่ งจดั ทา� แผนก็จะไม่เปน็ ไปในทศิ ทางเดียวกัน ดงั นน้ั ประเดน็ สา� คัญ คอื จะบูรณาการพลงั ทงั้ หมดจากสว่ นตา่ งๆ ให้เดินไปดว้ ยกันได้อยา่ งไร วธิ กี าร คอื เมอ่ื ไดว้ างแผนยทุ ธศาสตรก์ ารพฒั นากลมุ่ จงั หวดั เชน่ ยทุ ธศาสตรข์ า้ วหอมมะลอิ นิ ทรยี ์ เพอื่ สง่ ออก มกี ารกา� หนดเปา้ หมายของยทุ ธศาสตรไ์ ว ้ หลงั จากนน้ั จะตอ้ งพจิ ารณาวา่ กระบวนการตงั้ แต่ การผลติ จนกระท่งั ส่งออกมกี ระบวนการใดบา้ ง (เปน็ การวิเคราะหห์ ว่ งโซ่ความสมั พนั ธ์ value chain) เรอ่ื งควรรู้ คูม่ อื นกั ปกครอง 163

เช่น การวิจยั พันธข์ุ ้าว การส่งเสรมิ การตลาด เปน็ ต้น และกา� หนดตวั แสดงหรอื ผทู้ ่จี ะเข้ามามบี ทบาท ในแต่กระบวนการ โดยหากตัวแสดง คือ สว่ นกลางก็จะใช้งบประมาณจากสว่ นกลาง หากตวั แสดง คอื จงั หวดั กจ็ ะใชง้ บประมาณจากจงั หวดั นอกจากน ้ี ยงั มตี วั แสดงในภาครฐั คอื องคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ ไดแ้ ก ่ อบต. อบจ. ทจ่ี ะมงี บประมาณของทอ้ งถน่ิ ตวั เองและตวั แสดงภาคเอกชนภาคประชาสงั คม เปน็ ตน้ งานบางเรอ่ื งทต่ี อ้ งเปน็ หนา้ ทขี่ องกรมในสว่ นกลาง กก็ า� หนดใหส้ ว่ นกลางเปน็ ผดู้ า� เนนิ การ บางเรอ่ื งอาจ ตอ้ งกา� หนดให้กลุ่มจงั หวัด เป็นผดู้ า� เนนิ การในรปู ของโครงการและใช้เงินของกลมุ่ จงั หวดั บางเรอ่ื งให้ ท้องถ่ินเป็นผู้ด�าเนินการ ในรูปของโครงการและใช้เงินของท้องถิ่น นอกจากน้ี ในบางเร่ือง เช่น ยุทธศาสตร์ท่องเที่ยวหากภาคเอกชน ไม่มีโครงการเปิดโรงแรมรีสอร์ท ยุทธศาสตร์ท่องเที่ยวก็จะไม่ สามารถเกิดขึ้นได้สุดท้ายชุมชนซึ่งเป็นผู้ที่ จะได้รับประโยชน์จากยุทธศาสตร์ ก็สามารถมีโครงการได้ โดยใชเ้ งินระดบั ชุมชนน่นั เอง หมวด 4 : การบรหิ ารราชการอย่างมีประสทิ ธภิ าพและเกิดความคุ้มค่าในเชิงภารกิจของรฐั จากท่ีได้น�าเสนอมาแล้วว่าหลัก Good Governance ต้องการให้เกิดการท�างานอย่างมี ประสิทธิภาพเกิดความคมุ้ คา่ ของเงิน มาตรา 21 นไ้ี ดก้ �าหนดใหม้ กี ารคา� นวณตน้ ทนุ ตอ่ หน่วย เพื่อค�านวณตน้ ทุนคา่ ใช้จ่ายในภาค ราชการ เช่น ประเมินว่าการท�างานหน่ึงช้ินของราชการใช้งบประมาณไปเท่าใด เพ่ือดูประสิทธิภาพ ในการท�างาน หรืองานทะเบียนอย่างการออกบัตรประชาชนก็ต้องค�านวณว่าใช้งบประมาณก่ีบาทต่อ ใบ เปน็ ตน้ มาตรา 22 เปน็ การวเิ คราะหค์ วามคมุ้ คา่ ของสงิ่ ทท่ี า� วา่ ทา� ไปแลว้ กอ่ ใหเ้ กดิ ประโยชนห์ รอื ไม ่ อยา่ งไร เชน่ สร้างสนามบนิ แล้วมเี ครอื่ งบนิ ไปลงจอด เปน็ ต้น 164 เร่ืองควรรู้ คู่มอื นกั ปกครอง

