๙๔ ควรกาหนดให้ข้าราชการระดับสูง ทั้งข้าราชการพลเรือน ทหาร ตารวจ ผู้พิพากษาหัวหน้าศาล อัยการจังหวัด ผู้ว่าราชการจังหวัด และนายอาเภอ มีหน้าท่ียื่นบัญชีทรัพย์สินและหน้ีสินต่อคณะกรรมการป้องกันและ ปราบปรามการทุจริตแห่งชาติและต้องกาหนดให้มกี ารเปิดเผยบญั ชีทรพั ย์สนิ และหนีส้ ินดังกลา่ วให้สาธารณชน รับทราบด้วย เพ่อื ปอ้ งกันการทจุ ริตและประพฤติมิชอบ ท้ังน้ี การท่ีรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันไม่ได้กาหนดเร่ืองที่เก่ียวกับการตรวจสอบองค์กรอิสระ โดยประชาชนไว้ โดยเฉพาะเรื่องการถอดถอนกรรมการในองค์กรอิสระออกจากตาแหน่ง เพื่อให้ภาคประชาชน เข้ามาตรวจสอบการปฏิบัติหน้าที่ขององค์กรอิสระได้มากย่ิงข้ึน จึงควรกาหนดให้ประชาชนมีสิทธิเข้าช่ือ เพอ่ื เสนอให้มีการถอดถอนกรรมการในองคก์ รอิสระให้สามารถออกจากตาแหนง่ ไดด้ ้วย ความเห็นของนายพงศเ์ ทพ เทพกาญจนา ทป่ี รึกษาคณะอนกุ รรมาธกิ าร ส่วนคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติซ่ึงมีอานาจในการกาหนด ตาแหน่งท่ีมีหน้าท่ีต้องยื่นบัญชีทรัพย์สินและหน้ีสินนั้น ท่ีผ่านมาเกือบไม่มีการกาหนดตาแหน่งท่ีต้องมีหน้าที่ ย่ืนบัญชีทรัพย์สินและหนี้สินเพิ่มเติมแต่อย่างใด ทาให้ไม่มีการตรวจสอบทรัพย์สินและหนี้สินของข้าราชการ ระดับสูง จึงควรกาหนดให้ชัดเจนว่าข้าราชการระดับใดท่ีควรมีหน้าท่ีย่ืนบัญชีทรัพย์สินและหน้ีสินต่อ คณะกรรมการปอ้ งกันและปราบปรามการทุจริตแหง่ ชาติและต้องกาหนดใหม้ ีการเปิดเผยใหส้ าธารณะรบั ทราบ ด้วย เพ่ือให้มีการตรวจสอบมากยิ่งข้ึน และก็ควรกาหนดให้กรรมการในองค์กรอิสระก็ต้องมีหน้าท่ียื่นบัญชี ทรัพย์สินและหน้ีสินโดยต้องกาหนดให้สภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้ตรวจสอบ เพราะกลไกสมาชิกวุฒิสภาปัจจุบัน มที ่ีมาไมเ่ หมาะสม นอกจากนี้ การที่มาตรา ๒๓๕ ของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน กาหนดให้ศาลฎีกาพิจารณา วนิ ิจฉัยการกระทาทีเ่ ป็นการฝ่าฝนื หรือไมป่ ฏิบัติตามมาตรฐานทางจริยธรรมอย่างรา้ ยแรงนั้น เห็นว่าเป็นเรือ่ งที่ ไม่เหมาะสม เพราะโดยปกติศาลฎีกาไม่ได้เป็นองค์กรที่ทาหน้าท่ีในการวินิจฉัยเกี่ยวกับจริยธรรม เวลาผู้พิพากษารวมทั้งผู้พิพากษาศาลฎีกากระทาผิดจริยธรรมก็เป็นหน้าที่ของคณะกรรมตุลาการศาลยุติธรรม พจิ ารณาและวนิ ิจฉัย บทสรุป จากการอภิปรายของคณะอนุกรรมาธิการศึกษาวิเคราะห์บทบัญญัติรัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติ ประกอบรัฐธรรมนูญ และกฎหมายอื่น น้ัน รฐั ธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ หมวด ๑๒ องค์กรอิสระ ซึ่งประกอบด้วยบทบัญญัติมาตรา ๒๑๕ ถึงมาตรา ๒๔๗ นั้น มีผู้ให้ความเห็นถึงประเด็นปัญหา และขอ้ เสนอแนะ ดังน้ี ๑. ประเด็นเกี่ยวกบั คณุ สมบัติและกรรมการสรรหากรรมการในองค์กรอสิ ระ ๑.๑ ประเดน็ ปัญหา ที่มาของคณะกรรมการสรรหาองค์กรอิสระขาดความเป็นอิสระ และการกาหนด คุณสมบตั ขิ องคณะกรรมการสรรหาฯ ดังกลา่ วไมเ่ หมาะสม
๙๕ ๑.๒ ขอ้ เสนอแนะ แนวทางท่ีหน่ึง๗๕ : กาหนดองค์ประกอบของคณะกรรมการสรรหาให้มีรูปแบบเดียวกับ ที่เคยบญั ญัตใิ นรฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจักรไทย พทุ ธศกั ราช ๒๕๔๐ แนวทางทส่ี อง๗๖ : คณะกรรมการสรรหาองคก์ รอสิ ระไม่ควรมที ี่มาจากฝ่ายตุลาการ ๒. ประเดน็ เกย่ี วกบั คณะกรรมการการเลือกตั้ง ๒.๑ ประเดน็ ปญั หา ๑) รัฐธรรมนูญกาหนดให้คณะกรรมการการเลือกตั้งสามารถเพิกถอนสิทธิสมัคร รับเลือกตั้งเป็นการช่ัวคราวได้ซึ่งเหมือนเป็นการใช้อานาจตุลาการ ส่งผลให้อาจมีการใช้เป็นเครื่องมือ เพอื่ กล่นั แกล้งได้ ๒) ควรจะใหค้ ณะกรรมการการเลือกตง้ั ทาหน้าที่จัดการเลือกตง้ั ต่อไปหรือไม่ ๒.๒ ข้อเสนอแนะ ๑) ไม่ควรให้คณะกรรมการการเลือกตั้งมีอานาจเพิกถอนสิทธิสมัครรับเลือกตั้งเป็นการ ช่วั คราว๗๗ ๒) ควรมีการทบทวนการปฏิบัตหิ น้าท่ีของคณะกรรมการการเลอื กต้ัง ซ่ึงอาจนาไปสู่การ พจิ ารณาถึงความจาเป็นการมีคณะกรรมการการเลือกต้ัง๗๘ ๓. ประเดน็ เก่ียวกับผ้ตู รวจการแผ่นดิน ๓.๑ ประเดน็ ปญั หา โครงสรา้ งและหน้าท่ีอานาจของผู้ตรวจการแผ่นดินในรฐั ธรรมนูญมคี วามไม่เหมาะสม ๓.๒ ข้อเสนอแนะ ควรกลับไปใช้รูปแบบ “ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา” ตามรัฐธรรมนูญแห่ง ราชอาณาจักรไทย พุทธศกั ราช ๒๕๔๐๗๙ ๔. ประเดน็ เก่ยี วกับคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจรติ แหง่ ชาติ ๔.๑ ประเด็นปัญหา ๑) ขาดการกาหนดให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการตรวจสอบและถอดถอนกรรมการ ในองค์กรอสิ ระ ๒) การกาหนดเรือ่ งการย่นื บญั ชที รพั ย์สินและหน้ีสนิ มีความไม่เหมาะสม ๓) การใหศ้ าลฎกี าเปน็ ผ้วู นิ ิจฉยั เก่ียวกบั จรยิ ธรรมมคี วามไมเ่ หมาะสม ๗๕ ความเห็นของรองศาสตราจารยส์ มชัย ศรสี ทุ ธยิ ากร ๗๖ ความเห็นของนายนิกร จานง และรองศาสตราจารยช์ ศู กั ดิ์ ศิรินลิ ๗๗ ความเหน็ ของรองศาสตราจารย์ชศู ักดิ์ ศริ ินลิ และนายประยทุ ธ์ ศริ ิพานิชย์ ๗๘ ความเหน็ ของนายเทพไท เสนพงศ์ และนายพงศ์เทพ เทพกาญจนา ๗๙ ความเหน็ ของนายนกิ ร จานง และนายยนื หยัด ใจสมุทร
๙๖ ๔.๒ ขอ้ เสนอแนะ ๑) ควรกาหนดให้ประชาชนมีส่วนร่วมตรวจสอบและถอดถอนกรรมการในองค์กร อสิ ระ๘๐ ๒) ควรกาหนดให้ข้าราชการระดับสูงและกรรมการในองค์กรอิสระจะต้องย่ืนบัญชี ทรัพย์สินและหน้ีสนิ และจะต้องเปดิ เผยให้สาธารณชนทราบด้วย๘๑ ๓) ไม่ควรบญั ญัตใิ ห้ศาลฎกี าทาหนา้ ทวี่ ินจิ ฉัยเกยี่ วกับจริยธรรม๘๒ ๘๐ ความเหน็ ของรองศาสตราจารยช์ ศู กั ด์ิ ศิรินลิ ๘๑ ความเหน็ ของรองศาสตราจารย์ชศู กั ด์ิ ศริ ินิล และนายพงศเ์ ทพ เทพกาญจนา ๘๒ ความเห็นของนายพงศ์เทพ เทพกาญจนา
๙๗ ส่วนที่ ๑๒ ผลการพจิ ารณาศกึ ษา หมวด ๑๓ องคก์ รอยั การ คณะอนุกรรมาธิการได้พิจารณาศึกษาวิเคราะห์บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พทุ ธศักราช ๒๕๖๐ ในหมวด ๑๓ องค์กรอยั การ ไมพ่ บประเดน็ ปญั หา
๙๘ สว่ นที่ ๑๓ ผลการพิจารณาศกึ ษา หมวด ๑๔ การปกครองสว่ นท้องถิ่น ท่ีประชุมคณะอนุกรรมาธิการฯ ได้อภิปรายแสดงความเห็นเกี่ยวกับประเด็นการแก้ไขเพ่ิมเติม รฐั ธรรมนญู หมวด ๑๔ การปกครองส่วนท้องถิ่น โดยมสี าระสาคัญ ดังน้ี ๑. ประเด็นเก่ยี วกับเจตนารมณ์ในการกระจายอานาจตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พทุ ธศักราช ๒๕๖๐ ความเห็นของรองศาสตราจารย์รงค์ บญุ สวยขวัญ อนกุ รรมาธิการ แมว้ า่ จะไม่มกี ารบัญญัติคาว่า “กระจายอานาจ” แต่การบัญญัติถงึ “หลักการปกครองตนเอง” ก็ถือเป็นหลักที่สาคัญและย่ิงใหญ่ แต่ก็เห็นว่า ถ้าหากพิจารณารัฐธรรมนูญทั้งฉบับแล้ว ก็ไม่มีการบัญญัติ อยา่ งเป็นรูปธรรม ว่าจะตอ้ งดาเนนิ การอย่างไร จงึ กลายเปน็ ว่า ไม่เห็นเจตนารมณ์ในการสนบั สนุนการปกครอง ส่วนทอ้ งถิ่นหรอื การกระจายอานาจเชน่ กัน จึงควรมกี ารบัญญตั ถิ งึ บทบาทท่ชี ดั เจนกว่าน้ี ความเหน็ ของรองศาสตราจารยส์ มชยั ศรีสุทธิยากร รองประธานคณะอนุกรรมาธิการ เมื่อพจิ ารณาบทบญั ญัตใิ นรฐั ธรรมนูญประกอบกบั ข้อเท็จจริงท่ีเกิดขึ้นในปัจจุบันแล้ว พบว่ายัง ไม่เห็นเจตนารมณ์ในการกระจายอานาจผ่านความ “กระตือรือร้น” ในการจัดการเลือกต้ังในองค์กรปกครอง ส่วนท้องถ่ิน ความเหน็ ของนายนกิ ร จานง เลขานุการคณะอนกุ รรมาธิการ มาตรา ๒๔๙ วรรคแรก ในหมวดท่ี ๑๔ ว่าดว้ ยการปกครองสว่ นทอ้ งถิ่น บญั ญตั ิว่า “ภายใต้บังคับมาตรา ๑ ให้มีการจัดการปกครองส่วนท้องถิ่นตามหลักแห่งการปกครอง ตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถ่ิน ทั้งนี้ ตามวิธีการและรูปแบบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ท่กี ฎหมายบัญญตั ิ” ซ่ึงการบัญญัติในลักษณะดังกล่าวเหมือนการบัญญัติในลักษณะ “ผู้มีอานาจ” คือ อานาจ การปกครองส่วนท้องถ่ินอยู่ท่ีส่วนกลาง และให้ส่วนกลางจัดการปกครองส่วนท้องถ่ิน ในขณะที่ถ้าหาก เปรียบเทยี บกบั รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พทุ ธศักราช ๒๕๔๐ ซงึ่ บัญญตั ใิ นมาตรา ๒๘๑ วรรคแรก วา่ “ภายใต้บังคับมาตรา ๑ รัฐจะต้องให้ความเป็นอิสระแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ตามหลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถ่ิน และส่งเสริมให้องค์กรปกครอง ส่วนท้องถ่ินเป็นหน่วยงานหลักในการจัดทาบริการสาธารณะ และมีส่วนร่วมในการตัดสินใจแก้ไขปัญหา ในพืน้ ที่” ซ่ึงเร่ิมจากคาว่า “เป็นอิสระ” ของประชาชนก่อน หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ การกระจาย อานาจในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มีลักษณะ “Bottom-up” ในขณะที่การกระจายอานาจในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน นั้น มีลักษณะ “Top-down” นอกจากน้ี ถ้าหากอ่านรัฐธรรมนูญท้งั ฉบับแล้ว ก็ไม่ปรากฏคาว่า “กระจายอานาจ” ในรัฐธรรมนญู เลย ทาให้สะท้อนใหเ้ ห็นวา่ รัฐธรรมนญู ไม่ได้มเี จตนารมณท์ แี่ ทจ้ รงิ ในการกระจายอานาจ
๙๙ ๒. ประเดน็ เก่ียวกบั การบญั ญตั ิกรอบและขน้ั ตอนในการกระจายอานาจ ความเห็นของนายพงศ์เทพ เทพกาญจนา ทีป่ รกึ ษาคณะอนุกรรมาธิการ ควรมีการพิจารณาเร่ืองการให้สิทธิประชาชนในการมีส่วนร่วมตัดสินใจเรื่องต่าง ๆ ในองค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นของตนเองได้โดยตรง เน่ืองจากปัจจุบันมีเทคโนโลยีที่สามารถสนับสนุนการดาเนินการ ในเร่ืองนีไ้ ด้ และเห็นวา่ ประเดน็ นี้เปน็ ประโยชน์ เพราะการปกครองสว่ นทอ้ งถิ่นเป็นรากฐานของประชาธิปไตย ความเหน็ ของรองศาสตราจารย์รงค์ บญุ สวยขวญั อนุกรรมาธกิ าร ต้องบัญญัติเร่ืองหลักการความเป็นอิสระในการจัดการบริการสาธารณะ แต่ขณะเดียวกัน ก็ตอ้ งมีบทบัญญัติขยายสาระสาคัญของคุณภาพของการบรกิ ารสาธารณะด้วย และหลักการภาษี น่นั คือ จะตอ้ ง บญั ญตั ิเรอื่ งอานาจในการจดั เก็บรายได้ใหช้ ัดเจน ซึง่ จะทาให้องค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถิ่นเขม้ แขง็ ในการกระจาย อานาจทางเศรษฐกิจ และท้องถ่ินจะอยูใ่ นภาวะท่ีตอ้ งพึง่ พาราชการส่วนกลางน้อยลง ความเหน็ ของรองศาสตราจารย์สมชยั ศรีสุทธยิ ากร รองประธานคณะอนกุ รรมาธกิ าร ในกรณีทร่ี ัฐธรรมนูญไมเ่ ขียนกรอบชัดเจนเชน่ น้ี ทาให้กฎหมายหลักทีใ่ ช้ในการกระจายอานาจ เป็น “กฎหมายลูก” คอื พระราชบญั ญตั ติ ่าง ๆ ซ่งึ มากาหนดกรอบและระยะเวลาในการดาเนินการเพอื่ กระจาย อานาจ และเม่ือไม่สามารถดาเนินการได้ทัน ก็จะขยายไปทุกครั้ง ส่งผลให้การกระจายอานาจในทางปฏิบัติไม่ ก้าวหน้าเทา่ ท่คี วร มองว่าหัวใจของบทบัญญัติในเร่ืองการปกครองส่วนท้องถิ่น คือ การกระจายอานาจ การกากับดแู ลโดยประชาชน และการมสี ่วนร่วม ดงั น้ัน หนงึ่ ต้องบญั ญัติเร่ืองการแบง่ ภารกจิ ระหว่างส่วนกลาง และส่วนท้องถิ่นให้ชัดเจน สอง จะต้องมีการบัญญัติเรื่องการกากับดูแลโดยประชาชน และการบัญญัติให้ ประชาชนมีส่วนร่วม โดยอย่างน้อยจะต้องกาหนดกรอบในเรื่องนี้ และมีการกาหนดหลักการไว้ ไม่ใช่กาหนด เพียง “...เปน็ ไปตามท่ีกฎหมายบัญญัติ” ความเหน็ ของนายทศพล เพ็งส้ม อนุกรรมาธกิ าร แม้จะมีกฎหมายให้อานาจองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นว่าสามารถจัดทาบริการสาธารณะได้ แต่ก็มักจะถูกตรวจสอบโดย สตง. ซึ่งในบางกรณีก็จะมาก้าวก่ายในการใช้ดุลพินิจ ท่ีสาคัญ ในเม่ือรัฐธรรมนูญ ไม่ได้เขียนกรอบอานาจไว้อย่างชัดเจน ก็จะถูก สตง. ตีความว่าไม่มีอานาจ ดังน้ัน ในส่วนนี้ ก็ควรมีการเขียน กรอบอานาจหน้าท่ีขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินให้ชัดเจน หรืออาจมีการกาหนดไว้ให้บัญญัติในกฎหมาย ระดับพระราชบัญญัติอย่างชัดเจนว่า ส่ิงใดองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินทาได้ สิ่งใดทาไม่ได้ เพื่อให้การปฏิบัติ หนา้ ท่ีชัดเจนขน้ึ ความเห็นของรองศาสตราจารย์โภคิน พลกลุ ทป่ี รึกษาคณะอนกุ รรมาธกิ าร ควรมีการกาหนดอย่างชัดเจนเรื่องกรอบในการกระจายอานาจ ว่าขั้นต่าแล้ว รัฐต้อง ดาเนินการอย่างไรบ้าง และจะต้องบัญญัติอย่างชัดเจนถึงการออกแบบในการกระจายอานาจ ว่าจะนาไปสู่ อะไรบ้าง และราชการส่วนกลางจะต้องจากัดการกากับดแู ลแค่ไหน เพยี งไร ควรบัญญัติให้ชัดเจนในเร่ืองเงินอุดหนุนสาหรับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยต้องกาหนด ให้ชดั เจนว่าต้องเป็นสดั สว่ นเท่าไหร่ เมื่อมีการบัญญัติให้ภารกิจบางประการต้องกระจายลงสู่การปกครองส่วนท้องถ่ินแล้ว กจ็ ะต้องลดบคุ ลากรของคนส่วนกลาง แต่เพ่มิ บคุ ลากรขององค์กรปกครองส่วนท้องถนิ่ ซงึ่ ประเด็นน้ีก็ควรมีการ บญั ญตั ิกรอบเก่ียวกับบุคลากรเพื่อให้สอดคลอ้ งกับภารกจิ ไวด้ ว้ ย
๑๐๐ ความเหน็ ของนายนิกร จานง เลขานุการคณะอนกุ รรมาธกิ าร ถา้ หากเปรียบเทียบกับรัฐธรรมนูญแหง่ ราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ และ รัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ แล้ว จะเห็นได้ว่ารัฐธรรมนูญท้ังสองฉบับมีการกาหนดข้ันตอน ในการกระจายอานาจไว้ เช่น มาตรา ๒๘๓ ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ ซ่งึ กาหนดให้ต้องมี ดงั น้ี - กฎหมายกาหนดแผนและข้ันตอนการกระจายอานาจ เพ่อื กาหนดการแบง่ อานาจและหน้าที่ - กฎหมายรายได้ท้องถ่ิน เพื่อกาหนดอานาจหน้าที่ในการจัดเก็บภาษีและรายได้อ่ืนของ องคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ ทสี่ าคัญ ในรัฐธรรมนูญฯ ฉบับดังกล่าวยังกาหนดกรอบหน้าที่ขององค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถ่ิน โดยจะต้องมีอานาจหนา้ ที่โดยท่ัวไปในการดูแลและจัดทาบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของคนในท้องถ่ินด้วย แต่ถ้าหากพิจารณาในรัฐธรรมนูญฯ ๒๕๖๐ แล้ว จะพบว่าไม่มีการบัญญัติข้ันตอน แผน หรือกรอบในการ กระจายอานาจ และไมม่ กี ารบญั ญตั วิ ่าจะต้องมีการออกกฎหมายอะไรเพ่ือดาเนินการกระจายอานาจต่อ ดังน้ัน ควรจะต้องมีการบัญญัติเกี่ยวกับบทบาทของรัฐส่วนกลางในการลดความเหล่ือมล้า ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละแห่งด้วย โดยจะต้องกาหนดกลไกโดยเฉพาะอย่างยิ่งกลไกเกี่ยวกับ งบประมาณท่เี ปน็ รูปธรรม ๓. ประเด็นเกี่ยวกับการบัญญัติท่ีมาของฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติในองค์กรปกครอง ส่วนทอ้ งถนิ่ และการตรวจสอบการใช้อานาจ ความเหน็ ของนายนิกร จานง เลขานุการคณะอนกุ รรมาธิการ ในประเด็นดังกล่าวนี้ รัฐธรรมนญู แห่งราชอาณาจกั รไทย พุทธศกั ราช ๒๕๔๐ และรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทยแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ จะบัญญัติเพียงว่าสภาท้องถิ่นและ คณะผู้บริหารท้องถ่ินจะมีท่ีมาอย่างไร และจะมีวาระกี่ปี แต่ในรัฐธรรมนูญฯ ๒๕๖๐ กลับมีการบัญญัติเน้นย้า ให้ หลักเกณฑ์และวิธีการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถ่ินให้ “คานึงถึงเจตนารมณ์ในการป้องกันและปราบปราม การทุจริตตามแนวทางท่ีบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญน้ีด้วย” ซ่ึงเปรียบเสมือนกับการไม่ไว้วางใจการปกครอง ส่วนทอ้ งถนิ่ ทง้ั ที่บทบญั ญตั เิ ก่ยี วกบั การปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ น้ี กม็ ีกฎหมายอน่ื บญั ญตั ิอยูแ่ ล้ว ความเหน็ ของนายพงศ์เทพ เทพกาญนา ทป่ี รกึ ษาคณะอนุกรรมาธกิ าร การตรวจสอบการใช้อานาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นน้ัน ควรจะมาจากประชาชน แต่ปัจจุบัน ถ้าหากพิจารณากฎหมายท่ีเกี่ยวข้องแล้ว พบว่าส่วนใหญ่กฎหมายจะกาหนดให้ราชการส่วนกลาง และส่วนภูมิภาค มีอานาจในการกากับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมากกว่าประชาชนในท้องถ่ินเอง เช่น ให้อานาจในการถอดถอน หรือย้าย ซงึ่ เม่ือรฐั ธรรมนูญฯ ไม่ได้กาหนดกรอบในเรื่องนี้เอาไว้ ทาให้กฎหมาย ท่ีจะบัญญัติเก่ียวกับเรื่องนี้จะบัญญัติอย่างไรก็ได้ หรืออาจไม่ได้บัญญัติให้อานาจเป็นของประชาชนก็ได้ ดังนั้น จึงควรกาหนดกรอบไว้ในรัฐธรรมนูญ ว่าอย่างน้อย ประชาชนต้องมีส่วนร่วมในการถอดถอนผู้บริหารท้องถ่ิน ของตนเองได้ เพอื่ ใหป้ ระชาชนไดต้ รวจสอบและกากบั ดูแลอยา่ งใกล้ชิด
๑๐๑ ๔. ประเด็นที่เกี่ยวเน่ืองกับบทบัญญัติในหมวด ๓ สิทธิและเสรีภาพของปวงชนชาวไทย หมวด ๕ หนา้ ทขี่ องรฐั หมวด ๖ แนวนโยบายแห่งรัฐ และหมวด ๑๖ การปฏิรูปประเทศ ความเห็นของนายสหสั ชยั อนนั ตเมฆ ทป่ี รึกษาคณะอนุกรรมาธิการ ถ้าหากพิจารณารัฐธรรมนูญฯ ๒๕๖๐ แล้ว จะมีบางมาตรากล่าวถึงสิทธิชุมชน แต่ไม่มี กฎหมายลาดับรองบัญญัติไว้อย่างชัดเจน ก็ควรจะมีการออกกฎหมายท่ีรับรองการใช้สิทธิเหล่าน้ีด้วย ซึ่งการ ปกครองส่วนท้องถนิ่ น่าจะมีความใกลช้ ดิ กบั ชุมชนมากกว่าการปกครองในระดบั อื่น ความเหน็ ของนายไพบูลย์ นิตติ ะวัน ประธานคณะอนุกรรมาธกิ าร ในรัฐธรรมนูญฯ ๒๕๖๐ มีหมวดว่าด้วยการปฏิรูปประเทศด้านการเมืองซึ่งพูดถึงแต่การเมือง ระดับชาติ ดังน้ัน ในประเด็นเก่ียวกับการปกครองส่วนท้องถิ่นนี้ เพื่อให้การปกครองส่วนท้องถ่ินและการ กระจายอานาจได้รับการพัฒนาและสนับสนุน ก็ควรนาเร่ืองน้ีไปบัญญัติไว้ในหมวดท่ี ๑๖ ว่าด้วยการปฏิรูป ประเทศ ในสว่ นของการปฏิรูปประเทศด้านการเมืองดว้ ย ความเห็นของนายนิกร จานง เลขานกุ ารคณะอนกุ รรมาธิการ เมื่อพิจารณาจากบทบัญญัติในหมวดท่ี ๓ ว่าด้วยสิทธิเสรีภาพของชนชาวไทยแล้วนั้น พบว่า ในส่วนท่ีเก่ียวกับสิทธิทางการเมือง จะมีเพียงการใช้สิทธิผ่าน “พรรคการเมือง” เท่าน้ัน แต่ไม่ได้มีการบัญญัติ ถงึ สิทธิเกี่ยวกับการเมืองในระดบั ท้องถ่นิ เลย แต่ถ้าหากจะให้แก้ไขเพ่ิมเติมในหมวดที่ ๓ ซึง่ ไม่เคยมีการบัญญัติ เช่นนี้มาก่อน ก็อาจจะยุ่งยาก จึงควรนาประเด็นเกี่ยวกับสิทธิของประชาชนทเ่ี กีย่ วกบั การเมืองในระดับท้องถ่ิน มาบัญญัติไวใ้ นหมวดที่ ๑๔ ว่าดว้ ยการปกครองส่วนท้องถ่นิ นด้ี ้วย นอกจากน้ี ถ้าหากพิจารณาในหมวดท่ี ๖ แนวนโยบายพ้ืนฐานแห่งรัฐ ซ่ึงในแนวนโยบายแห่ง รัฐในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ จะมีการบัญญัติในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการปกครองส่วนท้องถิ่น และการกระจายอานาจ ไว้ด้วย แต่ในรัฐธรรมนูญฯ ๒๕๖๐ ไม่ได้บัญญัติไว้ อีกทั้งในรัฐธรรมนูญฯ ๒๕๖๐ ก็มีหมวดท่ีว่าด้วยหน้าท่ี ของรัฐซึ่งเป็นบทบัญญัติท่ีให้รัฐ “ต้อง” ทา แต่ถ้าหากนาเอาเรื่องการปกครองส่วนท้องถิ่นไปบัญญัติในส่วนน้ี ก็อาจเกิดปัญหาประชาชนฟ้องรัฐได้ ทาให้เห็นว่า ถ้าหากนาไปใส่ไว้ในหมวดว่าด้วยแนวนโยบายแห่งรัฐ ซึ่งกาหนดให้รัฐ “พึง” ทา ก็ดูจะมีน้าหนักน้อยเกินไป แต่ถ้าหากนาไปใส่ในบทบัญญัติว่าด้วยหน้าที่แห่งรัฐ ที่กาหนดให้รัฐ “ต้อง” ทา ก็จะตึงเกินไป จึงควรนาเอาประเด็นเกี่ยวกับการปกครองส่วนท้องถ่ิน และการ กระจายอานาจ ที่เคยบัญญัติในแนวนโยบายพ้ืนฐานแห่งรัฐในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญฯ ๒๕๖๐ ในหมวดท่ี ๑๔ ว่าด้วยการปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ ๕. ประเดน็ เกยี่ วกบั โครงสร้างในการปกครองส่วนท้องถ่นิ การบรหิ าร และรายได้ ความเหน็ ของนายสหัสชัย อนนั ตเมฆ ท่ปี รกึ ษาคณะอนกุ รรมาธกิ าร ควรกาหนดเร่ืองการจัดเก็บภาษีให้สมดุล และจัดแบ่งพ้ืนท่ีการจัดเก็บภาษีไม่ให้ซ้าซ้อน และควรปรับปรุงเรื่องการกระจายภารกิจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและส่วนกลางไม่ให้ซ้าซ้อนกัน ไมใ่ ช่เป็นการบรหิ ารจดั การแบบ “แตกกระจาย” เช่นบางภารกจิ มีท้ังสว่ นท้องถิ่น และภูมภิ าค
