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prestadas (CPC, art. 76, caput e § 1º, I; Res.-TSE n. 23.553/2018, arts. 77, § 2º, e 101, § 4º). Nesse sentido: “ELEIÇÕES 2014. PRESTAÇÃO DE CONTAS. LEGITIMIDADEPROCESSUAL. INTIMAÇÃO. NÃO CONSTITUIÇÃO DE ADVOGADO.CONTAS NÃO PRESTADAS. INSTRUÇÃO. COMPETÊNCIA.TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL. [...] 2. O processo de prestação de contas, a partir da edição da Lei nº12.034/2009, adquiriu natureza jurisdicional, sendo obrigatória, portanto, a representação da parte em juízo por advogado devidamente constituído.3. Nos termos da legislação processual, não sendo atendido o despacho para a regularização da representação processual pelo autor no prazo determinado, o feito deve ser extinto sem o julgamento do mérito.4. Nessa hipótese, as contas são reputadas como não apresentadas, pois o resultado do julgamento decorre da ausência de pressuposto de constituição e de desenvolvimento válido e regular do processo, por falta de capacidade postulatória, que impede o exame do mérito da pretensão deduzida em juízo, quando não sanado no prazo determinado. Recurso especial não provido.” (TSE, REspE nº 213773, DJE de 19/08/2016)”ELEIÇÕES 2018. PRESTAÇÃO DE CONTAS. CANDIDATO. AUSÊNCIA DE INSTRUMENTO DE MANDATO PARA CONSTITUIÇÃO DE ADVOGADO. INTIMAÇÃO REGULAR.TRANSCURSO DO PRAZO. CONTAS JULGADAS NÃO PRESTADAS.1. A Lei n. 12.034/2009 conferiu caráter jurisdicional às prestações de contas dos candidatos e partidos políticos. Portanto, em se tratando de procedimento de natureza judicial, torna- se imperiosa a representação da parte por advogado regularmente constituído nos autos. 2. A omissão do candidato que, devidamente intimado, deixa de regularizar sua representação processual é causa suficiente para o julgamento das contas como não prestadas, nos termos do art. 77, § 2º da Resolução TSE n.23.553/2017.3. Contas julgadas não prestadas.” (TRE-DF, PCONT nº 060206670, acórdão nº 8367, DJE/TRE- DF de10/06/2020) In casu, a parte autora deixou de constituir advogado ao entregar sua prestação de contas de campanha à Justiça Eleitoral e não regularizou a situação quando validamente intimada com a advertência de que o descumprimento da obrigação ensejaria o julgamento das contas como não prestadas. Ademais, cumpre consignar que não foram recebidos recursos públicos e que demais irregularidades verificadas serão avaliadas oportunamente em eventual pedido de regularização do registro, nos moldes do art. 83, Res. TSE nº 23.553/2017. Por fim, Excelências, venho apresentar uma tese que passei a me filiar após muito estudar sobre o tema e, com o intuito de chegar a um entendimento firmado, gostaria de debatê-lo nesta Corte. Trata-se do impedimento de obtenção da certidão de quitação 2ª Edição da Revista de Jurisprudência do COPEJE 551

eleitoral até o final da legislatura em razão do julgamento das contas como não prestadas, a qual passo a discorrer em tópico apartado. Vejamos. DO IMPEDIMENTO DE OBTENÇÃO DA QUITAÇÃO ELEITORAL Prevista na Lei nº 9.504/1997 (Lei de Eleições), a prestação de contas se trata de obrigação imposta a todo partido e candidato a cargo político. Em síntese, sua finalidade precípua é permitir o controle da Justiça Eleitoral sobre as arrecadações e gastos efetuados durante campanha, primando pela lisura do processo eleitoral. Inicialmente entendida como um procedimento administrativo, a prestação de contas passou a ter natureza jurisdicional a partir da Lei nº 12.034/2009, que incluiu o § 6º do art. 37, da Lei nº 9.096/95 (§ 6º O exame da prestação de contas dos órgãos partidários tem caráter jurisdicional.). Por outro lado, já foi a partir de 2004 que a omissão – representada pela falta de apresentação das contas – passou a impedir que o candidato obtivesse sua quitação eleitoral. Este entendimento ficou consignado na Resolução TSE nº 21.848/2004, deliberada pelo Plenário no Processo Administrativo nº 19.218, cuja ementa transcrevo a seguir: ELEIÇÕES 2004. PROVIMENTO DO CORREGEDOR-GERAL DA JUSTIÇA ELEITORAL. QUITAÇÃO ELEITORAL. APLICAÇÃO DE NOVAS REGRAS. MECANISMO DE REGISTRO NO CADASTRO ELEITORAL. CRIAÇÃO. PRESTAÇÃO DE CONTAS. PENDÊNCIAS RELATIVAS A MULTAS. REFLEXOS A PARTIR DO PLEITO DESTE ANO. REFERENDO PELO PLENÁRIO. A falta de prestação de contas de campanha pelo candidato impedirá a obtenção de certidão de quitação eleitoral, com relação às omissões verificadas a partir das eleições de 2004, aplicando- se a mesma regra aos débitos não satisfeitos dos quais não haja registro no cadastro eleitoral vigente para as eleições deste ano. Normas aprovadas pelo Ministro Corregedor-Geral da Justiça Eleitoral, referendadas pelo Plenário do Tribunal Superior Eleitoral. (Processo Administrativo nº 19218, Resolução de, Relator(a) Min. Francisco Peçanha Martins, Publicação:  DJ - Diário de justiça, Volume 1, Data 16/07/2004, Página 03) Em Glossário publicado no sítio eletrônico[1] do Tribunal Superior Eleitoral, podemos observar o conceito de quitação eleitoral definido pela Resolução TSE nº 21.823/2004 como sendo a reunião de uma série de elementos necessários para que um cidadão esteja quite com a Justiça Eleitoral e tenha o pleno gozo dos seus direitos de cidadania: O conceito de quitação eleitoral reúne a plenitude do gozo dos direitos políticos, o regular exercício do voto, salvo quando facultativo, o atendimento a convocações da Justiça Eleitoral para auxiliar os trabalhos relativos ao pleito, a inexistência de multas aplicadas, em caráter definitivo, pela Justiça Eleitoral e não remitidas, excetuadas as 552 2ª Edição da Revista de Jurisprudência do COPEJE

anistias legais, e a regular prestação de contas de campanha eleitoral, quando se tratar de candidatos (Res.-TSE nº 21.823/2004). Tal conceito foi posteriormente reproduzido no art. 11, § 7º, da Lei nº 9.504/97 (incluído pela Lei nº 12.034/2009), in verbis: Art. 11. (...) § 7o A certidão de quitação eleitoral abrangerá exclusivamente a plenitude do gozo dos direitos políticos, o regular exercício do voto, o atendimento a convocações da Justiça Eleitoral para auxiliar os trabalhos relativos ao pleito, a inexistência de multas aplicadas, em caráter definitivo, pela Justiça Eleitoral e não remitidas, e a apresentação de contas de campanha eleitoral. Quanto ao tema, Cerqueira e Cerqueira, citado por Álvaro Augusto e Caroline Bianca, já defendeu que a Lei nº 12.034/2009 “fez previsão taxativa do rol da quitação eleitoral, doravante, o TSE não pode mais criar modalidades de quitação eleitoral não previstas pelo Poder Legislativo”[2]. Contudo, não obstante a Lei eleitoral exija tão somente a apresentação das contas para que possa ser concedida a quitação eleitoral, o TSE vem estabelecendo, em suas Resoluções referentes às Eleições, um requisito temporal não previsto pela norma, qual seja: o transcurso de período relativo a legislatura em que concorreu o candidato. Por diversos anos, esta determinação vem sendo reproduzida durante as eleições, cabendo, no presente caso, a análise do art. 83, I, da Resolução TSE nº 23.553/2017, por se tratar da prestação de contas referente a campanha realizada nas Eleições de 2018: Art. 83. A decisão que julgar as contas eleitorais como não prestadas acarreta: I - ao candidato, o impedimento de obter a certidão de quitação eleitoral até o final da legislatura, persistindo os efeitos da restrição após esse período até a efetiva apresentação das contas; Ora Excelências, tendo em vista que quitação eleitoral é requisito indispensável para o registro de candidatura (art. 11, § 1º, VI, Lei nº 9.504/97[3]), o candidato inadimplente teria, então, que aguardar o decurso de no mínimo 6 (seis) ou 8 (oito) anos para voltar a se candidatar. Explico. A título de exemplo, vejamos o caso de um candidato que disputou as eleições municipais de 2016 e teve suas contas julgadas não prestadas: segundo entendimento da resolução, ele teria que aguardar 4 (quatro) anos – uma legislatura – para obter a quitação eleitoral através da apresentação de suas contas[4]. Desse modo, este indivíduo não mais poderia concorrer às Eleições de 2020, uma vez que mesmo que regularizasse as suas contas dentro da legislatura na qual concorreu, a sua certidão de quitação eleitoral só estaria disponível a partir do dia 31/12/2020, ou seja, o candidato não poderia participar das eleições municipais que ocorrerão no dia 2ª Edição da Revista de Jurisprudência do COPEJE 553

15 de novembro, primeiro turno, e 29 de novembro, segundo turno de 2020, devendo aguardar o ano de 2022 para, eventualmente, participar das eleições gerais. A situação se agrava mais ainda quando se tratar de um candidato residente no Distrito Federal. Se ele tiver participado do pleito de 2018 com a declaração de não prestação como resultado do julgamento de suas contas, terá que aguardar até o final de 2022 para regularizar o cadastro eleitoral[5] e, por ventura, poderá concorrer somente nas eleições de 2026. Neste caso, são 8 (oito) anos distante da disputa política, o que é capaz de ensejar irreversíveis danos a sua carreira pública. Dessa forma, diante da magnitude das consequências que esta norma provoca, afetando sobretudo os candidatos com menor poder econômico, trago a Vossas Excelências os argumentos pelos quais penso que ela deva ser afastada por Esta Corte Eleitoral. De início, já se evidencia grave afronta ao princípio constitucional da isonomia entre os candidatos municipais e distritais, pois, conforme demonstrado, enquanto os primeiros poderão voltar a se candidatar em seis anos, os segundos aguardarão no mínimo oito. Cumpre destacar também a função normativa atribuída ao Tribunal Superior Eleitoral[6], que permite a expedição de resoluções para normatizar o processo eleitoral. Segundo o art. 105, da já citada Lei nº 9.504/97, há limites para o seu exercício: Art. 105 Até o dia 5 de março do ano da eleição, o Tribunal Superior Eleitoral, atendendo ao caráter regulamentar e sem restringir direitos ou estabelecer sanções distintas das previstas nesta Lei, poderá expedir todas as instruções necessárias para sua fiel execução, ouvidos, previamente, em audiência pública, os delegados ou representantes dos partidos políticos. Como se vê, tais instruções possuem a finalidade de garantir a fiel execução da lei, não podendo criar sanções e nem restringir direitos. Regulamentam a norma, mas não podem inovar o ordenamento jurídico. Isto por que elas não gozam do mesmo prestígio da lei, conforme ensina o professor Edson de Resende Castro: Como já se disse (Capítulo II, item 6), as resoluções facilitam sobremodo o trabalho dos operadores do Direito Eleitoral, porque o TSE acaba consolidando nelas não só toda a legislação eleitoral em vigor, como também sua jurisprudência mais recente e o resultado das consultas a ele dirigidas. São elas, por conseguinte, fonte segura para Juízes, Promotores, Advogados, candidatos e Partidos Políticos. Mas é importante frisar que o poder normativo conferido à Justiça Eleitoral tem natureza apenas regulamentar. Partindo da legislação posta, a resolução estabelece a forma de sua execução e, neste ponto, muito se assemelha ao decreto. A resolução, por óbvio, não é fonte normativa primária, não pode 554 2ª Edição da Revista de Jurisprudência do COPEJE

inovar no campo legislativo. (CASTRO, Edson de Resende, Curso de Direito Eleitoral, Belo Horizonte: Del Rey, 2018, p. 54). Sendo assim, o TSE estaria exorbitando seu poder regulamentar por meio da edição do art. 83, I, da Resolução nº 23.553/2017, pois condiciona a obtenção de quitação eleitoral ao decurso do prazo de uma legislatura, ao passo que a lei somente prevê a apresentação das contas como requisito para tanto. Mesmo que fosse possível tal regulamentação, estaríamos diante de uma antinomia jurídica, a qual se resolverá pela simples aplicação do critério de hierarquia. Desse modo, a Lei de eleições se sobrepõe à resolução por se tratar de norma superior, tornando-a ilegal naquilo que divergem, ou seja, com relação a exigência temporal para a quitação. E esta divergência não é somente normativa. No campo da jurisprudência do próprio TSE, inclusive, podemos observar dois enunciados de súmula que se contrapõem: Súmula - TSE nº 42: A decisão que julga não prestadas as contas de campanha impede o candidato de obter a certidão de quitação eleitoral durante o curso do mandato ao qual concorreu, persistindo esses efeitos, após esse período, até a efetiva apresentação das contas. Súmula - TSE nº 57: A apresentação das contas de campanha é suficiente para a obtenção da quitação eleitoral, nos termos da nova redação conferida ao art. 11, § 7º, da Lei nº 9.504/97, pela Lei nº 12.034/2009. Ambas as súmulas foram revisadas recentemente por ocasião do julgamento do PA nº 32.345, sendo publicadas no Diário de Justiça eletrônico dos dias 24, 27 e 28 de junho de 2016. Na época foi proposta a atualização, cancelamento e edição da jurisprudência sumulada do TSE com base no art. 23, XV, do Código Eleitoral[7]. Inicialmente, a proponente, Ministra Laurita Vaz, sugeriu que a temática fosse tratada nas quais seriam as súmulas 53 e 54: “A decisão que julga não prestadas as contas de campanha impede o candidato de obter a certidão de quitação eleitoral durante o curso do mandato ao qual concorreu, persistindo esses efeitos, após esse período, até a efetiva apresentação das contas.”— Súmula n° 53; fls. 24/25 “A apresentação das contas de campanha de forma extemporânea ou após a decisão que as julgou não prestadas não afasta o impedimento para o candidato obter a certidão de quitação eleitoral até o final do mandato ao qual concorreu.” - Súmula n° 54; fl. 25/26 Porém o Ministro Dias Toffoli divergiu da relatora quanto a súmula 54, sob o argumento de que: nem sempre a intempestividade na apresentação das contas 2ª Edição da Revista de Jurisprudência do COPEJE 555

consubstancia óbice à obtenção da certidão de quitação eleitoral. A edição do enunciado anterior já abrange o tema de forma satisfatória. E ainda, propôs a edição de outros enunciados sumulares também baseados na jurisprudência consolidada do TSE, entre os quais destaco: “A apresentação das contas de campanha é suficiente para a obtenção da quitação eleitoral, nos termos da nova redação conferida ao art. 11, § 7° da Lei n° 9.504/97.” O entendimento se baseou nos seguintes julgados: AgR-REspe n° 23211/RJ, rel. Min. Dias Toffoli (16.10.2012); REspe n° 442363/RS, rel. Min Arnaldo Versiani (28.9.2010) e REspe n° 482632/RS, rel. Min. Marco Aurélio Mello, rel. designado, rel. designado Min. Aidir Passarinho Junior (16.12.2010). Embora tratem os julgados de desaprovação das contas, há que se destacar a sua conclusão de que a satisfação do requisito da quitação eleitoral compreende somente a apresentação das contas, não havendo a necessidade não só de sua aprovação, mas também de qualquer requisito temporal. A proposta do Ministro, então Presidente, foi seguida pelos demais membros, se tornando ele o relator designado. Assim, seu entendimento ficou consignado nas súmulas 42 e 57, as quais ainda permanecem em plena vigência, não tendo a segunda cancelado a primeira. Contudo, ao meu entender, a concepção dos seus enunciados não condizem, devendo prosperar somente a de nº 57, cujo texto está em consonância com as alterações legislativas promovidas pela Lei nº 12.034/2009. Outra incongruência observada no enunciado de súmula nº 42 é que ela fala em impedimento de obter a certidão de quitação eleitoral durante o curso do mandato ao qual o candidato concorreu, enquanto a Resolução 23.553/2017 – bem como a recentíssima Resolução TSE nº 23.607/2019 (que trata das Eleições de 2020) - citam o período de uma legislatura como limitativo temporal para regularização do cadastro eleitoral. Ao passo que o mandato pode ser definido como exercício das prerrogativas e o cumprimento das obrigações de determinados cargos por um período legalmente determinado[8], legislatura corresponde simplesmente ao período de quatro anos (CF, art. 44, parágrafo único[9]). Para o cargo do Poder Executivo, de deputado ou vereador, o mandato coincide com a legislatura, não havendo dúvidas a respeito do período de impedimento da quitação. No entanto, esta coincidência não ocorre com o cargo de senador, uma vez que o mandato deste é de oito anos (CF, art. 46, §1º[10]), o que abrange duas legislaturas. Como já foi exposto anteriormente, candidatos municipais ficariam 6 anos sem concorrer às eleições e os distritais 8, o que já fere o princípio da isonomia. Ocorre que, aplicando o teor da súmula nº 42, a situação se agrava ainda mais aos concorrentes ao cargo de senador, tendo em vista que o impedimento se estenderia para 12 anos. Por exemplo, um candidato a senador pelo Distrito Federal em 2018 que teve suas contas julgadas não prestadas aguardaria 8 anos (período do mandato) para regularizar, 556 2ª Edição da Revista de Jurisprudência do COPEJE