มาตรา 23 เก่ียวกับการจัดซื้อจัดจ้าง ซึ่งประเด็นท่ีน่าสนใจอยู่ในวรรค 2 คือ ในกรณี วัตถุประสงค์ ในการใช้เป็นเหตุให้ต้องค�านึงถึงคุณภาพและการดูแลรักษาเป็นส�าคัญ ให้สามารถ กระทา� ไดโ้ ดยไมต่ อ้ งถือ ราคาต�่าสดุ ในการเสนอซ้อื หรือจา้ งเสมอไป มาตรา 24 - 26 เป็นเร่ืองกระบวนการในการปฏิบัติงาน ที่ปัจจุบันได้มีความพยายาม ลดข้ันตอนในการอนุมัติ อนุญาตลงและหากหน่วยงานใดต้องขอความเห็นชอบจากหน่วยงานอ่ืน หน่วยงานท่ีมีอ�านาจให้ความเห็นชอบจะต้องด�าเนินการให้เสร็จภายใน 15 วันโดยต้องแจ้งด้วยว่า ภายใน 15 วันนน้ั คือวนั ใด เพื่อเป็นการก�ากับการท�างานให้มคี วามรวดเรว็ และมปี ระสิทธภิ าพมากขึ้น หมวด 5 : การลดขัน้ ตอนการปฏิบตั ิงาน ในหมวด 5 น้ ี เป็นการระบถุ งึ การลดข้ันตอนการปฏิบตั ิงาน เพือ่ ลดการถูกวิพากษ์วจิ ารณเ์ รอ่ื ง ความล่าช้าต้ังแต่การปฏิรูประบบราชการท่ีผ่านมา ระบบราชการไทยได้พยายามให้บริการท่ีรวดเร็ว มากขึ้น ประกอบกับมีความพยายามในการสร้างศูนย์บริการร่วมเพื่อบริการประชาชนให้เบ็ดเสร็จ ในทเี่ ดียวมากขึ้น เร่ืองควรรู้ คู่มอื นักปกครอง 165

หมวด 6 : การปรับปรงุ ภารกิจของส่วนราชการ มาตรา 34 - 36 เปน็ ความพยายามใหร้ ะบบราชการยกเลิกภารกิจทไี่ ม่จ�าเป็นออกไป หมวด 7 : การอ�านวยความสะดวกและการตอบสนองความตอ้ งการของประชาชน มาตรา 37 ใหม้ กี ารกา� หนดระยะเวลาการปฏบิ ตั งิ านแลว้ เสรจ็ เชน่ เวลามาตรฐาน คอื 15 วนั หากหน่วยงานราชการไม่สามารถด�าเนินการเสร็จในเวลาท่ีก�าหนดไว้ จะต้องมีการติดประกาศช้ีแจง ประชาชนให้ชัดเจน รวมทง้ั มีระบบในการดูแลแก้ไขปญั หาให้กบั ประชาชนด้วย 166 เร่ืองควรรู้ คมู่ ือนักปกครอง

หมวด 8 : การประเมนิ ผลการปฏบิ ัตริ าชการ มาตรา 45 - 47 เป็นการประเมินผลการปฏบิ ตั ิราชการตามหลกั PDCA โดยหมวดน้จี ะมงุ่ เน้นทต่ี วั C : Check ส่วนมาตรา 48 , 49 ก�าหนดว่าเมื่อมีการประเมินผลการปฏิบัติราชการแล้วพบว่าท�าได้ ตามเปา้ หมายกจ็ ะตอ้ งมีรางวัลตอบแทนให้ หมวด 9 : บทเบด็ เตล็ด หมวดนี้ระบุถึงการให้น�าหลักธรรมาภิบาลเข้าไปใช้ในองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน องค์การ มหาชนและรัฐวสิ าหกิจ โดยสรปุ แลว้ หลกั ธรรมาภบิ าลของการบรหิ ารกจิ การบา้ นเมอื งทดี่ เี กดิ ขน้ึ มา เพอื่ ลบภาพลกั ษณ์ ของทางราชการทปี่ ระชาชนมองในแงไ่ มด่ ตี า่ ง ๆ โดยตอ้ งการเหน็ การทา� งานของภาครฐั ทม่ี ปี ระสทิ ธภิ าพ ก่อให้เกิดความคุ้มค่าของเงิน มีประสิทธิผล มีคุณภาพและมีภาระรับผิดชอบ ซ่ึงเป็นแนวคิดที่ นกั เศรษฐศาสตรแ์ ละนกั จดั การสมยั ใหมเ่ สนอไว ้ นอกจากน ี้ ยงั ตอ้ งการเหน็ ภาพการทา� งานของภาครฐั ทใ่ี หป้ ระชาชน เข้ามามีสว่ นร่วม (Participation) มีการเปดิ เผยโปรง่ ใส (Transparency) ตอบสนอง ความตอ้ งการ (Responsiveness) กระจายอา� นาจ (Decentralization) และทา� งานโดยยดึ หลกั นติ ธิ รรม เรือ่ งควรรู้ ค่มู ือนักปกครอง 167

(Rule of Law) ซ่ึงเป็นหลักท่ีนักรัฐศาสตร์ และนักกฎหมายมหาชนเสนอไว้ หากระบบราชการได้ ปฏบิ ตั งิ านโดยยึดหลักธรรมาภบิ าลดงั กลา่ วเชือ่ วา่ จะช่วยลดภาพในเชงิ ลบที่มีอยู่ในอดตี ออกไปได ้ ซง่ึ ปัจจุบันได้มีการถอดค�าว่าธรรมาภิบาลออกมาไว้ใน กฎหมายลูกในรูปของพระราชกฤษฎีกาว่าด้วย หลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. 2546 ว่าควรจะต้องปฏิบัติอะไร อย่างไร เพอื่ ใหห้ ลกั ธรรมาภบิ าลนเี้ กดิ ขน้ึ ในทางปฏบิ ตั ิ ซง่ึ กฎหมายฉบบั ดงั กลา่ ว เปน็ ทม่ี าของการนา� เอาเทคนคิ เครื่องมอื สมยั ใหมต่ า่ งๆ เขา้ มาใช้ในภาคราชการไทย โดยหวงั ว่าเมอ่ื น�ามาใช้แล้วจะสามารถกอ่ ใหเ้ กดิ ธรรมาภบิ าลในระบบราชการไทยได้ ------------------------------------ 168 เรอ่ื งควรรู้ คู่มอื นกั ปกครอง