๑๐๒ ความเหน็ ของผู้ชว่ ยศาสตราจารย์วชิ ชุกร นาคธน ปัจจุบันเห็นว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีมากเกินไป เช่น องค์การบริหารส่วนตาบล ท้ังท่ีบางแห่งมีพื้นที่ในการดูแลน้อยมาก จึงควรมีการควบรวม และการปกครองส่วนภูมิภาคควรจะมีขนาด ลดลง บทสรุป จากการอภิปรายของคณะอนุกรรมาธิการศึกษาวิเคราะห์บทบัญญัติรัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติ ประกอบรัฐธรรมนูญ และกฎหมายอ่ืน นั้น รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พทุ ธศักราช ๒๕๖๐ หมวด ๑๔ การปกครองส่วนท้องถ่ิน ซ่ึงประกอบด้วยบทบัญญัติตั้งแต่มาตรา ๒๔๙ ถึงมาตรา ๒๕๔ น้ัน ได้มีการอภิปราย ถงึ ประเดน็ ปัญหา และขอ้ เสนอแนะ ดังน้ี ๑. ประเดน็ เก่ียวกับเจตนารมณก์ ารกระจายอานาจตามรฐั ธรรมนูญ (มาตรา ๒๔๙) มาตรา ๒๔๙ บัญญัตวิ ่า “ภายใต้บงั คับมาตรา ๑ ให้มีการจัดการปกครองส่วนท้องถิ่นตามหลักแหง่ การปกครองตนเอง ตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถ่ิน ทั้งน้ี ตามวิธีการและรูปแบบองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินที่กฎหมาย บัญญัติ การจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในรูปแบบใดให้คานึงถึงเจตนารมณ์ของประชาชน ในท้องถ่ินและความสามารถในการปกครองตนเองในด้านรายได้ จานวนและความหนาแน่นของประชากร และพ้นื ท่ที ีต่ อ้ งรบั ผิดชอบ ประกอบกัน” ๑.๑ ประเดน็ ปญั หา บทบัญญัติข้างต้นมีลักษณะเป็นนามธรรม และไม่สะท้อนให้เห็นเจตนารมณ์ที่แท้จริง ในการกระจายอานาจ ที่สาคัญ การใช้ถ้อยคาดังกล่าวยังมีลักษณะ “Top-down” มากกว่า “Bottom-up” ซ่ึงต่างจากรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พทุ ธศักราช ๒๕๕๐ ๑.๒ ขอ้ เสนอแนะ ควรแก้ไขบทบัญญัติดังกล่าวเพื่อให้สะท้อนถึงเจตนารมณ์ในการกระจายอานาจ ให้ชัดเจนย่ิงขึ้น๘๓ โดยอาจพิจารณาจากบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ ประกอบหรือเทียบเคยี งก็ได้๘๔ ๒. ประเดน็ ปัญหาเกย่ี วกับการกาหนดกรอบและขนั้ ตอนการกระจายอานาจ (มาตรา ๒๕๐) มาตรา ๒๕๐ บญั ญัติว่า “องค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ มีหน้าท่ีและอานาจดูแลและจดั ทาบริการสาธารณะและกิจกรรม สาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นตามหลักการพัฒนาอย่างยั่งยืน รวมท้ังส่งเสริมและสนับสนุน การจดั การศกึ ษาให้แกป่ ระชาชนในทอ้ งถิ่น ท้ังน้ี ตามทกี่ ฎหมายบญั ญตั ิ ๘๓ ความเหน็ ของรองศาสตราจารย์รงค์ บุญสวยขวญั และรองศาสตราจารยส์ มชยั ศรสี ทุ ธิยากร ๘๔ ความเหน็ ของนายนกิ ร จานง
๑๐๓ การจัดทาบริการสาธารณะและกิจกรรมสาธารณะใดท่ีสมควรให้เป็นหน้าท่ีและอานาจ โดยเฉพาะขององคก์ รปกครองส่วนท้องถ่ินแต่ละรูปแบบ หรอื ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถน่ิ เป็นหน่วยงานหลัก ในการดาเนนิ การใด ให้เป็นไปตามที่กฎหมายบญั ญัตซิ ่งึ ตอ้ งสอดคล้องกบั รายไดข้ ององค์กรปกครองส่วนทอ้ งถ่ิน ตามวรรคส่ี และกฎหมายดังกล่าวอย่างน้อยต้องมีบทบัญญัติเกี่ยวกับกลไกและขั้นตอนในการกระจายหน้าท่ี และอานาจ ตลอดจนงบประมาณและบุคลากรที่เกี่ยวกับหน้าที่และอานาจดังกล่าวของส่วนราชการให้แก่ องค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ ดว้ ย ในการจัดทาบริการสาธารณะหรือกิจกรรมสาธารณะใดท่ีเป็นหน้าที่และอานาจขององค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่น ถ้าการร่วมดาเนินการกับเอกชนหรือหน่วยงานของรัฐหรือการมอบหมายให้เอกชนหรือ หนว่ ยงานของรัฐดาเนนิ การ จะเป็นประโยชน์แก่ประชาชนในท้องถิ่นมากกว่าการที่องค์กรปกครองส่วนทอ้ งถิ่น จะดาเนินการเอง องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะร่วมหรือมอบหมายให้เอกชนหรือหน่วยงานของรัฐดาเนินการ นัน้ ก็ได้ รัฐต้องดาเนินการให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมรี ายได้ของตนเองโดยจัดระบบภาษีหรอื การ จัดสรรภาษีที่เหมาะสม รวมทั้งส่งเสริมและพัฒนาการหารายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน ทั้งน้ี เพื่อให้ สามารถดาเนินการตามวรรคหนึ่งไดอ้ ย่างเพยี งพอ ในระหว่างทีย่ ังไม่อาจดาเนินการได้ ให้รัฐจัดสรรงบประมาณ เพ่อื สนบั สนุนองคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ ไปพลางก่อน กฎหมายตามวรรคหน่ึงและกฎหมายท่ีเก่ียวกับการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ต้องให้องค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นมีอิสระในการบริหาร การจัดทาบริการสาธารณะ การส่งเสริมและสนับสนุนการจัด การศึกษา การเงินและการคลัง และการกากับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นซ่ึงต้องทาเพียงเท่าท่ีจาเป็น เพื่อการคุ้มครองประโยชน์ของประชาชนในท้องถ่ินหรือประโยชน์ของประเทศเป็นส่วนรวม การป้องกัน การทุจริต และการใช้จ่ายเงินอย่างมีประสิทธิภาพ โดยคานึงถึงความเหมาะสมและความแตกต่างขององค์กร ปกครองส่วนท้องถ่ินแต่ละรูปแบบ และต้องมีบทบัญญัติเก่ียวกับการป้องกันการขัดกันแห่งผลประโยชน์ และการป้องกันการกา้ วก่ายการปฏบิ ตั หิ นา้ ทขี่ องข้าราชการส่วนท้องถิน่ ด้วย” ๒.๑ ประเด็นปญั หา ๑) รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันไม่ได้มีการบัญญัติเร่ืองการกาหนดให้มีกฎหมายและ กรอบการกระจายอานาจทชี่ ัดเจนเหมอื นอย่างในรัฐธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศักราช ๒๕๔๐ ๒) ขาดการบัญญัติเรื่องการให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการปกครองส่วนท้องถิ่น และไมบ่ ญั ญัตเิ รอ่ื งการกากบั ดูแลโดยประชาชนไว้ ๒.๒ ขอ้ เสนอแนะ ๑) ควรมีการบัญญัติขยายสาระสาคัญเก่ียวกับกรอบการกระจายอานาจในการปกครอง ส่วนท้องถ่ินให้ชัดเจนว่าขั้นต่าจะต้องมีการดาเนินการอย่างไร ซ่ึงอาจมีการกาหนดเรื่องกรอบและข้ันตอน การกระจายอานาจให้ชัดเจน ตลอดจนควรมกี ารกาหนดกรอบเก่ียวกับบคุ ลากรให้ชัดเจนดว้ ย๘๕ ๒) ควรมีการกาหนดเร่ืองการมีส่วนร่วมของประชาชนในการปกครองส่วนท้องถิ่น ใหช้ ดั เจน๘๖ ๘๕ ความเห็นของนายนกิ ร จานง, นายทศพล เพง็ ส้ม, รองศาสตราจารย์สมชยั ศรสี ทุ ธยิ ากร และรองศาสตราจารยโ์ ภคนิ พลกลุ ๘๖ความเหน็ ของนายพงศเ์ ทพ เทพกาญจนา และรองศาสตราจารยส์ มชยั ศรีสทุ ธิยากร
๑๐๔ ๓. ประเด็นเก่ียวกับการบัญญัติที่มาของฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติในองค์กรปกครอง สว่ นท้องถน่ิ (มาตรา ๒๕๒) มาตรา ๒๕๒ บัญญตั ิวา่ “สมาชกิ สภาทอ้ งถน่ิ ตอ้ งมาจากการเลอื กต้ัง ผู้บริหารท้องถ่ินให้มาจากการเลือกตั้งหรือมาจากความเห็นชอบของสภาท้องถิ่นหรือในกรณี องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ จะให้มาโดยวิธีอ่ืนก็ได้ แต่ต้องคานึงถึงการมีส่วนร่วมของประชาชน ดว้ ย ทงั้ น้ี ตามทก่ี ฎหมายบญั ญตั ิ คณุ สมบตั ขิ องผู้มีสิทธเิ ลือกตั้งและผ้มู ีสิทธสิ มัครรับเลือกต้ัง และหลักเกณฑแ์ ละวิธกี ารเลือกต้ัง สมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถ่ิน ให้เป็นไปตามท่ีกฎหมายบัญญัติ ซ่ึงต้องคานึงถึงเจตนารมณ์ในการ ปอ้ งกันและปราบปรามการทจุ รติ ตามแนวทางทบี่ ญั ญัติไว้ในรฐั ธรรมนญู ด้วย” ๓.๑ ประเด็นปญั หา ๑) การบัญญัติในมาตรา ๒๕๒ วรรคสาม เป็นการบัญญัติท่ีเสมือนไม่ไว้วางใจผู้บริหาร ในองค์กรปกครองส่วนท้องถน่ิ ๒) ขาดการบัญญัติให้ประชาชนมีอานาจตรวจสอบการใช้อานาจขององค์กรปกครอง สว่ นทอ้ งถน่ิ ๓.๒ ขอ้ เสนอแนะ ๑) ไม่จาเป็นต้องบญั ญัตมิ าตรา ๒๕๒ วรรคสาม เน่ืองจากกฎหมายทเ่ี กีย่ วกบั การปอ้ งกัน และปราบปรามการทจุ ริตกม็ บี ทบัญญัตเิ ชน่ นอ้ี ยูแ่ ล้ว๘๗ ๒) ควรเพิ่มเร่ืองการให้อานาจประชาชนเข้าไปตรวจสอบการใช้อานาจขององค์กร ปกครองสว่ นทอ้ งถิ่นได้ เช่น การใหอ้ านาจประชาชนถอดถอนผบู้ รหิ ารท้องถนิ่ ของตนเองได้๘๘ ๔. ประเดน็ ขอ้ เสนอแนะเพ่มิ เติมทเี่ กีย่ วเนื่องกับการบัญญัติเรอ่ื งการปกครองส่วนท้องถิ่น ๑) ควรมีการบัญญัติรับรองเร่ืองการใช้สิทธิชุมชนให้ชัดเจน ซึ่งเห็นว่าองค์กรปกครอง ส่วนทอ้ งถนิ่ นา่ จะมีความใกล้ชดิ กับชุมชนมากกว่าการปกครองในระดบั อืน่ ๘๙ ๒) ควรมีการนาเรือ่ งการปกครองส่วนท้องถ่ินไปบัญญัติในหมวด ๑๖ การปฏริ ปู ประเทศดว้ ย๙๐ ๓) ควรนาบทบัญญัติเรื่องการปกครองส่วนท้องถ่ินและการกระจายอานาจที่เคยบัญญัติ ในแนวนโยบายพ้ืนฐานแห่งรัฐในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ และ รัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจกั รไทย พุทธศกั ราช ๒๕๕๐ มาบญั ญตั ิในหมวด ๑๔ การปกครองสว่ นทอ้ งถิน่ ด้วย๙๑ ๘๗ ความเห็นของนายนิกร จานง ๘๘ ความเห็นของนายพงศ์เทพ เทพกาญจนา ๘๙ ความเหน็ ของนายสหสั ชัย อนนั ตเมฆ ๙๐ ความเหน็ ของนายไพบลู ย์ นติ ิตะวัน ๙๑ ความเห็นของนายนิกร จานง
๑๐๕ ส่วนที่ ๑๔ ผลการพิจารณาศึกษา หมวด ๑๕ การแกไ้ ขเพมิ่ เติมรฐั ธรรมนูญ จากการอภิปรายของคณะอนุกรรมาธิการฯ น้ัน รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ หมวด ๑๕ การแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญ ประกอบด้วยบทบัญญัติ ๒ มาตรา ได้แก่ มาตรา ๒๕๕ ซึ่งกาหนดข้อห้ามในการแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญ และมาตรา ๒๕๖ ซึ่งบัญญัติกระบวนการแก้ไขเพ่ิมเติม รัฐธรรมนูญ ทั้งนี้ ประเด็นเก่ียวกับมาตรา ๒๕๕ นั้น ท่ีประชุมคณะอนุกรรมาธิการได้พิจารณาแล้วเห็นว่า ไม่มีประเด็นต้องพิจารณา ส่วนประเด็นหลักท่ีมีการอภิปราย คือ การแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญเพื่อต้ังสภา ร่างรัฐธรรมนูญ (สสร.) ที่จะทาหน้าที่ยกร่างรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับ และประเด็นเก่ียวกับการแก้ ไข กระบวนการแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญในมาตรา ๒๕๖ โดยอนุกรรมาธิการฯ และที่ปรึกษาอนุกรรมาธิการฯ แตล่ ะท่าน ไดอ้ ภิปรายในประเด็นต่าง ๆ ดงั น้ี ๑. ความเห็นของนายไพบลู ย์ นิติตะวนั ประธานคณะอนุกรรมาธิการ การแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญไม่ว่าจะเป็นการตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญเพ่ือยกร่างรัฐธรรมนู ญ ฉบับใหม่ หรือการแก้ไขกระบวนการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนญู เพ่อื ให้การแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนญู ทาได้งา่ ยข้ึน ก็อาจมีปัญหาอุปสรรค เนื่องจากจะต้องทาประชามติและเลือกตั้งสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ เสียงบประมาณ แผ่นดินเป็นจานวนมากถึง ๑๐,๐๐๐ ล้านบาท หรือ ๓,๐๐๐ ล้านบาทแล้วแต่กรณี ซึ่งจะต้องถูกประชาชน วพิ ากษว์ ิจารณก์ ารใชเ้ งินจานวนดังกล่าว และต้องใช้เวลาในการดาเนนิ การยาวนาน รวมทั้งการจัดทาประชามติ แต่ละคร้งั อาจจะผา่ นหรือไมผ่ ่านซ่งึ ไม่อาจคาดเดาได้ จึงเห็นควรให้แก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญตามกระบวนการท่ีรัฐธรรมนูญมาตรา ๒๕๖ บญั ญัติไว้ เป็นรายมาตรา แต่ควรยกเว้นส่วนท่ีเป็นไปตามรัฐธรรมนูญมาตรา ๒๕๖ (๘) ซึ่งบัญญัติให้ในกรณีร่างรัฐธรรมนูญ แก้ไขเพ่ิมเติมเป็นการแก้ไขเพิ่มเติมหมวด ๑ บททั่วไป หมวด ๒ พระมหากษัตริย์ หรือหมวด ๑๕ การแก้ไข เพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญ หรือเร่ืองท่ีเกี่ยวกับคุณสมบัติหรือลักษณะต้องห้ามของผู้ดารงตาแหน่งต่าง ๆ ตามรัฐธรรมนูญ หรือเรื่องที่เก่ียวกับหน้าท่ีหรืออานาจของศาลหรือองค์กรอิสระ หรือเรื่องท่ีทาให้ศาล หรือองค์กรอิสระไม่อาจปฏิบัติตามหน้าท่ีหรืออานาจได้ จะต้องดาเนินการจัดให้มีการออกเสียงประชามติ และเห็นว่าการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในส่วนของบทเฉพาะกาล แม้จะเป็นรายมาตราที่ไม่ต้องทาประชามติ แต่เช่ือว่าสมาชิกวุฒิสภาท่ีมาตามบทเฉพาะกาลซึ่งมีวาระการดารงตาแหน่ง ๕ ปี จะไม่เห็นชอบญัตติแก้ไข เพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญในส่วนบทเฉพาะกาลน้ัน โดยมีรายละเอียดปัญหาและอุปสรรคเก่ียวกับข้อเสนอการแก้ไข รัฐธรรมนูญมาตรา ๒๕๖ ดังนี้ ประการที่หน่ึง : ปัญหาและอุปสรรคเก่ียวกับข้อเสนอการแก้ไขรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๕๖ เพื่อให้มีการจัดตง้ั สภาร่างรัฐธรรมนูญเพ่ือยกร่างรัฐธรรมนญู ใหม่ทั้งฉบับ ซ่งึ คาดว่าจะต้องจัดให้มีการออกเสียง ประชามติ จานวน ๒ คร้ัง แต่ละคร้ังจะใชง้ บประมาณ ๓,๐๐๐ ลา้ นบาท รวมใช้งบประมาณ ๖,๐๐๐ ล้านบาท และเลือกตั้งสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญอีก ๑ ครั้ง ใช้งบประมาณ ๔,๐๐๐ ล้านบาท ดังน้ันการจัดทา ร่างรัฐธรรมนูญใหม่จะใช้งบประมาณรวมไม่น้อยกว่า ๑๐,๐๐๐ ล้านบาท ซ่ึงจะ ต้องถูกประชาชน วพิ ากษ์วิจารณก์ ารใช้เงนิ จานวนดงั กล่าว และตอ้ งใชเ้ วลาในการดาเนินการยาวนาน รวมทงั้ การจัดทาประชามติ แตล่ ะครง้ั อาจจะผ่านหรือไมผ่ ่านซึ่งไม่อาจคาดเดาได้ โดยมีข้อมลู และเหตุผลอื่นประกอบ ๓ ประการ ดังน้ี
๑๐๖ (๑) การจัดตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญนั้น ได้เคยมีคาวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญท่ี ๑๘-๒๒/๒๕๕๕ ซึ่งวินิจฉัยในประเด็นที่สอง เร่ืองการแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ว่าสามารถแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา ๒๙๑ ให้มีการจัดต้ังสภาร่างรัฐธรรมนูญเพ่ือยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ (หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ ยกเลิกรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐) ได้หรือไม่ ซ่ึงศาลรัฐธรรมนูญได้มีคาวินิจฉัย ดังนี้ “...มีประเด็นพิจารณาว่า การแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๒๙๑ จะนาไปสู่การแก้ไขบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ทั้งฉบับได้หรือไม่น้ัน เห็นว่าอานาจในการก่อต้ังองค์กรสูงสุด ทางการเมืองหรืออานาจสถาปนารัฐธรรมนูญ เป็นอานาจของประชาชนอันเป็นที่มาโดยตรงในการกาเนิด รัฐธรรมนูญ โดยถือว่ามีอานาจเหนือรัฐธรรมนูญท่ีก่อต้ังระบบกฎหมายและองค์กรท้ังหลายในการใช้อานาจ ทางการเมืองการปกครอง เมื่อองคก์ รท่ีถูกจดั ตัง้ มเี พียงอานาจตามทีร่ ัฐธรรมนญู ให้ไว้ และอยภู่ ายใต้รฐั ธรรมนูญ จึงเป็นไปไม่ได้ที่จะให้องค์กรน้ันใช้อานาจที่ได้รับมอบมาจากรัฐธรรมนูญน้ันเองกลับ ไปแก้รัฐธรรมนูญเหมือน การใช้อานาจแก้ไขกฎหมายธรรมดา สาหรับประเทศไทยเป็นประเทศท่ีปกครองด้วยระบอบประชาธิปไตย อันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข เป็นประเทศท่ีใช้ระบบประมวลกฎหมายท่ียึดหลักความเป็นกฎหมาย สูงสุดของรัฐธรรมนูญท่ีรัฐธรรมนูญจะต้องกาหนดวิธีการหรือกระบวนกา รแก้ไขเปลี่ยนแปลงรัฐธรรมนูญ ไว้เป็นพิเศษแตกต่างจากกฎหมายโดยทั่วไปการตรารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ เป็นกระบวนการที่ได้ผ่านการลงประชามติโดยตรงของประชาชนผู้เป็นเจ้าของอานาจอธิปไตย ประชาชน จึงเป็นผู้สถาปนารัฐธรรมนูญ ดังน้ัน การแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๒๙๑ แม้จะเป็นอานาจของรัฐสภาก็ตาม แต่การแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญโดยยกร่างรัฐธรรมนูญใหม่ ทงั้ ฉบบั ยังไมส่ อดคล้องกับเจตนารมณ์ของรฐั ธรรมนูญแห่งราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศักราช ๒๕๕๐ ไดม้ าโดยการ ลงประชามติของประชาชน ก็ควรจะได้ให้ประชาชนผู้มีอานาจสถาปนารัฐธรรมนูญได้ลงประชามติเสียก่อนว่า สมควรจะมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ หรือรฐั สภาจะใชอ้ านาจในการแกไ้ ขเพม่ิ เตมิ รัฐธรรมนญู เปน็ รายมาตรา ก็เป็นความเหมาะสมและเป็นอานาจของรัฐสภาที่จะดาเนินการดังกล่าวน้ีได้ ซึ่งเป็นการสอดคล้องกับ เจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ.... ” ดังนั้น เม่ือพิจารณาจากแนวคาวินิจฉัยดังกล่าวข้างต้นแล้ว จะเห็นว่าถ้าหาก จะแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเพ่ือจัดตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญทาหน้าท่ียกร่างรัฐธรรมนูญใหม่ท้ังฉบับนั้น จงึ ต้องมีการทาประชามติถงึ ๒ คร้งั กลา่ วคือ ครั้งท่ี ๑ ตอ้ งทาประชามติตามรฐั ธรรมนญู แห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๖๐ มาตรา ๒๕๖ (๘) เม่ือมีการยกร่างรัฐธรรมนูญใหม่และผ่านการพิจารณาของรัฐสภาแล้ว การทาครั้งที่ ๒ เพื่อเลือกตั้งสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญที่จะต้องมีท่ีมาจากการเลือกตั้งของประชาชน และการทาประชามติครง้ั ที่ ๒ เมื่อจัดทารา่ งรฐั ธรรมนญู เรียบรอ้ ยแลว้ ก็จะตอ้ งมีการออกเสียงประชามตอิ กี ครั้ง รวมแล้วจึงต้องทาประชามติ ๒ คร้ัง แต่ละครั้งจะต้องใช้งบประมาณเป็นจานวนประมาณ ๓,๐๐๐ ล้านบาท และเลือกต้ังสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญอีก ๑ ครั้ง ใช้งบประมาณเป็นจานวนประมาณ ๔,๐๐๐ ล้านบาท จึงต้องใช้งบประมาณแผ่นดินท้ังสิ้นประมาณ ๑๐,๐๐๐ ล้านบาท เพื่อให้มรี ัฐธรรมนญู ฉบบั ใหม่ (๒) หลักการในการตั้งสภารา่ งรัฐธรรมนูญในต่างประเทศมีความยงุ่ ยากกว่ากระบวนการแก้ไข เพิ่มเติมรัฐธรรมนญู ทบี่ ญั ญัติไว้ในมาตรา ๒๕๖ ของรัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐ เน่ืองจากการแก้ไขเพ่ิมเตมิ รัฐธรรมนูญ ทั้งฉบับ ในต่างประเทศ เช่น รัฐธรรมนูญสเปน ค.ศ. ๑๙๗๘ มาตรา ๑๖๘ กาหนดให้ร่างพระราชบัญญัติ แก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญต้องผ่านความเห็นชอบจากท้ังสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาเช่นเดียวกัน แต่ใช้คะแนนเสียงมากขึ้นเป็นไม่น้อยกว่า ๒ ใน ๓ ของจานวนสมาชิกทั้งหมด นอกจากนี้ ยังกาหนดให้