ou seja, somente em 2026, para concorrer novamente em 2030, quando ocorrem novamente as eleições gerais. Tal situação demonstra, mais uma vez, a necessidade de se afastar o entendimento sumular. Forçoso notar o conceito de ‘súmula’ como sendo “um verbete que registra a interpretação pacífica ou majoritária adotada por um Tribunal a respeito de um tema específico, a partir do julgamento de diversos casos análogos. Serve de referência para os magistrados, jugarem futuros casos similares. E não possui teor obrigatório, prevalece a livre convicção do juiz”[11]. Neste sentido, são vinculantes apenas as súmulas aprovadas mediante dois terços dos membros do Supremo Tribunal Federal, nos termos do art. 103-A, da Constituição Federal. O artigo, introduzido pela EC nº 45/04, buscou diferenciar esta espécie de pela sua compulsoriedade, sendo vinculativa ou orientativa, assim como ensina Bernardo Gonçalves Fernandes[12]: ... A súmula se destinaria primordialmente, a descongestionar os trabalhos de um Tribunal, simplificando e tornando mais célere o trabalho dos juízes na atividade jurisdicional (...) também serviria como meio de informação e direcionamento a todos os magistrados e advogados que conheceriam as principais orientações dos Tribunais Superiores, sobretudo do STF sobre as questões mais frequentes que lhes eram apresentadas recorrentemente para o julgamento. Porém, embora já fosse tradicional a edição de súmulas, as mesmas não eram dotadas de força vinculante (vinculatividade direta sobre os órgãos do Poder Judiciário e da Administração Pública). Nesse sentido, temos, segundo o novo art. 103-A da CR/88 que o Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar Súmula, que a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à Administração Pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei. Tal diferença também pode ser percebida através de julgados do próprio Supremo Tribunal Federal, nos quais não admitem a propositura de Reclamação por inobservância de súmula destituída de efeito vinculante. In verbis: EMENTA AGRAVO REGIMENTAL. RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL. ALEGAÇÃO DE AFRONTA À SÚMULA NÃO DOTADA DE EFEITO VINCULANTE. NÃO CABIMENTO. UTILIZAÇÃO DA RECLAMAÇÃO COMO SUCEDÂNEO 2ª Edição da Revista de Jurisprudência do COPEJE 557

RECURSAL. 1. É inviável o uso da reclamação para questionar a violação da autoridade da Súmula 279 do STF por carecer do efeito vinculante. 2. Reclamação constitucional é ação vocacionada para a tutela específica da competência e autoridade das decisões proferidas por este Supremo Tribunal Federal, não servindo como sucedâneo recursal ou ação rescisória. 3. Agravo interno conhecido e não provido. (Rcl 33306 AgR, Relator(a): ROSA WEBER, Primeira Turma, julgado em 20/12/2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-029 DIVULG 12-02-2020 PUBLIC 13-02-2020) Ementa: AGRAVO REGIMENTAL EM RECLAMAÇÃO. APLICAÇÃO DE IPCA COMO ÍNDICE DE CORREÇÃO DE DÉBITO TRABALHISTA. PARADIGMA SEM EFEITO VINCULANTE. NÃO CABIMENTO DA RECLAMAÇÃO. PRECEDENTES. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. É firme jurisprudência do STF que considera incabível reclamação constitucional fundada em paradigma sem efeito vinculante e relativo a processo do qual o reclamante não foi parte. 2. Agravo regimental a que se nega provimento. (Rcl 24871 AgR, Relator(a): EDSON FACHIN, Segunda Turma, julgado em 22/06/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-174  DIVULG 09-07-2020  PUBLIC 10-07-2020) EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL CONTRA DECISÃO QUE NEGOU SEGUIMENTO A RECLAMAÇÃO. SÚMULA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL DESTITUÍDA DE EFEITO VINCULANTE. INVIABILIDADE DA AÇÃO. 1. Não cabe reclamação constitucional para questionar violação a súmula do Supremo Tribunal Federal destituída de efeito vinculante. Precedentes. 2. As atuais súmulas singelas do STF somente produzirão efeito vinculante após sua confirmação por dois terços dos ministros da Corte e publicação na imprensa oficial (art. 8º da EC nº 45/04). 3. Agravo desprovido. (Rcl 3284 AgR, Relator(a): CARLOS BRITTO, Tribunal Pleno, julgado em 01/07/2009, DJe-162  DIVULG 27-08- 2009  PUBLIC 28-08-2009 EMENT VOL-02371-01  PP-00204) Ementa: CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. RECLAMAÇÃO. ALEGADO DESRESPEITO À SÚMULA 380 DO STF. INEXISTÊNCIA DE EFICÁCIA VINCULANTE. NÃO CABIMENTO. PRECEDENTES. RECLAMAÇÃO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO. 1. Segundo entendimento da Corte, não se admite reclamação constitucional fundada em suposto desrespeito a súmulas e decisões destituídas de eficácia vinculante, ressalvada a hipótese de o reclamante ter figurado como sujeito processual na causa invocada como paradigma. 2. Inadmissibilidade da reclamação como sucedâneo recursal ou ilegítimo atalho processual. 3. Agravo regimental não provido. (Rcl 11235 AgR, Relator(a): TEORI ZAVASCKI, Tribunal Pleno, julgado em 18/12/2013, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-034  DIVULG 18-02-2014  PUBLIC 19-02-2014) Dessa forma, restou clara opção do legislador ao apresentar as espécies de julgamentos dos tribunais superiores que passam a ter eficácia vinculante. Demais Tribunais também podem emitir enunciados de súmulas com o intuito de consolidar seu 558 2ª Edição da Revista de Jurisprudência do COPEJE

entendimento, os quais terão caráter orientativo, assim como fez o Tribunal Superior Eleitoral no caso do verbete número 42. Por outro lado, ressalto que a doutrina e jurisprudência dominantes relacionam a quitação eleitoral como elemento das condições de elegibilidade. Elas permitem o exercício do ius honorum, ou seja, do direito de concorrer a cargos eletivos, e estão enumeradas na Constituição Federal (art. 14, § 3º)[13]. Cuida-se de um rol exemplificativo, que pode ser complementado pela legislação ordinária e não por resolução. Neste sentido, cito trecho de voto proferido pelo Ministro Celso de Mello no julgamento da ADI 1.063 MC, no qual se debateu a constitucionalidade de Lei que dispunha sobre o processo eleitoral de 1994: As condições de elegibilidade traduzem requisitos que, regulamentados em sede legislativa ordinária, devem ser preenchidos por aquele que pretenda disputar o processo eleitoral. A própria Constituição, ao relacionar os pressupostos de elegibilidade em seu art. 14, p 3º, permite que dessa norma se extraiam duas conclusões: (a) trata- se de matéria sujeita ao domínio normativo da lei formal, não se lhe havendo exigido, para efeito de sua plena eficácia jurídica, a forma de ato legislativo de natureza complementar e (b) cuida-se de tema que, sendo disciplinável mediante lei por expressa determinação constitucional, não é de submeter-se, em consequência, ao poder de disposição estatutária dos partidos políticos. Na época ficou assentado que: o domicílio eleitoral na circunscrição e a filiação partidária, constituindo condições de elegibilidade (CF, art. 14, § 3º), revelam-se passíveis de válida disciplinação mediante simples lei ordinária. [ADI 1.063 MC, rel. min. Celso de Mello, j. 18-5-1994, P, DJ de 27-4-2001.] Em contrapartida, é possível defender que se cuida de hipótese de inelegibilidade, por se também consubstanciar em requisito negativo de adequação do indivíduo ao regime jurídico do processo eleitoral (Informativo de jurisprudência do STF nº 880 - RE 929670/DF, rel. orig. Min. Ricardo Lewandowski, red. p/ o ac. Min. Luiz Fux, julgamento em 4.10.2017). Nesta ótica, o impedimento de obter quitação eleitoral por uma legislatura previsto na Res. TSE nº 23.553/2017 esbarra no determinado pelo art. 14, § 9º, da Constituição Federal, o qual exige a edição de Lei Complementar para tal fim: § 9º Lei complementar estabelecerá outros casos de inelegibilidade e os prazos de sua cessação, a fim de proteger a probidade administrativa, a moralidade para exercício de mandato considerada vida pregressa do candidato, e a normalidade e legitimidade das eleições contra a influência do poder econômico ou o abuso do exercício de função, cargo ou emprego na administração direta ou indireta. 2ª Edição da Revista de Jurisprudência do COPEJE 559

Ainda, conforme o STF, isto se dá por que: “a perda da elegibilidade constitui situação impregnada de caráter excepcional, pois inibe o exercício da cidadania passiva, comprometendo a prática da liberdade em sua dimensão política, eis que impede o cidadão de ter efetiva participação na regência e na condução do aparelho governamental.” [STF, AC 2.763 MC, rel. min. Celso de Mello, j. 16-12-2010, dec. monocrática, DJE de 1º-2- 2011.]. Pode-se considerar, portanto, que o art. 83, I, da Resolução nº 23.553/2017 trouxe um tipo de inelegibilidade diverso do previsto pela Lei Complementar nº 64/90, o que, além de ferir o princípio da legalidade, equipara o candidato omisso na prestação de contas a situações graves de irregularidades eleitorais, improbidades, abuso de poder, entre outros. Um exemplo previsto na alínea “j” do art. 1º, LC 64/90, é a corrupção eleitoral (praticada pela captação ilícita de sufrágio, por doação, captação ou gastos ilícitos de recursos de campanha ou por conduta vedada aos agentes públicos) em que o sujeito fica inelegível por oito anos a contas das eleições que participou. Trata-se de conduta extremamente prejudicial a lisura das eleições, cuja consequência jurídica é similar a omissão das contas. Sendo assim, o candidato distrital que não apresentou contas ou não constituiu advogado nos autos da prestação estaria em condição semelhante daquele que foi condenado por corrupção eleitoral, por exemplo. Inclusive diante do recentíssimo julgado proferido pelo TSE na Consulta nº 0601143-68.2020.6.00.0000, no qual podemos observar a relativização do prazo das inelegibilidades em razão do adiamento das Eleições de 2020. Ante o exposto, podemos concluir que a resolução padece de ilegalidade e inconstitucionalidade também, razão pela qual este Plenário pode, por deliberação da maioria absoluta, afastar a sua aplicação, conforme permitido pelo art. 97, da Constituição Federal[14]. O mesmo já ocorreu no âmbito desta Corte no emblemático caso em que se deliberou que a contagem dos prazos processuais eleitorais deveria ser realizada em dias úteis conforme art. 216 do CPC, afastando a aplicabilidade do art. 7º da Resolução 23.478/2016[15]. Este controle representa instrumento essencial para a garantia de valores e princípios constitucionais, em especial, quanto ao direito de cidadania. Sendo também as resoluções passíveis de apreciação, conforme cito trecho do artigo “O Controle De Constitucionalidade Incidental No Processo Civil Eleitoral”[16], escrito por Ricardo de Barros Azevedo: As normas constitucionais eleitorais têm natureza de direito público que transparecem, além da dignidade dos cidadãos, a liberdade de exercício dos direitos políticos encartados na Constituição, fazendo parte do conjunto de direitos fundamentais. Visando assegurar a democracia e a cidadania, o ordenamento jurídico brasileiro impõe a adequação das referidas normas ao texto constitucional por meio do controle de constitucionalidade. A declaração incidental de 560 2ª Edição da Revista de Jurisprudência do COPEJE

inconstitucionalidade de leis ou atos normativos eleitorais é expressão vital da adequação do processo e da legislação eleitorais aos ditames principiológicos do Texto Magno. Por fim, importa salientar que a presente tese representa significativa mudança na sistemática nos processos de prestação de contas, privilegiando o princípio da razoabilidade, bem como os direitos do candidato como cidadão. Não obstante a relevância de seu conteúdo, ela ainda não foi apreciada pelos Tribunais Superiores, conforme apresento. De início, cito o julgamento do Agravo Regimental na Reclamação nº 24.903/GO interposto no Supremo Tribunal Federal por Maria Aparecida Gomes Lima. A agravante argumentou, em suma, que o art. 54, § 1º, da Resolução-TSE 23.406/2014[17], ao determinar que as contas de campanha julgadas não prestadas mas posteriormente apresentadas não serão objeto de novo exame, criou nova hipótese de inelegibilidade não prevista em lei, por meio da negativa de quitação eleitoral. Eis o teor o dispositivo, que muito se assemelha com o art. 83, I: Art. 54. (...) § 1º Julgadas não prestadas, mas posteriormente apresentadas, as contas não serão objeto de novo julgamento, sendo considerada a sua apresentação apenas para fins de divulgação e de regularização no Cadastro Eleitoral ao término da legislatura, nos termos do inciso I do art. 58. No entanto, a tese não foi enfrentada pois o Relator, Ministro Edson Fachin, entendeu que não havia correlação entre o ato reclamado e os parâmetros invocados pela parte e, assim, concluiu que não caberia a propositura da reclamação. O julgamento foi unânime e a ementa restou regida do seguinte modo: EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL EM RECLAMAÇÃO. DIREITO ELEITORAL. CONTAS DE CAMPANHA JULGADAS NÃO PRESTADAS. AUSÊNCIA DE QUITAÇÃO ELEITORAL. AUSÊNCIA DE PERTINÊNCIA ESPECÍFICA DO ATO RECLAMADO COM O QUE DECIDIDO NA ADI 1.063-MC, ADPF 144 e ADCs 29 e 30. NÃO CABIMENTO DA RECLAMAÇÃO. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. A decisão ora reclamada assentou que o julgamento de contas de campanha como não prestadas impede a obtenção de certidão de quitação eleitoral durante o curso do mandato ao qual concorreu o candidato, ainda que haja apresentação posterior das contas, questão em nenhum momento analisada no julgamento da ADI 1.063-MC, da ADPF 144 e das ADCs 29 e 30. 2. Não havendo relação de estrita pertinência entre o objeto do ato reclamado e o conteúdo dos parâmetro de controle invocados, incabível a reclamação. Precedentes. 3. Agravo regimental a que se nega provimento. (Rcl 24903 AgR, Relator(a): EDSON FACHIN, Segunda Turma, julgado em 02/06/2017, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-126 DIVULG 13-06-2017 PUBLIC 14-06-2017) Já no âmbito do Tribunal Superior Eleitoral existe um processo de Consulta (nº 0601302-11.2020.6.00.0000) proposto pelo Deputado Federal Alessandro Molon, no qual se questiona a necessidade de aguardar o período de uma legislatura para obtenção 2ª Edição da Revista de Jurisprudência do COPEJE 561

da certidão de quitação, tendo como parâmetro a Resolução TSE nº 23.607/2019 (que trata das Eleições de 2020). O referido processo foi distribuído ao Ministro Mauro Campbell Marques, mas ainda não foi apreciado pela Corte. Ante todo o exposto, em consonância com os pareceres técnico e ministerial, julgo não prestadas as contas de FLÁVIO CORREIA DE SOUSA, com prejuízo da obtenção de certidão de quitação eleitoral, persistindo os efeitos da restrição até a sua efetiva apresentação. Afastada, portanto, a regra contida no art. 83, I, da Resolução TSE nº 23.553/2017, a qual exige o transcurso do período de uma legislatura para regularização do cadastro. Comunique-se à Zona Eleitoral em que está inscrito o candidato. Após o trânsito em julgado, arquive-se. É como voto. ___________________________________ [1] http://www.tse.jus.br/eleitor/glossario <Acesso em 25/08/2020> [2] https://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/525420/001078414. pdf?sequence=1&isAllowed=y <Acesso em 08/09/2020> [3] Art. 11.  (...) § 1º O pedido de registro deve ser instruído com os seguintes documentos: I - cópia da ata a que se refere o art. 8º; II - autorização do candidato, por escrito; III - prova de filiação partidária; IV - declaração de bens, assinada pelo candidato; V - cópia do título eleitoral ou certidão, fornecida pelo cartório eleitoral, de que o candidato é eleitor na circunscrição ou requereu sua inscrição ou transferência de domicílio no prazo previsto no art. 9º; VI - certidão de quitação eleitoral; VII - certidões criminais fornecidas pelos órgãos de distribuição da Justiça Eleitoral, Federal e Estadual; VIII - fotografia do candidato, nas dimensões estabelecidas em instrução da Justiça Eleitoral, para efeito do disposto no § 1º do art. 59. IX - propostas defendidas pelo candidato a Prefeito, a Governador de Estado e a Presidente da República. [4] Resolução TSE nº 23.463/2015: Art. 73. A decisão que julgar as contas eleitorais como não prestadas acarreta: I - ao candidato, o impedimento de obter a certidão de quitação eleitoral até o final da legislatura, persistindo os efeitos da restrição após esse período até a efetiva apresentação das contas; [5] Resolução TSE n° 23.406/2013: Art. 58.  A decisão que julgar as contas eleitorais como não prestadas acarretará: I – ao candidato, o impedimento de obter a certidão de quitação eleitoral até o final da legislatura, persistindo os efeitos da restrição após esse período até a efetiva apresentação das contas; [6] Código Eleitoral:   Art. 1º Este Código contém normas destinadas a assegurar a organização e o exercício de direitos políticos precipuamente os de votar e ser votado. Parágrafo único. O Tribunal Superior Eleitoral expedirá Instruções para sua fiel execução. 562 2ª Edição da Revista de Jurisprudência do COPEJE