พระราชบญั ญตั ิ การอ�านวยความสะดวก ในการพจิ ารณาอนุญาตของทางราชการ พ.ศ. 2558



“พระราชบญั ญตั กิ ารอ�านวยความสะดวกในการพจิ ารณาอนญุ าตของทางราชการ พ.ศ. 2558” จากปัญหาและสถานการณป์ ัจจุบนั ที่เกดิ ความยุ่งยากตา่ ง ๆ ในการขออนุญาต ทา� ใหป้ ระชาชน ไม่สะดวกในการขออนุญาตจากทางราชการ และยังเป็นอุปสรรคส�าคัญในการเพ่ิมขีดความสามารถ ในการแข่งขันของประเทศและการป้องกันการทุจริต ท�าให้ต้องมีการออกกฎหมายขึ้นมาเพ่ือเป็น เคร่อื งมือเพอื่ ขจัดอุปสรรค ท�าใหไ้ ด้ผลผลิต 4 ประการทีส่ �าคัญ คอื คูม่ อื ประชาชน ศูนยบ์ รกิ ารร่วม ศูนยร์ บั ค�าขออนุญาตและการปฏิบตั ิของเจา้ หน้าทใี่ นการรับคา� ขอ หลักการของพระราชบัญญัติฉบบั น ้ี คอื 1. ทกุ สว่ นราชการทตี่ ดิ ตอ่ กบั ประชาชน กฎหมายบงั คบั ใหม้ คี มู่ อื ตดิ ตอ่ ราชการ ทร่ี ะบวุ า่ ใครคอื เจา้ หนา้ ท ี่ ตอ้ งตดิ ตอ่ ใครและใชเ้ วลาเทา่ ไหร ่ เชน่ หากระบเุ วลาการปฏบิ ตั ไิ ว ้ ถา้ เลยเวลาถอื วา่ เจา้ หนา้ ท่ี มีความผิด เป็นต้น กฎหมายน้ีก�าหนดว่า เม่ือส่วนราชการท�าคู่มือแล้ว จะต้องส่งให้ส�านักงาน คณะกรรมการพฒั นาระบบราชการ (ก.พ.ร.) เปน็ ผู้ตรวจก่อนจะเผยแพร่ และจะต้องมใี ส่ไว้ในเวบ็ ไซต์ เพอื่ อา� นวยความสะดวกใหก้ บั ประชาชน 2. กรณีท่ีจะต้องมีการขอเอกสารเพ่ิมเติมจะมีการขอได้เพียงคร้ังเดียว ถ้าขออีกครั้งถือว่า เจา้ หน้าทม่ี ีความผดิ 3. ในการพิจารณาการอนุมัติต้องอ�านวยความสะดวกแก่ประชาชน ต้องระบุให้ชัดว่าต้องเอา สา� เนาหรือถา่ ยเอกสาร 4. ส่งเสริมให้ทุกกระทรวงต้ังศูนย์บริการร่วมเพื่อให้ประชาชนมาติดต่อที่เดียว โดยจะตั้ง ทกุ จงั หวัดเพอื่ ใหเ้ กิดความสะดวกกับประชาชน เรื่องควรรู้ คมู่ อื นกั ปกครอง 171

ภาพรวมพระราชบญั ญตั กิ ารอา� นวยความสะดวกในการพจิ ารณาอนญุ าตของทางราชการ พ.ศ. 2558 สาระส�าคัญของพระราชบัญญัติการอ�านวยความสะดวกในการพิจารณาอนุญาตของทาง ราชการ พ.ศ. 2558 1. คู่มอื ส�าหรับประชาชน (ม.7 , 17) 1.1 หนว่ ยงานภาครัฐจดั ทา� คู่มือภายใน 180 วัน นับจากประกาศใช้ 1.2 คูม่ อื ส�าหรับประชาชนต้องม ี หลักเกณฑ์ + วิธกี าร + เงือ่ นไข + ข้นั ตอน + ระยะเวลา ทใ่ี ช้ + รายการเอกสารหลกั ฐานท่ตี ้องใช ้ ตามท่สี า� นกั งาน ก.พ.ร. กา� หนด 1.3 ต้องปดิ ประกาศ/เผยแพรท่ างสอ่ื อิเล็กทรอนกิ ส์ได้ 1.4 สา� นกั งาน ก.พ.ร. ต้องรวบรวม ตรวจสอบการบริการตามหลัก GG และใหข้ ้อเสนอแนะ การพัฒนาการบรกิ ารแก่คณะรัฐมนตรี 2. ศูนยบ์ รกิ ารร่วม (ม.7) “การบูรณาการงานบริการภายในกระทรวง/จังหวดั ” 2.1 ใหส้ ว่ นราชการจดั ใหม้ ศี นู ยบ์ รกิ ารรว่ มเพอ่ื รบั คา� ขอและใหข้ อ้ มลู การอนญุ าต ณ ทเี่ ดยี ว ตามแนวทางที่ส�านกั งาน ก.พ.ร. กา� หนด 2.2 ส�านักงาน ก.พ.ร. ก�าหนดแนวทางการพัฒนาศูนย์บริการร่วมภายใน 180 วัน จากวนั ทปี่ ระกาศใช้ 3. ศนู ย์รบั ค�าขออนุญาต (ม.14 - 16) “การบรู ณาการงานบริการระหวา่ งหน่วยงาน” 3.1 ในกรณจี า� เป็นและสมควร เสนอคณะรฐั มนตรีจัดตั้งศูนยฯ์ 3.2 สามารถจัดต้ังได้โดยพระราชกฤษฎีกาตามความจ�าเป็น ฐานะเป็นส่วนราชการของ สา� นักงานปลดั สา� นกั นายกรฐั มนตรี 3.3 ส�านกั งาน ก.พ.ร. ศกึ ษาเพอื่ เตรียมการจดั ตัง้ ศนู ยร์ ับค�าขอฯ 3.4 รับค�าขอฯ ตรวจเอกสาร / ค�าขอ ให้ข้อมูล และส่งต่อค�าขอไปยังหน่วยงานอนุญาต และตดิ ตามสถานะคา� ขอ 172 เรอื่ งควรรู้ คูม่ อื นักปกครอง