๑๐๗ การแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญจะต้องได้รับความเห็นชอบในขั้นตอนสุดท้ายโดยองค์กรอื่นที่ไม่ใช่รัฐสภาชุดเดิม กล่าวคือ หลังจากที่สภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาได้ให้ความเห็นชอบแก่ร่างพระราชบัญญัติแก้ไขเพ่ิมเติม รัฐธรรมนูญน้ันแล้ว จะต้องมีการยุบรัฐสภาและเลือกตั้งรัฐสภาชุดใหม่ เมื่อได้รัฐสภาชุดใหม่แล้ว ก็ให้สภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาชุดใหม่ลงมติให้ความเห็นชอบแก่ร่างพระราชบัญญัติแก้ไขเพ่ิมเติม รัฐธรรมนูญอีกครั้งหน่ึง โดยจะต้องได้รับความเห็นชอบด้วยคะแนนเสียงไม่น้อยกว่า ๒ ใน ๓ ของจานวน สมาชิกทั้งหมดเช่นกัน เม่ือสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาชุดใหม่ได้ให้ความเห็นชอบแก่ร่างพระราชบัญญัติ แกไ้ ขเพ่มิ เติมรฐั ธรรมนูญดังกล่าวแล้ว รัฐธรรมนูญยังกาหนดให้นาร่างพระราชบญั ญัตแิ กไ้ ขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ น้ันไปให้ประชาชนออกเสียงลงประชามติอีกเป็นขั้นตอนสุดท้าย เม่ือร่างพระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติม รัฐธรรมนูญนน้ั ผา่ นการลงประชามตขิ องประชาชนแล้ว จงึ จะบงั คับใช้เป็นรัฐธรรมนญู แกไ้ ขเพิม่ เติมได้ รัฐธรรมนูญสวิตเซอร์แลนด์ ค.ศ. ๑๙๙๙ การริเริ่มแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ นั้น ต้องผ่านการลงประชามติเพ่ือรับหลักการก่อน เมื่อผ่านการลงประชามติในชั้นรับหลักการแล้วจะมีผลทาให้ รัฐสภาต้องถูกยุบไปและส้ินสุดการปฏิบัติหน้าที่ หลังจากน้ันจึงให้เป็นอานาจหน้าท่ีของรัฐสภาชุดใหม่ ในการพิจารณาแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ เมื่อผ่านการพิจารณาของรัฐสภาชุดใหม่แล้วก็ให้นาร่างรัฐธรรมนูญ แก้ไขเพิ่มเติมน้ันไปให้ประชาชนออกเสียงลงประชามติอีกคร้ังหน่ึงและให้นาไปให้บรรดาเขตปกครองต่าง ๆ ให้ความเห็นชอบในข้ันตอนสุดท้าย แต่หากไม่ผ่านการลงประชามติในข้ันรับหลักการต้องถือว่าการริเร่ิม การแกไ้ ขเพม่ิ เตมิ รัฐธรรมนญู ทั้งฉบับนน้ั เป็นอนั ตกไป รัฐธรรมนูญรัสเซีย ค.ศ. ๑๙๙๓ มาตรา ๑๓๕ (๑) กาหนดให้บทบัญญัติในหมวด ๑ ว่าด้วย พนื้ ฐานของระบบรัฐธรรมนูญ หมวด ๒ ว่าด้วยสิทธิพลเมืองและเสรีภาพของมนุษย์และพลเมือง และหมวด ๙ ว่าด้วยการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ไม่อาจถูกแก้ไขเพิ่มเติมได้โดยรัฐสภา อย่างไรก็ตาม มาตรา ๑๓๕ (๒) และ (๓) กาหนดว่าหากสมาชิกสภาล่าง และสมาชิกสภาสูง จานวนไม่น้อยกว่า ๓ ใน ๕ ของจานวนสมาชิก ทั้งหมดของสองสภาลงมติเห็นชอบให้มีการริเริ่มแก้ไขเพ่ิมเติมบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญในหมวด ๑ หมวด ๒ และหมวด ๙ ดังท่ีกล่าวข้างต้นแล้ว ก็ให้มีการต้ัง “สภาร่างรัฐธรรมนูญ” เพื่อให้สภาร่างรัฐธรรมนูญยืนยัน ว่าจะแก้ไขเพม่ิ เติมบทบัญญัติของรัฐธรรมนญู ในหมวด ๑ หมวด ๒ และหมวด ๙ ดังกล่าวหรอื ไม่ ด้วยคะแนนเสียง ไม่นอ้ ยกว่า ๒ ใน ๓ ของจานวนสมาชิกสภาร่างรฐั ธรรมนูญทั้งหมด นอกจากนี้ สภาร่างรัฐธรรมนูญอาจดาเนินการ ยกร่างและให้ความเห็นชอบแก่ร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ทั้งฉบับได้ด้วย ทั้งนี้ ด้วยคะแนนเสียงไม่น้อยกวา่ ๒ ใน ๓ ของจานวนทัง้ หมด ประการท่ีสอง : ปัญหาและอุปสรรคเก่ียวกับข้อเสนอให้แก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๕๖ โดยให้กลับไปใช้กระบวนการแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญดังท่ีเคยบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ก็จะต้องจัดให้มีการออกเสียงประชามติซ่ึงจะใช้งบประมาณแผ่นดิน ประมาณ ๓,๐๐๐ ล้านบาท ซึ่งจะต้องถูกประชาชนวิพากษ์วิจารณ์การใช้เงินจานวนดังกล่าวและต้องใช้เวลา ในการดาเนินการยาวนาน รวมทั้งการทาประชามติแต่ละคร้ังอาจจะผ่านหรือไม่ผ่านไม่สามารถคาดเดาได้ โดยมขี ้อมูลและเหตผุ ลอน่ื ประกอบ ดังนี้
๑๐๘ หลักการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในระบบรัฐสภาของต่างประเทศที่เป็นสากลจะมี กระบวนการที่แก้ไขยากกว่ากระบวนการท่ีบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐ เนื่องจากการแก้ไขเพิ่มเติม รฐั ธรรมนูญนั้น เป็นเรอ่ื งทม่ี ีความสาคัญอย่างย่ิงและอย่างน้อยที่สุดจะตอ้ งมีความเห็นร่วมกันของเสียงข้างมาก และเสียงข้างน้อยในรัฐสภาระดับหน่ึงจึงจะมีผลสมบูรณ์ตามกฎหมาย การที่รัฐธรรมนูญของหลาย ๆ ประเทศ กาหนดให้ต้องใช้เสียงข้างมากพิเศษในการให้ความเห็นชอบแก่การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญนั้น ย่อมทาให้ การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญมีความสาคัญและกระทาได้ยากกว่าการตราหรือแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายธรรมดา ทั่ว ๆ ไปดว้ ย ซึ่งสอดคล้องกบั หลักความเปน็ กฎหมายสูงสดุ ของรัฐธรรมนญู คะแนนเสยี งขา้ งมากพิเศษท่ีต้องใช้ สาหรบั การให้ความเหน็ ชอบแก่การแกไ้ ขเพ่มิ เติมรัฐธรรมนูญ มดี งั ตอ่ ไปน้ี (ก) ไม่น้อยกว่า ๓ ใน ๕ ของจานวนสมาชิกรัฐสภา เช่น รัฐธรรมนูญกรีซ ค.ศ. ๑๙๗๕ มาตรา ๑๑๐ (๔) หรอื รฐั ธรรมนญู ตุรกี ค.ศ. ๑๙๘๒ มาตรา ๑๗๕ วรรค ๔ เปน็ ต้น (ข) ไม่น้อยกว่า ๒ ใน ๓ ของจานวนสมาชิกรัฐสภา เช่น รัฐธรรมนูญออสเตรีย ค.ศ. ๑๙๒๐ มาตรา ๔๔ (๑) รัฐธรรมนูญเกาหลีใต้ ค.ศ. ๑๙๔๘ มาตรา ๑๓๐ (๑) รัฐธรรมนูญลักเซมเบิร์ก ค.ศ. ๑๘๖๘ มาตรา ๑๑๔ วรรค ๒ รัฐธรรมนูญเครน ค.ศ. ๑๙๙๖ มาตรา ๑๕๕ รัฐธรรมนูญโปรตุเกส ค.ศ. ๑๙๗๖ มาตรา ๒๘๖ (๑) เป็นตน้ (ค) ไม่น้อยกว่า ๓ ใน ๔ ของจานวนสมาชิกรัฐสภา เช่น รัฐธรรมนูญบัลแกเรีย ค.ศ. ๑๙๙๑ มาตรา ๑๕๕ (๒) รฐั ธรรมนญู สวเี ดน ค.ศ. ๑๙๗๔ มาตรา ๑๗ เป็นตน้ ประเทศท่ีใช้ระบบสองสภา โดยปกติแล้วรัฐธรรมนูญมักจะกาหนดให้สภาล่าง และสภาสูง ต้องมีการแยกกันพิจารณาและแยกกันลงมติให้ความเห็นชอบแก่การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ คะแนนเสียง ที่ตอ้ งใชส้ าหรับใหค้ วามเหน็ ชอบแกไ้ ขเพิม่ เตมิ รฐั ธรรมนญู ในแตล่ ะสภาน้นั มดี งั น้ี (ก) เสียงข้างมากธรรมดาของสมาชิกในแต่ละสภา เช่น รัฐธรรมนูญสวิตเซอร์แลนด์ ค.ศ. ๑๙๙๙ เป็นต้น (ข) เสียงข้างมากเด็ดขาดของสมาชิกในแต่ละสภา เช่น รัฐธรรมนูญอิตาลี ค.ศ. ๑๙๔๗ มาตรา ๑๓๘ เปน็ ตน้ (ค) เสียงข้างมากพิเศษ เช่น ๒ ใน ๓ ของสมาชิกในแต่ละสภา เช่น รัฐธรรมนูญเบลเยียม ค.ศ. ๑๘๓๑ มาตรา ๑๙๕ วรรค ๕ กฎหมายพ้ืนฐานเยอรมนี ค.ศ. ๑๙๔๙ มาตรา ๗๙ (๒) รัฐธรรมนูญญี่ปุ่น ค.ศ. ๑๙๔๗ มาตรา ๙๖ รัฐธรรมนูญเนเธอร์แลนด์ ค.ศ. ๑๘๑๕ มาตรา ๑๓๗ (๔) และ (๕) รัฐธรรมนูญ โปแลนด์ ค.ศ. ๑๙๙๗ มาตรา ๒๓๕ (๔) เป็นต้น หรอื ๓ ใน ๕ ของสมาชิกในแต่ละสภา เช่น รัฐธรรมนูญสเปน ค.ศ. ๑๙๗๘ มาตรา ๑๖๗ (๑) รฐั ธรรมนูญฝรง่ั เศส ค.ศ. ๑๙๕๘ มาตรา ๘๙ วรรค ๓ เป็นต้น รัฐธรรมนูญของประเทศที่ใช้ระบบสองสภาในบางประเทศก็อาจกาหนดให้สภาล่าง และสภาสูง ต้องร่วมกันพิจารณาและร่วมกันลงมติให้ความเห็นชอบแก่การแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญ ในบางกก็ รณีกไ็ ด้ โดยต้องใช้คะแนนเสยี ง ๓ ใน ๔ ของสมาชกิ สภาสงู และสภาลา่ งรว่ มกนั รัฐธรรมนูญของบางประเทศอาจกาหนดให้เพียงแค่ เสียงข้างมากธรรมดาของสมาชิกรัฐสภา กเ็ ป็นมติท่ีเพียงพอแล้วสาหรับการให้ความเห็นชอบแก่การแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญ เชน่ รัฐธรรมนญู เดนมาร์ก ค.ศ. ๑๙๕๓ มาตรา ๘๘ รัฐธรรมนูญไอร์แลนด์ ค.ศ. ๑๙๓๗ มาตรา ๔๖ รัฐธรรมนูญไอซ์แลนด์ ค.ศ. ๑๙๔๔ มาตรา ๗๙ หรือรัฐธรรมนูญสวีเดน ค.ศ. ๑๙๗๔ มาตรา ๑๔ เป็นต้น รัฐธรรมนูญของประเทศเหล่านี้
๑๐๙ ก็มักจะกาหนดให้ต้องดาเนินการตามข้อเรียกร้องอย่างอื่นต่อไปด้วย การแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญน้ัน จึงจะมผี ลสมบูรณต์ ามกฎหมาย รัฐธรรมนูญบางประเทศอาจกาหนดให้การให้ความเป็นชอบแก่ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพ่ิมเติม นั้น จะต้องกระทา ๒ คร้ัง กล่าวคือ โดยรัฐสภาชุดที่ริเริ่มดาเนินการแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญครั้งหน่ึง และโดยรัฐสภาชุดใหม่ภายหลังจากการยุบรัฐสภาเดิมและเลือกต้ังใหม่แล้วอีกคร้ังหน่ึง กล่าวโดยสรุป คือ ภายหลังจากรัฐสภาชุดเดิมได้ลงมติให้ความเห็นชอบแก่ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพ่ิมเติมแล้ว รัฐธรรมนูญ จะกาหนดให้ต้องมีการยุสภาและจัดการเลือกตงั้ ทัว่ ไปใหม่ เม่อื ได้รัฐสภาชุดใหม่ภายหลังการเลอื กตั้งทวั่ ไปแล้ว รฐั ธรรมนูญก็จะกาหนดให้รัฐสภาดังกล่าวดาเนินการลงมติให้ความเห็นชอบแก่ร่างรัฐธรรมนูญแกไ้ ขเพิ่มเติมน้ัน อีกครั้งหน่ึงเป็นข้ันตอนสุดท้ายก่อนท่ีจะประกาศใช้บังคับเป็นกฎหมายต่อไป การแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญ ท่ีต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาท่ีแตกต่างกัน ก็เพ่ือเป็นการเปิดโอกาสให้ประชาชนได้มีส่วนร่วม ในกระบวนการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในทางอ้อม กล่าวคือ เม่ือมีการยุบรัฐสภาเดิมและจัดการเลือกต้ัง ทั่วไปแล้ว พรรคการเมืองต่าง ๆ ก็จะต้องนาประเด็นเกี่ยวกับการแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญที่ได้ดาเนินการ ไปแล้วโดยรัฐสภาชุดเดิมไปใช้เป็นนโยบายในการหาเสียงสนับสนุนจากประชาชน โดยเฉพาะอย่างยิ่ง พรรคการเมืองที่เป็นผู้ริเร่ิมให้มีการแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญ ซึ่งผลการเลือกตั้งทั่วไปนี้ ก็จะสะท้อน ถงึ ความต้องการของประชาชนต่อประเดน็ การแก้ไขเพ่ิมเติมรฐั ธรรมนูญ สาหรับข้ันตอนการลงมติให้ความเห็นชอบต่อร่างกฎหมายแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญของ รัฐสภาในต่างประเทศ เช่น ประเทศที่ใช้ระบบสภาเดียวจะใช้คะแนนเสียงข้างมากพิเศษ เช่น ไม่น้อยกว่า ๓ ใน ๕ ของจานวนสมาชิกรัฐสภา เช่น รัฐธรรมนูญกรีซ ค.ศ. ๑๙๗๕ รัฐธรรมนูญตุรกี ค.ศ. ๑๙๘๒ หรือไม่น้อยกว่า ๒ ใน ๓ ของจานวนสมาชิกรฐั สภา เช่น รัฐธรรมนูญออสเตรีย ค.ศ. ๑๙๒๐ รัฐธรรมนูญเกาหลีใต้ ค.ศ. ๑๙๔๘ รัฐธรรมนูญโปรตุเกส ค.ศ. ๑๙๗๖ หรือไม่น้อยกว่า ๓ ใน ๔ ของจานวนสมาชิกรัฐสภา เช่น รัฐธรรมนูญ บัลแกเรีย ค.ศ. ๑๙๙๑ รัฐธรรมนูญสวีเดน ค.ศ. ๑๙๗๔ ส่วนประเทศที่ใช้ระบบสองสภาจะใช้เสียงข้างมาก ธรรมดา เช่น รัฐธรรมนูญสวิตเซอร์แลนด์ ค.ศ. ๑๙๙๙ หรือเสียงข้างมากเด็ดขาด เช่น รัฐธรรมนูญอิตาลี ค.ศ. ๑๙๔๗ หรือเสียงข้างมากพิเศษ เช่น ๒ ใน ๓ ของสมาชิกในแต่ละสภา เช่น รัฐธรรมนูญเบลเยียม ค.ศ. ๑๘๓๑ รัฐธรรมนูญญี่ปุ่น ค.ศ. ๑๙๔๗ หรือ ๓ ใน ๕ ของสมาชิกในแต่ละสภา เช่น รัฐธรรมนูญสเปน ค.ศ. ๑๙๗๘ รฐั ธรรมนูญฝรัง่ เศส ค.ศ. ๑๙๕๘ เป็นตน้ ๒. ความเห็นของนายทศพล เพง็ สม้ อนกุ รรมาธกิ าร การแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญมาตรา ๒๕๖ น้ัน จะต้องมีความชัดเจนเกี่ยวกับประเด็นที่จะมี การแก้ไขเพิ่มเติม กล่าวคือ เม่ือมีการแกไ้ ขเพิ่มเติมมาตรา ๒๕๖ แลว้ จะต้องมีกรอบเนื้อหาท่ีมีความชัดเจนว่า จะดาเนินการแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญท้ังฉบับ หรือจะแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญเพียงบางมาตรา ซึ่งถ้าหาก ยังไม่มีความชัดเจนว่าจะดาเนินการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญแบบใดแล้ว ก็เห็นว่ายังไม่ควรแก้ไขเพิ่มเติม รัฐธรรมนญู มาตรา ๒๕๖
๑๑๐ ๓. ความเหน็ ของนายนิกร จานง เลขานุการคณะอนกุ รรมาธกิ าร การแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญในประเด็นต่าง ๆ น้ันจาเป็นจะต้องแก้ไขบทบัญญัติ ในมาตรา ๒๕๖ ด้วยเพ่ือทาให้สามารถแก้ไขบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญในประเด็นอื่น ๆ ได้ ท่ีสาคัญ เม่ือพิจารณารัฐธรรมนูญทั้งฉบับแล้ว เห็นว่ามีทั้งประเด็นที่เร่งด่วนจาเป็นต้องได้รับการแก้ไข และประเด็น ที่สามารถแก้ไขในภายหลังได้ ด้วยเหตุน้ีแนวทางในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเพ่ือให้มีโอกาส ประสบความสาเรจ็ จึงจะต้องดาเนนิ การสองช่วงเวลา ดงั น้ี การแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญในช่วงท่ีมีวุฒิสภาตามบทเฉพาะกาล : เพื่อให้การแก้ไข เพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเกิดข้ึนได้จริงในช่วงเวลาน้ี จึงยังไม่ควรแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญในประเด็นที่อาจกระทบ ตอ่ สถานะหรือหน้าท่ีและอานาจของสมาชิกวุฒิสภาตามบทเฉพาะกาล เน่ืองจากเม่ือรัฐธรรมนูญกาหนดให้มติ หนึง่ ในสามของสมาชกิ วฒุ ิสภาถอื เปน็ เงื่อนไขในการแก้ไขเพม่ิ เติมรัฐธรรมนูญ จงึ จาเปน็ ตอ้ งชวนสมาชิกวฒุ ิสภา ตามบทเฉพาะกาลน้ีมาร่วมแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญด้วย หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ ยังไม่ควรแก้ไขเพิ่มเติม รัฐธรรมนูญเพอื่ จดั ตั้งสภารา่ งรัฐธรรมนูญทจี่ ะจัดทารฐั ธรรมนูญฉบับใหม่ แต่เหน็ ว่าควรแก้ไขเพ่ิมเติมบทบัญญัติ มาตรา ๒๕๖ โดยให้มีผลบังคับใช้หลังจากวันท่ี ๑๑ พฤษภาคม ๒๕๖๗ (ซ่ึงเป็นกาหนดเวลาสิ้นสุด การดารงตาแหน่งของวฒุ ิสภาตามบทเฉพาะกาล) และควรแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญในประเดน็ ทม่ี ีความจาเป็น เรง่ ด่วน โดยแก้ไขภายใต้กระบวนการและเง่อื นไขทบ่ี ัญญัตใิ นมาตรา ๒๕๖ ปจั จบุ ัน โดยมรี ายละเอียด ดังนี้ ๑) การแก้ไขเพ่ิมเติมบทบัญญัติมาตรา ๒๕๖ : ควรแก้ไขบทบัญญัติมาตรา ๒๕๖ โดยกาหนดให้ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมต้องได้รับมติความเห็นชอบไม่น้อยกว่าสองในสามของ สมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภา และระบุในบทเฉพาะกาลว่า ให้กระบวนการดังกล่าวนี้ มีผลหลังจาก วนั ที่ ๑๑ พฤษภาคม พ.ศ. ๒๕๖๗ ซึ่งเปน็ เวลาทวี่ ุฒสิ ภาตามบทเฉพาะกาลพน้ วาระการดารงตาแหนง่ ๒) การแก้ไขประเด็นท่ีมีความจาเป็นเร่งด่วน : ในช่วงเวลาดังกล่าวน้ี ควรแก้ไขบทบัญญัติ อ่ืนในรัฐธรรมนูญซึ่งมีความจาเป็นเร่งด่วนไปพร้อมกับการแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา ๒๕๖ ท่ีได้กล่าวถึงข้างต้นด้วย โดยประเดน็ ท่ีมคี วามจาเป็นเร่งด่วนจะต้องแกไ้ ขรฐั ธรรมนูญ ไดแ้ ก่ ประเด็นเก่ียวกบั สทิ ธิเสรีภาพของประชาชน ประเด็นเกี่ยวกับการเลือกต้ังและพรรคการเมือง ประเด็นเก่ียวกับการกระจายอานาจ ประเด็นเกี่ยวกับอานาจ การกากับดูแลการปฏิรูปประเทศที่กาหนดให้ต้องรายงานตอ่ รัฐสภาทุก ๓ เดือน ซ่ึงในทางปฏิบัติจริงทาได้ยาก เป็นต้น ท้ังน้ี การแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญในประเด็นที่จาเป็นเร่งด่วนนั้น ให้แก้ไขโดยอาศัยกระบวนการ แก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญตามมาตรา ๒๕๖๐ ท่ีมีผลบังคับใช้ในปัจจุบัน โดยให้การแก้ไขเพ่ิมเติมในประเด็น ทจี่ าเปน็ เร่งด่วนนี้มีผลทนั ที นอกจากน้ี บทบัญญัติรัฐธรรมนูญในหมวด ๑ และหมวด ๒ ซึ่งถือเป็นประเด็นที่มีนัยสาคัญ (Sensitive) ก็ไม่ควรแก้ไข ส่วนประเด็นอื่น ๆ ท่ีเห็นว่าจะต้องแก้ไขเพ่ิมเติมน้ัน จะต้องหา “จุดร่วมกัน” (Common Ground) ที่ทุกฝ่ายจะเห็นพ้องต้องกันและทาให้การแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญบางเรื่องสามารถ เดินตอ่ ไปได้ การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเม่ือสมาชิกวุฒิสภาตามบทเฉพาะกาลพ้นวาระการดารง ตาแหน่ง : ซึ่งในช่วงเวลาน้ี ก็จะสามารถแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญโดยใช้มติความเห็นชอบสองในสามของ สมาชิกท้ังหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภา โดยสามารถแก้ไขประเด็นอื่น ๆ นอกเหนือจากท่ีแก้ไขไปแล้ว ในช่วงแรกได้ เช่น อาจแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญมาตรา ๒๕๖ ให้การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญทาได้ง่ายยิ่งขึ้น โดยให้บทบัญญัติดังกล่าวให้คล้ายกับบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐
๑๑๑ มาตรา ๒๙๑ และกาหนดให้เฉพาะการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในหมวด ๑ และหมวด ๒ เท่านั้น ท่ีจะต้อง นาไปผ่านการออกเสียงประชามติก็ได้ หรือจะตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญ หรือจัดตั้งองค์กรอ่ืนในรูปแบบอ่ืน เพ่ือแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญก็ได้ แต่ไม่ว่าจะแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญอย่างไร ก็ควรจะมีการพิจารณา รายมาตรา โดยจะตอ้ งมีการรบั ฟังความคิดเห็นของประชาชนให้ครบทุกประเด็น และใหป้ ระชาชนได้มีสว่ นร่วม ในการแกไ้ ขเพิม่ เติมรัฐธรรมนูญให้มากทส่ี ดุ ทั้งนี้ เหตุผลท่ีจะต้องแบ่งการดาเนินการแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญเป็นสองช่วง ก็เพ่ือให้การแก้ไข เพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญนั้นประสบความสาเร็จและสามารถดาเนินการได้ เน่ืองจากถ้าหากเสนอแก้ไขเพิ่มเติม รัฐธรรมนญู ในสว่ นทก่ี ระทบถึงหนา้ ที่และอานาจ หรือสถานะของสมาชิกวุฒิสภาตามบทเฉพาะกาลแลว้ สมาชิก วุฒิสภาก็อาจไม่ให้ความเห็นชอบด้วยในการแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญโดยให้เหตุผลว่าสมาชิกวุฒิสภามีภารกิจ เก่ียวกับการปฏิรูปประเทศ ซึ่งอาจส่งผลให้ประเด็นที่จาเป็นต้องได้รับการแก้ไขอย่างเร่งด่วนท่ีได้กล่าวถึง ขา้ งตน้ ไม่สามารถแกไ้ ขได้ ๔. ความเห็นของนายสุรสทิ ธิ์ นธิ ิวฒุ ิวรรกั ษ์ ทีป่ รกึ ษาคณะอนุกรรมาธกิ าร ควรกาหนดให้มีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญมาตรา ๒๕๖ โดยควรแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา ดังกล่าวให้มีผลบังคับใช้ภายหลังจากสิ้นสุดระยะเวลา ๕ ปี (ตามวาระการดารงตาแหน่งของสมาชิกวุฒิสภา ตามบทเฉพาะกาล) ตามท่ีบัญญัติไว้ในบทเฉพาะกาล และถ้าหากมีการเสนอขอแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญ ในการดาเนนิ การก็ควรแยกลักษณะการแก้ไขเพิ่มเตมิ ออกเปน็ ๒ ลักษณะ ดังนี้ ๑) การแก้ไขเพ่มิ เติมรัฐธรรมนูญในประเดน็ ปญั หาทีต่ ้องได้รับการแก้ไขอยา่ งเร่งดว่ น ๒) การแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญในประเด็นปัญหาที่ต้องมีการแก้ไขเพิ่มเติมภายหลังจาก การส้นิ สุดระยะเวลา ๕ ปี ตามทบ่ี ัญญตั ิไว้ในบทเฉพาะกาล ๕. ความเหน็ ของศาสตราจารย์ (พเิ ศษ) ชยั เกษม นติ สิ ริ ิ รองประธานคณะอนุกรรมาธกิ าร ในบทบัญญัติรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันไม่ได้มีการกล่าวถึงความจาเป็นที่จะต้องรักษาไว้ซึ่ง รฐั ธรรมนูญซ่ึงถือว่าเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ จึงควรมีการบัญญัตใิ นหลักการวา่ เป็นหน้าทขี่ องประชาชน ทจ่ี ะตอ้ งรกั ษาหรือคงไว้ซงึ่ รัฐธรรมนญู และมีการบญั ญตั ิเป็นหลักการว่าการล้มล้างรัฐธรรมนญู ไม่ควรเกิดขนึ้ อีก เพ่อื ให้คณะรัฐประหารไมส่ ามารถอ้างความเปน็ รัฏฐาธปิ ตั ยไ์ ด้อกี ต่อไป ๖. ความเหน็ ของนายภราดร ปริศนานันทกลุ อนุกรรมาธิการ เหน็ ดว้ ยกับการกาหนดใหม้ กี ารแกไ้ ขเพิ่มเติมรฐั ธรรมนญู มาตรา ๒๕๖ ๗. ความเห็นของนายประยทุ ธ์ ศริ พิ านิชย์ ทป่ี รึกษาคณะอนกุ รรมาธิการ การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันถือเป็นเรื่องที่จะต้องมีการดาเนินการ แต่จะต้อง พิจารณาข้อเท็จจริงอ่ืนประกอบด้วยเพ่ือมิให้การแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญนั้นกระทบต่อหน่วยงานที่ต้อง ปฏิบัติงานหรืออยู่ภายใต้การบังคับใช้ของบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ ทั้งนี้ เห็นด้วยกับการต้ังสภาร่างรัฐธรรมนูญ (สสร.) เน่ืองจากเป็นกระบวนการที่ทาใหป้ ระชาชนเข้ามามีสว่ นรว่ มในการแก้ไขเพ่ิมเติมบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ
๑๑๒ อย่างแท้จริง และเห็นดว้ ยกับการแกไ้ ขเพ่ิมเติมมาตรา ๒๕๖ เพื่อแก้ไขให้กระบวนการแก้ไขเพม่ิ เติมรัฐธรรมนูญ ทาไดง้ า่ ยย่ิงขึน้ ๘. ความเห็นของนายจตพุ ร เจรญิ เช้อื อนุกรรมาธิการ เห็นด้วยกับการตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญ (สสร.) เพ่ือยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ แต่กระบวนการดังกล่าวเป็นไปได้ยากในทางปฏิบัติ อย่างไรก็ตาม ในส่วนประเด็นข้อบกพร่องของบทบัญญัติ รฐั ธรรมนูญท่ีพรรคการเมืองหลายพรรคมีความเห็นตรงกัน ก็ควรจะมกี ารพิจารณาเพ่อื แก้ไขเพม่ิ เติมบทบัญญัติ รัฐธรรมนญู เหล่าน้ันเป็นรายประเด็นด้วย นอกจากน้ี ในประเด็นเกี่ยวกับการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญมาตรา ๒๕๖ นั้น เห็นว่าควรมี การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญมาตรา ๒๕๖ โดยกาหนดให้มีกลไกการแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญเช่นเดียวกับ หลักการที่ได้บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ และรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ เนื่องจากข้ันตอนและกระบวนการแกไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญ ที่บัญญัตไิ ว้ในมาตรา ๒๕๖ ของรฐั ธรรมนูญฉบับปัจจุบันนั้น มีข้ันตอนและกระบวนการแก้ไขทย่ี งุ่ ยาก ๙. ความเหน็ ของรองศาสตราจารย์สมชัย ศรสี ทุ ธิยากร รองประธานคณะอนุกรรมาธกิ าร ปัญหาเก่ียวกับรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันในหมวดว่าด้วยการแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญน้ัน มที ั้งปัญหาในระยะสั้นและระยะยาว โดยสิ่งท่เี ป็นปัญหาในระยะสั้นน้ัน คือ บทบัญญัติในรัฐธรรมนูญท่ีทุกฝ่าย เห็นตรงกันว่าจะต้องมีการแก้ไขเพ่ิมเติม ซ่ึงก็สามารถดาเนินการแก้ไขเพ่ิมเติมไปก่อนได้โดยอาศัยกลไก การแกไ้ ขเพิม่ เติมรัฐธรรมนูญท่ีบัญญตั ิไว้ในมาตรา ๒๕๖ ส่วนปัญหาในระยะยาวน้นั คือ อาจจะต้องมีการแก้ไข รฐั ธรรมนญู มาตรา ๒๕๖ เพ่อื เปดิ ช่องใหม้ กี ารต้งั สภารา่ งรฐั ธรรมนูญ (สสร.) ข้นึ เพื่อทาหนา้ ทยี่ กร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับใหม่ ทั้งน้ี จึงสามารถสรุปได้ว่า การแก้ไขเพมิ่ เติมรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๕๖ นั้น แบ่งออกเป็น ๔ แนวทาง คอื แนวทางท่ีหน่ึง : ควรแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญโดยกาหนดให้กระบวนการแก้ไขเพ่ิมเติม รัฐธรรมนูญน้ันมีความ “อ่อนตัว” มากยิ่งข้ึน เพ่ือให้มีความเป็นไปได้ในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ โดยจะต้องหาสาเหตทุ ่ีทาให้การแกไ้ ขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญตามมาตรา ๒๕๖ น้ันเปน็ ไปได้ยาก และแก้ไขประเด็น ดังกล่าว ซึ่งจะต้องเปรียบเทียบกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฉบับต่าง ๆ ในอดีต และรัฐธรรมนูญ ต่างประเทศประกอบด้วย แนวทางท่ีสอง : ควรแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญเพื่อให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ ซ่ึงเป็นบทถาวร มิใช่นาหลักการท่ีบัญญัติไว้ในบทเฉพาะกาลมาเป็นหลักคิดในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ กล่าวคือ ในการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมวาระที่ ๓ รัฐธรรมนูญได้กาหนดให้ต้องได้รับความ เห็นชอบด้วยคะแนนเสียงมากกว่ากึ่งหนึ่งของจานวนสมาชิกทั้งหมดเท่าท่ีมีอยู่ของทั้งสองสภา และมีเงื่อนไข เพิ่มเติม คือ ในจานวนก่ึงหน่ึงนี้ จะต้องมีสมาชิกวุฒิสภาให้ความเห็นชอบด้วยไม่น้อยกว่า ๑ ใน ๓ จึงเห็นว่า ควรตัดประเด็นเก่ียวกับการแต่งตง้ั สมาชิกวุฒิสภาชุดปัจจุบันซึ่งมีที่มาจากคณะรักษาความสงบแห่งชาติออกไป เนื่องจากการกาหนดให้ต้องมีมติให้ความเห็นชอบของสมาชิกวุฒิสภาถึง ๑ ใน ๓ สาหรับวุฒิสภาที่มีที่มา ตามบทเฉพาะกาลนั้น ถ้าหากวุฒิสภาเป็นฐานเสียงของฝ่ายใดฝ่ายหน่ึงก็จะกลายเป็นอุปสรรคในการ แก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญ ดังนั้น ควรแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญโดยไม่ให้สมาชิกวุฒิสภาชุดปัจจุบัน
๑๑๓ ซ่ึง เป็ น ส ม าชิ ก วุฒิ ส ภ า ตา มบ ท เฉ พา ะ กา ล มี อ าน าจ ใ ห้ค ว า ม เห็ น ช อ บกั บร่ า งรั ฐ ธ ร รม นูญ แ ก้ไ ขเ พ่ิ มเ ติ ม ในมาตรา ๒๕๖ เนื่องจากการกาหนดให้ต้องมีมติให้ความเห็นชอบของสมาชิกวุฒิสภาถึง ๑ ใน ๓ และเมอื่ อายุ ของสมาชกิ วุฒสิ ภาตามบทเฉพาะกาลสิน้ สุดลง ก็ให้กลบั ไปใช้วิธีการแกไ้ ขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญตามมาตรา ๒๕๖ ตามเดิม คอื ให้สมาชกิ วฒุ ิสภามีอานาจใหค้ วามเหน็ ชอบกับรา่ งรัฐธรรมนูญแกไ้ ขเพ่ิมเติม นอกจากการกาหนดจานวนสมาชิกวุฒิสภาท่ีจะให้ความเห็นชอบเป็นเงื่อนไขแล้ว ก็ยังมี เง่ือนไขเพิ่มเติม คือ ในจานวนเสียงท่ีให้ความเห็นชอบมากกว่าก่ึงหนึ่งนี้ จะต้องประกอบด้วย สมาชิก สภาผู้แทนราษฎรจากพรรคการเมืองท่ีไม่ได้ดารงตาแหน่งรัฐมนตรี ประธานสภาผู้แทนราษฎรหรือ รองประธานสภาผู้แทนราษฎร เห็นชอบด้วยไม่น้อยกว่าร้อยละ ๒๐ ของทุกพรรคการเมืองร่วมกัน ซึ่งมีจุดประสงค์เพ่ือให้การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญนั้นได้รับฉันทามติ (Consensus) จากทุกฝ่าย เนื่องจาก เง่ือนไขดังกล่าวนั้นถ้าหากพิจารณาแล้วก็เหมือนเป็นการกาหนดสัดส่วนให้แก่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร พรรคฝ่ายค้าน อย่างไรก็ตาม การบัญญัติเงื่อนไขดังกล่าวน้ันในความเป็นจริงแล้วก็อาจมีสมาชิก สภาผู้แทนราษฎรพรรคร่วมรัฐบาลรวมอยู่ดว้ ย เน่อื งจากพรรคร่วมรฐั บาลหลายพรรคก็ไมม่ สี มาชิกเป็นรัฐมนตรี ซง่ึ กจ็ ะไม่บรรลุจุดประสงคท์ แ่ี ทจ้ ริงท่ตี ้องการใหม้ ีความหลากหลาย แนวทางที่สาม : ควรแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญโดยกาหนดหลักเกณฑ์วิธีการในการแก้ไข เพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญในมาตรา ๒๕๖ ใหม่ ในประเด็นเกี่ยวกับการต้องนาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมไป ผ่านการออกเสียงประชามติ ซ่ึงมาตรา ๒๕๖ (๘) ได้บัญญัติให้ต้องมีการนาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพ่ิมเติมไป ผ่านการออกเสียงประชามติถ้าหากการแก้ไขเพ่มิ เติมรัฐธรรมนูญนั้นมีลักษณะเปน็ การแกไ้ ขเพ่ิมเติมรฐั ธรรมนูญ ดงั ตอ่ ไปน้ี ๑) หมวด ๑ บทท่วั ไป ๒) หมวด ๒ พระมหากษตั รยิ ์ ๓) หมวด ๑๕ การแกไ้ ขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญ ๔) เร่อื งเกย่ี วกับคุณสมบตั ิ หรอื ลกั ษณะตอ้ งหา้ มของผู้ดารงตาแหน่งต่าง ๆ ตามรฐั ธรรมนญู ๕) เรอื่ งเก่ียวกับหนา้ ท่ีหรืออานาจของศาล หรือองค์กรอิสระ หรอื เรอื่ งที่ทาใหศ้ าลหรือองค์กร อิสระไมอ่ าจปฏิบตั ิตามหนา้ ทหี่ รืออานาจได้ โดยเห็นว่า ในบางประเด็นก็อาจไม่จาเป็นจะต้องมีการออกเสียงประชามติ เช่น การแก้ไข หมวด ๑๕ การแก้ไขเพิ่มเตมิ รัฐธรรมนูญ หรือการแก้ไขเกี่ยวกบั คุณสมบัติ หรือลักษณะต้องห้าม และการแก้ไข เรื่องหน้าท่ีอานาจของศาลหรือองค์กรอิสระ เน่ืองจากการจัดทาประชามติแต่ละครั้งก็จะต้องใช้งบประมาณ ถึง ๒,๐๐๐ ล้านบาท ซึ่งถือเป็นการภาระทางงบประมาณ หรือกล่าวอีกนัยหน่ึงก็คือ ให้คงไว้เฉพาะหมวด ๑ และหมวด ๒ เทา่ นัน้ ทีก่ าหนดใหก้ ารแกไ้ ขเพ่ิมเติมจะต้องผ่านการออกเสยี งประชามติ แนวทางท่ีส่ี : ควรมีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเพื่อให้สามารถแก้ไขได้ง่ายข้ึน และต้องมี การสร้างหลักประกันว่า การแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญในอนาคตต่อไปน้ัน เนื้อหาในการแก้ไขเพิ่มเติม รัฐธรรมนูญจะต้องมาจากการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน ตลอดจนกรณีท่ีมีการยกร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับใหม่ ก็ต้องให้โอกาสประชาชนมีส่วนร่วมในการยกร่างให้มากท่ีสุด ซึ่งถือเป็นกลไกกากับให้ การแก้ไขเพ่มิ เติมรัฐธรรมนูญมีเน้ือหาตรงตามเจตจานงร่วมกนั ของประชาชนอย่างแทจ้ ริง โดยอาจกาหนดให้มี สภาร่างรัฐธรรมนูญ หรือคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ อันมีที่มาจากประชาชนเพ่ือทาหน้าที่ในการ ร่างรฐั ธรรมนูญ
๑๑๔ ๑๐. ความเห็นของนายพงศ์เทพ เทพกาญจนา ทีป่ รึกษาคณะอนุกรรมาธกิ าร การกาหนดกระบวนการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในหมวด ๑๕ ทาให้การแก้ไขเพ่ิมเติม รัฐธรรมนูญเป็นเร่ืองท่ีทาได้ยากมาก หรือแทบเป็นไปไม่ได้เลย และการต้ังเง่ือนไขบางประการก็มีปัญหา เช่น การตั้งเงื่อนไขให้ในคะแนนเสียงมากกว่ากึ่งหน่ึงที่ให้ความเห็นชอบกับร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมน้ัน จะต้องประกอบด้วยคะแนนเสียงจากวุฒิสภาไม่น้อยกว่าหน่ึงในสาม และเงื่อนไขที่กาหนดไว้ ซ่ึงเมื่ออ่าน บทบัญญัติแล้วจะเห็นว่ามีเจตนาท่ีจะให้คะแนนเสียงมากกว่ากึ่งหน่ึงที่ให้ความเห็นชอบกับร่างรัฐธรรมนูญ แก้ไขเพิ่มเติมจะต้องประกอบด้วยพรรคการเมืองท่ีเป็นพรรคฝ่ายค้านนั้น ในความเป็นจริงก็อาจมี พรรคร่วมรัฐบาลอยู่ด้วย (เช่นเดียวกับท่รี องศาสตราจารย์สมชยั ศรีสทุ ธยิ ากร รองประธานคณะอนุกรรมาธกิ าร ไดก้ ล่าวถึงข้างต้น) เป็นต้น นอกจากนี้ ถ้าหากพิจารณาในบทบัญญัติมาตรา ๒๕๖ (๘) ท่ีกาหนดให้การแก้ไขเพิ่มเติม รัฐธรรมนูญบางประการจะต้องผ่านการออกเสียงประชามติด้วยนั้น ในหลายเร่ืองท่ีกาหนดก็เห็นว่าอาจไม่จาเป็น ตอ้ งเขียนให้มกี ารออกเสยี งประชามติกไ็ ด้ ดังนี้ ๑) หมวด ๑ บททั่วไป : ประกอบด้วยบทบัญญัตมิ าตรา ๑ และ ๒ ด้วย ซ่ึงบทบัญญัติท้ังสอง มาตรานี้ รัฐธรรมนญู มาตรา ๒๕๕ ไดบ้ ัญญัติชดั เจนอยูแ่ ล้ววา่ ห้ามแกไ้ ข ๒) หมวด ๒ พระมหากษัตริย์ : โดยปกติสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจะไม่แก้ไขเพิ่มเติม บทบัญญัติในหมวดน้ีเว้นแต่จะได้รับแจ้งจากสานักราชเลขาธิการให้รัฐบาลดาเนินการแก้ไข และรัฐบาล ก็จะเสนอแก้ไข ซ่ึงถ้าหากกาหนดให้มีการออกเสียงประชามติเช่นนี้ก็อาจเกิดปัญหาตามมาภายหลังได้ ดงั น้นั การแก้ไขบทบญั ญัติในกรณีนี้จึงไม่ควรกาหนดให้ต้องมีการออกเสยี งประชามติ แตจ่ ะต้องแก้ไขใหไ้ ด้เลย ๓) เร่ืองเกี่ยวกับหน้าที่หรืออานาจของศาล หรือองค์กรอิสระ หรือเร่ืองที่ทาให้ศาล หรือองค์กรอิสระไม่อาจปฏิบัติตามหน้าที่หรืออานาจได้ : ประเด็นนี้ทาให้มีข้อสังเกตว่าถ้าหากเป็นกรณีทีม่ ีการ เสนอให้ต้ังองค์กรอิสระเพิ่มข้ึนแล้ว จาเป็นจะต้องมีการออกเสียงประชามติหรือไม่และจะถือเป็นอานาจอะไร และเหน็ วา่ ประเดน็ นีไ้ มจ่ าเปน็ จะต้องนาไปผ่านการออกเสียงประชามติ นอกจากน้ี บทบัญญัติมาตรา ๒๕๖ (๙) ก็มีข้อความท่ีทาให้เกิดปัญหาในการตีความ กลา่ วคือ มาตรา ๒๕๖ (๙) บญั ญัติวา่ “ก่อนนายกรัฐมนตรีนาความกราบบังคมทูลเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธยตาม (๗) สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร หรือสมาชิกวุฒิสภา หรือสมาชิกท้ังสองสภารวมกัน มีจานวนไม่น้อยกว่าหน่ึงในสิบ ของสมาชิกทั้งหมดเท่าท่ีมีอยู่ของแต่ละสภา หรือของท้ังสองสภารวมกัน แล้วแต่กรณี มีสิทธิเข้าชื่อกันเสนอ ความเห็นต่อประธานแห่งสภาท่ีตนเป็นสมาชิกหรือประธานรัฐสภา แล้วแต่กรณี ว่าร่างรัฐธรรมนูญตาม (๗) ขัดต่อมาตรา ๒๕๕ หรือมีลักษณะตาม (๘) และให้ประธานแห่งสภาท่ีได้รับเร่ืองดังกล่าวส่งความเห็นไปยัง ศาลรฐั ธรรมนญู และให้ศาลรฐั ธรรมนูญวนิ ิจฉัยใหแ้ ล้วเสรจ็ ภายในสามสบิ วนั นบั แตว่ นั ทไี่ ด้รับเรือ่ ง...” ท้ังน้ี การบัญญัติดังกล่าวนั้นไม่ชัดเจนและมีปัญหาตีความ เน่ืองจากอาจเกิดกรณีที่ร่าง รฐั ธรรมนูญแก้ไขเพ่ิมเติมนั้นผา่ นการออกเสียงประชามติแลว้ และมีผู้โต้แย้งจะยอ้ นกลับไปดาเนินกระบวนการ ใน (๗) (การออกเสยี งประชามต)ิ หรืออย่างไร ดงั น้ัน จงึ ควรบญั ญตั ใิ ห้ชดั เจนว่า “ก่อนนายกรัฐมนตรีนาความกราบบังคมทูลเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธยตาม (๗) สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร หรือสมาชิกวุฒิสภา หรือสมาชิกท้ังสองสภารวมกัน มีจานวนไม่น้อยกว่าหนึ่งในสิบ ของสมาชิกท้ังหมดเท่าท่ีมีอยู่ของแต่ละสภา หรือของทั้งสองสภารวมกัน แล้วแต่กรณี มีสิทธิเข้าช่ือกัน
๑๑๕ เสนอความเห็นต่อประธานแห่งสภาท่ีตนเป็นสมาชิกหรือประธานรัฐสภา แล้วแต่กรณี ว่าร่างรัฐธรรมนูญ ตาม (๗) ขดั ต่อมาตรา ๒๕๕ หรอื มีลักษณะตาม (๘) และยงั ไม่ผ่านการลงประชามติ และใหป้ ระธานแหง่ สภา ท่ีได้รับเรื่องดังกล่าวส่งความเห็นไปยังศาลรัฐธรรมนูญ และให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยให้แล้วเสร็จภายใน สามสิบวันนับแต่วนั ท่ีได้รับเรือ่ ง...” นอกจากน้ี เห็นว่าควรมีการเปิดโอกาสให้ยกร่างรัฐธรรมนูญใหม่ท้ังฉบับ โดยเห็นด้วยกับ การตัง้ สมาชิกสภารา่ งรฐั ธรรมนญู (สสร.) มายกร่าง ๑๑. ความเหน็ ของรองศาสตราจารย์ปยิ บุตร แสงกนกกุล โฆษกคณะอนุกรรมาธกิ าร ถ้าหากพิจารณาการแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญในต่างประเทศแล้ว จะเห็นว่ารัฐธรรมนูญ ในตา่ งประเทศน้ันมีกระบวนการแก้ไขเพิ่มเติมท่ีทาไดย้ าก แต่ถ้าพิจารณาถึงประวัติศาสตร์ที่มาของรัฐธรรมนูญ เหล่านั้นแล้ว เห็นว่ารัฐธรรมนูญเหล่าน้ันผ่านการตกลงกันจนเกิดฉันทามติท่ีทุกฝ่ายยอมรับกันได้ และมีความชอบธรรม ดังน้ัน การกาหนดให้กระบวนการแก้ไขเพ่ิมเติมทาได้ยากจึงเป็นเรื่องที่เหมาะสม ในขณะท่ีรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ มีรากฐานที่มาจากการยึดอานาจของ คณะรฐั ประหาร การกาหนดให้กระบวนการแก้ไขเพ่ิมเตมิ รฐั ธรรมนูญทาไดย้ ากจงึ ไมเ่ หมาะสม ในส่วนของการแก้ไขเพิ่มเติมกระบวนการแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญน้ัน ในอดีต รัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๔๙๒ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๑๑ และ รฐั ธรรมนญู แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๑๗ ซึ่งกาหนดให้พระราชอานาจแก่พระมหากษัตริย์ในการ ยบั ยั้ง (Veto) การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญและยงั ให้พระราชอานาจในการนารา่ งรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมไป ผ่านการออกเสียงประชามตินั้น ถ้าหากนาพระราชอานาจดังกล่าวมาบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญเห็ นว่า ไม่เหมาะสมเพราะอาจเป็นอันตรายต่อสถาบันพระมหากษัตริย์ได้ โดยเฉพาะกรณีท่ีผลการออกเสยี งประชามติ เหน็ ด้วยกับการแก้ไขเพิม่ เตมิ รัฐธรรมนูญ ท้ังน้ี เห็นว่าจาเป็นจะต้องมีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญมาตรา ๒๕๖ เพื่อให้กระบวนการ แก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญทาได้ง่ายข้ึน และเห็นว่าส่ิงที่จาเป็นจะต้องผลักดันให้ประสบความสาเร็จในอนาคต คอื การตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญท่ีมาจากการเลือกต้งั ของประชาชนเพื่อยกร่างรัฐธรรมนูญขึ้นใหม่ ๑๒. ความเหน็ ของรองศาสตราจารย์โภคิน พลกลุ ท่ปี รกึ ษาคณะอนกุ รรมาธกิ าร ใ น ส่ ว น ก า ร ศึ ก ษ า ป ร ะ เ ด็ น เ รื่ อ ง ก ร ะ บ ว น ก า ร แ ก้ ไ ข เ พิ่ ม เ ติ ม รั ฐ ธ ร ร ม นู ญ ข อ ง ค ณ ะ อนุกรรมาธิการฯ น้ัน เหน็ ว่าควรมุง่ ศึกษา ๓ ประเดน็ ดังนี้ ๑) ควรมีการแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา ๒๕๖ เพื่อให้มีการจัดทารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ท้ังฉบับ ยกเว้นมาตรา ๑ และหมวดที่ ๒ โดยต้องมีการเลือกต้ังสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญมายกร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับใหม่ และเม่ือจัดทาร่างรัฐธรรมนญู เรยี บรอ้ ยแล้ว ก็นาไปให้ประชาชนออกเสียงประชามติ ถ้าทุกอย่างผ่าน ก็จะได้รัฐธรรมนูญท่ีร่างโดยประชาชน และเห็นชอบโดยประชาชน ซ่ึงถ้าหากทุกฝ่ายร่วมเดินบน “แผนที่ นาทาง” (Road map) นี้ ก็อาจกาหนดว่าให้ใช้กับการเลือกตั้งในอีก ๓ ปีข้างหน้า คือ เม่ือครบ ๔ ปี ของ การบังคับใช้รัฐธรรมนูญฯ ๒๕๖๐ ท้ังสังคมจะมีความหวังว่าการสืบทอดอานาจและความไม่เป็นประชาธิปไตย ไม่เคารพอานาจประชาชน จะยุติลงเมื่อครบ ๔ ปี ดังกล่าว ความขัดแย้ง ความรุนแรงต่าง ๆ จะไม่เกิดขึ้น
๑๑๖ เพราะทุกฝ่ายร่วมมือกันสร้างความหวังให้ประชาชนโดยไม่มีใครหรือองค์กรใดได้เปรียบเสียเปรียบ ไม่มีใคร สบื ทอดอานาจได้เพราะไม่รู้วา่ รา่ งรฐั ธรรมนูญฉบบั ใหม่จะมหี นา้ ตาอย่างไร ๒) ควรมีการแกไ้ ขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญรายประเด็นที่เป็นปญั หา เช่น ทม่ี าของนายกรัฐมนตรี ทมี่ า อานาจ และการตรวจสอบองค์กรอิสระ และศาล โดยเฉพาะศาลรัฐธรรมนูญ สทิ ธิเสรีภาพของประชาชน ทีถ่ กู จากัดโดยมาตรา ๒๗๙ ระบบเลือกตงั้ ฯลฯ ๓) ควรมีการแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา ๒๕๖ ให้การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเป็นกระบวนการ แบบที่เคยเป็นมา ทั้งนี้ เมื่อพิจารณาบทบัญญัติมาตรา ๒๕๖ แล้ว จะพบว่าการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ตามกระบวนการท่ีบัญญัติไว้ในมาตราดังกล่าวน้ันทาได้ยากมาก และมีโอกาสที่จะทาให้แก้ไขเพิ่มเติม รัฐธรรมนูญไม่ได้เลย มีหลายประเด็นที่มีข้อสังเกต เช่น การกาหนดให้การแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญหมวด ๑ บทท่ัวไป และหมวด ๒ พระมหากษัตริย์ และบทบัญญัติที่เก่ียวข้องกับหน้าที่และอานาจของศาลรัฐธรรมนูญ และองค์กรอิสระ ต้องผ่านการออกเสียงประชามติ ซ่ึงทาให้เป็นที่สงสัยว่ารัฐธรรมนูญให้น้าหนักความ สาคัญ เรื่องของพระมหากษัตริย์เท่ากับเร่ืองของศาลและองค์กรอิสระหรือไม่ ที่สาคัญ ถ้าหากมีการแก้ไขเพิ่มเติม รัฐธรรมนูญในประเด็นท่ีเก่ียวข้องกับหน้าท่ีและอานาจขององค์กรอิสระแล้วและผ่านการออกเสียงประชามติ แต่ปรากฏว่าการแก้ไขเพิ่มเติมรฐั ธรรมนูญดังกล่าวทาให้องค์กรอิสระไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้แล้วทาอย่างไร นอกจากน้ี มาตรา ๒๕๖ (๙) ยังกาหนดให้ศาลรัฐธรรมนูญทาหน้าที่เป็นองค์กรชี้ขาดว่าการแก้ไขเพิ่มเติม รัฐธรรมนูญใดเป็นการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญท่ีจะต้องผ่านการออกเสียงประชามติ ไม่ใช่ให้ประชาชน ผู้เปน็ เจ้าของอานาจอธิปไตยเป็นผ้ชู ช้ี าดว่าจะทาประชามตหิ รอื ไม่ ในส่วนของการดาเนินงานของคณะอนุกรรมาธิการฯ นั้น เห็นว่าคณะอนุกรรมาธิการฯ ควรเสนอความเห็นให้แล้วเสร็จภายในกาหนดเวลาและคณะอนุกรรมาธิการที่เกี่ยวข้องจะต้องสรุปประเด็น คาอภิปรายของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ความเห็นของกรรมาธิการ ฯ ความเห็นของภาควิชาการ ภาคประชาชน จากน้ัน ต้องมีการสอบถามและรับฟังความคิดเห็นจากทุกภาคส่วน ที่สาคัญ พึงตระหนักว่า คณะกรรมาธกิ ารฯ ไม่ใช่องค์กรแก้ไขรฐั ธรรมนญู หรอื กฎหมายทเ่ี กี่ยวข้อง แต่เป็นการศึกษาและเสนอแนะไปยัง สภาผู้แทนราษฎร วา่ ควรแก้ไขเพมิ่ เตมิ รัฐธรรมนญู หรอื กฎหมายทเี่ กี่ยวขอ้ งอยา่ งไร ในเรอ่ื งใด เพราะเหตใุ ด นอกจากน้ี หวั ใจของความสาเรจ็ ในการแก้ไขเพิ่มเติมรฐั ธรรมนญู นน้ั จะมาจาก ๑) ความร่วมมือของทุกฝ่ายในคณะกรรมาธิการเป็นเบ้ืองต้น โดยไม่ต้องคานึงถึงประโยชน์ สว่ นตนหรือพรรคการเมือง ๒) แสวงหาความร่วมมือจากพรรคการเมือง รัฐบาล และสมาชิกวุฒิสภา เพ่ือให้เป็นไป บนทิศทางเดียวกัน เพ่ือประโยชน์ของสังคม ไม่ใช่ให้ใครได้เปรียบ ต้องมีความเป็นกลาง ดังน้ัน ถ้าสามารถ มีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ท่ีเป็นรัฐธรรมนูญประชาชนอย่างแท้จริงและเป็น “แผนท่ีนาทาง” ของทุกฝ่าย บา้ นเมอื งก็จะมีทางออกรว่ มกัน ๓) การแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญรายประเด็นน้ัน ต้องแสวงหาความเห็นพ้องร่วมกัน และ สามารถแก้ไขไดโ้ ดยอาศัยกลไกตามมาตรา ๒๕๖ ในรฐั ธรรมนูญฉบบั ปจั จุบัน โดยควรทาค่ขู นานไปกบั การแก้ไข มาตรา ๒๕๖ ให้มีหมวดที่ว่าด้วยการจัดทารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ เช่นเดียวกับการแก้ไขมาตรา ๒๑๑ ในรัฐธรรมนญู แห่งราชอาณาจักรไทย พทุ ธศักราช ๒๕๓๔