Art. 23. Compete, ainda, privativamente, ao Tribunal Superior: [...] IX – expedir as instruções que julgar convenientes à execução deste Código; [7] Art. 22. Compete ao Tribunal Superior: (...) XV – organizar e divulgar a súmula de sua jurisprudência; [8]http://www.tse.jus.br/eleitor/glossario/termos-iniciados-com-a-letra-m <Acesso em 12/09/2020> [9] Parágrafo único. Cada legislatura terá a duração de quatro anos. [10] § 1º Cada Estado e o Distrito Federal elegerão três Senadores, com mandato de oito anos. [11]https://abdiaszz.jusbrasil.com.br/artigos/374385622/jurisprudencia- sumula-e-sumula-vinculante <Acesso em 08/09/2020> [12] Fernandes, Bernardo Gonçalves. Curso de Direito Constitucional – 11 ed. rev. atual. e ampl. – Salvador: Ed. Juspodivm, 2019, pág. 1480. [13] Art. 14. (...) § 3º São condições de elegibilidade, na forma da lei: I - a nacionalidade brasileira; II - o pleno exercício dos direitos políticos; III - o alistamento eleitoral; IV - o domicílio eleitoral na circunscrição; V - a filiação partidária; VI - a idade mínima de: a) trinta e cinco anos para Presidente e Vice-Presidente da República e Senador; b) trinta anos para Governador e Vice- Governador de Estado e do Distrito Federal; c) vinte e um anos para Deputado Federal, Deputado Estadual ou Distrital, Prefeito, Vice-Prefeito e juiz de paz; d) dezoito anos para Vereador. [14] Art. 97. Somente pelo voto da maioria absoluta de seus membros ou dos membros do respectivo órgão especial poderão os tribunais declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Público. [15] EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. RECURSO ELEITORAL. INTEMPESTIVIDADE. ADMISSÃO. NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. RESOLUÇÃO TSE. HIERARQUIA DAS NORMAS. APLICAÇÃO DA LEI. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO PROVIDOS. 1. Em respeito à hierarquia das normas e à competência exclusiva da União para legislar sobre Processo Civil, a Resolução do TSE não deve se sobrepor ao Código de Processo Civil, motivo que determina a aplicação deste último diploma aos processos da Justiça Eleitoral e, assim, os prazos devem ser contados em dias úteis. 2. Embargos de declaração providos. [16]http://capa.tre-rs.gov.br/arquivos/Azevedo_Ricardo_Controle_ constitucionalidade_incidental.pdf <Acesso em 28/08/2020> [17] Dispõe sobre a arrecadação e os gastos de recursos por partidos políticos, candidatos e comitês financeiros e, ainda, sobre a prestação de contas nas Eleições de 2014. 2ª Edição da Revista de Jurisprudência do COPEJE 563

COPEJE COLÉGIO PERMANENTE DE JURISTAS DA JUSTIÇA ELEITORAL DANIEL CASTRO GOMES DA COSTA (JUIZ DO TRE - MS) TRE/MS - PC - Nº 0601182-03.2018.6.12.0000 TEMA Legitimidade de Comissão Provisória PRESTAÇÃO DE CONTAS. ELEIÇÕES 2018. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DA UTILIZAÇÃO DE RECURSOS DO FUNDO ESPECIAL DE FINANCIAMENTO DE CAMPANHA. DEVOLUÇÃO AO TESOURO NACIONAL. USO IRREGULAR DE RECURSOS DO FUNDO ESPECIAL DE FINANCIAMENTO DE CAMPANHA (FEFC) COM A CONTRATAÇÃO DE FAMILIARES DA CANDIDATA PRESTADORA. INTERPRETAÇÃO SISTEMÁTICA DE ACORDO COM A CONSTITUIÇÃO FEDERAL. OFENSA AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA MORALIDADE E DA IMPESSOALIDADE. ART. 37 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. SÚMULA VINCULANTE Nº 13. CONTAS DESAPROVADAS. REMESSA DOS AUTOS AO MINISTÉRIO PÚBLICO ELEITORAL PARA APURAR POSSÍVEL CRIME ELEITORAL. 1) A despeito de não haver restrição legal expressa, a contratação de familiares da prestadora como cabos eleitorais para campanha, com a utilização de recursos públicos oriundos do Fundo Partidário (FP) ou Fundo Especial 564 2ª Edição da Revista de Jurisprudência do COPEJE

de Financiamento de Campanha (FEFC) é incompatível com o conjunto jurídico-constitucional brasileiro, com nítida sobreposição de interesses privados em detrimento de interesses públicos, em dissonância com os princípios da impessoalidade, da moralidade e isonomia, insculpidos no art. 37 da Constituição Federal. 2) Considerando o novo regime jurídico de financiamento, o processo de prestação de contas, apesar de se limitar à averiguação da regularidade contábil da campanha, deve ser analisado de acordo com o sistema constitucional vigente, com censura da justiça eleitoral quando recursos públicos são direcionados a cônjuges, companheiros ou parentes de candidato, em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, segundo inteligência do que prevê a Súmula Vinculante nº 13 do STF. 3) In casu, a candidata prestadora utilizou-se de, aproximadamente, 50% (cinquenta por cento) dos recursos financeiros movimentados (provenientes do FEFC) para contratar os serviços de dois filhos, sendo que, um deles, para ser coordenador de campanha, em período que estava de licença médica no cargo de servidor público municipal. 4) Contas desaprovadas. 5) Devolução dos recursos do Fundo Especial de Financiamento de Campanha sem a devida comprovação de sua utilização, a teor do art. 82, § 1º, da Resolução TSE nº 23.553/2017. Do mesmo modo, restituição de recursos do Fundo Especial de Financiamento de Campanha utilizados com contratação de parentes em até 3º grau para a campanha eleitoral. 6) Remessa de cópia dos autos à Procuradoria Regional Eleitoral para apurar a ocorrência de possível crime de apropriação indébita eleitoral, tipificado no art. 354-A do Código Eleitoral. VOTO Destaca-se, de início, a análise procedida pela CCIA, em parecer conclusivo, que opinou pela desaprovação das contas e pela devolução dos recursos do Fundo Especial de Financiamento de Campanha/FEFC, no valor de R$ 2.994,40 (dois mil novecentos e noventa e quatro reais e quarenta centavos), apontando as irregularidades seguintes: i) Ausência de extrato bancário consolidado da conta destinada à ii) movimentação de recursos do Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC); iii) Omissão do registro nas contas de gastos eleitorais no valor de iv) R$ 44,40 (quarenta e quatro reais e quarenta centavos), identificada a partir do extrato da conta bancária destinada à movimentação de recursos 2ª Edição da Revista de Jurisprudência do COPEJE 565

do Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC), no qual constou o desconto de um cheque no valor da despesa omitida e, cujo comprovante de despesa não foi apresentado; v) Uso irregular dos recursos do Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC) em benefício pessoal, utilizado para a contratação de dois filhos da prestadora como cabos eleitorais, sendo um deles servidor público municipal; e vi) Não atendimento de diligência para apresentação documentos que comprovassem a efetiva realização de atividades de campanha pelo filho da prestadora e de documentos pessoais de caboseleitorais. Ao mesmo tempo, conforme relatado, a PROCURADORIA REGIONAL ELEITORAL manifestou-se pela subsistência das irregularidades referentes à não comprovação da destinação de R$ 44,40 e à contratação irregular, no valor de R$ 2.000,00, do filho da prestadora como cabo eleitoral, concluindo, ainda, pela devolução ao Tesouro Nacional dos recursos recebidos do Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC). A despeito da manifestação da CCIA em relação à não apresentação de documentos pessoais das pessoas contratadas pela prestadora, verifica-se que os documentos requeridos pela unidade de análise das contas foram apresentados com a prestação retificadora, restando superada a supostairregularidade. O mesmo se constata em relação ao extrato bancário consolidado, destinado à movimentação dos recursos do Fundo Especial de Financiamento de Campanha, que apesar de apontado pela CCIA como ausente, foi juntado com a prestação retificadora (ID 917109). Além disso, a própria unidade de análise das contas juntou aos autos o extrato encaminhado pela instituição bancária à Justiça Eleitoral, suprindo, por conseguinte, a suposta irregularidade (ID 882109). Com relação à contratação, como cabo eleitoral, da filha e do filho da prestadora, verifica-se que houve o devido registro dos gastos na prestação de contas, bem como foram apresentados os contratos entre as partes e indicados os cheques utilizados para o pagamento, da forma que consta do extrato bancário. Por conseguinte, uma vez registrado o gasto eleitoral e apresentados os respectivos comprovantes atendendo ao disposto nos arts. 37, VII, e 63, § 3º, ambos da Resolução TSE nº 23.553/2017, a despesa, à primeira vista, estaria regular. Não obstante, considerando as informações relacionadas pela CCIA alusiva à contratação, com recurso público (FEFC), de dois filhos da prestadora para atuarem na campanha e, especificadamente, no caso da contratação do filho MATHEUS CAVALCANTE BRASIL, servidor público municipal, que durante o período de campanha estava afastado do serviço público por estar no gozo de auxílio-doença[1], entendo que não se pode avalizar a utilização de recursos públicos para proveito do próprio candidato e seus familiares, em situação que implica direta ofensa aos caros princípios constitucionais da moralidade administrativa e impessoalidade. 566 2ª Edição da Revista de Jurisprudência do COPEJE

Logo, antes de enfrentar o mérito e considerando a complexidade e a importância de um exame abrangente do tema, passo a sopesar algumas premissas para, ao fim, tratar da legalidade das referidascontratações. O ato de votar pode ser definido como a realização formal de um ato político[2] e cada indivíduo pode ser observado como titular de uma parcela igualmente distribuída desse poder, sendo que a função dos partidos políticos e dos candidatos se traduz essencialmente na criação de um ambiente de escolha para os cidadãos, capaz de gerar autenticidade para o Sistema Representativo[3] e promover a institucionalização das formas de pensamento. No plano concreto, contudo, é evidente que a atividade política, e mormente o período eleitoral, envolve elevados custos, considerando que os partidos políticos e os candidatos, ao desempenharem o papel de concretização da vontade da população, necessitam de recurso para sua manutenção e para aplicar nas eleições. Conforme ensina CASAS-ZAMORA[4], o conjunto de instrumentos jurídicos que dispõe acerca do acesso a esses recursos financeiros em torno do ambiente político é intitulado de Sistema de Financiamento Político (Political Finance System), fator que permite a instituição de uma arquitetura jurídica por meio da qual os partidos políticos e os candidatos tenham legítimas condições para agir. Assim, em relação ao funcionamento prático das candidaturas, compreende-se a imprescindibilidade do dispêndio de recursos financeiros para que cada partido e candidato disponham de condições reais de desempenhar suas atividades políticas e expor novas pautas e questões sociais, exercendo a otimização e sistematização desses gastos. Nesse sentido, destaca-se a relevância do fator financeiro para a efetiva projeção dos anseios e interesses da sociedade. Tal realidade, no entanto, se mostra problemática porque os desdobramentos da relação entre política e dinheiro exercem influência indevida no plano eleitoral, prejudicando a integridade das eleições e ameaçando o espírito representativo do regime democrático. No atual quadro brasileiro, é notória a desconfiança da população quanto à integridade dos processos eleitorais, dado o histórico de corrupção e irregularidade nas doações. O crescimento exponencial de gastos em campanhas, observado recentemente, ainda fomenta a percepção de que o dinheiro proporciona maior influência política e impede a igualdade de participação e representação dos cidadãos no sistema democrático. Nesse ponto, o exercício de maior controle sobre o financiamento político, a partir de uma regulamentação que controle doações e gastos de forma eficaz e que busque coibir o abuso dos recursos públicos pelos candidatos, definindo regras de transparência e publicidade e instituindo penalidades em caso de não cumprimento, se mostra medida necessária e apta a evitar a redução da equidade e a compra de influência política. Busca-se retomar, por conseguinte, um compromisso 2ª Edição da Revista de Jurisprudência do COPEJE 567

com o aperfeiçoamento e a confiabilidade dos processos democráticos, mediante a observância dos princípios que regem o processo eleitoral, como, v.g., o da moralidade e da eficiência. Ressalta-se que o conceito de processo eleitoral aqui adotado remete, de forma mais abrangente, ao conjunto de atos imprescindíveis à realização da eleição, a saber: alistamento eleitoral, convenções partidárias, registro de candidatos, propaganda eleitoral, eleição, proclamação dos eleitos, prestação de contas, diplomação, apresentação de ações e representações eleitorais para a impugnação dos eleitos, bem como o julgamento dessas medidas judiciais eleitorais [5]. Partindo de tal perspectiva teórica e das reflexões dela decorrentes, mister explorar uma fonte de financiamento eleitoral específica: o Fundo Especial de Financiamento dos Candidatos (FEFC), instituído pela Lei nº 13.487, de 6.10.2017. Isso para demonstrar como a utilização, pelos candidatos, de recursos do FEFC para a contratação de parentes em até terceiro grau ou empresas em que parentes sejam sócios para atuarem nas campanhas eleitorais, é incompatível com o conjunto jurídico-constitucional brasileiro. Com a finalidade de desenvolver a referida reflexão, dividimos a fundamentação em três partes: I. na primeira, é abordado o histórico do financiamento eleitoral no Brasil, demonstrando a busca, ainda existente no cenário brasileiro, pelo modelo mais adequado à realidade do país; II. na segunda, são analisados os princípios constitucionais que se opõem à prática de nepotismo, considerando a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) e do Tribunal Superior Eleitoral (TSE), e, III. na terceira, examina-se a situação concreta em face da crise político- institucional brasileira. I - O FINANCIAMENTO ELEITORAL BRASILEIRO A Constituição Federal não fixou um modelo de financiamento específico, mas apenas firmou orientações para a edição de regras eleitorais infraconstitucionais[6], a partir dos princípios democrático, republicano e da igualdade política. Assim, em relação às fontes de recursos materiais relativas ao financiamento eleitoral, vislumbram-se três modelos possíveis: público, privado ou misto. O FINANCIAMENTO PÚBLICO eleitoral tem por característica principal a disponibilização de recursos financeiros pelo Estado para os partidos políticos e para os candidatos. Destaca-se que essa forma de financiamento pode ser direta ou indireta, à medida que envolva o fornecimento de dinheiro e bens ou serviços gratuitos e subsidiados, respectivamente. Segundo DANIEL ZOVATTO, essa modalidade é de tradição da América Latina e da Europa ocidental e constitui tentativa de limitação do poder de influência de interesses pessoais nas funções partidárias e napolítica. 568 2ª Edição da Revista de Jurisprudência do COPEJE