4. ผู้อนญุ าต (ม.8 , 9 , 10 , 11 , 12 และ 13) 4.1 ตรวจสอบความถูกต้องของค�าขอและเอกสาร หากไม่ครบ/ไม่ถูกต้อง ต้องแก้ไขทันที หรือ ลงนามในบันทกึ ใหร้ บั รู้ท้งั 2 ฝา่ ย และขอเพิ่มได้เพียงครัง้ เดียว 4.2 กรณที ถี่ ูกตอ้ งครบถว้ นตามคู่มอื ฯ แลว้ จะเรียกเอกสารเพม่ิ อกี ไมไ่ ด ้ หากปฏิเสธค�าขอ โดยอ้างว่าเอกสารไม่ครบ/ค�าขอไม่สมบูรณ์ไม่ได้ ยกเว้นความประมาท/ทุจริตของเจ้าหน้าที่ ซึ่งต้อง รบั โทษทางวินยั /ดา� เนนิ คดี 4.3 ต้องด�าเนินการภายในระยะเวลาตามคู่มือฯ และแจ้งให้ทราบภายใน 7 วันหลังจาก แล้วเสร็จ 4.4 กรณีลา่ ช้าตอ้ งแจง้ เป็นหนังสือถึงผู้ยนื่ ฯ ทกุ 7 วนั จนแล้วเสรจ็ และส�าเนาถึงส�านักงาน ก.พ.ร. 4.5 ส�านักงาน ก.พ.ร. พิจารณาว่า การให้บริการขาดประสิทธิภาพ / ล่าช้าเกินเหตุ ต้องรายงานต่อคณะรัฐมนตรแี ละเสนอแนะขอ้ ปรบั ปรุง 4.6 หากใบอนุญาตมอี าย ุ อาจกา� หนดโดยมตคิ ณะรัฐมนตรใี ห้ถอื ว่าการช�าระค่าธรรมเนยี ม ต่ออายุคอื การตอ่ /การยนื่ คา� ขอตอ่ อายุใบอนญุ าต 4.7 ต้องพิจารณาปรับปรุงกฎหมาย ยกเลิกการอนุญาต หรือจัดให้มีมาตรการอื่นแทน เสนอตอ่ คณะรฐั มนตรีทุก 5 ปี (หรือเรว็ กวา่ น้นั ก็ได้) กล่มุ พฒั นาระบบบริหาร ส�านักงานปลดั กระทรวงมหาดไทย 0-2622-0960 เร่อื งควรรู้ คูม่ ือนกั ปกครอง 173