๑๑๗ กล่าวโดยสรุป คือ การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญท้ังฉบับน้ันก็ดาเนินการโดยใช้สภา ร่างรัฐธรรมนูญ ส่วนการแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญรายประเด็นน้ัน ก็ดาเนินการโดยรัฐสภาตามกลไก ในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจบุ ัน บทสรุป จากที่คณะอนุกรรมาธิการได้อภิปรายมาทั้งหมดน้ัน สามารถแบ่งประเด็นการอภิปรายได้ เป็นสองประเด็นหลัก ได้แก่ ประเด็นเกี่ยวกับแนวทางการแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญ และประเด็นเก่ียวกับ การแก้ไขเนื้อหาในบทบัญญัติมาตรา ๒๕๖ ซ่ึงบัญญัติเกี่ยวกับกระบวนการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ โดยในแตล่ ะประเดน็ น้นั มีประเด็นปัญหา และข้อเสนอแนะ ดังน้ี ๑. ประเดน็ เกยี่ วกับแนวทางการแก้ไขเพมิ่ เติมรัฐธรรมนญู ๑.๑ ประเดน็ ปัญหา อนุกรรมาธิการ และท่ีปรึกษาคณะอนุกรรมาธิการท่ีอภิปรายในประเด็นเก่ียวกับ แนวทางการแก้ไขเพิ่มเตมิ รฐั ธรรมนญู นี้ ได้ชี้ให้เหน็ ถึงปญั หาในประเดน็ ดังกลา่ ว คือ ๑) ปัญหาเกี่ยวกับเงอ่ื นไขในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนญู ทจี่ าเป็นจะต้องไดร้ ับความเห็น พ้องต้องกันจากทุกฝ่ายตามเง่ือนไขที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๒๕๖ ซึ่งอาจทาให้การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ไม่ประสบความสาเร็จ๙๒และอาจส่งผลใหเ้ กิดการสิ้นเปลอื งงบประมาณได้๙๓ ๒) ปัญหาเกีย่ วกับความชอบธรรมของที่มาของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ฉันทามติจากประชาชน และเห็นว่าบทบัญญัติอื่น ๆ ในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันมีปัญหาหลายมาตรา โดยเฉพาะอยา่ งยงิ่ บทบญั ญัตใิ นมาตรา ๒๕๖ นน้ั ทาใหก้ ารแก้ไขเพ่มิ เตมิ รัฐธรรมนญู แทบจะเป็นไปไม่ได้เลย๙๔ ๑.๒ ข้อเสนอแนะ อนุกรรมาธิการและที่ปรึกษาคณะอนุกรรมาธิการ ได้มีข้อเสนอแนะเพื่อแก้ไขปัญหา ดังกล่าว โดยได้เสนอแนะแนวทางในการแกไ้ ขเพิ่มเตมิ รฐั ธรรมนูญ ๓ แนวทาง ดงั นี้ แนวทางท่ีหน่ึง๙๕ : ควรแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญรายมาตราที่เห็นว่ามีปัญหาด้วย กระบวนการที่บัญญตั ิในมาตรา ๒๕๖ โดยยกเว้นการแก้ไขเพม่ิ เติมรฐั ธรรมนูญท่จี ะตอ้ งไปผ่านการลงประชามติ ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๒๕๖ (๘) เนื่องจากการเสนอแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ไม่ว่าจะเป็นการแก้ไข กระบวนการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในมาตรา ๒๕๖ หรือการตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญเพ่ือยกร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับใหม่ ก็อาจมีอุปสรรคเนื่องจากต้องจัดทาประชามติ หรือเลือกตั้งสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ ส่งผลให้อาจ เสียงบประมาณแผ่นดนิ เป็นจานวนมากถงึ ๓,๐๐๐ ลา้ นบาท หรอื ๑๐,๐๐๐ ลา้ นบาท แล้วแตก่ รณี แนวทางที่สอง๙๖ : เพ่ือให้การแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญประสบความสาเร็จ ควรดาเนินการ แก้ไขเพมิ่ เตมิ รฐั ธรรมนูญโดยแบง่ เป็น ๒ ชว่ งเวลา ได้แก่ ๙๒ ความเหน็ ของนายนกิ ร จานง และนายไพบลู ย์ นิตติ ะวนั ๙๓ ความเห็นของนายไพบลู ย์ นติ ิตะวนั ๙๔ ความเหน็ ของรองศาสตราจารย์โภคนิ พลกลุ , รองศาสตราจารย์ปิยบุตร แสงกนกกุล ๙๕ ความเห็นของนายไพบลู ย์ นิตติ ะวนั ประธานคณะอนกุ รรมาธกิ าร ๙๖ ความเห็นของนายนิกร จานง และนายสรุ สิทธ์ิ นิธวิ ุฒวิ รรักษ์
๑๑๘ ๑) การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในช่วงท่ีมีวุฒิสภาตามบทเฉพาะกาล : ซึ่งสามารถทาได้ โดยแก้ไขบทบัญญัติรายมาตราท่ีเห็นว่ามีปัญหาและต้องได้รับการแก้ไขอย่างเร่งด่วน และแก้ไขกระบวนการ แก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ โดยกาหนดให้มีผลหลังจากวนั ที่ ๑๑ พฤษภาคม พ.ศ. ๒๕๖๗ ซึ่งเป็นเวลาที่วุฒิสภา ตามบทเฉพาะกาลพ้นวาระการดารงตาแหน่ง ๒) การแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญเม่ือสมาชิกวุฒิสภาตามบทเฉพาะกาลพ้นจากวาระ การดารงตาแหนง่ : ซ่ึงสามารถแกไ้ ขประเด็นอื่น ๆ นอกเหนือจากทแี่ ก้ไขไปแลว้ ในชว่ งแรกได้ แต่ไมว่ ่าจะแกไ้ ข ให้เปน็ อยา่ งไร ก็จะตอ้ งเปิดให้ประชาชนมสี ว่ นรว่ ม และมีการรบั ฟังความเหน็ จากประชาชนอย่างแท้จริง แนวทางที่สาม๙๗ : ควรมีการจัดตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญเพื่อยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ โดยให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการเลือกสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ และมีส่วนร่วมในการร่างรัฐธรรมนูญ อยา่ งแท้จรงิ ๒. ประเดน็ เกีย่ วกับการแก้ไขบทบญั ญตั ใิ นมาตรา ๒๕๖ ๒.๑ ประเด็นปัญหา ๑) กระบวนการแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญท่ีบัญญัติในมาตรา ๒๕๖ นั้น ทาให้การแก้ไข เพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญทาได้ยาก หรือแทบเป็นไปไม่ได้เลย อีกท้ังบทบัญญัติในมาตรา ๒๕๖ (๘) ซ่ึงกาหนด ประเด็นการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่จะต้องนาไปผา่ นการออกเสียงประชามตินน้ั บางประเด็นกไ็ ม่เหมาะสม ทจี่ ะตอ้ งนาไปผา่ นการออกเสยี งประชามติ๙๘ ๒) บทบัญญัติในมาตรา ๒๕๖ (๙) มีปัญหาความไม่ชัดเจน ซึ่งอาจเกิดปัญหาในการ ตีความได้ ๒.๒ ขอ้ เสนอแนะ ๑) ข้อเสนอแนะเก่ียวกับการทาให้กระบวนการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญน้ันทาได้ง่าย ยงิ่ ข้นึ : โดยมขี ้อเสนอแนะ ดงั นี้ แนวทางที่หนึง่ ๙๙ : แก้ไขกระบวนการแกไ้ ขเพมิ่ เติมรัฐธรรมนูญใหเ้ หมือนกับท่ีเคยบญั ญัติ ในรฐั ธรรมนญู แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ แนวทางที่สอง๑๐๐ : ในช่วงที่วุฒิสภาเป็นวุฒิสภาตามบทเฉพาะกาลน้ัน ควรตัดเง่ือนไข ท่ีกาหนดให้เสียงที่ให้ความเห็นชอบกับร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพ่ิมเติมน้ันจะต้องมีมติให้ความเห็นชอบ จากสมาชกิ วุฒสิ ภาไมน่ อ้ ยกว่าหนึ่งในสามของจานวนสมาชกิ วุฒสิ ภาทงั้ หมดท่ีมีอยู่ ๙๗ ความเหน็ ของรองศาสตราจารยโ์ ภคิน พลกลุ , รองศาสตราจารยป์ ิยบุตร แสงกนกกลุ , รองศาสตราจารยส์ มชัย ศรสี ทุ ธยิ ากร, นายพงศ์เทพ เทพกาญจนา, นายจตพุ ร เจริญเชอื้ และนายประยทุ ธ์ ศิริพานชิ ย์ ๙๘ ความเหน็ ของรองศาสตราจารย์ปยิ บุตร แสงกนกกลุ , รองศาสตราจารยส์ มชยั ศรสี ทุ ธยิ ากร, นายพงศเ์ ทพ เทพกาญจนา, นายนิกร จานง และนายจตพุ ร เจริญเช้ือ ๙๙ ความเห็นของรองศาสตราจารยโ์ ภคนิ พลกุล, รองศาสตราจารย์สมชัย ศรีสุทธยิ ากร และนายจตุพร เจรญิ เชอื้ ๑๐๐ ความเห็นของรองศาสตราจารยส์ มชยั ศรสี ุทธิยากร
๑๑๙ แนวทางที่สาม๑๐๑ : กาหนดให้ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพ่ิมเติมจะต้องได้รับความเห็นชอบ ไม่น้อยกว่าสองในสามของสมาชิกท้ังหมดเท่าท่ีมีอยู่ของท้ังสองสภา โดยให้มีผลหลังจากวันท่ี ๑๑ พฤษภาคม ๒๕๖๗ แนวทางที่สี่๑๐๒ : แก้ไขมาตรา ๒๕๖ (๘) โดยกาหนดให้การแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญ ทีเ่ กีย่ วกับกระบวนการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนญู หน้าทีแ่ ละอานาจของศาล และองคก์ รอิสระ หรือเรอ่ื งเกีย่ วกับ คณะสมบตั หิ รือลกั ษณะต้องหา้ มของผู้ดารงตาแหน่งต่าง ๆ ตามรัฐธรรมนูญ ไมต่ อ้ งผา่ นการออกเสยี งประชามติ แนวทางท่ีห้า๑๐๓ : แก้ไขมาตรา ๒๕๖ (๘) โดยกาหนดให้การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ทเ่ี ก่ียวกับบทท่วั ไป พระมหากษัตริย์ หน้าท่ีและอานาจของศาล และองค์กรอิสระ หรอื เร่อื งเก่ียวกับคณะสมบัติ หรอื ลักษณะต้องห้ามของผ้ดู ารงตาแหน่งตา่ ง ๆ ตามรัฐธรรมนูญ ไม่ตอ้ งผ่านการออกเสยี งประชามติ ๒. ข้อเสนอแนะเก่ียวกับการแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา ๒๕๖ (๙)๑๐๔ : โดยเห็นว่าควรแก้ไข มาตรา ๒๕๖ (๙) ใหบ้ ญั ญตั ิว่า “ก่อนนายกรัฐมนตรีนาความกราบบังคมทูลเพ่ือทรงลงพระปรมาภิไธยตาม (๗) สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร หรือสมาชิกวุฒิสภา หรือสมาชิกทั้งสองสภารวมกัน มีจานวนไม่น้อยกว่าหน่ึงในสิบ ของสมาชิกท้ังหมดเท่าที่มีอยู่ของแต่ละสภา หรือของทั้งสองสภารวมกัน แล้วแต่กรณี มีสิทธิเข้าช่ือกันเสนอ ความเห็นต่อประธานแห่งสภาที่ตนเป็นสมาชิกหรือประธานรัฐสภา แล้วแต่กรณี ว่าร่างรัฐธรรมนูญตาม (๗) ขัดต่อมาตรา ๒๕๕ หรือมีลักษณะตาม (๘) และยังไม่ผ่านการลงประชามติ และให้ประธานแห่งสภาที่ได้รับ เร่ืองดังกล่าวส่งความเห็นไปยังศาลรัฐธรรมนูญ และให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยให้แล้วเสร็จภายในสามสิบวัน นบั แต่วนั ท่ีไดร้ ับเร่ือง...” ๑๐๑ ความเหน็ ของนายนกิ ร จานง ๑๐๒ ความเหน็ ของรองศาสตราจารย์โภคนิ พลกลุ และรองศาสตราจารยส์ มชยั ศรสี ทุ ธิยากร ๑๐๓ ความเหน็ ของนายพงศ์เทพ เทพกาญจนา ๑๐๔ ความเหน็ ของนายพงศเ์ ทพ เทพกาญจนา
๑๒๐ สว่ นที่ ๑๕ ผลการพิจารณาศกึ ษา หมวด ๑๖ การปฏริ ูปประเทศ ท่ีประชุมคณะอนุกรรมาธิการฯ ได้อภิปรายแสดงความเห็นเก่ียวกับประเด็นการแก้ไขเพิ่มเติม รัฐธรรมนญู หมวด ๑๖ การปฏริ ปู ประเทศ โดยมีสาระสาคัญ ดังนี้ ความเหน็ ของนายพงศ์เทพ เทพกาญจนา ทปี่ รึกษาคณะอนกุ รรมาธิการ ประเด็นบทบัญญัติหมวด ๑๖ การปฏิรูปประเทศ มีประเด็นที่ต้องพิจารณาหกประเด็น ดังน้ี ประเดน็ ท่หี นงึ่ มาตรา ๒๕๙ วรรคหน่งึ ซึ่งบญั ญตั วิ ่า “ภายใต้บังคับมาตรา ๒๖๐ และมาตรา ๒๖๑ การปฏิรูปประเทศตามหมวดนี้ให้เป็นไปตาม กฎหมายว่าด้วยแผนและข้ันตอนการดาเนินการปฏิรูปประเทศซึ่งอย่างน้อยต้องมีวิธีการจัดทาแผน การมีส่วนร่วมของประชาชนและหน่วยงานท่ีเก่ียวข้อง ขั้นตอนในการดาเนินการปฏิรูปประเทศ การวัดผล การดาเนินการ และระยะเวลาดาเนินการปฏิรูปประเทศทุกด้าน ซึ่งต้องกาหนดให้เร่ิมดาเนินการปฏิรูป ในแต่ละด้านภายในหนึ่งปีนับแต่วันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้รวมตลอดทั้งผลสัมฤทธ์ิที่คาดหวังว่าจะบรรลุ ในระยะเวลาห้าปี” ดังน้ัน กฎหมายว่าด้วยแผนและข้ันตอนการดาเนินการปฏิรูปประเทศ จึงเป็นกฎหมายที่มี ความสาคัญที่จะแสดงให้เห็นว่าการปฏิรูปประเทศท่ีกาหนดไว้ในรัฐธรรมนูญนั้น จะมีวิธีการ ข้ันตอน การดาเนินการเพ่ือให้เกิดการปฏิรูปประเทศอย่างไร นอกจากนั้น ในมาตรา ๒๕๙ วรรคหนึ่ง ได้กาหนดให้ มีการดาเนินการปฏิรูปประเทศในแต่ละด้านภายในหน่ึงปีนับแต่วันที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ มีผลใช้บังคับ และในมาตรา ๒๕๙ วรรคสอง กาหนดระยะเวลาในการดาเนินการ ตร า กฎ ห มาย ว่ าด้ ว ย แผ น แล ะข้ันต อนการ ดาเ นิน การป ฏิ รูป ป ร ะเ ทศ ให้ แล้ว เ สร็ จ ภ าย ในห นึ่ งร้อย ย่ี สิ บ วั น นับแต่วนั ทรี่ ฐั ธรรมนูญฉบับปจั จุบนั มผี ลใช้บงั คับ ประเด็นท่ีสอง จากการพิจารณาบทบัญญัติในหมวด ๑๖ การปฏิรูปประเทศ มีความเห็นว่า วัตถุประสงค์และเป้าหมายของการปฏิรูปประเทศที่เขียนไว้ในรัฐธรรมนูญมีลักษณะเป็นการเขียนที่เป็น นามธรรม เช่น การปฏิรูปประเทศดา้ นการเมืองทบ่ี ัญญตั ิในมาตรา ๒๕๘ ก. ด้านการเมอื ง (๑) ซึง่ บัญญัตวิ ่า “ให้ประชาชนมีความรู้ความเข้าใจที่ถูกต้องเก่ียวกับการปกครองในระบอบประชาธิปไตย อนั มีพระมหากษัตริยท์ รงเปน็ ประมุข มีสว่ นร่วมในการดาเนินกิจกรรมทางการเมอื งรวมตลอดท้ังการตรวจสอบ การใชอ้ านาจรฐั รู้จักยอมรบั ในความเหน็ ทางการเมอื งโดยสุจริตที่แตกต่างกัน และใหป้ ระชาชนใช้สิทธิเลือกต้ัง และออกเสยี งประชามติโดยอสิ ระปราศจากการครอบงาไม่ว่าดว้ ยทางใด” โดยข้อสังเกตว่านับต้ังแต่รัฐธรรมนูญมีผลใช้บังคับ ประชาชนได้มีส่วนร่วมในการดาเนินกิจกรรม ทางการเมืองเพ่ิมมากข้ึนหรือไม่ ซ่ึงพฤติกรรมที่ผ่านมายังไม่พบว่าประชาชนมีส่วนร่วมในทางการเมือง เพิ่มมากขึ้นแต่อย่างใด ประชาชนยังคงถูกจากัดการมีส่วนร่วมทางการเมือง หรือบทบัญญัติในมาตรา ๒๕๘ ก. ด้านการเมือง (๒) ทบ่ี ญั ญตั วิ า่ “ให้การดาเนินกิจกรรมของพรรคการเมืองเป็นไปโดยเปิดเผยและตรวจสอบได้ เพ่ือให้ พรรคการเมืองพัฒนาเป็นสถาบันทางการเมืองของประชาชนซ่ึงมีอุดมการณ์ทางการเมืองร่วมกัน มีกระบวนการให้สมาชิกพรรคการเมืองมีส่วนร่วมและมีความรับผิดชอบอย่างแท้จริงในการดาเนินกิจกรรม
๑๒๑ ทางการเมืองและการคัดเลือกผู้มีความรู้ความสามารถ ซื่อสัตย์สุจริต และมีคุณธรรมจริยธรรม เข้ามาเป็น ผู้ดารงตาแหน่งทางการเมืองทีช่ ัดเจนและเป็นรูปธรรม” ทั้งน้ี ในทางปฏิบัติพรรคการเมืองมีกระบวนการให้สมาชิกพรรคการเมืองมีส่วนร่วมและมีความ รับผิดชอบอย่างแท้จริงในการดาเนินกิจกรรมทางการเมืองและการคัดเลือกผู้มีความรู้ความสามารถ ซ่ื อสัตย์ สจุ ริต และมีคุณธรรมจริยธรรม เข้ามาเป็นผดู้ ารงตาแหน่งทางการเมืองท่ีชดั เจนและเป็นรูปธรรมหรอื ไม่ ดังนั้น หากการปฏริ ูปประเทศสามารถทาใหเ้ กดิ ผลในทางปฏิบตั ิโดยเป็นไปตามท่ีบัญญตั ิในมาตรา ๒๕๘ ในแต่ละด้าน ก็ถือเป็นเรื่องที่ดี แต่หากไม่เกิดผลเป็นไปตามที่บัญญัติไว้ ก็จะต้องพิจารณาต่อไปว่าปัญหาทาให้การปฏิรูป ประเทศไมเ่ กดิ ผลสัมฤทธนิ์ ้ันเกิดจากสาเหตุใด ประเด็นสาม การปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมตามท่ีบัญญัติในมาตรา ๒๕๘ ง. ด้านกระบวนการ ยุตธิ รรม (๑) ท่บี ัญญัติวา่ “ให้มีการกาหนดระยะเวลาดาเนินงานในทุกขั้นตอนของกระบวนการยุติธรรมท่ีชัดเจน เพือ่ ใหป้ ระชาชนได้รับความยุตธิ รรมโดยไม่ล่าช้า และมีกลไกช่วยเหลอื ประชาชนผขู้ าดแคลนทุนทรัพย์ใหเ้ ขา้ ถึง กระบวนการยุติธรรมได้ รวมตลอดทั้งการสร้างกลไกเพื่อให้มีการบังคับการตามกฎหมายอย่างเคร่งครัด เพื่อลดความเหล่อื มล้าและความไมเ่ ปน็ ธรรมในสงั คม” โดยเฉพาะเรื่องการกาหนดระยะเวลาดาเนินงานในทุกข้ันตอนของกระบวนการยุติธรรมที่ชัดเจน เพ่ือให้ประชาชนได้รับความยุติธรรมโดยไม่ล่าช้าซ่ึงเป็นหลักการที่สังคมไทยได้คิดท่ีจะกาหนดระยะเวลา การดาเนินกระบวนการยุติธรรมแต่ละข้ันตอนใหช้ ัดเจนมาแล้ว ซ่ึงในอดีตมแี นวคิดว่าสมควรกาหนดระยะเวลา การพิจารณาพิพากษาคดีของศาลหรือไม่ แต่ก็มีปญั หาที่ไม่สามารถกาหนดระยะเวลาในการพิจารณาพิพากษา คดีของศาลได้ เน่ืองจากมีข้อจากัดและข้อยกเว้นของคดีบางคดีจึงทาให้ไม่สามารถกาหนดระยะเวลา การพิจารณาพิพากษาคดีของศาลได้ แต่ในระยะหลังจะพบว่าการพิจารณาพิพากษาคดีในศาลยุติธรรม จะมีความรวดเร็วขึ้นกว่าในอดีต ท้ังนี้ คดีแต่ละเรื่องจะสามารถพิจารณาพิพากษาคดีได้อย่างรวดเร็วหรือไม่ ขึ้นอยู่กับผู้พิพากษาและตุลาการเจ้าของสานวน ซึ่งในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ได้กาหนดให้การพิจารณาพิพากษาคดีของศาล ต้องดาเนินการพิจารณาคดีต่อเนอื่ ง จึงทาใหก้ ารพิจารณาคดีของศาลยุตธิ รรมเกิดความรวดเร็วข้ึน ประกอบกับ คดีในศาลสูงมีจานวนปริมาณคดีลดน้อยลงจึงทาให้การพิจารณาพิพากษาคดีของศาลยุติธรรมเกิดความ รวดเรว็ ขนึ้ ประเด็นสี่ การปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมตามท่ีบัญญัติในมาตรา ๒๕๘ ง. ด้านกระบวนการ ยุตธิ รรม (๒) ซงึ่ บญั ญัติว่า “ปรับปรุงระบบการสอบสวนคดีอาญาให้มีการตรวจสอบและถ่วงดุลระหว่างพนักงานสอบสวน กับพนักงานอัยการอย่างเหมาะสม กาหนดระยะเวลาในการปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าท่ีท่ีเก่ียวข้อง ทุกฝ่ายให้ชัดเจนเพ่ือมิให้คดีขาดอายุความ และสร้างความเชื่อม่ันในการปฏิบัติหน้าท่ีของพนักงานสอบสวน และพนักงานอัยการในการสอบสวนคดีอาญา รวมทั้งกาหนดให้การสอบสวนต้องใช้ประโยชน์จาก นิติวิทยาศาสตร์ และจัดให้มีบริการทางด้านนิติวิทยาศาสตร์มากกว่าหน่ึงหน่วยงานที่มีอิสระจากกัน เพ่ือให้ประชาชนไดร้ บั บรกิ ารในการพิสจู นข์ ้อเท็จจรงิ อยา่ งมีทางเลือก”
๑๒๒ ซึ่งปัจจุบันมีกระบวนการตรวจสอบและถ่วงดุลระหว่างพนักงานสอบสวนกับพนักงานอัยการ ในการสอบสวนคดีอาญาอยู่แล้ว ทั้งนี้ มีความเห็นว่าจะมีการกาหนดกระบวนการตรวจสอบและถ่วงดุล การทาหน้าท่ีของพนกั งานสอบสวนกับพนักงานอัยการท่ีเป็นหลักการใหม่ ๆ อย่างไร นอกจากนั้น การกาหนด หลักการในเร่ืองการปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมในมาตรา ๒๕๘ ง. ด้านกระบวนการยุติธรรม (๒) ในประเด็น “กาหนดระยะเวลาในการปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ท่ีเก่ียวข้องทุกฝ่ายให้ชัดเจนเพ่ือมิให้คดีขาดอายุความ ” ถือว่าเป็นหลักการท่ีดี แต่ปัจจุบันกลับพบว่ามีการตรากฎหมายเพ่ือกาหนดให้คดีบางประเภทไม่มีอายุความ ส่วนตัวเห็นวา่ การท่ีมกี ฎหมายกาหนดใหค้ ดีบางประเภทไม่กาหนดอายุความเปน็ หลกั การทีไ่ ม่ถกู ต้อง เนอ่ื งจาก จะไม่มีเง่ือนเวลาบังคับให้ผู้รับผิดชอบสานวนคดีต้องเร่งรัดดาเนินคดีให้แล้วเสร็จภายในอายุความที่กฎหมาย กาหนดและอาจส่งผลถึงการสืบพยานหลักฐานในคดีซึ่งหากปล่อยระยะเวลาให้เน่ินนานพยานสาคัญในอดีต อาจเสียชีวิตหรือจดจาเหตุการณ์ในคดีไม่ได้ก็จะส่งผลกระทบอย่างร้ายแรงต่อการดาเนินคดีแก่ผู้กระทา ความผดิ ประเด็นห้า การปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมตามที่บัญญัติในมาตรา ๒๕๘ ง. ด้านกระบวนการ ยตุ ิธรรม (๔) ที่บญั ญัติว่า “ดาเนินการบังคับใช้กฎหมายอย่างมีประสิทธิภาพ โดยแก้ไขปรับปรุงกฎหมายเกี่ยวกับหน้าท่ี อานาจ และภารกิจของตารวจให้เหมาะสม และแก้ไขปรับปรุงกฎหมายเก่ียวกับการบริหารงานบุคคลของ ข้าราชการตารวจให้เกดิ ประสิทธิภาพ มีหลักประกันว่าข้าราชการตารวจจะได้รับค่าตอบแทนทเ่ี หมาะสมได้รับ ความเป็นธรรมในการแต่งตั้ง และโยกย้าย และการพิจารณาบาเหน็จความชอบตามระบบคุณธรรมที่ชัดเจน ซ่ึงในการพิจารณาแต่งต้ังและโยกย้ายต้องคานึงถึงอาวุโสและความรู้ความสามารถประกอบกันเพื่อให้ ข้าราชการตารวจสามารถปฏิบัติหน้าท่ีได้อย่างมีอิสระ ไม่ตกอยู่ใต้อาณัติของบุคคลใด มีประสิทธิภาพ และภาคภมู ใิ จในการปฏบิ ตั ิหนา้ ท่ีของตน” ทั้งนี้ รัฐธรรมนูญมาตรา ๒๖๐ ได้กาหนดให้มีคณะกรรมการคณะหน่ึงดาเนินการปรับปรุง กฎหมายเกี่ยวกับหน้าท่ี อานาจ และภารกิจของตารวจให้เหมาะสม และแก้ไขปรับปรุงกฎหมายเกี่ยวกับ การบริหารงานบุคคลของข้าราชการตารวจให้เกิดประสิทธิภาพ โดยกาหนดให้ดาเนินการให้แล้วเสร็จภายใน หนึง่ ปีนับแตว่ ันท่ีประกาศใชร้ ัฐธรรมนญู แต่หากดาเนนิ การปรบั ปรุงกฎหมายยังไมแ่ ลว้ เสรจ็ การแตง่ ตัง้ โยกยา้ ย ข้าราชการตารวจให้ดาเนินการตามหลักอาวุโสตามหลักเกณฑ์ที่คณะรัฐมนตรีกาหนดโ ดยประกาศ ในราชกิจจานุเบกษา ซ่ึงปัจจุบันล่วงเลยระยะเวลาตามที่รัฐธรรมนูญมาตรา ๒๖๐ กาหนดไว้พอสมควรแล้ว จึงเกิดคาถามว่ามีการปรับปรุงกฎหมายปรับปรุงกฎหมายเกี่ยวกับหน้าที่ อานาจ และภารกิจของตารวจ และแก้ไขปรับปรงุ กฎหมายเกี่ยวกับการบริหารงานบคุ คลของขา้ ราชการตารวจอยา่ งไรบ้าง ทั้งนี้ ส่วนตวั เห็นว่า บทบัญญัติในมาตรา ๒๕๘ ง. ด้านกระบวนการยุติธรรม (๔) และมาตรา ๒๖๐ ไม่ใช่การปฏิรูปตารวจ เนื่องจากหากยังปล่อยให้ตารวจเป็นองค์กรเดียวท่ีมีผู้บัญชาการตารวจแห่งชาติเป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุด ก็จะยังไม่สามารถแก้ไขปัญหาที่เกิดข้ึนจากในอดีตได้ หากจะมีการปฏิรูปตารวจ ก็ต้องกาหนดให้มีเจ้าหน้าท่ี ตารวจท้องถิ่นเป็นข้าราชการในสังกัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยให้มีหน้าท่ีรับผิดชอบดาเนินการสืบสวน สอบสวนคดีที่มีอัตราโทษไม่สูง หากเกิดปัญหาในการดาเนินคดีเจ้าหน้าที่ตารวจจากส่วนกลางสามารถเข้าไป ดาเนินการเองได้ แต่หากยังคงกาหนดให้การทาหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ตารวจเป็นองค์กรเดียวกันทั้งประเทศ กจ็ ะยังไมเ่ กิดการปฏริ ปู ตารวจข้นึ ได้