Por essa perspectiva, busca-se não apenas limitar a vantagem de concorrentes com acesso a recursos significativos, mas também criar um incentivo para a observância das regras eleitorais e garantir que todas as forças políticas relevantes tenham acesso a recursos suficientes para atingir o eleitorado, incentivando o pluralismo e fornecendo ao eleitor maior espectro de escolha política [7]. A intenção é de possibilitar um ambiente eleitoral de justa competitividade entre os diversos candidatos e partidos, bem como um processo mais transparente em relação ao uso do dinheiro[8]. No sistema representativo, portanto, é fundamental a existência do financiamento público, devendo o Estado facilitar o exercício das atividades dos partidos para fortalecer o próprio regime democrático, em atenção ao princípio da igualdade entre os partidos políticos. [9] Por sua vez, o FINANCIAMENTO PRIVADVO refere-se ao recebimento de subsídios particulares e pode ser compreendido como fonte democrática de contribuição, por constituir meio de exercício de participação política pelo cidadão e de aproximação entre indivíduos, partidos e candidatos, como representantes oficiais da sociedade. Nesse ponto, a doação feita a um candidato ou partido é interpretada como uma similaridade ideológica em relação à determinada agremiação ou candidato. Por último, o FINANCIAMENTO MISTO refere-se à aceitação de recursos públicos e privados, sendo apontado atualmente como uma das alternativas mais adequadas à construção de um equilíbrio que vise atender a um processo eleitoral saudável, maior desafio do financiamento partidário e das candidaturas. Considerando que a utilização de capital na política produz automaticamente desigualdade de recursos disponíveis, o objetivo de combinar as duas modalidades é essencialmente tentar reduzir esse distanciamento, atingindo a proporção adequada de cada espécie de contribuição. Com efeito, no Brasil adota-se atualmente o modelo de financiamento misto, regulamentado pelas já mencionadas Lei das Eleições e Lei Orgânica dos Partidos Políticos. Essa configuração, todavia, sofreu diversas modificações quanto às restrições impostas ao financiamento privado e quanto aos fundos públicos existentes, decorrentes da busca sobre a melhor forma de regulamentação do tema. No desígnio de detalhar as mudanças ocorridas em período mais recente, dividem-se três intervalos distintos, compreendidos: I) do período que se iniciou a regulamentação do financiamentopúblico sob a CF/1988 até o ano de 2014; II) do ano de 2015 ao ano de 2017, e II) a partir de 2018. Até o ano de 2014, no âmbito do regime de financiamento misto, as contribuições públicas eram provenientes do Fundo Partidário (FP), regulamentado pela Lei nº 9.906/1995, o qual era composto por: multas e penalidades pecuniárias aplicadas conforme a legislação eleitoral; recursos financeiros destinados por lei; doações de 2ª Edição da Revista de Jurisprudência do COPEJE 569

pessoas físicas e jurídicas, efetuadas diretamente na conta do Fundo Partidário; e dotações orçamentárias da União[10]. Além disso, a Lei nº 4.109/1962 também instituiu outra forma de financiamento público: as provisões direcionadas à propaganda eleitoral gratuita[11]. Cabe ressaltar que as contribuições públicas aqui mencionadas não incluem doações financeiras de entidades ou governos estrangeiros, vedadas pelo Decreto- lei nº 9.258/46[12], primeiro regulamento que versou diretamente sobre o financiamento político-partidário, e posteriormente pela Lei das Eleições[13]. Doutro vértice, em relação às contribuições privadas, tinha-se que o partido político poderia receber doações de pessoas físicas e jurídicas para a constituição de seus fundos[14], sendo proibidos, todavia, auxílios pecuniários provenientes de: I) entidades ou governos estrangeiros; II) autoridade ou órgãos públicos; III)autarquias, empresas públicas concessionárias de serviços públicos, sociedades de economia mista e fundações instituídas em virtude de lei e para cujos recursos concorram órgãos ou entidades governamentais, e IV) entidade de classe ou sindical[15]. Em 2015, contudo, operaram-se algumas mudanças em virtude da conclusão do julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4650/DF, de relatoria do Ministro LUIZ FUX, pelo Supremo Tribunal Federal. A referida ADI, ajuizada pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil (CFOAB), teve seu julgamento em Plenário iniciado em 11.12.2013, com conclusão em 17.9.2015, apresentando como objeto três aspectos principais: I) naturais, e o financiamento de campanha realizado por pessoajurídica; II) as contribuições eleitorais autônomas por parte de pessoas físicas ou III) o aporte realizado pelo próprio candidato. A decisão do STF declarou a inconstitucionalidade dos dispositivos que autorizavam a doação de pessoas jurídicas às campanhas eleitorais. Quanto ao tema das contribuições de pessoas físicas, o argumento central utilizado foi de que a substituição do critério por um que melhor atendesse ao princípio da igualdade encontraria óbice na própria realidade, porquanto a existência de diferenças entre as pessoas no plano fático reflete diretamente em suas respectivas capacidades de realizar doações financeiras acampanhas. Logo, fora a proibição de toda e qualquer doação de pessoa física, não haveria alteração normativa capaz de dirimir essas desigualdades intrínsecas à realidade material. Sendo assim, a declaração de inconstitucionalidade do limite que à época vigia acabaria por eliminá-lo e, consequentemente, ampliaria essa desigualdade, resultado oposto ao desejado. Em relação ao aspecto declarado inconstitucional – doações eleitorais provenientes de pessoas jurídicas – a fundamentação baseou-se no ideal de proteção aos princípios democrático, republicano e da isonomia. 570 2ª Edição da Revista de Jurisprudência do COPEJE

Foi sustentado, pela corrente majoritária, que o exercício da cidadania, em seu sentido estrito, é incompatível com a essência das pessoas jurídicas,sendo que a autorização para eventual interferência na vida política brasileira seria contrária à própria natureza do regime democrático brasileiro e apta a encarecer o processo eleitoral, sem ofertar nenhum aprimoramento aodebate. Além disso, pontuou-se que os aportes realizados por empresas criam um claro fator de desequilíbrio nas disputas eleitorais: os limites então existentes acabavam por incentivar que as grandes empresas destinassem mais recursos aos pleitos, o que contribuía para uma plutocratização da política brasileira, que privilegiava alguns poucos candidatos abastados em detrimento dos demais. Apartirdosargumentosexpostos,decidiuoSTFpordeclararainconstitucionalidade parcial, sem redução de texto, do art. 31 da Lei nº 9.096/1995, na parte em que autorizava a realização de doações por pessoas jurídicas a partidos políticos, e pela declaração de inconstitucionalidade das expressões ou pessoa jurídica, constante no art. 38, inciso III[17], e e jurídicas, inserta no art. 39, caput e § 5º[18]. Ainda no ano de 2015 foi editada a Lei nº 13.165, que alterou disposições da Lei das Eleições (Lei nº 9.504/1997) e da Lei dos Partidos Políticos (Lei nº 9.096/1995) relativas a prazo de filiação partidária, propaganda eleitoral, prestação de contas dos partidos políticos, registro de candidatura, limitação de gastos com campanhas, financiamento eleitoral e outros. Para o que se destina esta análise, cabe consignar as alterações relativas ao último tema mencionado: a mudança mais significativa quanto ao financiamento eleitoral foi a vedação de doações por pessoas jurídicas, ainda que indiretamente, por intermédio dos partidos políticos, conforme a mencionada decisão do STF[19]. Além disso, a nova legis: I) estabeleceu expressa autorização para que os candidatos utilizem recursos próprios em suas respectivas campanhas, respeitados os limites de gastos dos cargos para os quais concorrem; II) elevou o limite de doações de bens estimáveis em dinheiro de pessoas físicas a candidatos; III)acrescentou regra específica sobre o financiamento de candidaturas de mulheres, prevendo percentual mínimo do Fundo Partidário a ser utilizado na criação e manutenção de programas de programas de promoção e difusão da participação política das mulheres, e IV) proibiu a utilização de recursos provenientes de fontes vedadas ou de origem não identificada, conforme orientação do TSE. Dessa forma, em 2016, o sistema de financiamento eleitoral brasileiro, embora ainda misto, havia sido reformulado tanto em seu espectro público quando privado, haja vista a vedação estabelecida quanto à doação de pessoas jurídicas. 2ª Edição da Revista de Jurisprudência do COPEJE 571

Em face da redução de recursos para as candidaturas, foram aprovadas pelo Congresso Nacional, em 2017, a Lei nº 13.487, que instituiu o Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC) e a Lei nº 13.488, que promoveu nova minirreforma eleitoral e trouxe regulamentações adicionais sobre o FEFC. Provido por recursos do Tesouro Nacional, o Fundo Especial de Financiamento de Campanha integra o Orçamento Geral da União, tendo por objetivo financiar as campanhas eleitorais dos partidos brasileiros durante as eleições. Sendo assim, diferencia-se do Fundo Partidário porque esse tem a função de garantir o financiamento dos partidos de forma ampla, não havendo, contudo, restrição sobre seu uso em campanhas eleitorais. A partir dos dados disponibilizados pelo TSE, verifica-se que, para a eleição geral de 2018, o total do Fundo Especial de Financiamento de Campanha foi de R$ 1.716.209.431,00, valor disponibilizado pelo Tesouro Nacional ao TSE em 1º.6.2018, segundo critérios da Lei nº 9.504/1997[20]. Em relação ao Fundo Partidário, o valor total aprovado em 2018 pelo Congresso Nacional foi de R$ 888.735.090,00, dos quais R$ 780.357.505,00 se referem à dotação orçamentária anual e de R$ 108.377.585,00 às multas eleitorais [21]. Ao final, a parcela pública no financiamento eleitoral brasileiro no ano de 2018 perfaz aproximadamente 2,6 bilhões de reais. Nota-se, portanto, que as recentes alterações no modelo de financiamento eleitoral brasileiro implicaram em novo formato do modelo misto, tornando a contribuição pública, composta tanto pelo Fundo Partidário quanto pelo Fundo Especial de Financiamento de Campanha, mais significativa, ao passo quea parcela privada continuou a ser estritamente constituída por doações de pessoas físicas. Nesse contexto, é manifesto o aumento expressivo da participação pública, que passou de pouco mais de 360 milhões de reais em 2014 para os mencionados 2,6 bilhões de reais, em 2018. Ante tal quadro, temos que sopesar o novo modelo quanto à idoneidade e a transparência necessárias na utilização dos fundos públicos, mediante a análise dos princípios constitucionais que regem o sistema eleitoral e conduzir à vedação de práticas incompatíveis com o sistema jurídico constitucionalbrasileiro. II - PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS CONTRÁRIOS À PRÁTICA DO NEPOTISMO: INTERPRETAÇÕES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL E DO TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL. Tendo sido explanado o modelo de financiamento eleitoral brasileiro, bem como os fundos públicos que o compõem, procede-se à análise dos princípios constitucionais que devem guiar a aplicação do dinheiro público destinado às campanhas eleitorais, no intuito de verificar sua incompatibilidade em relação a práticas de favorecimento pessoal. 572 2ª Edição da Revista de Jurisprudência do COPEJE

A Constituição brasileira, em seu art. 37, caput, enuncia os princípios expressos que regem a Administração Pública, a saber: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Tais preceitos representam os postulados fundamentais que inspiram o modo de agir da esfera pública[22], norteando as atividades administrativas e conferindo- lhes validade. Dentre os mencionados, destacam-se os princípios da impessoalidade, moralidade e eficiência. A noção de impessoalidade, referida no texto constitucional, pode ser compreendida a partir de diferentes perspectivas: (i) dever de isonomia por parte da Administração Pública,e (ii) dever de conformidade ao interesse público[23]. A primeira ideia remete à necessidade de se conferir tratamento isonômico[24] ou não discriminatório aos particulares – nesse ponto, retoma-se a máxima de que todos são iguais perante a lei e o Estado. Sob o segundo ponto de vista, refere-se à realização do interesse público em consonância com o princípio da finalidade, segundo o qual a ação do administrador deve se pautar sempre pela noção do bem coletivo, sendo vedado o favorecimento ou o prejuízo a terceiros por razões de índole pessoal. O princípio da moralidade, por sua vez, diz respeito ao dever do administrador de agir conforme os preceitos éticos. Nessa linha, além de se pautar pelos critérios de oportunidade, conveniência e justiça, o administrador deve realizar um juízo de honestidade em sua conduta, no intuito de se evitarem práticas imorais na esfera pública. O referido princípio consiste, portanto, em instrumento constitucional apto a exigir, sob pena de ilegitimidade dos atos, comportamento que, além de preencher as exigências previstas em lei, seja ético, observe os padrões de boa-fé e honestidade e não incorra em desvio de finalidade[25]. A respeito do princípio da moralidade, ressaltam-se as contribuições de MARÇAL JUSTEN FILHO[26]: Em nenhuma hipótese a conduta adotada pela Administração ou pelo particular poderá ofender os valores fundamentais consagrados pelo sistema jurídico. Sob esse enfoque é que se interpreta o princípio da moralidade. A ausência de disciplina legal não autoriza o administrador ou o particular a uma conduta ofensiva à ética e à moral. A moralidade soma-se à legalidade. Assim, uma conduta compatível com a lei, mas imoral, será inválida. (...) A moralidade é princípio de conteúdo inespecífico, que não pode ser explicado de modo exaustivo. A explicitação, nesse ponto, será sempre aproximativa. Extrai-se a intenção legislativa de que a licitação seja norteada pela honestidade e seriedade. Exige-se a preservação do interesse coletivo acima 2ª Edição da Revista de Jurisprudência do COPEJE 573

do interesse egoístico dos participantes da licitação ou da mera obtenção de vantagens econômicas para a própria Administração. É vedado ao administrador superpor um interesse particular (próprio ou de terceiros) ao interesse coletivo. Diante de conflito de interesses, o administrador deve sempre agir com lealdade para com o interesse coletivo. A moralidade acarreta impossibilidade de vantagens pessoais serem extraídas pelo administrador. Por igual, estão proibidas vantagens ou prejuízos decorrentes de preferências pessoais dos titulares de funções públicas. Mesmo que não retirem, direta ou indiretamente, qualquer benefício, os administradores praticam atos inválidos quando interferem no destino da licitação para beneficiar ou prejudicar concorrente. O princípio da moralidade também se refere à conduta dos próprios participantes da licitação. A disputa deve ser honesta entre eles. Devem guardar postura moralmente correta perante os demais competidores e a Administração. A imoralidade de sua conduta acarretará seu afastamento e, eventualmente, a invalidação do procedimento. Por isso, é necessária a própria disputa. Havendo conluio ou composição entre os licitantes, estará frustrado o princípio da moralidade. Deverá invalidar-se o certame, punindo- se os responsáveis. Por último, a eficiência a que a Constituição se refere é relativa à produtividade e economicidade, visando ao bom aproveitamento dos recursos públicos, em oposição a ações de ineficiência ou desperdício. Por esse viés, impõe-se uma mentalidade de buscar dar efetividade aos interesses reais da população, afastando-se a obtenção de eventuais vantagens pessoais por parte dos administradores públicos. Da interpretação desses postulados, extrai-se a vedação constitucional ao nepotismo[27], porquanto contrário ao interesse público e, consequentemente, aos deveres de moralidade, impessoalidade e eficiência previstos na Constituição Federal. Tal restrição foi materializada pela primeira vez pelo Conselho Nacional de Justiça (CNJ) quando da edição da Resolução nº 7/2005, que vedou a nomeação de familiares (até terceiro grau) para cargos em comissão em todo o Poder Judiciário, e posteriormente legitimada pelo STF em razão do julgamento da ADI nº 3.167/DF. Na ocasião, o STF entendeu que a proibição ao nepotismo não exige edição de lei formal, tendo em vista que decorre diretamente dos referidos princípios do art. 37 da Constituição Federal, especialmente o damoralidade. Em 2008, a Corte Constitucional ainda estendeu o impedimento à administração direta e indireta de qualquer dos Poderes (não apenas do Judiciário), a partir da edição da Súmula Vinculante nº 13, cujo teor é o seguinte: 574 2ª Edição da Revista de Jurisprudência do COPEJE