174 เรื่องควรรู้ ค่มู อื นักปกครอง

เร่อื งควรรู้ คู่มอื นกั ปกครอง 175

176 เรื่องควรรู้ ค่มู อื นักปกครอง

เร่อื งควรรู้ คู่มอื นกั ปกครอง 177

178 เรื่องควรรู้ ค่มู อื นักปกครอง

เร่อื งควรรู้ คู่มอื นกั ปกครอง 179

180 เรื่องควรรู้ ค่มู อื นักปกครอง

เร่อื งควรรู้ คู่มอื นกั ปกครอง 181

182 เรื่องควรรู้ ค่มู อื นักปกครอง

เร่อื งควรรู้ คู่มอื นกั ปกครอง 183

184 เรื่องควรรู้ ค่มู อื นักปกครอง

เร่อื งควรรู้ คู่มอื นกั ปกครอง 185

186 เรื่องควรรู้ ค่มู อื นักปกครอง

เร่อื งควรรู้ คู่มอื นกั ปกครอง 187



พระบรมราโชวาท พระราชด�ารัส ข้อคิดหรือปรัชญาในการทา� งาน ท่ีควรยดึ เป็นแบบอยา่ ง



พระบรมราโชวาทในพิธเี ปดิ งานชมุ นมุ ลูกเสือแห่งชาติ ณ คา่ ยลกู เสือวชริ าวธุ จังหวดั ชลบรุ ี วนั ท่ ี 11 ธันวาคม พทุ ธศักราช 2512 “ในบ้านเมืองน้ัน มีท้ังคนดีและคนไม่ดี ไม่มีใครที่จะท�าให้ทุกคนเป็นคนดีได้ทั้งหมด การท�าให้บ้านเมืองมีความปกติสุข เรียบร้อยจึงมิใช่การท�าให้ทุกคนเป็นคนดี หากแต่อยู่ที่ การส่งเสริมความดี ให้คนดีปกครองบ้านเมือง และคุมคนไม่ดีไม่ให้มีอ�านาจไม่ให้ ก่อความเดอื ดร้อนว่นุ วายได้” พระบรมราโชวาทเน่อื งในโอกาสวนั ข้าราชการพลเรอื น ปพี ุทธศักราช 2524 วันท่ ี 30 มนี าคม พุทธศักราช 2524 “ขา้ ราชการทกุ ฝา่ ยมหี นา้ ทเี่ หมอื นกนั ทจ่ี ะตอ้ งตง้ั ใจขวนขวายปฏบิ ตั งิ านดว้ ยความฉลาด รอบคอบ ให้ส�าเร็จลุล่วงตรงตามเป้าหมายโดยไม่ชักช้า และท่ีจะต้องร่วมกับชาวไทยทุกคน ในอันที่จะอุ้มชูรักษาความดีในชาติให้ยืนยงมั่นคงอยู่คู่กับผืนแผ่นดินไทย. ยิ่งเป็นผู้ใหญ่ มตี า� แหนง่ สา� คญั ยงิ่ จะตอ้ งปฏบิ ตั ใิ หด้ ี ใหห้ นกั แนน่ ใหม้ ปี ระสทิ ธภิ าพสงู ขนึ้ ผลงานทสี่ า� เรจ็ ขน้ึ จากความร่วมมือและจากความบริสุทธ์ิใจ จักได้แผ่ไพศาลสูงข้ึน ผลงานท่ีส�าเร็จขึ้นจาก ความร่วมมือและจากความบริสุทธ์ิใจ จักได้แผ่ไพศาลไปตลอดท่ัวทุกหนแห่ง ยังความสุข ความเจริญที่แท้จรงิ ใหบ้ ังเกดิ ขึน้ ไดต้ ามทีป่ รารภปรารถนา” พระบรมราโชวาทเน่อื งในโอกาสวนั ขา้ ราชการพลเรอื น ปพี ุทธศักราช ๒๕๓๐ วันที่ ๒ มนี าคม พุทธศกั ราช ๒๕๓๐ “ขา้ ราชการที่สามารถตอ้ งมคี วามรคู้ รบสามส่วน คอื ความรู้วชิ าการ ความรูป้ ฏบิ ัติการ และความร้คู ิดอา่ นตามเหตุผลตามความเป็นจรงิ ตอ้ งมีความจริงใจและความบรสิ ทุ ธิ์ใจในงาน ในผู้ร่วมงาน ในการรักษาระเบียบแบบแผนความดีงาม ความถูกต้องทุกอย่างในแผ่นดิน ต้องมีความสงบและหนักแน่นทง้ั ในกาย ในใจ ในคา� พดู ต้องส�ารวจดูความบกพร่องของตนเอง อยู่สม�่าเสมอ และปฏิบัติแก้ไขเสียโดยเร็ว ไม่ปล่อยให้เจริญ งอกงาม ท�าความเสียหายให้แก่ การกระทา� ความคดิ และการงาน.” เรื่องควรรู้ คูม่ ือนักปกครอง 191

พระบรมราโชวาทเนื่องในโอกาสวันขา้ ราชการพลเรือน ปพี ทุ ธศักราช ๒๕๓๓ วนั ที่ ๑๙ มนี าคม พทุ ธศกั ราช ๒๕๓๓ “ในการปฏิบัติราชการน้ัน ขอให้ท�าหน้าท่ีเพ่ือหน้าที่ อย่านึกถึงบ�าเหน็จรางวัลหรือ ผลประโยชน์ให้มาก. ขอให้ถือว่าการท�าหน้าที่ได้สมบูรณ์เป็นท้ังรางวัลและประโยชน์ อยา่ งประเสริฐ จะทา� ใหบ้ ้านเมืองไทยของเราอยเู่ ยน็ เป็นสขุ และมนั่ คง.” พระบรมราโชวาทพระราชทานแกข่ า้ ราชการในสังกดั กระทรวงมหาดไทย ในโอกาสท่กี ระทรวงมหาดไทยครบรอบ 100 ปี วันท ่ี 1 เมษายน พทุ ธศกั ราช 2535 “หน้าท่ีของกระทรวงมหาดไทย พูดอย่างรวบรัดคือการอ�านวยความสุขสวัสดี แกท่ วยราษฎร ์ และการอา� นวยความสขุ สวสั ดที ท่ี า� อยนู่ น้ั อาจจา� แนกตามประเภทงานไดเ้ ปน็ 4 ดา้ น คอื การอา� นวยความมน่ั คงปลอดภยั ในชวี ติ และทรพั ยส์ นิ การพฒั นาอาชพี และฐานะความเปน็ อย ู่ การพัฒนาจิตใจให้อยู่ร่วมกันได้ด้วยความสุขและความสามัคคีปรองดอง และการให้การศึกษา เพือ่ สรา้ งอนาคตทีแ่ จ่มใส. งานทง้ั 4 ดา้ น ยังจ�าแนกเปน็ สว่ นปลกี ยอ่ ยออกไปได้มากมาย ซึง่ ต้อง มกี รมกองตา่ ง ๆ รบั ผดิ ชอบไปปฏบิ ตั ิ ทง้ั ตอ้ งพง่ึ พงิ อาศยั ความรว่ มมอื จากกระทรวง ทบวง กรมอนื่ อย่างกว้างขวางและใกล้ชิดด้วย. ข้าราชการกระทรวงมหาดไทยทุกฝ่าย ทุกคน จึงจ�าเป็น อย่างย่งิ ที่จะตอ้ งมหี ลักปฏิบัติที่แนน่ อนเป็นเครอื่ งยึดถือ. หลักการอย่างแรกก็คอื ต้องปฏบิ ัติงาน ใหป้ ระสานสอดคลอ้ งและด�าเนนิ ก้าวหนา้ ไปดว้ ยกนั เสมอกัน พร้อมเพรียงกนั ทกุ ฝา่ ย โดยมิให้ ล้�าหน้าหรือล้าหลังกว่ากัน อันจะเป็นเหตุให้งานชะงักงัน หรือเสียขบวนและเสียผล. หลักการ อยา่ งทส่ี อง คอื ตอ้ งพยายามประสานงานกบั ทกุ หนว่ ยงานดว้ ยความสมคั รสมาน และความเขา้ ใจ อันดีต่อกัน. ประการส�าคัญคือ จะต้องระมัดระวังปฏิบัติการทุกอย่างด้วยความสุจริตเที่ยงตรง ใหส้ มควรและถูกตอ้ งดว้ ยหลักวชิ า กฎหมาย ความชอบธรรมโดยไม่มีอคติ. 192 เร่ืองควรรู้ คู่มอื นกั ปกครอง