๑๒๓ ประเด็นหก การปฏิรูปด้านการศึกษาถือเป็นเร่ืองสาคัญของประเทศซง่ึ ในมาตรา ๒๖๑ วรรคหนึ่ง และวรรคสอง บัญญตั วิ ่า “ในการปฏิรูปตามมาตรา ๒๕๘ จ. ด้านการศึกษา ให้มีคณะกรรมการที่มีความเป็นอิสระ คณะหน่ึงท่ีคณะรัฐมนตรีแต่งต้ังดาเนินการศึกษาและจัดทาข้อเสนอแนะและร่างกฎหมายท่ีเกี่ยวข้องในการ ดาเนนิ การให้บรรลุเปา้ หมายเพอื่ เสนอคณะรฐั มนตรดี าเนินการต่อไป ให้คณะรัฐมนต รีแต่ งตั้ งคณะกรร มกา รต ามว รร คหน่ึ งให้ แล้ วเ สร็ จภา ยในหกสิบ วันนั บแ ต่วั น ประกาศใช้รัฐธรรมนูญน้ี และให้คณะกรรมการดาเนินการศึกษาและจัดทาข้อเสนอแนะและร่างกฎหมาย ใหแ้ ลว้ เสร็จและเสนอตอ่ คณะรฐั มนตรีภายในสองปีนบั แต่วันทไ่ี ด้รบั การแตง่ ตั้ง” ทงั้ น้ี ส่วนตัวมีความเหน็ วา่ การปฏิรูปการศึกษาที่ผ่านมา มุง่ เน้นการปฏิรูปโครงสร้างองค์กรทาให้ บุคลากรในกระทรวงศึกษาธิการเกิดความกังวลกับสถานะการดารงตาแหน่ง แต่กลับไม่ได้มุ่งเน้นหรือให้ ความสาคัญท่ีจะปฏิรูปการศึกษาเพ่ือให้เด็กและเยาวชนได้รับการศึกษาที่ดีข้ึน ซึ่งแนวโน้มของการปฏิรูป การศึกษาตามรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ก็ไม่ได้มุ่งเน้นเพ่ือให้เด็กและเยาวชนได้รับการศึกษาที่ดีข้ึน แต่กลับยังคงมุ่งเนน้ ทก่ี ารปรบั โครงสรา้ งองค์กร ความเหน็ ของรองศาสตราจารยช์ ูศกั ด์ิ ศริ ินิล ที่ปรึกษาคณะอนุกรรมาธิการ ประเด็นที่ที่ประชุมคณะอนุกรรมาธิการจะต้องพิจารณาศึกษาอย่างลึกซ้ึงว่า หากประเทศไทย จะมีการปฏิรูปประเทศให้เกิดผลอย่างเป็นรูปธรรม ควรตั้งประเด็นคาถามร่วมกันว่าจะดาเนินการปฏิรูป ประเทศโดยไม่มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ได้หรือไม่ ซ่ึงถือว่าเป็นประเด็นที่มีความสาคัญ ส่วนตัวมีความเห็นว่า บทบัญญัติในรัฐธรรมนูญฉบับปจั จบุ ันหลายหมวดและหลายมาตราในบทถาวรมีหลักการท่ีขดั แย้งกับการปฏิรูป ประเทศ เช่น การปฏิรูปด้านการเมือง แต่หากยังคงระบบเลือกตั้งแบบจัดสรรปันส่วนผสม หรือการคงวิธีการ คานวณหาสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบบัญชีรายชื่อโดยให้พรรคการเมืองท่ีมีคะแนนไม่ถึงจานวนค่าเฉลี่ยต่อ จานวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร หรือการกาหนดหลักการในเร่ืองนายกรัฐมนตรีไม่ต้องเป็นสมาชิก สภาผู้แทนราษฎร หรือบทเฉพาะกาลท่ีกาหนดให้วุฒิสภามีอานาจในการให้ความเห็นชอบบุคคลท่ีจะดารง ตาแหน่งนายกรฐั มนตรไี ด้ เป็นต้น ซ่ึงเป็นแนวคดิ ทีต่ รงกนั ข้ามกบั แนวคดิ ในเรอ่ื งการปฏิรูปประเทศ ท้ังน้ี ไม่ว่าบทบัญญัติในหมวด ๑๖ การปฏิรูปประเทศ จะมีการบัญญัติเรื่องการปฏิรูปประเทศ ในแต่ละด้านไว้อยา่ งไรก็ตาม แตห่ ากในบทถาวรของรัฐธรรมนูญ ยงั คงหลักการทม่ี ลี ักษณะขัดแย้งต่อการปฏริ ูป ประเทศ ก็จะทาให้ไม่เกดิ การปฏิรูปประเทศได้อย่างแท้จริง นอกจากนัน้ ในรัฐธรรมนูญ ยงั กาหนดให้มีการตรา กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญจานวนสิบฉบับ แต่กระบวนการจัดทากฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญทั้งสิบฉบับ ก็ยังไม่มีกระบวนการจัดสรรการยกร่างกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญให้เกิดความเป็นธรรม การสรรหาผู้ดารง ตาแหน่งในองค์กรอิสระต่าง ๆ ตั้งแต่รัฐธรรมนูญบังคับใช้จนถึงปัจจุบันก็ยังคงมีประเด็นปัญหาอย่างต่อเน่ือง ซ่ึงเป็นเรื่องที่ไม่ควรเกิดข้ึนและส่งผลต่อแนวคิดการปฏิรูปประเทศท่ีบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญอย่างร้ายแรง และปรากฏเป็นที่ประจักษ์ในการสรรหาผู้ดารงตาแหน่งในองค์กรอิสระสององค์กรที่ปรากฏข้อเท็จจริงว่า คณะกรรมการสรรหาผู้ดารงตาแหน่งในองค์กรอิสระวินิจฉัยเกี่ยวกับคุณสมบัติของผู้สมัครเข้ารับการสรรหา ที่แตกต่างกัน ทั้งท่ีกฎหมายบัญญัติคุณสมบัติไว้อย่างเดียวกันแต่คณะกรรมการสรรหากลับวินิจฉัยเกี่ยวกับ คุณสมบัติของผู้สมัครเข้ารับการสรรหาแตกต่างกัน ซ่ึงสะท้อนให้เห็นถึงบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ ในหมวดวา่ ด้วยการปฏริ ปู ประเทศว่าจะสามารถเกิดการปฏริ ูปประเทศได้อยา่ งแทจ้ รงิ หรือไม่
๑๒๔ นอกจากนั้น การสรรหาผู้ดารงตาแหน่งในองค์กรอิสระที่กาหนดให้มีผู้แทนองค์กรตุลาการ เข้ามาทาหน้าท่ีเป็นคณะกรรมการสรรหาผู้ดารงตาแหน่งในองค์กรอิสระ รวมท้ังการกาหนดสัดส่วนให้ผู้ที่เคย ดารงตาแหน่งในองค์กรตุลาการไดเ้ ข้ามาเป็นผู้ดารงตาแหน่งในองคก์ รอิสระด้วย ซ่ึงท้ายที่สุดบุคคลที่ได้รับการ สรรหาให้เปน็ ผู้ดารงตาแหนง่ ในองคก์ รอิสระเป็นบคุ คลทไี่ ม่ได้รบั การยอมรับ ในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ได้เพิ่มอานาจให้แก่ศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรอิสระสูงขึ้นกว่าท่ีเคย บัญญัติในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ แต่กลับไม่มีการบัญญัติเพ่ิมกลไกลหรือกระบวนการตรวจสอบการทาหน้าที่ของตุลาการ ศาลรัฐธรรมนูญและผู้ดารงตาแหน่งในองค์กรอิสระไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน แต่ประการใด หรือการมี บทบัญญัติในเรื่องการปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมตามที่บัญญัติในมาตรา ๒๕๘ ง. ด้านกระบวนการยุติธรรม แต่จากการตรวจสอบรัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐ กลับพบว่ามีการลดอานาจการตรวจสอบโดยภาคประชาชน ลดนอ้ ยลง เชน่ การตัดอานาจของประชาชนผ้มู ีสิทธิเลือกต้ังในการเข้าชื่อถอดถอนผู้ดารงตาแหนง่ ทางการเมอื ง ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ กรรมการในองค์กรอิสระ และตาแหน่งสาคัญอื่น ๆ เป็นต้น จึงทาให้การปฏิรูป กระบวนการยุติธรรมตามท่ีบัญญัติในรัฐธรรมนูญ ไม่สามารถเกิดผลข้ึนได้หากยังคงมีแนวคิดในการจัดองค์กร ดงั เช่นท่ีบญั ญตั ิไว้ในรฐั ธรรมนญู ส่ ว น แ น ว คิ ด ใ น ก า ร ป ฏิ รู ป ก ฎ ห ม า ย แ ล ะ ก า ร ป ฏิ รู ป ก ร ะ บ ว น ก า ร ยุ ติ ธ ร ร ม ต า ม ที่ บั ญ ญั ติ ใ น รัฐธรรมนูญน้ัน ตราบใดท่ีมาตรา ๒๗๙ ยังคงมีการบทบัญญัติรับรองอานาจของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ท้ังก่อนและหลังวันที่รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันมีผลใช้บังคับโดยให้ถือเป็นการกระทาท่ีชอบด้วยรัฐธรรมนูญ หากมีการฟ้องร้องดาเนินคดีในศาลว่าคณะรักษาความสงบแห่งชาติมีการกระทาที่ไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ แต่กลับมีมาตรา ๒๗๙ ของรัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐ บัญญัติรองรับไว้แล้วว่าเป็นการกระทาที่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ ก็อา จ ท า ใ ห้ กา ร ป ฏิ รู ป กฎ ห ม า ย แ ล ะกา ร ป ฏิ รู ป กร ะบ ว น กา ร ยุ ติ ธ ร ร ม ไม่ ส า ม า ร ถเ กิด ขึ้น ได้ อย่ า ง แ ท้ จ ริ ง ตามท่ีบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ นอกจากน้ี มาตรา ๒๗๙ ยังเป็นบทบัญญตั ิท่ฝี ่าฝืนต่อหลักนิติธรรมอย่างร้ายแรง ซ่ึงในอดีตกรณีท่ีมีการก่อรัฐประหารภายหลังจากท่ีมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับถาวรแล้วก็จะมี กระบวนการตรากฎหมายขึ้นมาในภายหลังเพ่ือนิรโทษกรรมให้แก่คณะผู้ก่อการรัฐประหาร แต่ในระยะหลัง จะพบว่ารัฐธรรมนูญท่ีเกิดข้ึนภายหลังจากการรัฐประหารก็จะมีการเขียนไว้บทบัญญัติรับรองการกระทาของ คณะผู้ก่อการรัฐประหารทั้งก่อนประกาศใช้รัฐธรรมนูญและหลังประกาศใช้รัฐธรรมนูญ จึงเห็นว่าบทบัญญัติ มาตรา ๒๗๙ ในรัฐธรรมนญู เป็นบทบัญญตั ิท่สี วนทางกบั แนวคิดในเร่อื งการปฏริ ูปประเทศ ดงั น้ัน แนวคิดการบัญญัติเร่อื งการปฏิรูปประเทศไว้ในรัฐธรรมนูญจึงเป็นเพียงการบัญญัติเพื่อให้เห็น ว่ารัฐธรรมนูญฉบับน้ีมีการบัญญัติหลักการท่ีดีกว่าท่ีเคยบัญญัติในรัฐธรรมนูญฉบับก่อน เช่น การปฏิรูป กระบวนการยุติธรรมที่มุ่งเน้นการปฏิรูปการทาหน้าท่ีของเจ้าหน้าที่ตารวจกับพนักงานอัยการ โดยเฉพาะ การปฏิรูปองค์กรตารวจท่ีกาหนดให้มีการต้ังคณะกรรมการปฏิรูปตารวจเพื่อทาหน้าที่ในการพิจารณาปฏิรูป องค์กรตารวจและพิจารณาปรับปรุงกฎหมายเก่ียวกับหน้าที่ อานาจ และภารกิจของตารวจให้เหมาะสม และแก้ไขปรับปรุงกฎหมายเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลของข้าราชการตารวจให้เกิดประสิทธิภาพ แต่หลังจากประกาศใช้รัฐธรรมนูญแล้ว ก็มกี ารต้ังคณะกรรมการปฏิรปู ตารวจแต่ดาเนนิ การไม่แล้วเสร็จภายใน กรอบระยะเวลาที่รัฐธรรมนูญกาหนดจนต้องมีการตั้งคณะกรรมการปฏิรูปตารวจคณะชุดใหม่ เพื่อทาหน้าท่ี ในการพิจารณาปฏริ ูปตารวจ
๑๒๕ ทั้งน้ี ส่วนตัวเห็นว่าการดาเนินการเพื่อให้เกิดการปฏิรูปประเทศจะไม่สามารถสาเร็จได้หากไม่มี การแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญ โดยเห็นว่าบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญบางมาตรามีความขัดแย้งต่อการปฏิรูป ประเทศและมีบทบัญญัติท่ีไม่เอื้อต่อการปฏิรูปประเทศ นอกจากน้ัน หากจะมีการแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญ เพ่ือให้การปฏิรูปประเทศเกิดผลอย่างเป็นรูปธรรม ควรจะต้องมีการปฏิรูปองค์กรศาลด้วย โดยจะดาเนินการ อย่างไรเพื่อให้ศาลยุติธรรมไม่ยอมรับการก่อรัฐประหารว่าเปน็ สิ่งที่ถูกต้องชอบธรรมดว้ ยรัฐธรรมนูญ ซึ่งถือเป็น เรื่องใหญ่ท่ีจะต้องมีการพิจารณาหากจะมีการปฏิรูปกระบวนการยุติธรรม และจะต้องไม่มีการนิรโทษกรรม แก่คณะผู้กอ่ การรัฐประหารอีกต่อไป โดยเขยี นไว้ในรัฐธรรมนูญเพอื่ ให้เกิดผลอย่างเป็นรูปธรรม ความเหน็ ของรองศาสตราจารย์โภคิน พลกุล ท่ีปรึกษาคณะอนุกรรมาธกิ าร การดาเนินการแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญในครั้งน้ีขอให้ทุกฝ่ายคานึงถึงประโยชน์ของประชาชน เป็นที่ต้ัง ท่ีสาคัญ ไม่อยากให้แก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญเพื่อเป็นเคร่ืองมือของคนกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งเท่านั้น เพราะจะยิ่งสร้างความแตกแยกให้เกิดข้ึนกับคนในสังคมมากย่ิงข้ึนและก่อให้เกิด ปัญหาความเหล่ือมล้า ทางกฎหมายมากย่ิงข้ึนซึ่งเป็นปัญหาท่ีส่งผลกระทบลักษณะเดียวกับปัญหาความเหลื่อมล้าทางเศรษฐกิจ โดยปัญหาความเหล่ือมล้าทางกฎหมายก็คือการท่ีผู้มีอานาจจะออกกฎหมายที่เอื้อประโยชน์ให้แก่กลุ่มตน ทาให้การทาหน้าท่ีของหน่วยงานของรัฐและองค์กรอิสระต่าง ๆ อาจจะไม่สุจริตและยุติธรรม ท้ังน้ี ส่ิงท่ีอยากเห็น อย่างเป็นรปู ธรรมต่อการบังคบั ใชร้ ัฐธรรมนญู คือหลักนิติรัฐและหลักนิติธรรม จะทาอย่างไรให้หน่วยงานของรัฐ และองค์กรอิสระทุกองค์กรไม่ว่าจะมีท่ีมาอย่างไรก็ตามได้ทาหน้าที่ของตนอย่างสุจริตและยุติธรรม ไมใ่ ช่ทาหนา้ ท่เี พ่อื ตอบแทนผูม้ ีอานาจทตี่ ้ังตนเขา้ มาทาหน้าท่ี รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันเป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกท่ีมีการบัญญัติหมวดว่าด้วยการปฏิรูปประเทศ จากการพิจารณามาตรา ๒๕๘ จะเห็นว่า ได้กาหนดให้มีการปฏิรูปประเทศแบ่งออกเป็น ๗ ด้าน คือ ด้านการเมือง ด้านการบริหารราชการแผ่นดิน ด้านกฎหมาย ด้านกระบวนการยุติธรรม ด้านการศึกษา ด้านเศรษฐกิจ และด้านอ่ืน ๆ ซึ่งการบัญญัติหลักการการปฏิรูปประเทศในบางเรื่องยังมีข้อสงสัยว่าจะปฏิรูป ดว้ ยกระบวนการใด เชน่ การปฏิรปู ด้านเศรษฐกิจในมาตรา ๒๕๘ ฉ. ดา้ นเศรษฐกิจ ซึง่ บัญญตั วิ า่ “(๑) ขจัดอุปสรรคและเสริมสร้างความสามารถในการแข่งขันของประเทศเพื่อให้ประเทศชาติ และประชาชนไดร้ บั ประโยชนจ์ ากการเข้ารว่ มกล่มุ เศรษฐกิจต่าง ๆ อยา่ งยง่ั ยนื โดยมีภูมคิ มุ้ กนั ทีด่ ี (๒) สร้างกลไกเพอ่ื ส่งเสริมและสนับสนุนการนาความคิดสร้างสรรค์และเทคโนโลยีท่ีทนั สมัยมาใช้ ในการพฒั นาเศรษฐกจิ ของประเทศ (๓) ปรับปรุงระบบภาษีอากรให้มีความเป็นธรรม ลดความเหลื่อมล้า เพิ่มพูนรายได้ของรัฐ ด้านต่าง ๆ อย่างมีประสิทธิภาพ และปรับปรุงระบบการจัดทาและการใช้จ่ายงบประมาณให้มีประสิทธิภาพ และสมั ฤทธิผล และ (๔) สร้างกลไกเพื่อส่งเสริมสหกรณ์และผู้ประกอบการแต่ละขนาดให้มีความสามารถในการ แข่งขันอย่างเหมาะสม และส่งเสริมการประกอบวิสาหกิจเพื่อสังคมและวิสาหกิจท่ีเป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อม รวมทัง้ สรา้ งกลไกเพ่ิมโอกาสในการทางานและการประกอบอาชีพของประชาชน” จึงมีข้อสังเกตว่าบทบัญญัติในเร่ืองการปฏิรูปด้านเศรษฐกิจเป็นการบัญญัติหลักการท่ีจะตอบ โจทย์การปฏิรูปเศรษฐกิจอย่างไร ทั้งที่โจทย์ปัญหาด้านเศรษฐกิจที่แท้จริงคือปัญหาความเหลื่อมล้า ซ่ึงผู้ประกอบการรายใหญ่เท่านั้นท่ีมีอานาจครอบงาระบบเศรษฐกิจและอานาจการต่อรองด้านเศรษฐกิจ ของประเทศ ส่วนผู้ประกอบการรายย่อยและผู้ประกอบขนาดเล็กไม่สามารถดาเนินธุรกิจท่ีเป็นการแข่งขัน
๑๒๖ อย่างเป็นรูปธรรมได้ แม้ในแผนยุทธศาสตร์ชาติ ๒๐ ปี (พ.ศ. ๒๕๖๑ - ๒๕๘๐) และนโยบายของรัฐบาลได้ กาหนดทิศทางของประเทศว่าประเทศไทยต้องเป็นประเทศ ๔.๐ แต่ปัจจุบันก็ยังไม่มีการดาเนินการให้เป็นไป ตามทก่ี าหนดไว้ นอกจากนี้ บทบัญญัติในเร่ืองการปฏิรูปด้านอ่ืน ๆ ที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๒๕๘ ช. ด้านอ่ืน ๆ ทบ่ี ัญญตั ใิ หม้ กี ารปฏริ ูป ดงั นี้ “(๑) ระบบบริหารจัดการทรัพยากรน้าท่ีมีประสิทธิภาพ เป็นธรรมและยั่งยืน โดยคานึงถึง ความต้องการใชน้ า้ ในทุกมติ ิ รวมทงั้ ความเปลย่ี นแปลงของสภาพแวดล้อมและสภาพภมู ิอากาศประกอบกัน (๒) จดั ให้มกี ารกระจายการถือครองที่ดินอย่างเป็นธรรม รวมท้ังการตรวจสอบกรรมสิทธ์ิและการ ถือครองที่ดินท้งั ประเทศเพื่อแก้ไขปัญหากรรมสิทธแิ์ ละสทิ ธิครอบครองท่ีดนิ อย่างเป็นระบบ (๓) จัดให้มีระบบจัดการและกาจัดขยะมูลฝอยท่ีมีประสิทธิภาพ เป็นมิตรต่อส่ิงแวดล้อม และสามารถนาไปใช้ใหเ้ กดิ ประโยชน์ด้านอ่ืน ๆ ได้ (๔) ปรับระบบหลักประกันสุขภาพให้ประชาชนได้รับสิทธิและประโยชน์จากการบริหารจัดการ และการเขา้ ถงึ บริการที่มีคณุ ภาพและสะดวกทัดเทียมกัน และ (๕) ให้มีระบบการแพทย์ปฐมภูมิท่ีมีแพทย์เวชศาสตร์ครอบครัวดูแลประชาชนในสัดส่วน ทเ่ี หมาะสม” ซงึ่ เห็นว่ายงั ไม่เห็นถงึ ความจาเปน็ ทตี่ อ้ งบัญญตั ิไว้ในรัฐธรรมนญู เพ่ือให้เกิดการปฏริ ูป ทส่ี าคญั เม่อื พิจารณาบทบัญญัตมิ าตรา ๒๕๙ วรรคหนงึ่ ของรัฐธรรมนูญซ่ึงบญั ญตั วิ ่า “ภายใต้บังคับมาตรา ๒๖๐ และมาตรา ๒๖๑ การปฏิรูปประเทศตามหมวดน้ี ให้เป็นไปตาม กฎหมายว่าด้วยแผนและขั้นตอนการดาเนินการปฏิรูปประเทศซึ่งอย่างน้อยต้องมีวิธีการจัดทาแผน การมีส่วนร่วมของประชาชนและหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ขั้นตอนในการดาเนินการปฏิรูปประเทศการวัดผล การดาเนินการ และระยะเวลาดาเนินการปฏิรูปประเทศทุกด้าน ซ่ึงต้องกาหนดให้เริ่มดาเนินการปฏิรูป ในแต่ละด้านภายในหน่ึงปีนับแต่วันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้รวมตลอดทั้งผลสัมฤทธิ์ที่คาดหวังว่าจะบรรลุ ในระยะเวลาหา้ ปี” จะเห็นได้ว่าเป็นบทบัญญัติท่ีไม่ชัดเจนว่าองค์กรใดมีหน้าที่ในก ารดาเนินการยกร่างกฎหมาย เพื่อให้เป็นไปตามบทบญั ญัติดังกล่าว และหากองค์กรท่ีมหี นา้ ท่ีไม่ดาเนนิ การจดั ทากฎหมายให้แล้วเสร็จภายใน ระยะเวลาท่ีกาหนด ผลจะเป็นประการใด ซึ่งจากการตรวจสอบพบว่ากรณีที่ไม่สามารถดาเนินการจัดทาร่าง กฎหมายตามที่บทบัญญัติมาตราดังกล่าวกาหนดไว้ให้แล้วเสร็จภายในระยะเวลาที่กาหนดก็ไม่มีกี่บัญญัติ บทลงโทษแต่ประการใด สว่ นการปฏิรูปดา้ นการเมืองตามมาตรา ๒๕๘ ก. ดา้ นการเมอื งน้ัน ในประวัตศิ าสตรก์ ารเมืองไทย ช่วงแรกของการเปลี่ยนแปลงการปกครองเป็นระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข มีข้อเรียกร้องเกี่ยวกับประชาธปิ ไตยโดยสาระสาคญั ของขอ้ เรียกร้อง เช่น การเรยี กร้องให้นายกรฐั มนตรีตอ้ งมา จากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร หรือการเรียกร้องให้ประธานสภาผู้แทนราษฎรเป็นประธานรัฐสภา เป็นต้น ซ่ึงข้อเรยี กร้องของประชาชนนั้น มักเปน็ ข้อเรียกร้องในเชิงสัญลักษณ์ของการปกครองในระบอบประชาธิปไตย อนั มีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขเทา่ นั้น เพ่ือให้พรรคการเมืองต้องมีวินยั ทางการเมือง และเพอื่ สร้างความ มีเสถียรภาพและประสิทธิภาพของรัฐบาลในการบริหารประเทศ ต่อมาในช่วงหลังต้ังแต่รัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ เป็นต้นมา ก็มีข้อเรียกร้องเกี่ยวกับการมีส่วนร่วมของประชาชน
๑๒๗ เพ่ิมมากขึ้น ส่วนข้อเสนอแนะของที่ประชุมคณะอนุกรรมาธิการท่ีได้แสดงความเห็นเกี่ยวกบั การห้ามมิให้มีการ นิรโทษกรรมแก่คณะผู้ก่อการรัฐประหาร ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๑๗ ก็เคยมี บทบัญญัติเกี่ยวกับการห้ามมิให้มีการนิรโทษกรรมแก่คณะผู้ก่อการรัฐประหารไว้ แต่เม่ือมีการก่อรัฐประหาร ฉีกรัฐธรรมนูญดังกล่าวแล้ว บทบัญญัติข้อห้ามมิให้มีการนิรโทษกรรมแก่คณะผู้ก่อการรัฐประหารก็สิ้นสภาพ บังคับไปด้วย ทั้งน้ี ประเด็นท่ีจะต้องพิจารณาปัญหาเพื่อมิให้เกิดการรัฐประหารก็ควรมีการแก้ไขเพ่ิมเติม รัฐธรรมนูญโดยกาหนดให้อานาจศาลที่จะสามารถอ้างอิงหลักการในเรื่องการไม่ยอมรับการนิรโทษกรรม แก่คณะผกู้ ่อการรฐั ประหารได้อย่างไร เม่ือพิจารณาบทบัญญัติในหมวด ๑๖ การปฏิรูปประเทศแล้ว พบว่าการปฏิรูปประเทศ ในบางเรื่องเขียนเพ่ือให้รัฐธรรมนูญดูดีขึ้นกว่ารัฐธรรมนูญฉบับก่อนเท่านั้นแต่จะเกิดผลในทางปฏิบัติ อย่างเป็นรูปธรรมมากน้อยเพียงใดเป็นอีกประเด็นหนึ่ง เช่น การปฏิรูปด้านการเมือง ตามมาตรา ๒๕๘ ก. ดา้ นการเมือง (๑) ท่บี ญั ญัตวิ ่า “ให้ประชาชนมีความรู้ความเข้าใจที่ถูกต้องเกี่ยวกับการปกครองในระบอบประชาธิป ไตย อนั มพี ระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข มีสว่ นร่วมในการดาเนินกจิ กรรมทางการเมืองรวมตลอดทั้งการตรวจสอบ การใช้อานาจรัฐ ร้จู ักยอมรบั ในความเหน็ ทางการเมอื งโดยสุจริตที่แตกต่างกนั และใหป้ ระชาชนใช้สิทธิเลือกตั้ง และออกเสียงประชามติโดยอิสระปราศจากการครอบงาไม่ว่าดว้ ยทางใด” มีข้อสังเกตว่าในทางปฏิบัติเกิดข้ึนจริงหรือไม่ ซึ่งที่ผ่านมาการเปิดโอกาสให้ประชาชน มีส่วนร่วมในทางการเมืองยังต้องพึ่งพาอาศัยอานาจขององค์กรอิสระท่ีจะต้องดาเนินการ หรือกรณีใน มาตรา ๒๕๘ ก. ด้านการเมือง (๓) ซ่ึงบัญญัติว่า “มีกลไกท่ีกาหนดความรับผิดชอบของพรรคการเมือง ในการประกาศโฆษณานโยบายที่มิได้วิเคราะห์ผลกระทบ ความคุ้มค่า และความเส่ียงอย่างรอบด้าน ” ซึ่งเป็นการกาหนดแนวทางการปฏิรูปด้านการเมืองที่ขัดแย้งกับบทบัญญัติในเร่ืองสิทธิและเสรีภาพของ พรรคการเมอื งในการดาเนินกจิ กรรมทางการเมืองทตี่ ้องสอดคล้องกับแผนยุทธศาสตร์ชาติ ๒๐ ปี และท่ีบัญญัติ ในบทถาวรของรัฐธรรมนูญ หรอื กรณีในมาตรา ๒๕๘ ก. ด้านการเมือง (๕) ทีบ่ ัญญตั วิ ่าวา่ “มีกลไกแก้ไขปัญหา ความขัดแย้งทางการเมืองโดยสันติวิธีภายใต้การปกครองระบอบประชาธิปไ ตยอันมีพระมหากษัตริย์ ทรงเป็นประมุข” ก็เปน็ การบัญญัติหลักการท่ีไม่มีความชัดเจนในทางปฏิบัติเพ่ือให้เกิดการปฏิรูปด้านการเมือง อยา่ งเปน็ รปู ธรรม ส่วนการปฏิรูปด้านการบริหารราชการแผ่นดินตามมาตรา ๒๕๘ ข. ซึ่งมีลักษณะเดียวกับ ท่ีกาหนดไว้ในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ ๑๒ (พ.ศ. ๒๕๖๐-๒๕๖๔) ท่ีกาหนดในเรื่อง การบูรณาการฐานข้อมูลของหน่วยงานของรัฐเข้าด้วยกัน อีกท้ังในแผนยุทธศาสตร์ชาติ ๒๐ ปี ก็ได้กาหนด รฐั บาลเป็นรัฐบาลดิจิทัลโดยให้แต่ละหนว่ ยงานจัดเก็บข้อมูลในรูปแบบดิจิทัล แตป่ ัญหาท่ีพบคอื ความเช่ือมโยง ของข้อมูลดิจิทัลของแต่ละหน่วยงานยังไม่มีมาตรฐานเดียวกันจนทาให้เกิดปัญหาในการนาข้อมูล มาใชป้ ระโยชน์ ส่วนการปฏิรูปด้านกฎหมายตามมาตรา ๒๕๘ ค. ซ่ึงพบว่าปัญหาด้านกฎหมายท่ีมีความล้าหลัง การตรากฎหมายยังคงรูปแบบให้หน่วยงานของรัฐยังคงมีอานาจ แต่ในทางปฏิบัติหน่วยงานของรัฐกลับไม่มี ความพร้อมที่จะปฏิบัติหน้าท่ีตามที่กฎหมายบัญญัติให้อานาจอันเน่ืองมาจากปัญหาความพร้อมด้านบุคลากร จานวนบุคลากรมีไม่เพียงพอท่ีจะรองรับการปฏิบัติหน้าท่ี และในขณะเดียวกันการปฏิบัติหน้าที่ของหน่วยงาน ของรฐั ในแต่ละองค์กรยังมีแนวทางปฏิบัติท่ีขัดแยง้ กนั จึงทาให้แนวคิดในเรื่องการพัฒนาประเทศเป็นระบบ ๔.๐