A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a Constituição Federal. É relevante mencionar que a transcrita disposição faz referência não apenas ao nepotismo direto, mas também ao nepotismo cruzado ou recíproco, que constitui espécie de troca de favores entre agentes públicos. Ressalta-se que a restrição imposta pela resolução se estende também à contratação temporária por prazo determinado das mesmas pessoas (salvo quando comprovada necessidade temporária de excepcional interesse público e por meio de processo seletivo), bem como a contratação de pessoa jurídica de que sejam sócios, gerentes ou diretores os parentes descritos. Do mesmo modo, restou vedada a contratação de prestação de serviço com empresa que tenha entre seus empregados cônjuges ou parentes de juízes e de titulares de cargos de direção e assessoramento. Nessa linha, cita-se precedente do STF, que assevera que as hipóteses presentes da referida súmula não são exaustivas e que a avaliação das circunstâncias podem ser realizadas à luz do art. 37, caput, da Constituição Federal: Ao editar a Súmula Vinculante 13, a Corte não pretendeu esgotar todas as possibilidades de configuração de nepotismo na Administração Pública, dada a impossibilidade de se preverem e de se inserirem, na redação do enunciado, todas as molduras fático-jurídicas reveladas na pluralidade de entes da Federação (União, Estados, Distrito Federal, Territórios e Municípios) e das esferas de Poder (Executivo, Legislativo e Judiciário), com as peculiaridades de organização em cada caso. Dessa perspectiva, é certo que a edição de atos regulamentares ou vinculantes por autoridade competente para orientar a atuação dos demais órgãos ou entidades a ela vinculados quanto à configuração do nepotismo não retira a possibilidade de, em cada caso concreto, proceder-se à avaliação das circunstâncias à luz do art. 37, caput, daCF/88[28]. Do mesmo modo, aduz o STF que a vedação do nepotismo não exige a edição de lei formal para coibir a prática: I — Embora restrita ao âmbito do Judiciário a Resolução 7/2005 do Conselho Nacional de Justiça, a prática do nepotismo nos demais Poderes é ilícita. II — A 2ª Edição da Revista de Jurisprudência do COPEJE 575

vedação do nepotismo não exige a edição de lei formal para coibir a prática. III — Proibição que decorre diretamente dos princípios contidos no art. 37, caput, da CF/1988. [29] Nota-se, por conseguinte, que citados entendimentos estão relacionados também à realização do princípio republicano[30], fundamento basilar do Estado Democrático de Direito, que implica não apenas a legitimidade dos mandatos populares e sua renovação periódica, mas também igual oportunidade de acesso por parte dos cidadãos aos cargos públicos, eletivos ou não, e a cessação de práticas de favoritismo ou desvalia por interesse pessoal, características de estruturas oligárquicas, impondo-se real observância ao princípio da isonomia, consubstanciado no art. 5º da CF[31]. Estando a esfera pública permeada pela noção de impessoalidade e isonomia, entende- se que tais orientações devem ser estendidas à instância eleitoral, principalmente no que se refere à utilização de recursos públicos, a qual afeta diretamente a Administração. Em consonância com esse entendimento, o TSE tem proferido decisões que coíbem práticas de favorecimento pessoal no âmbito da Justiça Eleitoral, a exemplo do julgamento que entendeu pela impossibilidade de utilização de recursos do Fundo Partidário para financiar a contratação de advogados para defender seus filiados em ações eleitorais. Nesse espírito, constata-se, quando do julgamento da prestação de contas do Partido Progressista (PP)[32], que o TSE entendeu ser necessário comprovar a vinculação das despesas com serviços advocatícios às atividades do partido, de modo a evitar a aplicação de recursos públicos a questões de ordem particular. Destaca-se o posicionamento do relator, Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO: DIREITO ELEITORAL. PRESTAÇÃO DE CONTAS. EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2013. DIRETÓRIO NACIONAL. PARTIDO PROGRESSISTA (PP). DESAPROVAÇÃO. 1. Prestação de contas apresentada pelo diretório nacional do Partido Progressista (PP), relativa ao exercício financeiro de 2013. [...] c) Despesas com serviços advocatícios [...] 7. Nas prestações de contas do PP relativas aos exercícios financeiros de 2011 e de 2012 foram identificadas despesas com serviços advocatícios para a defesa de filiados pela suposta prática de ato de improbidade administrativa, em função de fraude e/ou de desvio de finalidade em processo licitatório. A identificação dessas irregularidades só foi possível em razão da exigência de apresentação de relatórios de processos em que atuaram os escritórios. 8. No caso, os documentos apresentados, relativos à contratação de diversos escritórios de advocacia, evidenciam que parcela das despesas, no montante de R$ 1.203.686,00, deve ser considerada irregular. Isso porque a documentação apresentada (i) não permite identificar a vinculação das despesas às 576 2ª Edição da Revista de Jurisprudência do COPEJE

atividades partidárias, ou (ii) demonstra que a contratação se deu para fins estranhos a essas atividades, tais como a defesa de dirigentes, parlamentares ou filiados ao partido em ações de improbidade administrativa, ações penais ou tomadas de contas especiais decorrentes de sua atuação em cargos públicos. [...] (Acórdão na PCTA nº 290-21.2014.6.00.0000, de 23.4.2019). Situação similar foi constatada nos julgamentos das Prestações de Contas do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB)[33] e do Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB)[34], sendo que esse último teria contratado advogado para atuar na defesa de filiado específico, acusado de captação ilícita de sufrágio, sob a justificativa de prevenir a cassação de seu mandato. Confere-se na aludida PCTA nº 291-06.2014.6.00.0000/DF, que o relator, Ministro EDSON FACHIN, abalizou que o mandato pode vir a ser cassadoe que isso legitima o interesse da agremiação na manutenção da representação partidária, justifica o emprego de recursos de outras fontes para essa finalidade, mas não de fundos públicos. Contudo, naquela oportunidade, ressaltou-se, ainda, que a utilização do Fundo Partidário é estritamente vinculada à extensão das hipóteses previstas no art. 44 da Lei nº 9.906/1995[35], sendo a despesa do caso concreto estranha a essas alternativas. Da leitura dos julgados do STF, em cotejo com o posicionamento contemporâneo do TSE[36], depreende-se i) o caráter não exaustivo da Súmula Vinculante nº 13,e ii) a aplicabilidade dos princípios constitucionais que regem a Administração Pública à esfera eleitoral. Nessa perspectiva, compreende-se perfeitamente possível a conclusão pela incompatibilidade jurídico-constitucional de determinadas práticas como, v.g., a contratação, com recurso de origem pública, de parentes para atuar nas campanhas eleitorais, mesmo diante da inexistência de expressa vedação legal, a partir da análise principiológica e finalística da Constituição Federal. Com base nisso, aborda-se, adiante, situação que se busca analisar, à luz dos princípios já expostos e da crise institucional brasileira, a utilização, no caso concreto, pela prestadora, de recursos do Fundo Especial de Financiamento dos Candidatos para a contratação de dois filhos. 2ª Edição da Revista de Jurisprudência do COPEJE 577

III- – MÉRITO – UTILIZAÇÃO DE RECURSOS DO FUNDO ESPECIAL DE FINANCIAMENTO DOS CANDIDATOS PARA A CONTRATAÇÃO DE PARENTES – REGIME JURÍDICO DE DIREITO PÚBLICO Conforme explicitado, democracia representativa pressupõe o exercício da cidadania e a efetiva participação da população no governo constitucional, sendo que as normas do Direito Eleitoral estão diretamente ligadas à garantia da efetividade desses preceitos, dado que buscam trazer diretrizes tanto para que o poder popular possa ser exercido, como também para que seus representantes possam ter condições materiais e formais de fazê-lo. Nesse contexto, é evidente que quanto mais eficazes e claras forem as regras do financiamento eleitoral, maior será a legitimidade do sistema eleitoral como um todo e, da mesma forma, maior será o aprimoramento do regime democrático, espaço de realização e aprimoramento da emancipação política e cultural da população. Isso porque, conforme se extrai da própria inteligência do art. 37, caput, da Constituição Federal, a publicidade é diretriz essencial não apenas para se realizar a democracia, mas também para que a população possa efetivamente verificá- la e atestá-la, de forma a se acabar com quaisquer dúvidas acerca de eventuais práticas antirrepublicanas que possam corromper o sistema representativo vigente. Percebe-se que descrença em relação ao sistema político e a constante insegurança quanto ao assunto, decorrentes não apenas de constantes irregularidades financeiras do meio, mas também dos grandes escândalos de corrupção que foram relevados recentemente, põem em risco a legitimidade das instituições, diminuindo a credibilidade do próprio regime democrático em relação àqueles que efetivamente o sustentam: o povo, conforme dicção expressa do art. 1º, parágrafo único, da CF/88[37]. Dessa forma, levando em consideração o histórico recente de corrupção, fraude e abuso de poder econômico na esfera política brasileira, prática essa há muito existente e que se mostrou profundamente arraigada no cotidiano do país, faz- se evidente a crise de representatividade que atinge a maior parte da população, cenário que ameaça seriamente a confiabilidade na própria estrutura democrática e nas instituições do país como um todo. Considerando essas circunstâncias e tendo em vista as questões já sopesadas nos tópicos anteriores, analisa-se no caso concreto situação recorrente nas eleições de 2018: a utilização, pelos candidatos, de recursos do Fundo Especial de Financiamento dos Candidatos para a contratação de parentes (em até terceiro grau) ou de empresas em que parentes são sócios, para atuarem nas campanhas eleitorais. A despeito de não haver restrição legal expressa para a contratação de parentes e de empresas de familiares com dinheiro público (proveniente do FEFC), vislumbra-se, in casu, clara sobreposição de interesses privados em detrimento de interesses públicos, bem como a dissonância em relação às noções de moralidade, impessoalidade e isonomia, que devem pautar as atividades administrativas. 578 2ª Edição da Revista de Jurisprudência do COPEJE

À luz da crise político-institucional que permeia o Brasil, compreende-se essencialmente imoral a utilização de dinheiro público, cuja aplicação deveria ser destinada a campanhas eleitorais de forma séria, consoante os ideais que norteiam o Sistema Eleitoral brasileiro, para a contratação de parentes. Nas contas sob análise, a douta PROCURADORIA e o parecer daCCIA apontaram que, além da filha da candidata, JANAÍNA CAVALCANTE BRASIL, ter recebido R$ 400,00 por ter sido cabo eleitoral, também seu outro filho, MATHEUS CAVALCANTE BRASIL, recebeu R$ 2.044,00 de recursos públicos para ser coordenador de campanha, em período que, na qualidade de servidor público municipal desta Capital, estava de licença-médica, conforme demonstrado no parecer de ID 982659. Neste sentido, a CCIA deste Tribunal Regional constatou: O exame aprofundado de gastos de campanha efetivados mediante a contratação de parentes se justifica porque os recursos de campanha não podem ser usados direta ou indiretamente em benefício pessoal do candidato, propiciando seu enriquecimento. A realização de gastos com a contratação de parentes correspondeu ao valor de R$ 2.500,00 (dois mil, quinhentos reais) de um total de R$ 5.500,00 de receitas financeiras recebidas, ou seja, representou 50,00% dos recursos financeiros movimentados. Os filhos da candidata foram contratados como “coordenador geral” e “coordenador de campanha”, respectivamente. Porém, não foram apresentados comprovantes de despesas com cabos eleitorais ou outros auxiliares de campanha, nem tampouco, documentos que comprovassem a efetiva realização de atividades de campanha pelos fornecedores (filho) tais como ofícios, recibos, relatórios, planilhas de controle, contratos, mensagens eletrônicas etc. feitas pelos coordenadores, assim como eventual experiência profissional deles no desempenho das atividades para as quais foram contratados. Desse modo, constatados que os gastos financeiros de campanha foram feitos quase que em sua totalidade por meio da contratação de parentes da candidata, somente a demonstração cabal do efetivo desempenho dos trabalhos por parte daqueles, responsabilidade da prestadora, implicaria na exoneração de sua responsabilidade por gastosirregulares de campanha. No caso, a candidata se limitou a afirmar que seus parentes realizaram serviços de apoio à sua campanha eleitoral, fazendo jus ao recebimento de pagamento pelas atividades desenvolvidas. Entretanto, diante das circunstâncias das despesas da campanha, caracterizadas pelo amplo gasto com o próprio cônjuge e o próprio filho, não é possível concluir pela sua regularidade. 2ª Edição da Revista de Jurisprudência do COPEJE 579

Registra-se, como bem examinou a CCIA, que não há nos autos qualquer comprovação de que os filhos da prestadora desempenharam qualquer atividade na campanha eleitoral. Além disso, mostra-se absurdo que a prestadora se utilize de 50% dos recursos financeiros movimentados (FEFC) para a contratação de parentes. Outra questão que salta aos olhos é o filho da prestadora, MATHEUS CAVALCANTE BRASIL, ser contratado com recursos públicos para ser coordenador de campanha, em período que, na qualidade de servidor público do Município de Campo Grande, estava de licença-médica. Identifica-se, nessa situação, autêntico desvio de finalidade e inobservância das disposições constitucionais, visto que os recursos originalmente destinados à promoção do equilíbrio entre interesses e à consequente criação de um ambiente eleitoral mais justo foram utilizados de modo a privilegiar interesses particulares e antirrepublicanos, em nada compatíveis com o interesse público e com os anseios da população para que se alcance uma sociedade mais justa e solidária, objetivo da República Federativa do Brasil[38], agravando-se o já debilitado quadro de desconfiança da sociedade em relação às estruturas político-partidárias brasileiras. Assim, considerando os precedentes recentes do Poder Judiciário sobre a prática de nepotismo e os princípios constitucionais da moralidade e impessoalidade, amplamente difundidos no sistema político brasileiro, tenho que a prestadora não poderia utilizar dos recursos públicos destinados à sua campanha para a contratação de parentes, dada a evidente incompatibilidade da prática com o conjunto jurídico- constitucional brasileiro. Importa destacar que, a despeito de a análise ser compreendida como abstração jurídica relativa a uma hipótese de padrão de entendimento e comportamento mediano que serve de parâmetro objetivo de razoabilidade, existe entendimento doutrinário e jurisprudencial firmado sobre seu conceito, o qual, inclusive, serve de critério em decisões de tribunais superiores[39]. Nesse sentido, compreende-se perfeitamente cabível a sua aplicação à situação descrita, no intuito de se estabelecer uma referência de comportamento cuja observância é razoavelmente esperada. Deste modo, tem-se que as despesas realizadas pela candidata prestadora, alusivasàcontrataçãodeseusdoisfilhos,nãosemostramdevidamente comprovadas, razão pela qual tais recursos devem ser devolvidos ao Tesouro Nacional, não obstante a apuração de tal conduta na seara penal (art. 354-A do Código Eleitoral). Por fim, quanto ao uso do cheque nº 7, no valor de R$ 44,40, constante do extrato bancário remetido pela instituição bancária à Justiça Eleitoral (ID 882109), cuja destinação não foi comprovada, muito embora de valor ínfimo, constitui em falha que implica na devolução ao Tesouro Nacional do valor correspondente. 580 2ª Edição da Revista de Jurisprudência do COPEJE

IV – CONCLUSÃO Diante do exposto, acompanhando o parecer ministerial, e com fundamento no art. 77, inciso III, da Resolução TSE nº 23.553/2017, voto no sentido de: i) desaprovar as contas prestadas por Elza Coelho Cavalcante Brasil, e ii) determinar a devolução ao Tesouro Nacional do valor de R$ 2.444,40, observando-se o prazo de cinco dias após o trânsito em julgado desta decisão, devendo, ainda, ser comprovado o recolhimento mediante a apresentação da respectiva Guia de Recolhimento da União/GRU no primeiro dia útil seguinte ao referido prazo, sob pena de encaminhamento de informações à representação da Advocacia-Geral da União, para fins de cobrança, nos termos do art., 82, § 1º, da Resolução TSE nº 23.553/2017. Por fim, considerando o contexto apresentado e em razão do que prevê o art. 354- A do Código Eleitoral, nos termos do art. 85 da resolução de regência, determino a extração de cópia integral dos presentes autos e envio à douta PROCURADORIA REGIONAL ELEITORAL para tomar as providências que entender necessárias quanto ao destino dos recursos públicos utilizados indevidamente pela prestadora. Conforme se verifica do link do download do DIOGRANDE de 2.10.2018 (p. 22): http://portal.capital.ms.gov.br/egov/downloadFile.php?id=7220&fileField=arquivo_ dia_ofi&table=diario_oficial&k 1 - SILVA, Jose Afonso. Curso de direito constitucional positivo. 10ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 1995, p. 138. 2 - AGRA, Walber de Moura. Financiamento eleitoral no Brasil. Enciclopédia jurídica da PUC-SP. Celso Fernandes Campilongo, Alvaro de Azevedo Gonzaga e André Luiz Freire (coords.). Tomo: Direito Administrativo e Constitucional. Vidal Serrano Nunes Jr., Maurício Zockun, Carolina Zancaner Zockun, André Luiz Freire (coord. de tomo). 1ª ed. São Paulo: Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, 2017. 3 - CASAS-ZAMORA, Kevin. Political Finance and State funding systems: an overview. Brookings institutions/University of Costa Rica, May 2008, p. 5. 4 - SILVA, Helton José Chacarosque da. O conceito de processo eleitoral e o princípio da anualidade. Verba Legis: revista jurídica do Tribunal Regional Eleitoral de Goiás, Goiânia, n. 6, p. 28-37, maio 2010/maio 2011, p. 31. 2ª Edição da Revista de Jurisprudência do COPEJE 581