พระบรมราโชวาทเน่ืองในโอกาสวนั ขา้ ราชการพลเรือน ปพี ุทธศกั ราช 2539 วันท่ี 1 เมษายน พทุ ธศักราช 2539 “การยึดม่ันในผลประโยชน์ของแผ่นดิน และความถูกต้องเป็นธรรม เป็นสิ่งส�าคัญยิ่ง ในการปฏิบัติหน้าที่ของข้าราชการ เพราะการยึดม่ันดังกล่าว จะท�าให้มีจิตใจม่ันคงเด็ดเด่ียว ในอนั ทจี่ ะพากเพยี รปฏบิ ตั หิ นา้ ทใี่ หจ้ นบรรลผุ ลสา� เรจ็ และสามารถปอ้ งกนั ความผดิ พลาดเสยี หาย อันจะเกิดแกต่ นแก่งานได ้ อยา่ งแทจ้ ริง. พระบรมราโชวาทเนือ่ งในโอกาสวนั ขา้ ราชการพลเรือน ปีพุทธศกั ราช 2543 วนั ท่ ี 1 เมษายน พทุ ธศักราช 2543 “ข้าราชการผู้ปฏิบัติบริหารงานของแผ่นดินจะต้องต้ังใจปฏิบัติหน้าท่ีโดยเต็มก�าลัง ความสามารถ ด้วยอุดมคติ ด้วยความเข้มแข็งเสยี สละ และระมัดระวงั ใหก้ ารทกุ อยา่ งในหน้าที่ เป็นไปอย่างถูกต้องและเที่ยงตรงเป็นกลาง ด้วยความระลึกรู้ตัวอยู่เสมอว่า การปฏิบัติตัว ปฏบิ ัติงานของตนมผี ลเกีย่ วเน่อื งถึงประโยชนส์ ว่ นรวมของบ้านเมอื งและของประชาชนทกุ คน. พระบรมราโชวาทเนือ่ งในโอกาสวันข้าราชการพลเรอื น ปพี ทุ ธศกั ราช ๒๕๔๕ วนั ท ่ี ๓๐ มีนาคม พุทธศกั ราช ๒๕๔๕ “การปฏิบัติราชการนั้น นอกจากมุ่งกระท�าเพ่ือให้งานส�าเร็จไปโดยเร็วและมี ประสทิ ธภิ าพแลว้ ยงั จะตอ้ งกระทา� ดว้ ยสตริ ตู้ วั และปญั ญารคู้ ดิ วา่ สง่ิ ใดเปน็ ความเจรญิ สง่ิ ใดเปน็ ความเสื่อม อะไรเป็นส่ิงท่ีต้องท�า อะไรเป็นส่ิงที่ต้องละเว้นหรือก�าจัด ผลท่ีเกิดขึ้น จึงจะเป็น ประโยชนท์ ี่แทแ้ ละย่งั ยนื ทงั้ แกต่ นเองและสว่ นรวม” เร่อื งควรรู้ คู่มือนักปกครอง 193