๑๒๘ ตอ้ งมาตดิ ขดั ท่ีระบบราชการ หรอื การดาเนินการของภาคเอกชนทม่ี คี วามพรอ้ มดาเนนิ กิจการแตต่ ิดขัดที่ปัญหา ความล่าช้าในการออกใบอนุญาตของหน่วยงานของรัฐ ซ่ึงหากภาคเอกชนดาเนินการไปก่อนได้รับใบอนุญาตก็ จะได้รับผลกระทบในภายหลังหากมีการร้องเรียนให้ตรวจสอบการประกอบธุรกิจว่าได้รับใบอนุญาตถูกต้อง หรอื ไม่ สิง่ ตา่ งๆ เหลา่ นล้ี ้วนแต่เปน็ ปัญหาท่เี กิดข้ึนจากระบบราชการท้งั สน้ิ การปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมตามมาตรา ๒๕๘ ง. ประเด็นสาคัญ คือ ความล่าช้าของ กระบวนการยุติธรรมในช้ันศาล และการขาดระบบตรวจสอบ ซ่ึงสาเหตุของปัญหาส่วนหนึ่งเกิดขึ้นจาก ตัวบุคคลผู้รับผิดชอบ ทั้งน้ี ในขณะที่ดารงตาแหน่งรองประธานศาลปกครองสูงสุดได้เคยให้คาแนะนาเกี่ยวกับ แนวปฏิบัติการทางานของตุลาการศาลปกครองว่าเม่ือได้รับคาฟ้องแล้วให้เริ่มพิจารณาตรวจสอบในทันที แต่ในทางปฏิบัติก็จะพบว่ามีตุลาการบางคนไม่พิจารณาในทันทีท่ีได้รับคาฟ้องจนเวลาล่วงเลยเป็นปีก็มี หรอื คดบี างเร่ืองสานวนคดีหายไปจากระบบ ซ่ึงลว้ นเกดิ ข้นึ จากปัญหาขาดระบบการตรวจสอบทั้งส้ิน นอกจากนี้ ยังมีประเด็นปัญหาเก่ียวกับวิธีการได้มาซ่ึงตุลาการศาลปกครอง ที่แตกต่างจาก ศาลยุติธรรม กล่าวคือ ในกระบวนการสอบคัดเลือกเพื่อบรรจุและแต่งตั้งเป็นตุลาการศาลปกครองจะมีการ เปิดรับสมัครข้าราชการจากหน่วยงานของรัฐต่าง ๆ เช่น กรมที่ดิน เป็นต้น เพื่อสอบแข่งขันบรรจุและแต่งต้ัง เป็นตุลาการศาลปกครอง โดยคาดหวังให้ได้บุคคลที่เข้ามาทาหน้าท่ีปกป้องราษฎรท่ีไม่ได้รับความเป็นธรรม จากการปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าท่ีของรัฐและหน่วยงานของรัฐ แต่ปัญหาท่ีพบกลับกลายเป็นว่าตุลาการ ศาลปกครองกลับทาหน้าท่ีปกป้องหน่วยงานท่ีตนเคยรับราชการก่อนท่ีจะบรรจุและแต่งต้ังเป็นตุลาการ ศาลปกครอง ตัวอย่างเช่น กรณีมีผู้ซื้อท่ีดินจากการขายทอดตลาดแต่ปรากฏว่ามีการฟ้องคดีต่อศาลยุติธรรม และศาลยุติธรรมมีคาพิพากษาให้เพิกถอนกรรมสิทธิ์ในท่ีดิน ผู้ซื้อที่ดินได้นาคดีมาฟ้องต่อศาลปกครอง เพื่อให้เจ้าหน้าที่รับผิดฐานกระทาละเมิด แต่ศาลปกครองกลับมีคาวินิจฉัยว่าเจ้าหน้าที่ไม่ได้กระทาละเมิด ซ่ึงขัดแย้งต่อคาพิพากษาศาลยุติธรรมท่ีพิพากษาเพิกถอนกรรมสิทธิ์ในที่ดินของผู้ซื้อจากเหตุท่ีออกโฉนดท่ีดิน ไม่ถูกต้อง หรือกรณีคณะกรรมการอ้อยและน้าตาลได้ออกระเบียบจัดเก็บค่าธรรมเนียมจากโรงงานน้าตาล ต่อมาศาลปกครองสูงสุดได้มีคาวินิจฉัยว่าระเบียบของคณะกรรมการอ้อยแ ละน้าตาลขัดต่อกฎหมาย และมีประชาชนท่ีได้รับผลกระทบนาคดีมาฟ้องต่อศาลปกครองเพ่ือเรียกค่าเสียหายจากการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐ กระทาละเมิด แต่ศาลปกครองกลับมีคาวินิจฉัยว่าคดีเรียกค่าเสียหายเนื่องจากการกระทาละเมิด คดีขาดอายุความคดีละเมิดแล้ว ซึ่งข้อเท็จจริงในคดีนี้ ก่อนท่ีศาลปกครองสูงสุดจะตัดสินคดีว่าการจัดเก็บเงิน ค่าธรรมเนียมจากโรงงานน้าตาลเป็นการรียกเก็บเงินที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ซ่ึงในขณะที่มีการเรียกเก็บเงิน คา่ ธรรมเนียมจากโรงงานน้าตาลนั้น ยังไม่มีใครทราบว่ามีการกระทาละเมิดหรือไม่ แต่เมอื่ ศาลมีคาพิพากษาว่า การเรียกเก็บเงินค่าธรรมเนียมเป็นการกระทาที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย หน่วยงานท่ีเก็บค่าธรรมเนียมจะต้องคืน เงินให้แก่ประชาชนที่ถูกเรียกเก็บค่าธรรมเนียมในทันทีเพราะที่ไม่มีสิทธิในการยึดถือเงินของราษฎร และเป็นการใช้อานาจโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย หากหน่วยงานของรัฐไมค่ ืนเงิน ประชาชนที่ชาระคา่ ธรรมเนียม ก็มสี ิทธิที่จะฟ้องคดีต่อศาลเพื่อให้หนว่ ยงานของรฐั คืนเงินดังกล่าวได้ แต่ดว้ ยความขาดความรู้ด้านกฎหมายของ ประชาชน ทาให้ประชาชนกลับฟ้องคดีโดยอาศัยมูลเหตุจากการกระทาละเมิดจึงทาให้คดีขาดอายุความ จึงเป็นกรณีท่ีรัฐใช้อานาจเรียกเก็บค่าธรรมเนียมท้ังท่ี ไม่มีอานาจ และศาลปกครองชั้นต้นก็ยึดถือ ตามแนวคาพิพากษาของศาลปกครองสูงสุด ส่งผลให้หากมีคดีในลักษณะดังกล่าวก็จะพิพากษาว่า คดีขาดอายุความ เป็นต้น ส่วนตัวเห็นว่าไม่ถูกต้องเพราะเมื่อมีมูลเหตุแห่งการกระทาละเมิดเกิดขึ้นและศาล มีคาพพิ ากษาให้หนว่ ยงานของรฐั คนื เงนิ ท่ีเรยี กเกบ็ โดยไม่ชอบดว้ ยกฎหมาย และหากหนว่ ยงานของรฐั ไมค่ นื เงิน
๑๒๙ ย่อมถือว่าเป็นกระทาละเมิดต่อเนื่อง ประชาชนที่ได้รับความเสียหายจากการกระทาละเมิดย่อมมีอานาจ ท่ีจะฟ้องหน่วยงานของรัฐให้รับผิดเพราะเหตุกระทาละเมิดเม่ือใดก็ได้ จึงจะถือว่าเป็นธรรมแก่ประชาชน ท่ีได้รับผลจากการกระทาของหน่วยงานของรัฐ เป็นตน้ ประเด็นตา่ ง ๆ เหล่านี้ แสดงให้เห็นถึงความรับผิดชอบ ของผู้พิพากษาและตุลาการที่ไม่ใส่ใจในการพิจารณาพิพากษาคดีท่ีเป็นการผิดหลักกฎหมายอย่างร้ายแรง หากคาพิพากษาของศาลชั้นต้น ศาลอุทธรณ์ และศาลฎีกามีความแตกต่างกันแต่ไม่มีกระบวนการตรวจสอบ ความถูกต้องของคาพิพากษา หรือกรณีองค์กรอิสระท่ีใช้อานาจโดยตรงตามรัฐธรรมนูญก็ไม่อยู่ภายใต้ การตรวจสอบของศาลปกครองเป็นเหตุให้ศาลปกครองมีอานาจตรวจสอบการปฏิบัติหน้าท่ีขององค์กรอิสระ ได้เฉพาะกรณีเรื่องท่ีเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคล หรือการใช้จ่ายเงินแผ่นดินเท่านั้น ซ่ึงถือเป็นข้อบกพร่อง ของรัฐธรรมนญู ส่วนในมาตรา ๒๕๙ ซึ่งได้กาหนดกรอบระยะเวลาในการดาเนินการตามมาตรา ๒๖๐ และมาตรา ๒๖๑ โดยบัญญัติว่า “ภายใต้บังคับมาตรา ๒๖๐ และมาตรา ๒๖๑ การปฏิรูปประเทศตามหมวดนี้ ให้เป็นไปตามกฎ หมายว่าด้ว ยแผ นแล ะขั้นตอนการดาเนิ นการปฏิรูปประเทศซึ่งอย่างน้อยต้องมีวิธีการ จัดทาแผน การมีส่วนร่วมของประชาชนและหน่วยงานท่ีเกี่ยวข้อง ขั้นตอนในการดาเนินการปฏิรูปประเทศ การวัดผลการดาเนินการ และระยะเวลาดาเนินการปฏิรูปประเทศทุกด้าน ซ่ึงต้องกาหนดให้เร่ิมดาเนินการ ปฏิรปู ในแตล่ ะด้านภายในหน่ึงปนี บั แตว่ นั ประกาศใช้รฐั ธรรมนูญนี้รวมตลอดทงั้ ผลสัมฤทธท์ิ คี่ าดหวังวา่ จะบรรลุ ในระยะเวลาห้าปี” ซ่ึงปัจจุบันรัฐธรรมนูญได้ประกาศใช้มาเป็นระยะเวลาสามปีเศษ ก็ยังไม่เห็นว่ามีการปฏิรูป ให้เกดิ ขน้ึ อย่างเปน็ รปู ธรรมตามทบ่ี ญั ญัติในมาตรา ๒๕๙ มาตรา ๒๖๐ และมาตรา ๒๖๑ แต่ประการใด ความเหน็ ของนายประยทุ ธ ศิริพานชิ ย์ ทีป่ รึกษาคณะอนุกรรมาธิการ บทบัญญตั ิทเี่ ขยี นไวใ้ นรัฐธรรมนูญเปน็ เพยี งวาทกรรมท่ไี ม่สามารถบังคับใหเ้ กดิ ผลในทางปฏบิ ตั ิได้ ซึ่งทีเ่ ห็นได้อย่างชัดเจน คือ มาตรา ๒๕๘ ก. ดา้ นการเมอื ง (๑) ซึ่งกาหนดให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการดาเนิน กจิ กรรมทางการเมือง รวมตลอดทั้งการตรวจสอบการใช้อานาจรฐั นั้น มีขอ้ สังเกตว่าการให้ประชาชนรวมตัวกัน จัดต้ังเป็นพรรคการเมืองแต่กลับมีการกาหนดกระบวนการข้ันตอนจัดตั้งพรรคการเมืองที่ทาได้ยากขึ้น ส่วนกระบวนการยุบพรรคการเมืองกลับกลายเป็นสิ่งที่ทาได้ง่ายข้ึน รวมถึงกระบวนการที่จะได้เข้าเป็นสมาชิก พรรคการเมืองก็มีความแปรปรวนอยู่ตลอดเวลา นอกจากนี้ การมีส่วนร่วมของประชาชนท่ีไม่ได้มีการบังคับ โดยตรง กล่าวคือ กระบวนการเลือกตั้งขั้นต้น (Primary Vote) ท่ีมีการนาแนวคิดมาจากสหรัฐอเมริกา แต่สหรัฐอเมริกานั้นมีการรวมตัวกันระหว่างรัฐหลายรัฐ การบังคับใช้กฎหมายจึงไม่เหมือนกัน ดังนั้น การนาแนวคิดของต่างประเทศมาเป็นแบบอย่างกลับนามาไม่ทัง้ หมด เช่น มาตรา ๙๐ ซ่ึงมุ่งเน้นการส่งผู้สมัคร รับเลือกตั้งแบบบัญชีรายชื่อมากกว่า จึงมีคาถามว่ามีความเหมาะสมหรือไม่เพียงใด และใช้ได้ผลจริงหรือไม่ หรอื เป็น “ภาพลวงตา” ท่จี ะทาให้พรรคการเมืองตอ้ งตกแตง่ ความถูกต้องโดยท่ไี ม่มขี ้อเทจ็ จรงิ ปัญหาต่อมา คือ มาตรา ๘๓ ซึ่งบัญญัติให้ผู้มีสิทธิลงคะแนนเลือกตั้ง ลงคะแนนใบเดียวเลือก คนเดยี ว ซ่ึงกระทบไปถึงมาตรา ๙๑ ในการคานวณหาสมาชิกสภาผูแ้ ทนราษฎรแบบบัญชรี ายช่อื โดยในอนาคต ก็ยังคงมีการถกเถียงประเด็นวธิ ีคานวณคะแนนกนั อยา่ งไมม่ ีที่สิ้นสุด และคาดว่าปัญหาจะไปจบทีค่ ณะกรรมการ การเลอื กตัง้ ซ่ึงจะตอ้ งอธิบายวา่ มปี ัญหาอะไร ในส่วนของมาตรา ๒๕๘ ค. ด้านกฎหมาย ใน (๑) (๒) (๓) (๔) ซ่ึงเป็นเร่ืองกลไกด้านกฎหมาย มีประเด็นข้อสงสัยว่ากลไกไหนบ้างท่ีเป็นกลไกท่ีเพิ่มข้ึนจากปัญหาท่ีเคยเกิดในอดีต และปัจจุบันพบว่ามีการ เสนอกฎหมาย และเสนอแก้ไขกฎหมายก็น้อยลงมาก
๑๓๐ ความเหน็ ของนายทศพล เพง็ สม้ อนกุ รรมาธกิ าร บทบัญญัติเร่ืองการปฏิรูปประเทศในรัฐธรรมนูญนั้น มีลักษณะเป็นการเขียนเน้ือหาที่เป็นการ กาหนดการปฏิรูปงานทางด้านธุรการมากกว่า เช่น กลไกการออกกฎหมาย ยกเลิกกฎหมาย การปรับปรุง กฎหมายท่ีออกล่าช้า มีกลไกกฎหมายท่ีขจัดความเหล่ือมล้า มีกลไกตามกฎหมายที่พัฒนากระบวนการพัฒนา ร่างกฎหมาย กลไกท่ีให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการเสนอกฎหมาย ซ่ึงกลไกเหล่านี้เป็นงานด้านธุรการ แตร่ ัฐธรรมนญู กลบั ไม่มกี ารปฏิรปู กระบวนการดา้ นยตุ ธิ รรมเลย นอกจากนี้ ระบบวิธีพิจารณาของศาลของประเทศไทยนั้นมีการใช้ระบบกล่าวหากับระบบไต่สวน แต่ปรากฏว่าระบบไต่สวนไม่มีการปรับปรุงแต่อย่างใด และในกรณีท่ีนักการเมืองต้องคาพิพากษาถูกตัดสิน ว่ามีความผิดก็ไม่มีโอกาสที่จะเปล่ียนแปลงผลของคาวินิจฉัยของศาลได้เลย และหากมีกรณีที่มีผู้ใดต้องการ กลั่นแกล้งนักการเมืองโดยการใสค่ วามเท็จโดยแกล้งยื่นคารอ้ งใหอ้ งค์กรใดองค์กรหนึ่งตรวจสอบการกระทาผิด ของนักการเมืองว่ามีพฤติกรรมซ้ือเสียงและก็ไม่สามารถตรวจสอบข้อเท็จจริงได้ ก็จะส่งผลกระทบต่อบุคคล คนอ่นื ที่อยู่ในพรรคเดยี วกันและไมไ่ ด้รบั รู้การกระทาของนกั การเมืองดงั กล่าว กลายเป็นวา่ จะต้องรับผิดไปด้วย ท่ีสาคัญดุลพินิจของศาลก็อาจถูกครอบงาได้ ดังนั้น จะเห็นได้ว่าหากการปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมสามารถ ปฏิรูปได้อย่างแท้จริง ผู้ท่ีถูกจากัดสิทธิทางการเมืองท้ังชีวิตย่อมมีโอกาสที่จะรื้อฟื้นคดีได้ ท้ังนี้ หากมีการ ปรับปรุงกระบวนการยุติธรรม โดยเฉพาะกฎหมายต่าง ๆ ท่ีมีการจากัดสิทธิทางการเมืองโดยองค์กรอิสระน้ัน ควรจะมีการทบทวนตรวจสอบคาวินจิ ฉยั ขององค์กรอิสระด้วย จึงจะเปน็ การพัฒนากระบวนการยตุ ิธรรม ความเหน็ ของรองศาสตราจารย์รงค์ บุญสวยขวญั อนุกรรมาธิการ บทบัญญัติเรื่องการปฏิรูปประเทศน้ัน หากมองและอธิบายพฤติกรรมในมุมวิชาการกับแนวคิด ทฤษฎีแล้ว ม่ันใจว่าจะเดินไปได้ระหว่างกลไกในรัฐธรรมนูญกับการพัฒนาประเทศไปสู่รัฐนิยม คือปฏิรูป เปล่ียนแปลงโดยภาครัฐมากกว่าภาคสังคม ซ่ึงเป็นการให้อานาจกับรัฐจนเป็นรัฐรวมศูนย์หรือเป็นรัฐเดียว และมีบทบาทเข้มข้นในการเปล่ียนแปลงการปฏิรูปภายในระยะเวลาที่กาหนด มีกลไกกฎหมายมารองรับ และมีทิศทางท่ีชัดเจนเพราะมียุทธศาสตร์ชาติเป็นตัวกาหนด แต่ยุทธศาสตร์ชาติท่ีออกมานั้นดูเหมือน ไม่ให้ความสาคัญกับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรท่ีมาจากการเลือกต้ัง แต่กลับให้ความสาคัญกับสมาชิกวุฒิสภา มากกว่า กลา่ วคือ บทบัญญัตริ ัฐธรรมนญู มาตรา ๒๗๐ กาหนดให้วุฒิสภามีหน้าท่ีและอานาจติดตาม เสนอแนะ และเร่งรัดการปฏิรูปประเทศเก่ียวกับแผนยุทธศาสตร์ชาติ แต่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรมีบทบาทเพียงการ รับทราบรายงานการปฏิรูปประเทศ ทุก ๆ ๓ เดือนเท่าน้ัน ซ่ึงก็ถือว่าไม่ยึดโยงกับสภาผู้แทนราษฎร เมื่อเปรียบเทียบกับวุฒิสภา ความสัมพันธ์กันในเชิงโครงสร้างทางอานาจระหว่างการปฏิรูปประเทศกับ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรอยู่ในระดับน้อยมาก ซึ่งจะต้องพิจารณาแก้ไขปัญหาในจุดนี้ เพราะสมาชิก สภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้ทีบ่ ทบาทสาคัญและมที ่ีมาจากการเลอื กตงั้ ของประชาชน ดังนั้น การปฏิรูปคือการเปล่ียนแปลงโดยใช้กลไกยุทธศาสตร์ชาติอันนี้มีแนวโน้มที่จะไปสู่ความ เป็นอานาจรัฐนิยมและมีความหมายในเชิงหลักการ คือ ใช้กฎหมายเป็นตัวกาหนดเพื่อให้ได้ผลเป็นไปตาม แผนดาเนินการ ซ่ึงระบบการเมืองการปกครองของประเทศต่าง ๆ ปัจจุบันเป็นยุคประชาธิปไตยเสรีนิยม คือ พฒั นาแนวคดิ ไปสู่แนวคดิ รฐั นยิ ม ส่วนประเด็นเรื่องการปฏิรูปการศึกษานั้น เห็นว่าการปฏิรูปการศึกษาน้ันมี ๓ ประการที่ต้อง ดาเนินการ ได้แก่ ครู เด็กนักเรียน และระบบการศึกษา ถ้าหากไม่เขียนไว้ก็จะถูกลืม และเมื่อพิจารณา บทบัญญัติการปฏิรูปการศึกษาในมาตรา ๒๕๘ จ. ด้านการศึกษา จะเห็นว่าได้กล่าวถึงความสาคัญของ
๑๓๑ ผู้ที่เป็นครูซ่ึงเป็นหัวใจสาคัญในการปฏิรูป ครูต้องมีค่าตอบแทนท่ีเหมาะสม แต่ค่าตอบแทนของครูที่ผ่านมา ไม่ว่าการศึกษาในระดับใดก็ตามพบว่าครูมีเงินเดือนน้อย และการที่จะปฏิรูปการศึกษานั้นต้องมีแหล่งผลิต ครูหลากหลายแหล่ง ไม่ใช่แต่เพียงมหาวิทยาลัยราชภัฏหรือมหาวิทยาลัยราชมงคลเท่าน้ัน สถาบันอื่น ๆ ควรเปิดหลักสูตรการผลิตครูอย่างหลากหลาย โดยควบคุมหลักสูตรให้มีความเข้มข้น มีการเปิดกว้าง เช่น ประเทศมาเลเซียได้มีการสร้างชาติโดยวางพ้ืนฐานจากการศึกษา มีระบบการทดสอบครูที่ดี ผู้ท่ีเรียนครู จบมาแล้วมีค่าตอบแทนสูง โดยสรุปแล้วการปฏิรูปประเทศท่ีบัญญัติไว้ก็จะเน้นภาครัฐ ไม่ได้เน้นที่ภาคสังคม มากนัก ความเหน็ ของนายนิกร จานง เลขานกุ ารคณะอนกุ รรมาธิการ หมวด ๑๖ การปฏิรูปประเทศ ถูกบัญญัติขึ้นเป็นครั้งแรกในรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ซ่ึงเม่ือพิจารณา แล้วพบว่าประเด็นการปฏิรูปแต่ละด้านน้ันยังมีความลักลั่น และเห็นว่าอานาจในการกากับดูแลมีปัญหา ในสปี่ ระเด็น ดงั น้ี ประเด็นท่ีหนึ่ง มีข้อสังเกตเก่ียวกับหมวดการปฏิรูประเทศว่าเป็นบทเฉพาะกาลใช่หรือไม่ เพราะหลักการในการจัดทานี้ได้เขียนไว้ในมาตรา ๒๕๙ ว่ากาหนดให้เร่ิมดาเนินการปฏิรูปในแต่ละด้านภายใน หนึ่งปีนับแต่วันประกาศใช้รัฐธรรมนูญรวมตลอดท้ังผลสัมฤทธิ์ที่คาดหวังว่าจะบรรลุในระยะเวลาห้าปี แล้วหลังจากน้ันจะดาเนินการเก่ียวกับการปฏิรูปประเทศอย่างไรซ่ึงในรัฐธรรมนูญก็ไม่บัญญัติไว้ นอกจากนี้ เม่ือพิจารณามาตรา ๖๕ ท่ีกาหนดให้รัฐพึงจัดให้มียุทธศาสตร์ชาติ จึงมีข้อสงสัยว่าระหว่างหมวด ๑๖ กับมาตรา ๖๕ มาตราใดมีความสาคัญมากกว่ากันซึ่งเป็นปัญหาระบบโครงสร้างเชิงนโยบายของรัฐธรรมนูญ และถา้ จะคงหมวด ๑๖ ไว้ ก็ควรต้องมกี ารเปลี่ยนแปลง ประเด็นท่ีสอง ปัญหาความลักลั่นของกฎหมาย เน่ืองจากหัวข้อทีก่ าหนดไว้ในการปฏิรูปประเทศ ๑๑ ด้านนั้น ซึง่ มที ี่มาจากรัฐธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจักรไทย พุทธศกั ราช ๒๕๕๗ (ฉบับชั่วคราว) ท่ีกาหนดให้มี แผนการปฏิรูปประเทศไว้ในการร่างรัฐธรรมนูญด้วย และพบว่าใน ๑๑ ด้านนั้น มีด้านอื่น ๆ ด้วย เช่น การจัดการ ทรัพยากรน้า การกาจัดขยะ ซ่ึงเร่ืองเหล่าน้ีเป็นรายละเอียดที่ทาให้เกิดข้อสงสัยว่าเหตุใดต้องมาบัญญัติ ในรัฐธรรมนูญ แล้วหากเรื่องน้ีไปเกี่ยวข้องกับสิ่งแวดล้อมหรือการปกครองส่วนท้องถิ่น ก็กลายเป็นว่าเป็นการ ก้าวก่ายส่วนงานของการปกครองส่วนท้องถิ่น นอกจากนี้ ยังพบเรื่องท่ีซ้าซ้อนอีก คือ เร่ืองการปฏิรูป ระบบตารวจที่อยู่ในเร่ืองกระบวนการยุติธรรม แต่มีมาตรา ๒๖๐ ที่กาหนดให้มีคณะกรรมการขึ้นมาหนึ่งคณะ มาปฏิรูปตารวจ ซึ่งคณะกรรมการชุดน้ีได้ตั้งขึ้นมาก่อนคณะกรรมการปฏิรูปตารวจอีก ส่วนเร่ืองการศึกษาน้ัน ได้กาหนดไว้ในการศกึ ษาอยู่แล้ว แต่ก็ยงั มีการแต่งต้ังคณะกรรมการในมาตรา ๒๖๑ อีก โดยให้มคี ณะกรรมการ การศึกษาตั้งก่อนคณะปฏิรปู ถือว่าเป็นเร่ืองซ้าซ้อน ที่สาคัญเรื่องที่เขียนในหมวดการปฏิรูปประเทศหลายเร่ือง ก็ซ้าซอ้ นกบั แนวนโยบายพื้นฐานแหง่ รฐั ประเด็นที่สาม อานาจในการกากับดูแลนับว่าเป็นเร่ืองน่าห่วงมาก เพราะว่ามีการกาหนดใน กฎหมายว่าด้วยการจัดทายุทธศาสตร์ชาติ โดยกาหนดให้มีคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติและให้นายกรัฐมนตรี เป็นประธานก็นับว่ามีความซ้าซ้อนกัน และเมื่อได้พิจารณาเรียบร้อยแล้วก็ให้ไปรายงานต่อคณะกรรมการ ยุทธศาสตร์แห่งชาติ ซึ่งในท้ายที่สุดก็ไม่ทราบว่าหน่วยงานใดมีอานาจสูงสุดในการจัดทายุทธศาสตร์ชาติ และการกากับให้วุฒิสภามีอานาจในการกากับติดตามดูแลการดาเนินการเก่ียวกับตามยุทธศาสตร์ชาติ เท่ากับอานาจเต็มอยู่ท่ีวฒุ สิ ภา
๑๓๒ ประเด็นท่ีสี่ การตรากฎหมายในการปฏิรูปน้ันมีกฎหมายออกมามากกว่า ๒๐๐ ฉบับ ซ่ึงอยู่ใน บัญชรี อการออกกฎหมายโดยลกั ษณะท่ถี ูกบงั คับให้ต้องออกโดยรฐั ธรรมนูญ และอยู่ระหวา่ งท่จี ะเสนอเขา้ ส่กู าร พิจารณาของรัฐสภาตามข้ันตอน ซึ่งก็จะมีปัญหาต่อไป เพราะกฎหมายนี้มักจะถูกเสนอโดยกระทรวง ทบวง กรม และกาหนดให้ต้องพิจารณาโดยท่ีประชุมร่วมกันของทั้งสองสภา ซึ่งหากสภาผู้แทนราษฎรซึ่งเป็นส ภา ที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนโดยแท้ไม่เห็นชอบกับร่างกฎหมายท่ีเก่ียวกับการปฏิรูปประเทศท่ีเสนอมา แต่การพิจารณาร่วมกันของท้ังสองสภาซ่ึงมีวุฒิสภาท่ีมาจากการแต่งตั้ง ก็อาจทาให้ร่างกฎหมายได้รับ ความเห็นชอบได้ นอกจากน้ี ยังเห็นว่ามีปัญหาเกี่ยวกับการประชุมสภาผู้แทนราษฎรเพ่ือรับทราบรายงาน การปฏิรูปประเทศซ่ึงสภาผู้แทนราษฎรต้องมีการศึกษาและรับทราบข้อมูลรายงานดังกล่าว แต่สภาผู้แทนราษฎร ไม่มีเวลาที่จะมาศึกษาได้อย่างเต็มที่ เน่ืองจากต้องพิจารณาเร่ืองสาคัญอื่นตลอดเวลา ดังนั้น จึงควรมีระบบ ศึกษาข้อมูลเบื้องต้นโดยคณะกรรมาธิการ แล้วนาผลการศึกษาน้ันมาเสนอต่อที่ประชุมสภา เพ่ือให้สมาชิก ได้อภิปรายตามประเด็นที่ได้ศึกษาไว้ ไม่เช่นนั้น การอภิรายแสดงความเห็นของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร จะไม่มกี รอบประเด็นการอภิปรายทาให้ต้องใชเ้ วลาในการพิจารณาของสภามากขึน้ ความเหน็ ของนายสุรสิทธ์ิ นิธวิ ุฒิวรรักษ์ ทปี่ รึกษาคณะอนกุ รรมาธกิ าร หมวด ๑๖ การปฏิรูปประเทศ มีประเด็นที่ต้องพิจารณาว่ามีความจาเป็นต้องบัญญัติไว้ใน รัฐธรรมนูญหรือไม่ เมื่อพิจารณามาตรา ๒๕๘ ที่กาหนดเรื่องการปฏิรูปประเทศทั้ง ๑๑ ด้านแล้ว พบว่า การปฏิรูปดังกล่าวก็คือนโยบายของรัฐบาลนั่นเอง จึงไม่จาเป็นต้องบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญก็ได้ และถ้าคง บญั ญัติไว้เท่ากบั ว่าเป็นการบัญญัติบังคับให้รัฐบาลต้องปฏิบัติตาม และในอนาคตถ้ารัฐบาลจะไม่เขียนนโยบาย ไว้ตามรัฐธรรมนูญก็จะถือว่าขัดต่อรัฐธรรมนูญ ซึ่งรัฐบาลนั้นควรจะต้องมีแนวคิดที่เป็นอิสระ นอกจากนี้ มีข้อสังเกตว่าการอนุวัติตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญมาตรา ๒๕๙ มาตรา ๒๖๐ และมาตรา ๒๖๑ ในปัจจุบันมีความคืบหน้าอย่างไร ก็เปน็ ส่ิงท่ีจะบ่งบอกว่ารัฐธรรมนูญมีประสิทธิภาพอย่างไร เช่น มาตรา ๒๕๙ ที่กาหนดให้มีคณะกรรมการปฏิรูปตารวจ ซ่ึงในปัจจุบันก็ยังไม่เห็นมีความชัดเจน ดังนั้น มีความเห็นว่าควรมี การจัดทาสรุปความคืบหน้าการอนุวัติการตามรัฐธรรมนูญมาตรา ๒๕๙ มาตรา ๒๖๐ และมาตรา ๒๖๑ ว่ามี การดาเนินการไปแล้วอย่างไร เช่น แนวทางการปฏิรูปท่ีมคี วามลักล่ันกนั อย่างไร ระบบการศึกษาท่ีรัฐธรรมนูญ ไม่ได้กล่าวไว้ เช่น การปรับปรุงหลักสูตร ก็ถือว่าเป็นเรื่องที่มีความสาคัญอย่างยิ่ง ถ้าหากการเรียนการสอน ไม่มกี ารปรับปรุงหลักสูตร ก็ไมส่ ามารถเดินหน้าไปได้อย่างม่ันคง ส่วนประเด็นการประชุมสภาผู้แทนราษฎรเพื่อพิจารณากฎหมายให้มีประสิทธิภาพนั้น มีความเห็นว่าสภาผู้แทนราษฎรมีกรอบระยะเวลาที่จะพิจารณากฎหมายอยู่อย่างจากัด สภาผู้แทนราษฎร จึงควรมีการแบ่งวันการประชมุ ที่ดีเพ่อื ไดป้ ระชมุ พจิ ารณากฎหมายให้มีกฎหมายตา่ ง ๆ เดนิ ไปได้ บทสรปุ จากการอภิปรายของคณะอนุกรรมาธิการศึกษาวิเคราะห์บทบัญญัติรัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติ ประกอบรัฐธรรมนูญ และกฎหมายอื่น นั้น รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ หมวด ๑๖ การปฏิรูปประเทศ ซึ่งประกอบด้วยบทบัญญัติต้ังแต่มาตรา ๒๕๗ ถึงมาตรา ๒๖๑ นั้น ได้มีการอภิปรายถึง ประเด็นปัญหา และขอ้ เสนอแนะ ดังนี้