5 - SARMENTO, Daniel; OSÓRIO, Aline. Uma mistura tóxica: política, dinheiro e o financiamentodaseleições. Migalhas. Ribeirão Preto, 28.01.2014. Disponível em: <http://www.migalhas.com.br/arquivos/2014/1/art20140130-01. pdf>. Acesso em: 05.11.2014. 6 - FALGUERA, Elin; JONES, Samuel; OHMAN, Magnus. Financiamento de partidos políticos e campanhas eleitorais: um manual sobre financiamento político. Rio de Janeiro: FGV Editora, 2015, p. 49 7 - ZOVATTO, Daniel. Financiamento de partidos e campanhas eleitorais na América Latina: uma análise comparada. Opinião pública, vol. XI, n. 2, pp. 287-336. Campinas: CESOP, 2005, p. 299-300. 8 - A respeito do tema, ressaltam-se as contribuições de Gilmar Mendes e Paulo Gonet Branco: “O princípio da igualdade entre os partidos políticos é fundamental para a adequada atuação dessas instituições no complexo processo democrático. Impõe-se,porisso,umaneutralidadedoEstadoemfacedasinstituições partidárias, exigência essa que se revela tão importante quanto difícil de ser implementada. A importância do princípio da igualdade está em que sem sua observância não haverá possibilidade de se estabelecer uma concorrência livre e equilibrada entre os partícipes da vida política, o que acabará por comprometer a essência do próprio processo democrático” (FERREIRA MENDES, Gilmar; GONET BRANCO, Paulo Gustavo. Curso de Direito Constitucional. 13ª Edição, 2018, p. 829.) 9 - Lei nº 9.906/1995, Art. 38. 10 - Lei nº 4.109/1962: “Art. 13. A Justiça Eleitoral fará ampla divulgação, pela imprensa e pela radiodifusão e televisão, bem como por meio de cartazes afixados nos logradouros públicos, das relações dos candidatos de todos os partidos com os respectivos símbolos e siglas, bem como da côr em que figurarão nas cédulas. 11 - (...) § 3º As estações de radiodifusão e televisão de qualquer potência, inclusive as de propriedade da União, dos Estados, Distrito Federal e Territórios, Municípios, Autarquias,SociedadesdeEconomiaeFundações, nos 60 (sessenta) dias anteriores às 48 (quarenta e oito) horas do pleito de cada Circunscrição Eleitoral do País, reservarão diariamente duas (2) horas para propaganda política gratuita, sendo uma delas durante o dia, entre as 13 (treze) e as 18 (dezoito) horas e outra à noite entre as 20 (vinte) e as 22 (vinte e duas) horas sob critério de rigorosa rotatividade aos diferentes partidos, e distribuídas entre êles na proporção das respectivas legendas no Congresso Nacional e nas Assembléias Legislativas Estaduais e, Câmaras Municipais”. 582 2ª Edição da Revista de Jurisprudência do COPEJE

12 - Decreto-lei nº 9.258/1946: “Art. 26. Será cancelado o registro de partido político mediante denuncia de qualquer eleitor, de delegado de partido ou representação do Procurador Geral ao Tribunal Superior. a) quando se provar que recebe de procedência estrangeira orientação político- partidária contribuição em dinheiro ou qualquer outro auxílio”. 13 - Lei nº 9.504/1997: “Art. 24. É vedado, a partido e candidato, receber direta ou indiretamente doação em dinheiro ou estimável em dinheiro, inclusive por meio de publicidade de qualquer espécie, procedente de: I - entidade ou governo estrangeiro”. 14-Lei nº 9.096/1995, Art. 39. [15] 15-Lei nº 9.096/1995, Art. 31. 16 - Art. 31. É vedado ao partido receber, direta ou indiretamente, sob qualquer forma ou pretexto, contribuição ou auxílio pecuniário ou estimável em dinheiro, inclusive através de publicidade de qualquer espécie, procedente de: • entidade ou governo estrangeiros; • entes públicos e pessoas jurídicas de qualquer natureza, ressalvadas as dotações referidas no art. 38 desta Lei e as proveniente do Fundo Especial de Financiamento de Campanha; • autarquias, empresas públicas ou concessionárias de serviços públicos, sociedades de economia mista e fundações instituídas em virtude de lei e para cujos recursos concorram órgãos ou entidades governamentais • entidade de classe ou sindical. 17 - Art. 38. O Fundo Especial de Assistência Financeira aos Partidos Políticos (Fundo Partidário) éconstituído por: [...] III - doações de pessoa física ou jurídica, efetuadas por intermédio de depósitos bancários diretamente na conta do Fundo Partidário; 18 - Art. 39. Ressalvado o disposto no art. 31, o partido político pode receber doações de pessoas físicas ejurídicas para constituição de seus fundos. [...] § 5º Em ano eleitoral, os partidos políticos poderão aplicar ou distribuir pelas diversas eleições os recursos financeiros recebidos de pessoas físicas e jurídicas, observando-se o disposto no § 1º do art. 23, no art. 24 e no § 1o do art. 81 da Lei no 9.504, de 30 de setembro de 1997, e os critérios definidos pelos respectivos órgãos de direção e pelas normas estatutárias. 2ª Edição da Revista de Jurisprudência do COPEJE 583

19 - SEVERO, Gustavo; CHAVES, Humberto. A Reforma Eleitoral de 2015 – Breves comentarios a Lei no 13.165/2015. Revista Brasileira de Direito Eleitoral – RBDE, Belo Horizonte, ano 7, n. 13, p. 81-120, jul./dez. 2015, p. 93 20 - FundoEspecialdeFinanciamentodeCampanha(FEFC).PrestaçãodeContas - Eleições de 2018 Tribunal Superior Eleitoral. Disponível em <http://www. tse.jus.br/eleicoes/eleicoes-2018/prestacao-de-contas-1/fundo-especial-de- financiamento-de-camp Acesso em 20.06.2019. 21 - Dados disponibilizados pelo Tribunal Superior Eleitoral, vide <http://www.tse.jus.br/partidos/fundo-partidario-1/fundo-partidario>. Acesso em 20.06.2019. 22 - CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 30ª ed. rev. atual. e ampl. São Paulo: Atlas, 2016, p. 18. 23 - FURTADO, Lucas Rocha. Curso de direito administrativo. 5ª ed. rev. e atual. Belo Horizonte: Fórum, 2016, p. 87. 24 - Em relação ao tema, Bandeira de Mello aduz que “O princípio da isonomia ou igualdade dos administrados em face da Administracao firma a tese de que esta nao pode desenvolver qualquer espécie de favoritismo ou desvalia em proveito ou detrimento de alguém. Ha de agir com obediência ao princípio da impessoalidade.” (BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 10ª ed. São Paulo: Malheiros, 1998, p. 70) 25 - FURTADO, Lucas Rocha. Curso de direito administrativo. 5ª ed. rev. e atual. Belo Horizonte: Fórum, 2016, p. 88. 26 - FILHO, Marçal Justen Filho. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 3ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2019, p. 15. 27 - O nepotismo, de forma ampla, se refere à situação em que as relações de parentesco são fator determinante para a nomeação de indivíduo para cargo ou função pública em comissão, de livre nomeação, em detrimento da capacidade técnica do contratado. 28 - BRASIL, Supremo Tribunal Federal. MS 31.697, rel. Min. Dias Toffoli, DJE de 2.4.2014. No mesmo sentido: A redação do enunciado da Súmula Vinculante 13 não pretendeu esgotar todas as possibilidades de configuração de nepotismo da 584 2ª Edição da Revista de Jurisprudência do COPEJE

Administração Pública, uma vez que a tese constitucional nele consagrada consiste na proposição de que essa irregularidade decorre diretamente do caput do art. 37 da Constituição Federal, independentemente da edição de lei formal sobre o tema. [Rcl 15.451 AgR, rel. min. DIAS TOFFOLI, P, j. 27-2-2014, DJE 66 de 3-4-2014.] 29 - BRASIL, Supremo Tribunal Federal. RE 579.951, rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJE de 24.10.2008. 30 - Constituição Federal de 1988: “Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui- se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos: a soberania; - a cidadania; - a dignidade da pessoa humana; - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V - o pluralismo político.Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”. 31 - Constituição Federal de 1988: “Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito àvida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: (...)”. 32 - BRASIL, Tribunal Superior Eleitoral. PC 290-21.2014.6.00.0000 rel. Min. Roberto Barroso, j. em 23.4.2019. 33 - BRASIL, Tribunal Superior Eleitoral. PC 304-05.2014.6.00.0000/DF, rel Min. Og Fernandes, j. em 29.4.2019 34 - BRASIL, Tribunal Superior Eleitoral. PC 291-06.2014.6.00.0000/DF rel. Ministro Edson Fachin, j. em 25.4.2019. 35 - Lei nº 9.096/1995: “Art. 44. Os recursos oriundos do Fundo Partidário serão aplicados: I - na manutenção das sedes e serviços do partido, permitido o pagamento de pessoal, a qualquer título, observado, do total recebido, os seguintes limites: • 50% (cinquenta por cento) para o órgão nacional; • 60% (sessenta por cento) para cada órgão estadual e municipal; II - na propaganda doutrinária e política; • no alistamento e campanhas eleitorais; • na criação e manutenção de instituto ou fundação de pesquisa e de doutrinação e educação política, sendo esta aplicação de, no mínimo, vinte por cento do total recebido. 2ª Edição da Revista de Jurisprudência do COPEJE 585

• na criação e manutenção de programas de promoção e difusão da participação política das mulheres, criados e mantidos pela secretaria da mulher do respectivo partido político ou, inexistindo a secretaria, pelo instituto ou fundação de pesquisa e de doutrinação e educação política de que trata o inciso IV, conforme percentual que será fixado pelo órgão nacional de direção partidária, observado o mínimo de 5% (cinco por cento) do total; • no pagamento de mensalidades, anuidades e congêneres devidos a organismos partidários internacionais que se destinem ao apoio à pesquisa, ao estudo e à doutrinação política, aos quais seja o partido político regularmente filiado; • no pagamento de despesas com alimentação, incluindo restaurantes e lanchonetes”. 36 - O TSE tem proferido várias decisões que coíbem práticas de favorecimento pessoal no âmbito da Justiça Eleitoral como, v.g., o julgamento que determinou haver nepotismo a indicação de advogado parente de desembargador de Tribunal de Justiça (até terceiro grau) para os Tribunais Regionais Eleitorais (LT 060001632 – rel. Min. Luís Roberto Barroso). 37 - Art. 1º. Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição. 38 - Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: I - construir uma sociedade livre, justa esolidária; 39 - Nesse sentido, “5. A aferição da existência de confusão ou da associação de marcas deve ter como parâmetro, em regra, a perspectiva do homem médio (homo medius), ou seja, o ser humano razoavelmente atento, informado e perspicaz, o que não afasta exame diferenciado a depender do grau de especialização do público- alvo do produto ou do serviço fornecido” (BRASIL, Superior Tribunal de Justiça. REsp 1.688.243/RJ, Rel. Ministro Luis Felipe Salomão, Quarta Turma, julgado em 20.09.2018). 586 2ª Edição da Revista de Jurisprudência do COPEJE

COPEJE COLÉGIO PERMANENTE DE JURISTAS DA JUSTIÇA ELEITORAL DELMIRO DANTAS CAMPOS NETO (JUIZ DO TRE - PE) TRE/PE - PC - Nº 0603014-33.2018.6.17.0000 TEMA Prestação de contas ELEIÇÕES 2018. PRESTAÇÃO DE CONTAS. CANDIDATO. IMPUGNAÇÃO. GASTOS COM PUBLICIDADE. MATERIAIS IMPRESSOS. ÚNICO FORNECEDOR. EXPRESSIVO VALOR. RECURSOS DO FUNDO PARTIDÁRIO. DESPROPORCIONALIDADE. DOCUMENTAÇÃO COMPROBATÓRIA. INFORMAÇÕES SUFICIENTES. EVENTUAIS ILICITUDES APURADAS EM MEIO PROCESSUAL PRÓPRIO. DOAÇÃO ESTIMÁVEL EM DINHEIRO. COMITÊ. AUSÊNCIA DE REGISTRO. OMISSÃO DE RECEITAS E DESPESAS. ABERTURA DE CONTA. FUNDO PARTIDÁRIO. PRAZO EXTRAPOLADO. DESAPROVAÇÃO. 1. Aquisição de materiais impressos, com recursos do Fundo Partidário (R$380.300,00), em expressivo volume, em datas muito próximas ao pleito eleitoral (07/10/18) e desproporcional, ao menos em tese, ao quantitativo de militantes contratados para campanha 2ª Edição da Revista de Jurisprudência do COPEJE 587

2. A grande movimentação criada pelos apoiadores e eleitores do partido (PSL) torna plausível a nota explicativa, por se revelar fato público e notório a atípica campanha presidencial de 2018. 3. A busca ativa do material impresso contendo a imagem do então candidato Bolsonaro, gerou uma movimentação de difícil controle e mensuração para que fosse possível o correspondente registro, de forma que existe a possibilidade de se viabilizar uma estrutura logística informal e espontânea para distribuição do material adquirido pela candidata, não se podendo concluir pela omissão de gastos, porque, em suma, não houve despesa ou doação estimável em dinheiro que necessitasse constar na prestação de contas em tela, tendo em vista que o próprio cidadão ia em busca dos materiais. 4. A ausência de juntada de material gráfico não compromete a transparência do processo de prestação de contas, porquanto a candidata comprovou que os recursos transitaram pelas contas e que se tratam de serviços compatíveis com os da empresa contratada, de forma que, considerando a natureza contábil das prestações de contas, a suposta irregularidade levantada pela Procuradoria Regional Eleitoral não é apta para embasar a desaprovação das contas, pois, nos autos, há o amparo de comprovações contábeis (foram apresentadas notas fiscais, recibos e extrato com o pagamento dos serviços), bem como afronta o ônus de distribuição probatória, embasando-se no que, hoje, são suposições. 5. O parecer emitido pelo órgão técnico da Secretaria de Controle Interno deste Tribunal e especializado na análise de contas de campanhas eleitorais, desaprova as contas, contudo, com as informações trazidas pela candidata, não entende pela devolução de valores, visto que os documentos acostados se prestaram a comprovar a utilização dos recursos recebidos. 6. Na hipótese de mencionada documentação encontrar-se maculada por qualquer tipo de fraude/ilicitude, estão em curso os meios apropriados para eventual aplicação de penalidade, não se podendo, por ora, condenar a requerente, sem a comprovação da ilegalidade e, sobretudo, ausente o exercício de defesa mediante procedimento apropriado. 7. É obrigatório o registro de doações estimáveis em dinheiro entre os candidatos e partidos políticos decorrentes do uso comum de comitês e tal gasto deverá ser registrado na prestação de contas do responsável pelo pagamento da despesa, nos termos dos § 6º e 7º, do art. 9°, da Res. TSE n° 23.553/2017. 8. A ausência do registro na respectiva prestação de contas, enseja a omissão de doação estimável em dinheiro e das despesas relativas ao imóvel que serviu como comitê para distribuição do material publicitário, irregularidade essa ensejadora da desaprovação das contas da candidata por tratar-se de omissão de receitas e despesas, o que inviabiliza a correta fiscalização das contas por esta Especializada. 588 2ª Edição da Revista de Jurisprudência do COPEJE