ประเด็นส�าคัญจาก พระบรมราโชวาท พระราชทานแก่ผ้วู ่าราชการจงั หวดั ในระบบบรู ณาการเพื่อการพฒั นา เมอื่ วนั ท่ี 8 ตุลาคม พุทธศักราช 2546 ณ ทอ้ งพระโรงศาลาเรงิ วงั ไกลกังวล อา� เภอหัวหนิ จังหวัดประจวบคีรขี นั ธ์ 1. การปกครอง หนา้ ท่ขี องผ้วู ่าราชการจังหวัด CEO ต้องปกครองดแู ลผู้ใตบ้ ังคับบัญชา และประชาชนให้มคี วามเรียบร้อย และสามารถดา� เนนิ ชีวติ ได้อยา่ งดี นอกจากการปกครองแลว้ ยังมกี ารพัฒนาดว้ ย ซึ่งต้องอาศัยหลักวชิ าต่าง ๆ ได้แก ่ หลักวิชารัฐศาสตร์ หลกั วิชานิตศิ าสตร์ นอกจากน้ัน ต้องใช้หลักวิชาท�ามาหากิน หลักวิชาเศรษฐศาสตร์ หลักวิชาเกษตรศาสตร์ เป็นหน้าที่ของผู้ว่าราชการจังหวัด CEO ที่จะต้องมีความรู้ ผู้ว่าราชการจังหวัด CEO ต้องมี ความสามารถในการใช้อ�านาจซ่ึงมีมากขึ้น สามารถใช้คนที่มีความรู้ ถ้าเป็นเรื่องที่ไม่รู้ ใหถ้ ามคนทมี่ ีความรเู้ ฉพาะแต่ละดา้ น เพือ่ ให้งานในความรบั ผิดชอบเกิดผลสัมฤทธิ์ 2. ความปลอดภยั ในชวี ติ และทรพั ยส์ นิ หน้าที่ของผู้วา่ ราชการจังหวัด CEO เรื่องความ ปลอดภัย การดูแลรักษาความปลอดภัยให้ประชาชน เดิมต�ารวจขึ้นอยู่กับผู้ว่าราชการจังหวัด ปัจจบุ ันไม่ได้ข้นึ แลว้ แตร่ ะบบ CEO ทหารตา� รวจต้องข้นึ กบั ผวู้ ่าราชการจังหวดั เนื่องจากผูว้ ่า ราชการจงั หวดั CEO จะตอ้ งรบั ผิดชอบดแู ลเรอ่ื งความปลอดภัยของประชาชน 3. การประสานงาน ผู้วา่ ราชการจงั หวัด CEO จะตอ้ งสามารถประสานงานกบั ทกุ ฝา่ ย ทงั้ ทหาร ตา� รวจ พลเรอื น ทงั้ ทางการศกึ ษา การประสานงานเปน็ สงิ่ จา� เปน็ การประสานงานนนั้ ตอ้ งประสานงานไมใ่ ช่ประสานงา 4. การปราบทุจริต หนา้ ท่ีของผ้วู า่ ราชการจงั หวดั CEO เร่ืองการทจุ ริต การปราบทจุ รติ ไมใ่ ชเ่ รอื่ งของตา� รวจ เรอื่ งของศาล หรอื เรอ่ื งของพระเทา่ นนั้ เปน็ เรอ่ื งทผ่ี วู้ า่ ราชการจงั หวดั CEO ที่จะต้องไม่ให้ข้าราชการหรือประชาชนมีการทุจริต เน่ืองจากเศรษฐกิจก�าลังสูงข้ึน ทุจริตอาจ สูงขึ้นตาม ฉะน้ัน จะต้องห้ามทุจริตไม่ให้สูงขึ้น ผู้ว่าราชการจังหวัด CEO ต้องเป็นคนสุจริต ทจุ ริตไมไ่ ด้ หากเปน็ เชน่ น้นั กจ็ ะเปน็ ผวู้ า่ ราชการจงั หวดั CEO ทีม่ ปี ระสทิ ธิภาพ 194 เรอื่ งควรรู้ คู่มือนักปกครอง

พระบรมราโชวาทเนอ่ื งในโอกาสวนั ขา้ ราชการพลเรอื น ปพี ุทธศกั ราช 2550 วันท ี่ 1 เมษายน พุทธศกั ราช 2550 “งานของแผ่นดินน้ัน เป็นงานส่วนรวม มีผลเกี่ยวเน่ืองถึงความเจริญขึ้นหรือเส่ือมลง ของบ้านเมือง และสุขทุกข์ของประชาชนทุกคน. ข้าราชการผู้ปฏิบัติบริหารงานของแผ่นดิน จึงต้องส�านึกตระหนักในความรับผิดชอบท่ีมีอยู่ และต้ังใจพยายามปฏิบัติหน้าท่ีโดยเต็มก�าลัง ความสามารถ ด้วยความเข้มแข็งสุจริต และด้วยปัญญารู้คิดพิจารณา ว่าส่ิงใดเป็นความเจริญ สิ่งใดเป็นความเส่ือม อะไรเป็นส่ิงที่ต้องท�า อะไรเป็นส่ิงท่ีต้องละเว้นและก�าจัด อย่างชัดเจน ถกู ตรง. พระบรมราโชวาทเนื่องในโอกาสวนั ขา้ ราชการพลเรอื น ปีพุทธศกั ราช 2551 วนั ที่ 1 เมษายน พทุ ธศักราช 2551 “งานราชการน้ัน คืองานของแผน่ ดนิ . ข้าราชการจึงตอ้ งส�าเหนยี กตระหนักอยตู่ ลอดเวลา ถึงฐานะ และหน้าที่ของตน แล้วต้ังใจปฏิบัติงานทุกอย่างโดยเต็มก�าลังสติปัญญาความสามารถ ดว้ ยความสุจริตเทีย่ งตรง และด้วยความมสี ตยิ ง้ั คิด รู้วา่ สิ่งใดถูก สิง่ ใดผิด ส่งิ ใดควรกระทา� สิง่ ใด ควรงดเว้น เพ่ือใหง้ านที่ทา� ปราศจากโทษเสียหาย และบงั เกิดผลประโยชนท์ แี่ ท้ คอื ความเจรญิ ม่นั คงของประเทศชาตแิ ละประชาชน.” พระบรมราโชวาทเนือ่ งในโอกาสวันขา้ ราชการพลเรือน ปีพุทธศักราช 2552 วันท่ ี 1 เมษายน พุทธศกั ราช 2552 “การปฏบิ ตั งิ านทกุ อยา่ งของขา้ ราชการ มผี ลเกยี่ วเนอื่ งถงึ ประโยชนส์ ว่ นรวมของบา้ นเมอื ง และประชาชนทุกคน. ข้าราชการทุกฝ่ายทุกระดับ จึงต้องท�าความเข้าใจในความส�าคัญข้อนี้ ใหถ้ อ่ งแท ้ แลว้ เพียรพยายามปฏิบตั งิ านของตนดว้ ยความต้งั ใจ จรงิ ใจ และดว้ ยความรบั ผิดชอบ อย่างสูง เพื่อให้งานท่ีท�าบังเกิดผลเป็นประโยชน์เป็นความเจริญม่ันคงแก่ประเทศชาติและ ประชาชนอย่างแทจ้ ริง.” เรือ่ งควรรู้ คูม่ ือนกั ปกครอง 195