9. Há irregularidade atinente à abertura da conta bancária para recebimento de recursos provenientes do Fundo Partidário, que extrapolou o prazo estabelecido no art. 10, §1º, I, da Res. TSE n° 23.553/2017, em 04 dias. 10. Impugnação às contas indeferida. 11. Contas desaprovadas. VOTO Como relatado, trata-se de prestação de contas da candidata não eleita ao cargo de deputada federal, MARIA DE LOURDES PAIXÃO SANTOS, referente às eleições de 2018, pelo Partido Social Liberal, integrante da Coligação “Avança Pernambuco”. O exame abrange a arrecadação e a aplicação de recursos utilizados na campanha, à luz da Lei n.º 9.504, de 30 de setembro de 1997, regulamentada pela Resolução TSE n.º 23.553, de 18 de dezembro de 2017, alterada pela Resolução TSE n.º 23.575, de 28 de junho de 2018. O Parecer Técnico Conclusivo tomou como base: 1) as informações e a documentação contida nos autos, utilizando-se a técnica de amostragem em relação aos documentos comprobatórios, com fulcro no art. 73 da Resolução TSE n.º 23.553/2017; 2) os resultados obtidos com a realização de diligência à candidata, por meio do Relatório Preliminar para Expedição de Diligências nº. 0266/2019 (ID 1407411); 3) o produto do confronto entre os lançamentos constantes da prestação de contas sub examine e as diversas bases de dados, internas e externas, à disposição da Justiça Eleitoral. Objetivando sanar as ocorrências de números 2 e 3 apontadas no Relatório Preliminar de Diligências (ausência de Extrato da Prestação de Contas Final, devidamente assinado pelo profissional de contabilidade, consoante art. 48, § 5º, IV da Resolução TSE nº. 23.553/2017, e ausência de extratos bancários em sua forma definitiva, abrangendo todo o período de campanha eleitoral – da data da abertura até o encerramento – das contas bancárias abertas para movimentar recursos do Fundo Especial para Financiamento de Campanha e Outros Recursos Financeiros), a prestadora de contas apresentou o Extrato da Prestação de Contas Final, devidamente assinado pela candidata e pelo profissional de contabilidade, consoante art. 48, § 5º, I e IV da Resolução TSE nº. 23.553/2017, e juntou os extratos bancários em sua forma definitiva, abrangendo todo o período da campanha eleitoral das contas abertas para movimentar recursos do Fundo Especial para Financiamento de Campanha e Outros Recursos Financeiros, consoante art. 56, II, “a”, da Resolução TSE nº. 23.553/2017. Desta feita, restaram, portanto, as ocorrências de números 1, 4, 5 e 6 do Parecer Conclusivo nº. 0299/2019, as quais passo à análise: 2ª Edição da Revista de Jurisprudência do COPEJE 589

1. Descumprimento quanto à entrega dos relatórios financeiros de campanha no prazo estabelecido pela legislação eleitoral, em relação à doação do Diretório Nacional, em 03/10/2018, no valor de R$ 400.000,00. A candidata alega que não houve intenção em omitir informações e que todas as despesas, bem como os pagamentos, foram devidamente realizadas e pagas nos preceitos da Resolução Eleitoral vigente. Tal atraso não impediu que fosse dada publicidade e realizada a devida fiscalização das despesas de campanha, tanto que as informações serviram de fundamento para matérias jornalísticas que embasaram, de forma errônea, a impugnação do MPE. De fato, o atraso não impediu que fosse resguardado o objetivo da norma que é a publicidade e a devida fiscalização das despesas, de forma que se configura apenas uma irregularidade formal, que não é capaz de macular as contas, conforme entendimento jurisprudencial. Nesse sentido: 2. Conforme extrato da conta bancária de n.º 23661-6, em 03/10/2018, a candidata recebeu R$ 400.000,00 a título de recursos do Fundo Partidário, repassados pelo Partido Social Liberal – PSL, único recurso registrado na prestação de contas em todo período de campanha, dos quais R$ 380.300,00 (95,07%) foram gastos com “Publicidade por Materiais Impressos”, adquiridos de um único fornecedor, da seguinte forma: DATA DO DATA DA VALOR - R$ FORNECEDOR MATERIAIS REGISTRO NOTA FISCAL ADQUIRIDOS 18/09/18 06/10/18 71800 Juliane Mirella 4.000.000 Carvalho santinhos Gonçalves 20.000 adesivos BOPP 10.000 adesivos pragões 180.000 praguinhas 03/10/18 03/10/18 261000 Juliane Mirella 1.500.000 Carvalho praguinhas Gonçalves 70.000 BOPP 100.000 pragões 50.000 adesivos 03/10/18 03/10/18 47500 Juliane Mirella 5.000.000 Carvalho santinhos 590 Gonçalves 2ª Edição da Revista de Jurisprudência do COPEJE

Após análise do “Relatório de Despesas Efetuadas” e documentos fiscais que suportaram tais gastos eleitorais, apurou-se que houve aquisição de materiais impressos em expressivo volume, em datas muito próximas ao pleito eleitoral (07/10/18) e desproporcional, ao menos em tese, ao quantitativo de militantes contratados para campanha, uma vez que foram 10,5 milhões de santinhos/praguinhas e 430 mil adesivos, praguinhas e outros, a serem distribuídos por apenas quatro militantes, em curto espaço de tempo. Destarte, para verificação da regularidade e efetiva realização dos citados gastos eleitorais, realizados com recursos do Fundo Partidário, a candidata foi instada a esclarecer, de forma detalhada, como e onde se deu a logística para recebimento e distribuição de todo o material publicitário adquirido, com apresentação de cronograma e demais documentos comprobatórios (art. 47, § 1º, incisos I, II e III da Resolução TSE nº 23.553/2017). Acerca desse item, a Prestadora de Contas apresenta Nota Explicativa com os seguintes termos: Como já apresentado na manifestação ID n° 1328711, os recursos recebidos pela candidata foram encaminhados pelo Diretório Nacional do PSL, diretamente para a candidata, sendo o valor originário do Fundo Partidário (FP), ou seja, não provenientes do fundo especial para as eleições. A candidata, como muitos outros, resolveu lançar-se à carreira política a fim de dar sua contribuição à sociedade, dessa forma, disponibilizou seu nome nas convenções partidárias para as eleições gerais de 2018, que foi aceito em 07/08/2018. Diante do deferimento do seu registro de candidatura, a candidata solicitou ao partido que fosse disponibilizado em prol de sua campanha eleitoral, parte do fundo eleitoral disponibilizado ao partido, especialmente no que diz respeito à obrigatoriedade do repasse da cota do fundo especial para as candidaturas femininas, conforme amplamente divulgado, principalmente depois do julgamento da ADI 5617, realizado em 15/03/2018, que resultou na publicação da Resolução 23.575/2018 em 01/08/2018, alterando a Resolução TSE nº 23.553, de 18 de dezembro de 2017, especialmente em relação a inclusão do § 4º, ao art. 21 da Resolução-TSE nº 23.553: Art. 21. Os partidos políticos podem aplicar nas campanhas eleitorais os recursos do Fundo Partidário, inclusive aqueles recebidos em exercícios anteriores. (...) § 4º Os partidos políticos, em cada esfera, devem destinar ao financiamento de campanhas de suas candidatas no mínimo 30% dos gastos totais contratados nas campanhas eleitorais com recursos do Fundo Partidário, 2ª Edição da Revista de Jurisprudência do COPEJE 591

incluídos nesse valor os recursos a que se refere o inciso V do art. 44 da Lei nº 9.096/1995 (Lei nº 13.165/2015, art. 9º). (Redação dada pela Resolução nº 23.575/2018) E o art. 44 da Lei Federal nº 9.096/95, com a seguinte redação: Art. 44. Os recursos oriundos do Fundo Partidário serão aplicados: (...) V - na criação e manutenção de programas de promoção e difusão da participação política das mulheres, criados e mantidos pela secretaria da mulher do respectivo partido político ou, inexistindo a secretaria, pelo instituto ou fundação de pesquisa e de doutrinação e educação política de que trata o inciso IV, conforme percentual que será fixado pelo órgão nacional de direção partidária, observado o mínimo de 5% (cinco por cento) do total; (Redação dada pela Lei nº 13.165, de 2015) Em que pese a expectativa do valor do fundo eleitoral destinado às candidaturas femininas, a candidata aguardou até o recebimento efetivo, a fim de iniciar seus gastos eleitorais, o que foi regularmente realizado. A escolha de destinar grande parte dos recursos de campanha com material gráfico pareceu lógica, diante da grande movimentação criada pelos apoiadores e eleitores do partido que se aglomeram diariamente, especialmente no Comitê Central da Campanha, localizado na Av. Antônio de Góes, no Pina, em busca de material gráfico, movimentação essa espontânea dos eleitores, o que dispensou em grande parte a utilização de militância paga, como conferido na prestação de contas. A busca dos eleitores pelos materiais contendo a imagem do candidato Bolsonaro (sempre presente em todos os materiais) era ATIVA, ou seja, os próprios apoiadores se dirigiam ao Comitê Central. Em que pese a expectativa do recebimento do fundo especial por parte do partido diante do julgamento da ADI 5617, realizado em 15/03/2018, tal valor só foi ser recepcionado pela candidata após a publicação do resultado do julgamento dos Embargos de Declaração da ADI 5617, ocorrido em 03/10/2018. Na oportunidade do julgamento dos embargos, ocorreu a modulação dos efeitos do julgamento anterior, a fim de que pudessem ser utilizados os recursos financeiros de anos anteriores acumulados nas contas específicas de que cuidam da valorização da mulher na política, sejam adicionalmente transferidos para as contas individuais das candidatas no financiamento de suas campanhas eleitorais no pleito geral de 2018. Disse o STF: Decisão: O Tribunal, por maioria, modulou os efeitos temporais da decisão para, exclusivamente em relação à declaração de inconstitucionalidade por arrastamento do § 5º-A e do § 7º do art. 44 da Lei 9.096, acrescidos pela Lei 13.165, assegurar que, sem que haja a redução de 30% do montante do fundo alocado a cada partido para as candidaturas 592 2ª Edição da Revista de Jurisprudência do COPEJE

femininas, os recursos financeiros de anos anteriores acumulados nas contas específicas de que cuidam esses dispositivos sejam adicionalmente transferidos para as contas individuais das candidatas no financiamento de suas campanhas eleitorais no pleito geral de 2018, nos termos do voto do Relator, vencidos o Ministro Ricardo Lewandowski, que rejeitou a modulação de efeitos, mas propôs uma explicitação; e o Ministro Marco Aurélio, que votou em sentido contrário à deliberação da modulação dos efeitos. Não participou, justificadamente, deste julgamento, o Ministro Ricardo Lewandowski, que já havia votado em assentada anterior. Presidência do Ministro Dias Toffoli. Plenário, 3.10.2018. Assim sendo, o STF somente autorizou a utilização dos recursos de que trata o art. 44, V, da Lei Federal nº 9096/95, no percentual mínimo de 30%, em 03/10/2018. Com dita autorização da Corte Suprema, o dinheiro foi depositado na conta bancária de campanha, e no exíguo tempo, ocorreu a concentração dos gastos em material gráfico, a fim de ser distribuído nos últimos dias de campanha, diante da grande demanda no Comitê Central e demais pontos de distribuição. Dessa forma, o apontamento sobre o recebimento dos recursos do Fundo Partidário em 03/10/2018 tem plena justificativa, uma vez que o STF somente autorizou sua utilização na referida data. Um imbróglio jurídico (ADI 5617) que gerou a celeuma. Segundo apontamento final do Relatório neste tópico, “caberia à candidata o registro do recebimento das doações estimáveis em dinheiro relativas ao pessoal voluntário utilizado para distribuição de seu material impresso, bem como da despesa (ou doação estimável em dinheiro) do imóvel que serviu de comitê de campanha.” Em resposta à solicitação de esclarecimentos, importante esclarecer que os próprios eleitores se dirigiram voluntariamente no Comitê Central da Coligação Avança Pernambuco (PSL, PV, PHS e PRTB), situado na Av. Antônio de Góes, no Pina, para receber material de propaganda, assim, não houve despesa ou doação estimável em dinheiro que necessitasse constar na prestação de contas em tela. Tal fato é incontroverso, tanto que vários vendedores ambulantes passaram a vender camisetas com a imagem do candidato à presidência apoiado pela prestadora de contas, o que demonstra o interesse espontâneo do eleitorado em adquirir material de campanha. À par de tais explicações, a alegação de que houvera grande movimentação criada pelos apoiadores e eleitores do partido torna-se plausível, por se revelar fato público e notório acerca da atípica campanha presidencial de 2018, que contou, inclusive, com a observação do Exmo. Ministro Luís Roberto Barroso, relator da prestação de contas do candidato eleito, de que os números envolvidos na prestação de contas do candidato 2ª Edição da Revista de Jurisprudência do COPEJE 593

Jair Bolsonaro demonstram ser possível participar das eleições “mediante mobilização da cidadania e não do capital”. Portanto, denota-se que a grande aglomeração diária no comitê (onde era disponibilizado o material da candidata) em busca ativa do material impresso contendo a imagem do então candidato Bolsonaro, gerou uma movimentação de difícil controle e mensuração para que fosse possível o correspondente registro, de forma que existe a possibilidade de se viabilizar uma estrutura logística informal e espontânea para distribuição do material adquirido pela candidata, não se podendo concluir pela omissão de gastos, porque, em suma, não houve despesa ou doação estimável em dinheiro que necessitasse constar na prestação de contas em tela, tendo em vista que o próprio cidadão ia em busca dos materiais. 4. O Ministério Público Eleitoral propôs ação de impugnação das contas eleitorais em desfavor de MARIA DE LOURDES PAIXÃO SANTOS (ID 1210861) e esta apresentou manifestação solicitando seu indeferimento. Na citada manifestação, em relação à impugnação (ID 1328711), a requerente, por seu advogado, trouxe à tona a informação de que ao longo da campanha, uma grande movimentação espontânea foi criada pelos apoiadores do partido e do candidato Bolsonaro no comitê, em busca de material gráfico, o que dispensou a utilização expressiva de militância paga, como conferido na prestação de contas, bem como alegou que “a distribuição de material, obviamente não era restrita ao 04 (quatro) colaboradores contratados, sendo praticamente todo material entregue aos eleitores no Comitê Central de Campanha, onde havia grande movimentação. A ilação da PRE relativa a exclusividade na distribuição do material é desprovida de lógica e bom senso.” Diante do cenário acima descrito, a equipe técnica solicitou, por meio de diligência, esclarecimentos e, caso necessário, os correspondentes registros desses gastos eleitorais e/ou receitas estimáveis em dinheiro, além da juntada da documentação pertinente, em conformidade com o previsto nos art. 9º, I, art. 61, I, II e III, e art. 63 da Resolução TSE nº 23.553/2017. No que pertine a essa ocorrência (item 6 do Relatório de Diligências), a candidata alegou em Nota Explicativa o que segue: Em resposta à solicitação de esclarecimentos, importante esclarecer que os próprios eleitores se dirigiram voluntariamente no Comitê Central da Coligação Avança Pernambuco (PSL, PV, PHS e PRTB)1, situado na Av. Antônio de Góes, no Pina, para receber material de propaganda, assim, não houve despesa ou doação estimável em dinheiro que necessitasse constar na prestação de contas em tela. 594 2ª Edição da Revista de Jurisprudência do COPEJE

Muito embora, em sua nota explicativa, a candidata informe que não houve despesa ou doação estimável em dinheiro que necessitasse constar da prestação de contas, esta relatoria, em consonância com a COECE e com a douta Procuradoria Regional Eleitoral, entende que deveria ter sido registrada a doação estimável em dinheiro referente ao imóvel que serviu como comitê de distribuição do material gráfico, compartilhado com a candidata, fato narrado em outro ponto da peça explicativa e que não se encontra registrado na prestação de contas, cujo registro e comprovação de realização demonstram-se viáveis, já que se trata de um bem imóvel. É obrigatório o registro de doações estimáveis em dinheiro entre os candidatos e partidos políticos decorrentes do uso comum de comitês e tal gasto deverá ser registrado na prestação de contas do responsável pelo pagamento da despesa, nos termos dos § 6º e 7º, do art. 9º, da Res. TSE n° 23.553/2017. O § 10º do mesmo dispositivo pontua que a dispensa de emissão de recibo eleitoral prevista no §6º não afasta a obrigatoriedade de serem registrados na prestação de contas dos doadores e na de seus beneficiários os valores das operações de doação. Isto porque, sem o registro na respectiva prestação de contas, estar-se diante da omissão de doação estimável em dinheiro e das despesas relativas ao imóvel que serviu como comitê para distribuição do já tão falado material publicitário, irregularidade essa ensejadora da desaprovação das contas da candidata por tratar-se, repito, de omissão de receitas e despesas, o que inviabiliza a correta fiscalização das contas por esta Especializada. Por fim, além das irregularidades apontadas pela SCI, a Procuradoria Regional Eleitoral defende que não há provas de que os serviços gráficos foram de fato contratados pois sequer foi juntado aos autos uma amostra dos 10.930.000 materiais gráficos “produzidos” e comprovada a efetiva “distribuição e entrega” de todo esse material no curtíssimo espaço de tempo alegado, pelo que requer a devolução do valor de R$ 380.000,00 (trezentos e oitenta mil reais). Sobre tal ponto, a candidata foi intimada a se manifestar, já que no seu parecer, a Procuradoria suscitou motivos para a rejeição de contas não levantados no parecer técnico, relativo à alegação de não realização e/ou distribuição dos materiais gráficos e devolução do respectivo valor que perfaz R$ 380.000,00. A candidata requer o desentranhamento do supramencionado parecer ante a intempestividade, o que não procede, pois é cediço que o prazo para apresentá-lo é impróprio, sobretudo quando a intervenção do Ministério Público, na qualidade de custos legis, é obrigatória, por força de lei. “Eleições 2012. Agravo regimental. Recurso especial. Prestação de contas. Prefeito e vice-prefeito. Desaprovação. Comprometimento da confiabilidade das contas. Princípios da proporcionalidade e da razoabilidade. Inaplicabilidade. Irregularidades graves [...] 2. Não há falar em violação ao devido processo legal quando o ministério público eleitoral, atuando como fiscal da lei, oferece parecer após o prazo 2ª Edição da Revista de Jurisprudência do COPEJE 595

de 48 horas e junta novos documentos que comprovariam a omissão de despesa e receita, pois, além de cuidar-se de prazo impróprio, o candidato manifestou-se sobre aqueles documentos (contraditório) e apresentou contraprova (ampla defesa). Não pode ser declarada a nulidade do ato processual sem a efetiva demonstração de prejuízo material, nos termos do art. 219 do código eleitoral. Precedentes do STJ e do TSE [...]”. (Ac de 1.10.2015 no AgR-REspe nº 25641, rel. Min. Gilmar Mendes.) Quanto a esse ponto, anoto que a gráfica contratada pela candidata comprovou realização da prestação de serviços também para outros candidatos na mesma eleição, em valores aproximados ao da presente prestação de contas (vide ID 1255461). Outrossim, a legislação disciplina que a comprovação dos serviços deve se dar pelas notas fiscais e recibos, exigência também entendida como suficiente pela jurisprudência: PRESTAÇÃO DE CONTAS N° 242-962013.6.00.0000 - CLASSE RELATOR: MINISTRO TARCISIO VIEIRA DE CARVALHO NETO Requerente Partido Popular Socialista (PPS) - Nacional Advogados Andre PuppinMacedo - OAB 12004/1)F e outros Requerente Roberto João Pereira Freire, presidente Requerente Jose Regis Barros Cavalcante, tesoureiro Requerente: Rubens Bueno, Secrétário-Geral PRESTAÇÃO DE CONTAS. PARTIDO POPULAR SOCIALISTA. DIRETÓRIO NACIONAL. EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2012. CONJUNTO DE IRREGULARIDADES. DESAPROVAÇÃO. SUSPENSÃO DE DUAS COTAS DO FUNDO PARTIDÁRIO. RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE DETERMINAÇÃO DE RESSARCIMENTO A ERÁRIO. RECURSOS PRÓPRIOS. 1. A análise das contas partidárias pela Justiça Eleitoral envolve o exame da aplicação regular dos recursos do Fundo Partidário, a averiguação do recebimento de recursos de fontes ilícitas e de doações de recursos de origem não identificada, bem como a vinculação dos gastos à efetiva atividade partidária. Assim, a escrituração contábil - com documentação que comprove a entrada e a saída de recursos recebidos e aplicados - é imprescindível para que a Justiça Eleitoral exerça a fiscalização sobre as contas, nos termos do art. 34, III, da Lei n° 9.096/95. 2. Acomprovaçãodedespesasdevesedarcomaapresentaçãodedocumentos fiscais e/ou recibos, nos termos do art. 90 da Res.-TSE n° 21.841/2004. Esse é entendimento desta Corte, segundo a qual, havendo notas fiscais emitidas com a identificação do CNPJ do partido e a discriminação da prestação dos serviços, tais informações são suficientes à comprovação 596 2ª Edição da Revista de Jurisprudência do COPEJE

das despesas (PC n° 969-60/1), ReI. Min. Luiz Fux, DJe de 30.9.2015; PC n° 266-61, Rel. Mm. Rosa Weber, DJe de 2.6.2017; PC n° 267-46/DF, ReI. Mm. Luciana Lóssio, DJe de 8.6.2017). PC - PRESTAÇÃO DE CONTAS Nº 22997 - BRASÍLIA - DF ACÓRDÃO DE 27/03/2018 Relator(a) Min. Tarcisio Vieira De Carvalho Neto Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Data 19/04/2018 EMENTA: PRESTAÇÃO DE CONTAS. PARTIDO DA REPÚBLICA (PR). DIRETÓRIO NACIONAL. EXERCÍCIO DE 2012. IRREGULARIDADE GRAVE. INDÍCIO DO USO DE DOCUMENTOS FALSOS. DESAPROVAÇÃO. SUSPENSÃO DE UMA ÚNICA COTA DO FUNDO PARTIDÁRIO. RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. RECURSOS PRÓPRIOS. 1. A análise das contas partidárias pela Justiça Eleitoral envolve o exame da aplicação regular dos recursos do Fundo Partidário, a averiguação do recebimento de recursos de fontes ilícitas e de doações de recursos de origem não identificada, bem como a vinculação dos gastos à efetiva atividade partidária. Assim, a escrituração contábil - com documentação que comprove a entrada e a saída de recursos recebidos e aplicados - é imprescindível para que a Justiça Eleitoral exerça a fiscalização sobre as contas, nos termos do art. 34, III, da Lei nº 9.096/95. 2. No julgamento das primeiras prestações de contas referentes ao exercício financeiro de 2012, o Plenário desta Corte entendeu pertinente a apreciação de documentos juntados com a defesa, seja porque a Res.-TSE n° 23.464/2015, vigente à época, era expressa na concessão de oportunidade para requerimentos de provas com a defesa, sob pena de preclusão, inclusive, seja porque a defesa foi a primeira oportunidade para o partido e seus responsáveis se manifestarem sobre o parecer do Parquet, motivo pelo qual referida orientação é a que mais prestigia os princípios do contraditório e da ampla defesa, consoante assentado recentemente no julgamento das Prestações de Contas nº 244-66 e 214-31, ambas de minha relatoria, DJe de 2.2.2018 e DJe de 8.3.2018, respectivamente. No mesmo sentido: PC n° 248-40 e n° 275-23, de relatoria do Ministro Henrique Neves, DJe de 7.4.2017. 3. Consoante a jurisprudência deste Tribunal, “o pagamento de juros e multas cíveis, devidos em decorrência de obrigações não satisfeitas, não se subsume ao comando normativo contido no inciso I do art. 44 da Lei nº 9.096/95, sendo, portanto, defeso utilizar as verbas do Fundo Partidário para o cumprimento 2ª Edição da Revista de Jurisprudência do COPEJE 597

desse fim” (PC nº 978-22/DF, Rel. Min. Laurita Vaz, redator para o acórdão Min. Dias Toffoli, DJe de 14.11.2014)”. 4. Conforme entendimento desta Corte, “notas fiscais que descrevem a prestação de serviços compatíveis com a atividade exercida pelas empresas contratadas e o respectivo comprovante de pagamento das despesas são suficientes para a regularidade da contratação” (PC nº 267- 46/DF, Rel. Min. Luciana Lóssio, DJe de 8.6.2017, e PC nº 969-60, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 30.9.2015). 5. O fato de a empresa funcionar em endereço diverso do qual solicitou sua inscrição fiscal não atesta a ausência da prestação de serviços. Nesse ponto, o órgão fazendário esclarece que está apurando os fatos e, se for o caso, suspenderá as suas atividades. Contudo, não aponta irregularidade na emissão da nota, motivo pelo qual não há como se assentar a irregularidade da despesa. 6. Quanto à ausência de empregados verificada na RAIS de empresa contratada, este Tribunal, na PC nº 227-30, de relatoria do Ministro Admar Gonzaga, assentou que “merece apuração em sede própria, para verificar a eventual existência de ilícitos civis ou penais, atividade que, entretanto, extrapola os limites de cognição do processo de prestação de contas”. No mesmo sentido: PC n° 214-31, de minha relatoria, DJe de 8.3.2018. 7. Notas fiscais emitidas fora do prazo de validade não são idôneas a comprovar a prestação dos serviços se não houver no referido documento autorização para a prorrogação do prazo de sua emissão. Da mesma forma, notas com descrição ilegível do serviço não são aptas a comprovar a regularidade da despesa. 8. Quanto aos serviços de advocacia questionados pelo Parquet, verifica-se que apenas na contratação de um único escritório não se vislumbrou a vinculação direta com a atividade partidária, segundo a nota fiscal apresentada e nos termos do art. 44 da Lei n° 9.096/95, o que foi confirmado no contrato e no relatório juntados aos autos. 9. No tocante à guia de recolhimento do 4º Ofício de Notas do DF, juntada pelo partido para a comprovação de despesas de serviços cartorários no total de R$ 55.054,14 (cinquenta e cinco mil, cinquenta e quatro reais e catorze centavos), o tabelião não reconheceu a legitimidade dos recibos, comunicando que as assinaturas são falsas e os carimbos não seguem os modelos utilizados pelo cartório. Nesse ponto, a unidade técnica ressalta que essas irregularidades se repetiram “nos exercícios de 2013 a 2015 e há registros semelhantes em exercícios anteriores, de 2006 a 2011”. 10. Ao consultar a PC nº 254-47/DF, do exercício de 2011 do PR, verifica-se que os recibos do mesmo cartório foram apresentados e também naquela oportunidade os documentos foram considerados inidôneos. A irregularidade em tela é grave e recomenda investigação em sede própria. Apesar de o valor 598 2ª Edição da Revista de Jurisprudência do COPEJE

apontado como irregular representar pequeno montante em termos absolutos, se comparado ao total de recursos recebidos do Fundo Partidário, a sua gravidade e a reiteração da conduta ensejam a desaprovação das contas. Nesse sentido: PC n° 214-31, de minha relatoria, DJe de 8.3.2018. 11. É de se ter enraizada nas estruturas partidárias a consciência da transparência, da moralidade, da economicidade, da razoabilidade, da boa-fé, da cooperação e de outros importantes princípios norteadores das despesas com recursos públicos, exatamente para que os gastos com o Fundo Partidário não percam a natureza de sustentação do modelo republicano brasileiro. (...) Sob esse raciocínio, comungo do pensamento segundo o qual, havendo notas fiscais emitidas com a identificação do CNPJ da candidata e a discriminação da prestação dos serviços, tais informações são suficientes para a comprovação das despesas, porquanto não comprometem a transparência do exame das contas (PC n° 969-60/DE, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 30.9.2015). Assim, nesse caso, a ausência de juntada de material gráfico não compromete a transparência do processo de prestação de contas, porquanto a candidata comprovou que os recursos aqui indicados transitaram pelas contas e que se tratam de serviços compatíveis com os da empresa contratada, de forma que considerando a natureza contábil das prestações de contas, entendo que a suposta irregularidade levantada pela douta Procuradoria Regional Eleitoral não é apta para embasar a desaprovação das contas, pois, nos autos, há o amparo de comprovações contábeis (foram apresentadas notas fiscais, recibos e extrato com o pagamento dos serviços), bem como afronta o ônus de distribuição probatória, embasando-se no que, hoje, são suposições. Segundo leciona José Jairo Gomes, o objetivo da prestação de contas é avaliar “o real fluxo financeiro de dispêndios e recursos aplicados, ou seja, a entrada e saída de dinheiro ou de bens e o vínculo com as atividades partidárias” (GOMES, José Jairo. Direito Eleitoral. 12. ed. São Paulo: Atlas, 2016, p. 107). Assim, no caso dos autos, o fluxo financeiro foi delineado, de forma que a irregularidade levantada pela Procuradoria acerca da não prestação do serviço pela gráfica deve ser apurada na via processual adequada, ante a independência das instâncias, com a respectiva persecução na via processual adequada, observado o devido processo legal. Aqui, o que temos é um processo de prestação de contas, com parecer emitido pelo órgão técnico inserido na Secretaria de Controle Interno deste Tribunal e especializado na análise de contas de campanhas eleitorais, cujo opinativo desaprova as contas, contudo, com as informações trazidas pela candidata, não entende pela devolução de valores, visto que os documentos acostados se prestaram a comprovar a utilização dos recursos recebidos. Se a mencionada documentação encontra-se supostamente maculada por qualquer tipo de fraude/ilicitude, estão em curso os meios apropriados para eventual aplicação de penalidade, a exemplo do inquérito policial ainda não concluído e em vias de emissão 2ª Edição da Revista de Jurisprudência do COPEJE 599

de Relatório Final após término das diligências. O que não se pode, por ora, é condenar a requerente à devolução de valor expressivo, sem comprovação da ilicitude e, sobretudo, sem que exerça sua defesa mediante procedimento apropriado. Nesse sentido: AIME - AÇÃO DE IMPUGNAÇÃO DE MANDATO ELETIVO Nº 761 - BRASÍLIA – DF - 0000007-61.2015.6.00.0000 ACÓRDÃO DE 09/06/2017 Relator(a) Min. Herman Benjamin Relator(a) designado(a) Min. Napoleão Nunes Maia Filho Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Data 12/09/2018, Página 48-54 EMENTA: ELEIÇÕES 2014. DIREITO ELEITORAL E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DE INVESTIGAÇÃO JUDICIAL ELEITORAL (AIJE). AÇÃO DE IMPUGNAÇÃO DE MANDATO ELETIVO (AIME). REPRESENTAÇÃO (RP). PLEITO PRESIDENCIAL. PRESIDENTE E VICE-PRESIDENTE DA REPÚBLICA. IMPUTAÇÃO DE ABUSO DO PODER POLÍTICO E DO PODER ECONÔMICO. PEDIDO DE CASSAÇÃO DE DIPLOMA E DECLARAÇÃO DE INELEGIBILIDADE. COMPETÊNCIA DO TSE PARA JULGAR E CASSAR DIPLOMA DE PRESIDENTE DA REPÚBLICA. INOCORRÊNCIA: (I) DE LITISPENDÊNCIA, (II) DE PERDA DE OBJETO EM VIRTUDE DO PROCESSO DE IMPEACHMENT, (III) DE VIOLAÇÃO À ORDEM DE INQUIRIÇÃO DAS TESTEMUNHAS, (IV) DE CERCEAMENTO DE DEFESA OU (V) AOS PODERES INSTRUTÓRIOS DO JUIZ. IMPOSSIBILIDADE DA AMPLIAÇÃO OBJETIVA DA DEMANDA. JULGAMENTO JUDICIAL ADSTRITO AO PEDIDO E À CAUSA DE PEDIR POSTOS NA INICIAL DA AÇÃO. PRINCÍPIO JURÍDICO PROCESSUAL DA CONGRUÊNCIA, ADSTRIÇÃO OU CORRELAÇÃO. ARTS. 128 E 460 DO CÓDIGO BUZAID. ART. 492 DO CÓDIGO FUX. REGRA ÁUREA DE PRESERVAÇÃO DO DIREITO SUBJETIVO À AMPLA DEFESA. PRESENÇA NÃO SATISFATÓRIA DE ACERVO PROBANTE EFETIVO E COERENTE QUANTO AOS FATOS QUE DERAM SUPORTE AO PEDIDO INICIAL. NESTE CASO, HÁ APENAS MINGUADA COMPROVAÇÃO DE ELEMENTOS INDICIÁRIOS DA PRÁTICA DAS CONDUTAS PUNÍVEIS. LASTRO PROBATÓRIO INCONCLUSIVO QUANTO À CONCRETA OCORRÊNCIA DOS ALEGADOS ILÍCITOS. PEDIDOS FORMULADOS NA AIJE E NAS DEMAIS AÇÕES CONEXAS AJUIZADAS CONTRA A SENHORA DOUTORA DILMA VANA ROUSSEFF E O SENHOR PROFESSOR MICHEL MIGUEL ELIAS TEMER LULIA JULGADOS IMPROCEDENTES. (…) 1) No que concerne ao abuso do poder econômico referente à contratação de gráficas para a produção de material da campanha eleitoral da chapa vencedora - Coligação com a Força do Povo -, não se pode ter tal situação como 600 2ª Edição da Revista de Jurisprudência do COPEJE