พระบรมราโชวาทเน่ืองในโอกาสวนั ขา้ ราชการพลเรอื น ปีพทุ ธศักราช 2557 วันท่ี 1 เมษายน พทุ ธศักราช 2557 “ข้าราชการไม่ว่าจะอยู่ในต�าแหน่งใด ระดับไหน มีหน้าท่ีอย่างไร ล้วนแต่มีส่วนส�าคัญ อยู่ในงานของแผ่นดินท้ังส้ิน. ทุกคนจึงต้องตั้งใจปฏิบัติหน้าที่โดยเต็มก�าลังความสามารถด้วย อุดมคติ ด้วยความเข้มแข็งเสียสละ และระมัดระวังให้การทุกอย่างในหน้าท่ีเป็นไปอย่างถูกต้อง เท่ียงตรง ด้วยความระลึกรู้ตัวอยู่เสมอว่า การปฏิบัติตัวปฏิบัติงานของตน มีผลเกี่ยวเนื่องถึง สุขทกุ ข์ของประชาชน ตลอดจนความเจริญขนึ้ หรอื เส่อื มลงของประเทศชาติ. พระราชด�ารสั พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หวั “ร ู้ รกั สามคั ค”ี “เขา้ ใจ เขา้ ถึง พฒั นา” 196 เรอ่ื งควรรู้ คู่มอื นกั ปกครอง

พระโอวาทและคติธรรม ของสมเด็จพระเจ้าบรมวงศเ์ ธอ กรมพระยาดา� รงราชานุภาพ องคป์ ฐมเสนาบดีกระทรวงมหาดไทย (พ.ศ.2435 – 2458) อ�านาจของผปู้ กครอง “เจ้าคุณ อ�านาจอยู่ท่ีราษฎรเช่ือถือ ไม่ใช่อยู่ที่พระแสงราชสัตรา จะไปอยู่ที่ไหนก็ตาม ถา้ เจา้ คณุ ทา� ใหร้ าษฎรเชอ่ื ถอื ดว้ ยความศรทั ธาแลว้ ไมม่ ใี ครถอดเจา้ คณุ ไดแ้ มใ้ นหลวง เพราะทา่ น กท็ รงปรารถนาให้ราษฎรอย่เู ยน็ เป็นสขุ เชน่ เดียวกนั ” การเปน็ ผู้นา� “การเป็นผู้น�าน้ัน ต้องให้รองเท้าขาดก่อนกางเกง คือ ต้องออกตรวจตราจนรองเท้าขาด ไมใ่ ช่นง่ั เกา้ อจ้ี นกางเกงขาด เพราะหลักโบราณกม็ อี ยู่วา่ จงคิด จงส่ัง จงตรวจ” เร่ืองควรรู้ ค่มู อื นักปกครอง 197

ตัวอยา่ งคติพจนข์ องนักปกครองในอดตี นายวิญู องั คณารกั ษ์ อดตี ปลัดกระทรวงมหาดไทย (พ.ศ.2520 – 2523) “ต้องรอบรู้ ปญั หา สารพัด ต้องรวดเรว็ เรง่ รดั คนท้ังหลาย ต้องรเิ ริ่ม หลายแบบ ให้แยบคาย ทมุ่ ใจกาย สดุ ชวี ิต พิชติ งาน” นายพิศาล มูลศาสตรสาทร อดตี ปลดั กระทรวงมหาดไทย (พ.ศ.2524 – 2532) “หลัก 3 ร. คือ รักประชาชน รกั หน้าท ี่ และรักศักดศ์ิ ร”ี นายเอนก สทิ ธิประศาสน์ อดีตปลดั กระทรวงมหาดไทย (พ.ศ.2532 – 2533) “ต้งั ใจจริง องิ ธรรมะ ละผลประโยชน ์ โปรดวชิ าการ ท�างานเป็นระบบ คบกบั ทุกฝา่ ย ขยายประชาธิปไตย ทนั สมัยเปน็ นจิ ค่ชู ีวติ เปน็ สขุ ” 198 เร่ืองควรรู้ คู่มอื นกั ปกครอง

บทท ี่ 2 แนวทางการปฏิบตั ิงานตามกฎหมาย ในความรับผิดชอบของกระทรวงมหาดไทย