๑๓๓ ๑. ประเดน็ เกยี่ วกับความสอดคลอ้ งของรัฐธรรมนูญกับการปฏริ ปู ประเทศ ๑.๑ ประเด็นปัญหา การบัญญัติเรื่องการปฏิรูปประเทศในหมวด ๑๖ มีลักษณะท่ีเป็นนามธรรม และมีความ “ย้อนแย้ง” กับรัฐธรรมนูญหลายมาตรา และกฎหมายบางฉบับ เช่น การปฏิรูปด้านกระบวนการยุติธรรม ซ่ึงกาหนดให้ต้องกาหนดระยะเวลาการปฏิบตั ิงานของเจ้าหน้าที่ทุกฝ่ายเพื่อมิให้คดีขาดอายุความ แต่กฎหมาย บางฉบบั กลับกาหนดให้คดีบางประเภทไม่มอี ายุความ ๑.๒ ข้อเสนอแนะ ควรมีการทบทวนบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญหลายมาตราเพ่ือให้สอดคล้องกับหลักการ ในการปฏิรูปประเทศ โดยเฉพาะอยา่ งยงิ่ บทบัญญัติทไ่ี มส่ อดคล้องหรือไม่เอ้ือตอ่ การปฏิรปู ประเทศ ๒. ประเดน็ เกยี่ วกบั การปฏิรปู ด้านการศกึ ษา ๒.๑ ประเด็นปัญหา การปฏิรูปการศึกษาท่ีผ่านมาเน้นการปฏิรูปโครงสร้างองค์กร แต่กลับไม่มุ่งเน้นหรือ ให้ความสาคัญท่ีจะปฏิรูปการศึกษาเพื่อให้เยาวชนได้รับการศึกษาท่ีดีขึ้น อีกทั้งไม่เน้นเร่ืองการพัฒนาครู ซ่งึ เป็นบุคลากรท่ีสาคัญในระบบการศึกษา ๒.๒ ข้อเสนอแนะ ควรมกี ารทบทวนเพอ่ื ปรบั ปรงุ ให้เหมาะสม ๓. ประเดน็ เกย่ี วกบั การทาให้การปฏิรูปประเทศเกดิ ผลไดจ้ ริงในทางปฏิบตั ิ ๓.๑ ประเด็นปัญหา การปฏิรูปประเทศท่ีกาหนดไว้ในหมวด ๑๖ มีความเป็นนามธรรมค่อนข้างมาก และไม่สามารถดาเนินการให้บรรลุผลได้ตามกาหนดเวลาท่ีรัฐธรรมนูญกาหนดไว้ อีกท้ังการปฏิรูปประเทศ ในด้านอ่ืน ๆ กไ็ มไ่ ด้กาหนดชดั เจนวา่ หนว่ ยงานใดจะเปน็ ผ้รู ับผดิ ชอบ ๓.๒ ข้อเสนอแนะ ควรมีการทบทวนเพ่ือปรับปรุงให้เหมาะสม อีกท้ังควรมีการกาหนดมาตรการเพ่ือเร่งรัด ติดตามว่าถา้ หากไม่สามารถดาเนินการได้ตามกาหนดเวลาทร่ี ัฐธรรมนญู กาหนดไว้ จะต้องดาเนนิ การอยา่ งไร ๔. ประเด็นเก่ยี วกับการติดตามการปฏริ ปู ประเทศ ๔.๑ ประเดน็ ปัญหา ๑) การปฏิรูปประเทศบัญญัติไว้ในหมวด ๑๖ แต่ในส่วนของการติดตาม เร่งรัด และเสนอแนะในการปฏิรูปประเทศกลับบัญญัติไว้ในบทเฉพาะกาลและให้เป็นหน้าที่และอานาจของวุฒิสภา ตามบทเฉพาะกาล ซึ่งก่อให้เกิดปัญหาในทางปฏิบัติว่าถ้าหากวุฒิสภาตามบทเฉพาะกาลน้ันพ้นจากตาแหน่ง ไปแลว้ จะดาเนนิ การอยา่ งไร ๒) การกาหนดให้ต้องรายงานเร่อื งการปฏิรูปประเทศต่อสภาผู้แทนราษฎรทุก ๓ เดือน นั้น เป็นภาระในทางปฏิบัติท้ังต่อหน่วยงานที่จะต้องจัดทารายงาน และต่อสภาผู้แทนราษฎรซ่ึงมีภารกิจ อยา่ งอ่นื เปน็ จานวนมาก
๑๓๔ ๔.๒ ข้อเสนอแนะ ๑) ควรทบทวนและแก้ไขเร่ืองการติดตาม เร่งรัด และเสนอแนะในการปฏิรูปประเทศ ว่าจะดาเนนิ การอย่างไรหลังจากท่วี ุฒิสภาตามบทเฉพาะกาลพน้ จากการดารงตาแหน่งแลว้ ๒) ควรกาหนดระบบการศึกษาข้อมูลที่มีการรายงานต่อรัฐสภาเบื้องต้นโดยคณะกรรมาธิการ แล้วนาผลการศึกษาดังกล่าวมาเสนอต่อที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎร เพื่อให้สมาชิกได้อภิปรายตามประเด็น ทค่ี ณะกรรมาธกิ ารไดศ้ ึกษาไว้
๑๓๕ ส่วนที่ ๑๖ ผลการพจิ ารณาศกึ ษา บทเฉพาะกาล ในประเด็นเกี่ยวกับบทเฉพาะกาลท่ีบัญญัติในรัฐธรรมนูญนั้น คณะอนุกรรมาธิการฯ ได้มีการ อภิปราย โดยมีการอภิปรายถึงภาพรวมของประเด็นต่าง ๆ เกี่ยวกับบทเฉพาะกาล และอภิปรายถึงบทบัญญัติ มาตราต่าง ๆ ในบทเฉพาะกาลเป็นรายประเดน็ ดังนี้ ๑. ภาพรวมของบทเฉพาะกาลในรัฐธรรมนญู ความเห็นของนายไพบลู ย์ นิตติ ะวนั ประธานคณะอนุกรรมาธกิ าร เม่ือมีการยกร่างรัฐธรรมนูญก็จะมีการบัญญัติบทเฉพาะกาล หรือแม้แต่การตรา พระราชบัญญัติ หรือ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญก็จะมีการบัญญัติบทเฉพาะกาลเช่นกัน ดังนั้น การท่ีรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายลาดับรองมีการบัญญัติบทเฉพาะกาลก็ถือเป็นรูปแบบปกติของการยกร่าง กฎหมาย แต่ในส่วนบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐ ที่จะมีปัญหาจะอยู่ในส่วนของเน้ือหาสาระทีบ่ ัญญัติ ในบทเฉพาะกาล ซึ่งมีกรรมาธิการได้อภิปรายแสดงความเห็นโดยแยกออกเป็นสามกลุ่มคือ (๑) บทเฉพาะกาล ที่มีสภาพบังคับในเวลาห้าปี (๒) บทเฉพาะกาลที่มีสภาพบังคับต่อเนื่องซึ่งมีหลายประเด็นท่ีจะต้องพิจารณา ถึงความเหมาะสม เช่น บทบัญญัติมาตรา ๒๗๙ เป็นต้น และ (๓) บทเฉพาะกาลท่ีส้ินสภาพบังคับไปแล้ว ดงั น้ัน มีความเห็นว่าบทบัญญัติในบทเฉพาะกาลขอรัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐ เป็นเพียงบทบัญญัติที่มีสภาพใช้บังคับ เป็นการช่ัวคราว โดยเฉพาะมาตรา ๒๗๒ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐ ที่เกิดจากประเด็นคาถามพ่วง ในการออกเสียงประชามติรัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐ ท่ีประชาชนได้เห็นชอบในประเด็นคาถามพ่วงดังกล่าว จนนาไปสู่การบญั ญัติมาตรา ๒๗๒ วรรคหนึ่ง นอกจากนั้น เมื่อพิจารณาบทบัญญัติในบทเฉพาะกาลเร่ืองอื่น ๆ เช่น มาตรา ๒๗๐ เปน็ การกาหนดใหด้ าเนินการในช่วงระยะเวลาสน้ั ๆ เป็นตน้ ท้งั น้ี การกาหนดระยะเวลาในมาตรา ๒๗๐ วรรคหน่ึง ท่ีกาหนดให้คณะรัฐมนตรีแจ้งความคบื หน้า ในการดาเนนิ การตามแผนการปฏิรปู ประเทศต่อรัฐสภาเพือ่ ทราบทุกสามเดือน เป็นกรอบระยะเวลาท่ีทาให้เกิด ปัญหาในทางปฏิบัติในหลายประเด็น ส่วนตัวมีความเห็นว่าเป็นปัญหาในทางปฏิบัติท่ีฝ่ายบริหารจะต้องไป ดาเนินการปรับปรุงวิธีการและขั้นตอนการดาเนินการให้เป็นไปตามกรอบระยะเวลาท่ีกาหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ ไม่ใช่การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐ มาตรา ๒๗๐ วรรคหน่ึง เพื่อขยายกรอบระยะเวลาหรือการตัด หลักการในเรื่องการในการกาหนดให้คณะรัฐมนตรีแจ้งความคืบหน้าในการดาเนินการตามแผนการปฏิรูป ประเทศต่อรัฐสภา ส่วนการดาเนินการให้ความเห็นชอบบุคคลซึ่งสมควรได้รับแต่งต้ังเป็นนายกรัฐมนตรี ตามมาตรา ๒๗๒ ของรัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐ ซ่ึงนับต้ังแต่รฐั ธรรมนูญ ๒๕๖๐ มีผลใช้บังคับ ก็ได้มีการดาเนินการ ให้ความเห็นชอบบุคคลซึ่งสมควรได้รับแต่งต้ังเป็นนายกรัฐมนตรีมาครั้งหนึ่งแล้ว ประกอบกับบทบัญญัติ มาตรา ๒๗๒ มีผลใช้บังคับในระหว่างห้าปีแรกนับแต่วันที่มีรัฐสภาชุดแรกตามรัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐ เท่านั้น เม่ือพ้นระยะเวลาดังกล่าวบทบญั ญตั ิมาตรา ๒๗๐ กส็ น้ิ สภาพบังคับไปในตัวเอง ส่วนประเด็นบทบัญญัติมาตรา ๒๗๙ ท่ีเป็นการรับรองบรรดาประกาศ คาสั่ง และการกระทา ของคณะรักษาความสงบแห่งชาติหรือของหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติท่ีใช้บังคับอยู่ในวันก่อนวัน ประกาศใช้รัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐ หรือที่จะออกใช้บังคับต่อไปตามมาตรา ๒๖๕ วรรคสอง รวมท้ังการกระทา
๑๓๖ ที่เกี่ยวเน่ืองกับกรณีดังกล่าว ให้ถือว่าเป็นการกระทาที่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐ และกฎหมาย เนื่องจาก ในทางปฏิบัติภายหลังจากท่ีได้มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐ คณะรักษาความสงบแห่งชาติยังมีอานาจ ในการดาเนนิ การบางตามที่บญั ญัติในมาตรา ๒๖๕ ท่ีกาหนดให้ใหค้ ณะรักษาความสงบแหง่ ชาติที่ดารงตาแหน่ง อยใู่ นวันก่อนวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐ ยงั คงอยู่ในตาแหนง่ เพือ่ ปฏบิ ัติหน้าทีต่ ่อไปจนกว่าคณะรัฐมนตรี ท่ีตั้งขึ้นใหม่ภายหลังการเลือกต้ังท่ัวไปครั้งแรกตามรัฐธรรมนูญน้ีจะเข้ารับหน้าท่ี จึงเป็นท่ีมาของการท่ีต้องมี การบัญญัติรับรองการกระทาที่เกี่ยวเน่ืองของคณะรักษาความสงบแห่งชาติหรือของหัวหน้าคณะรักษา ความสงบแห่งชาติไว้ในมาตรา ๒๗๙ ไวด้ ว้ ย ทั้งนี้ บทบัญญัติในเรื่องการรับรองการกระทาของคณะผู้ก่อรัฐประหารมีการบัญญัติ เป็นคร้ังแรกในรัฐธรรมนูญ ๒๕๕๐ มาตรา ๓๐๙ ท่ีบัญญัติว่า “บรรดาการใด ๆ ที่ได้รับรองไว้ในรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช ๒๕๔๙ ว่าเป็นการชอบด้วยกฎหมายและรัฐธรรมนูญ รวมทั้งการกระทาท่ีเก่ียวเน่ืองกับกรณีดังกล่าวไม่ว่าก่อนหรือหลังวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ ให้ถือว่าการนั้น และการกระทาน้นั ชอบดว้ ยรัฐธรรมนูญนี้” ซงึ่ ในขณะที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศักราช ๒๕๕๐ มผี ลใช้บงั คับก็มีการวิพากษ์วิจารณ์ถึงความเหมาะสมของมาตรา ๓๐๙ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ โดยในการเสนอญตั ติแก้ไขเพม่ิ เติมรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ในปี พ.ศ. ๒๕๕๔ เป็นการเสนอญัตติแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญในประเด็นอ่ืนไม่มีสมาชิกรัฐสภาคนใด ยกประเด็นปัญหามาตรา ๓๐๙ หรือบทบัญญัติในบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พทุ ธศกั ราช ๒๕๕๐ เพ่ือนาไปสกู่ ารแกไ้ ขเพิ่มเติมรัฐธรรมนญู ๒๕๕๐ แต่อยา่ งใด อย่างไรกต็ าม ในปี พ.ศ. ๒๕๕๑ มีความพยายามที่จะเสนอใหม้ ีการแกไ้ ขเพิ่มเติมมาตรา ๓๐๙ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ จนนาไปสู่การชุมนุมของประชาชนในนาม พันธมิตรประชาชนเพ่ือประชาธิปไตยเพ่ือคัดค้านมิให้มีการแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา ๓๐๙ ของรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ โดยกลุ่มพันธมิตรประชาชนเพ่ือประชาธิปไตยเห็นว่าการแก้ไข เพิ่มเติมมาตรา ๓๐๙ จะมีผลเป็นการยกเลิกการดาเนินการตรวจสอบคดีทุจริตท่ีอยู่ระหวา่ งการดาเนินการของ คณะกรรมการตรวจสอบการกระทาที่ก่อให้เกิดความเสียหายแก่รัฐ (คตส.) ซ่ึงแต่งตั้งโดยประกาศคณะปฏิรูป การปกครองในระบอบประชาธิปไตย อันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ฉบับที่ ๓๐ ลงวันที่ ๓๐ กันยายน ๒๕๔๙ ซึ่งหากมีการยกเลิกมาตรา ๓๐๙ ชองรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ก็จะมีผลกระทบต่อการดาเนินการของคณะกรรมการตรวจสอบการกระทาท่ีก่อให้เกิดความเสียหายแก่รัฐ โดยเฉพาะอย่างย่ิง คดีทุจริตที่ได้มีการช้ีมูลความผิดไปแล้วส้ินผลบังคับไปด้วย โดยเหตุการณ์ชุมนุมดังกล่าว เปน็ จดุ เริม่ ต้นของความขดั แย้งภายใต้รฐั ธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พทุ ธศกั ราช ๒๕๕๐ ต่อมาใน พ.ศ. ๒๕๕๓ มีการชุมนุมของประชาชนในนามแนวร่วมประชาธิปไตยต่อต้าน เผด็จการแห่งชาติ (นปช.) ซ่ึงมีข้อเรียกร้องให้นายกรัฐมนตรีในขณะนั้นลาออกและยุบสภาผู้แทนราษฎร และมีข้อเรยี กรอ้ งให้มีการยกเลิกมาตรา ๓๐๙ ของรฐั ธรรมนูญแหง่ ราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศักราช ๒๕๕๐ ด้วย ต่อมาในปี พ.ศ. ๒๕๕๖ มีการชุมนุมของประชาชนในนามคณะกรรมการประชาชนเพอ่ื การเปล่ียนแปลงปฏิรูป ประเทศไทยให้เป็นประชาธิปไตยท่ีสมบูรณ์แบบอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข (กปปส.) ซึ่งมีประเด็น เ รี ย ก ร้ อ ง ก ร ณี ก า ร ต ร า ก ฎ ห ม า ย นิ ร โ ท ษ - ก ร ร ม แ ล ะ มี ข้ อ เ รี ย ก ร้ อ ง ใ ห้ มี ก า ร แ ก้ ไ ข เ พิ่ ม เ ติ ม รั ฐ ธ ร ร ม นู ญ แหง่ ราชอาณาจกั รไทย พุทธศกั ราช ๒๕๕๐ ในสว่ นที่เกีย่ วกบั การได้มาซงึ่ สมาชกิ วฒุ สิ ภา
๑๓๗ ดังนั้น สถานการณ์การชุมชนของนิสิต นักศึกษา ที่เรียกร้องให้มีการแก้ไขเพ่ิมเติม มาตรา ๒๗๙ ของรัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐ นั้น ส่วนตัวมีความเห็นว่าก็อาจจะมีการรวมตัวของประชาชน ทไี่ ม่เหน็ ดว้ ยกับการแกไ้ ขเพิ่มเติมมาตรา ๒๗๙ ของรฐั ธรรมนูญ ๒๕๖๐ ทอี่ าจมีผลเปน็ การยกเลกิ การดาเนนิ คดี กบั ผู้กระทาความผิดในบางกลมุ่ หรอื ไม่ก็อาจนาไปสูป่ ระเด็นความขดั แยง้ ใหม่ทจี่ ะเกิดขึ้นในสังคมไทย ด้วยเหตุน้ี บทบัญญัติตั้งแต่มาตรา ๒๖๒ ถึงมาตรา ๒๗๙ ของรัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐ จึงเป็น บทบัญญัติท่มี ีสถานะเป็นเพียงบทเฉพาะกาลท่มี ีสภาพบังคับเป็นการชั่วคราว ส่วนตัวมีความเหน็ ว่าเป็นบัญญัติ ในบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐ ไม่มีประเด็นปัญหาที่จะต้องมีการแก้ไขเพิ่มเติมและไม่เห็นด้วย ทจ่ี ะตอ้ งมกี ารแกไ้ ขเพิ่มเติมบทบัญญัตติ งั้ แต่มาตรา ๒๖๒ ถงึ มาตรา ๒๗๙ ของรฐั ธรรมนูญ ๒๕๖๐ ความเหน็ ของศาสตราจารย์ (พิเศษ) ชัยเกษม นติ ิสริ ิ รองประธานคณะอนุกรรมาธกิ าร ในการเสนอแก้ไขเพ่ิมเตมิ รัฐธรรมนญู ไม่ควรพิจารณาในบทเฉพาะกาล เพราะหลายมาตราได้ มีการดาเนินการเสร็จสิ้นแล้ว จึงควรพิจารณาบทบัญญัติเร่ืองอื่นในเชิงลึกว่าบทบัญญัติน้ัน ๆ ควรคงอยู่หรือ ยกเลิกไป และหากเห็นว่าบทบัญญัติใดควรแก้ไขเพิ่มเติม ก็ควรเสนอให้ครบทุกประเด็น ที่สาคัญ หากมีการ ประชาสัมพันธ์ในประเด็นที่จะแก้ไขเพ่ิมเติมให้ประชาชนได้ทราบ ก็อาจจะได้รับการสนับสนุนจากประชาชน และนาไปสู่การแก้ไขเพ่มิ เตมิ รฐั ธรรมนูญในบทบัญญตั ดิ งั กลา่ วได้ ๒. การอภิปรายบทเฉพาะกาลรายประเด็น เมื่อพิจารณาจากมาตราต่าง ๆ ในบทเฉพาะกาลตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยแล้ว จะเห็นได้ว่าสามารถแบ่งบทเฉพาะกาลออกเป็นสามกลุ่มใหญ่ ๆ คือ หนึ่ง บทบัญญัติในบทเฉพาะกาลที่ได้สิ้น ผลบังคับใช้ไปแล้ว สอง บทบัญญัติในบทเฉพาะกาลที่ยังคงมีผลบังคับใช้อยู่แต่จะสิ้นผล ณ เวลาใดเวลาหน่ึง ตามท่ีรัฐธรรมนูญกาหนดไว้ และสาม บทเฉพาะกาลท่ียังมีผลบังคับใช้อยู่และไม่มีกาหนดเวลาในการส้ินผล บังคบั ใช้ โดยได้มกี ารอภปิ รายให้ความเหน็ เก่ยี วกบั การแก้ไขบทบัญญัติทง้ั หลายในบทเฉพาะกาล ดังนี้ ๒.๑ บทบัญญัติในบทเฉพาะกาลท่ีได้สิ้นผลการบังคับใช้แล้วแต่อาจจะยังส่งผลกระทบ จนถงึ ปจั จุบนั คณะอนุกรรมาธกิ ารได้มปี ระเด็นอภปิ รายเก่ยี วกับบทเฉพาะกาลดงั กล่าว ดงั นี้ ความเหน็ ของรองศาสตราจารยส์ มชัย ศรสี ุทธยิ ากร รองประธานคณะอนุกรรมาธกิ าร บทบัญญัติในมาตรา ๒๗๓ ท่ีกาหนดให้ตุลาการรัฐธรรมนูญ ผู้ดารงตาแหน่งในองค์กร อิสระ และผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน ซ่ึงดารงตาแหน่งอยู่ก่อนวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ ยังคงอยู่ในตาแหน่ง ต่อไป และเมื่อพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญท่ีเก่ียวข้องได้ถูกตราข้ึนแล้ว การดารงตาแหน่งก็จะต้อง เป็นไปตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ ซ่ึงในประเด็นเกี่ยวกับบทบัญญัติมาตราน้ี มีผู้แสดงความเห็น ว่าการบัญญัติในบทเฉพาะกาลลักษณะนี้ ส่งผลให้คณะกรรมการยกร่างรัฐธรรมนูญ (ซ่ึงเป็นผู้ยกร่าง พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ) สามารถร่างกฎหมายได้ตามท่ีต้องการ และมีการร่างกฎหมายที่ไม่เป็น มาตรฐานเดียวกัน เช่น การกาหนดวาระการดารงตาแหน่งของกรรมการในองค์กรอิสระ ซ่ึงพระราชบัญญัติ ประกอบรัฐธรรมนูญบางฉบับก็ให้ดารงตาแหน่งต่อไป บางแห่งก็กาหนดให้ส้ินสภาพลง หรือมีการต่อวาระ การดารงตาแหนง่ ของคณะกรรมการในองคก์ รอสิ ระ
๑๓๘ ความเหน็ ของนายพงศ์เทพ เทพกาญจนา ท่ีปรึกษาอนกุ รรมาธิการ ประเด็นที่จะต้องพิจารณาต่อไป คือ ถ้าหากยังมีการบังคับใช้รัฐธรรมนูญฉบับนี้ต่อไป ก็จะต้องพิจารณาเก่ียวกับที่มาและวาระการดารงตาแหน่งของกรรมการขององค์กรอิสระตามบทเฉพาะกาล ดงั กลา่ ว วา่ ควรจะดารงตาแหนง่ ต่อไปหรอื ไม่ อยา่ งไร ๒.๒ บทบัญญัติในบทเฉพาะกาลท่ียังมีผลใชบ้ ังคับอยู่แต่จะต้องสิน้ ผลบังคับใช้ ณ เวลาใด เวลาหนงึ่ คณะอนกุ รรมาธกิ ารได้มีประเด็นอภปิ รายเก่ยี วกบั บทเฉพาะกาลดงั กลา่ ว ดังนี้ ๒.๒.๑ บทบัญญัติที่จะสิ้นผลเมื่อครบกาหนด ๕ ปี นับแต่วันท่ีมีพระบรมราชโองการ แตง่ ต้งั สมาชกิ วุฒสิ ภาตามบทเฉพาะกาล (พระบรมราชโองการแตง่ ต้ังลงวนั ที่ ๑๑ พฤษภาคม ๒๕๖๒) ความเห็นของรองศาสตราจารย์สมชัย ศรีสุทธิยากร รองประธานคณะ อนกุ รรมาธกิ าร มาตรา ๒๖๙ ซ่ึงกาหนดให้ให้มีวุฒิสภาที่จะมีขึ้นชุดแรกตามรัฐธรรมนูญน้ีนั้น มีที่มาท่ีแตกต่างจากท่ีรัฐธรรมนูญกาหนด โดยให้มีคณะกรรมการสรรหาสมาชิกวุฒิสภา ซ่ึงในประเด็นนี้ มีผู้แสดงความเห็นว่า แม้บทบัญญัติจะกาหนดให้คณะกรรมการสรรหาสมาชิกวุฒิสภาน้ันจะต้องแต่งต้ัง จากผู้ทรงคุณวุฒิที่มีความรู้ และมีความเป็นกลางทางการเมือง แต่ในทางปฏิบัติกลับไม่เป็นไปตามหลักเกณฑ์ ดังกล่าว เน่ืองจากเมื่อพิจารณาจากข้อเท็จจริงแล้ว การแต่งต้ังคณะกรรมการสรรหาสมาชิกวุฒิสภาตามคาส่ัง คณะรักษาความสงบแห่งชาติท่ี ๑/๒๕๖๒ ยังขาดความเป็นกลางทางการเมือง และที่มาส่วนใหญ่ก็มาจาก ข้าราชการทหาร และข้าราชการตารวจซ่ึงขาดความหลากหลายในด้านประสบการณ์ อีกท้ังกรรมการสรรหา บางท่านยังได้รับแต่งตั้งเป็นสมาชิกวุฒิสภาด้วย ซึ่งควรมีการพิจารณาว่าเหมาะสมหรือไม่ และเป็นไปตาม หลักเกณฑ์ที่บทบัญญัติในบทเฉพาะกาลบัญญัติไว้หรือไม่ นอกจากนี้ ยังมีบทบัญญัติในมาตรา ๒๗๐ ซ่ึงบัญญัติเก่ียวกับหน้าที่และอานาจ ของวุฒิสภาในบทเฉพาะกาลและกาหนดให้วุฒิสภามีหน้าที่และอานาจในการติดตาม เสนอแนะ และเร่งรัด การปฏิรูปประเทศ อีกทั้งยังกาหนดให้การตราพระราชบัญญัติที่เป็นไปเพ่ือดาเนินการตามหมวด ๑๖ ปฏิรูป ประเทศน้ัน จะต้องเสนอและพิจารณาในท่ีประชุมร่วมกันของรัฐสภา และยังกาหนดให้ คณะรัฐมนตรี จะต้องแจ้งความคืบหน้าในการดาเนินการต่อรัฐสภาทุก ๓ เดือน ซ่ึงในประเด็นน้ี ได้มีผู้แสดงความเห็นว่า การที่กาหนดให้ต้องรายงานทุก ๓ เดือนน้ัน เป็นอุปสรรคต่อการปฏิบัติงาน เพราะในทางปฏิบัติอาจจะต้องใช้ เวลาในการจัดเตรียมเอกสารเพ่ือรายงาน จึงควรพิจารณาว่าจะคงบทบัญญัติน้ี หรือยกเลิกหรือไม่ อีกท้ัง ถ้าหากพิจารณาบทบัญญัติของการปฏิรูปประเทศแล้ว เห็นว่า มีเน้ือหาครอบคลุมทุกเรื่อง (หรือกล่าวอีกนัย หนึ่งก็คือ ร่างพระราชบัญญัติหลายฉบับจะถูกตีความว่าเป็นร่างพระราชบัญญัติที่เกี่ยวข้องกับการปฏิรูป ประเทศได้ทง้ั ส้ิน) ซงึ่ เป็นการเปิดชอ่ งให้เกิดการพจิ ารณารา่ งพระราชบัญญตั นิ ้ันโดยที่ประชมุ ร่วมกนั ของรัฐสภา โดยอ้างวา่ เป็นรา่ งพระราชบญั ญตั ทิ ี่เกย่ี วกบั การปฏริ ปู ประเทศ ความเหน็ ของนายพงศ์เทพ เทพกาญจนา ท่ีปรกึ ษาคณะอนกุ รรมาธิการ ในมาตรา ๒๗๑ ยังกาหนดให้เฉพาะภายในอายุของวุฒิสภาในบทเฉพาะกาล เท่าน้ัน ที่ให้การพิจารณาร่างพระราชบัญญัติท่ีมีการยับยั้งไว้น้ันกระทาในท่ีประชุมร่วมกันของรัฐสภา ถ้าหากร่างพระราชบัญญัติน้ันเกี่ยวกับการแก้ไขเพ่ิมเติมโทษหรือองค์ประกอบความผิดต่อตาแหน่งหน้าท่ี ราชการหรือต่อตาแหน่งหน้าที่ในการยุติธรรม หรือความผิดของพนักงานในองค์การหรือหน่วยงานของรัฐ
๑๓๙ เฉพาะเมื่อการแก้ไขเพิ่มเติมน้ันทาให้ผู้กระทาความผิดพ้นโทษหรือไม่ต้องรับโทษ ซ่ึงมีผู้ให้ความเห็นว่า การบัญญัติเช่นน้ี ทาให้ดูเหมือนมี “วาระซ่อนเร้น” เพรากาหนดให้การพิจารณาเช่นน้ีคงอยู่เฉพาะวุฒิสภา ตามบทเฉพาะกาลเท่าน้ัน ดังนั้น เพ่ือให้การบัญญัติกฎหมายเป็นไปในหลักการที่ถูกต้อง ก็ควรนาบทบัญญัตินี้ ไปไวใ้ นบททัว่ ไป และตอ้ งมผี ลบงั คับใช้ตลอดระยะเวลาทีย่ ังบงั คบั ใช้รัฐธรรมนูญฉบับนอี้ ยู่ ๒.๒.๒ บทบัญญัติที่จะส้ินผลบังคับใช้เมื่อพ้นกาหนด ๕ ปีแรก นับแต่วันที่มีรัฐสภา ชุดแรก ความเห็นของนายประยุทธ์ ศิรพิ านิชย์ ทีป่ รึกษาคณะอนกุ รรมาธิการ ถ้อยคาซึ่งมีการใช้คาว่า “โดยพลัน” ซ่ึงไม่ชัดเจนว่ามีแนวปฏิบัติเป็นอย่างไร และดาเนินการไดจ้ ริงหรอื ไม่ ดังนั้น จงึ ควรใชค้ าว่า “โดยเรว็ ” หรอื “โดยไมช่ กั ช้า” ซ่ึงน่าจะเพียงพอ ความเห็นของนายพงศ์เทพ เทพกาญจนา ทีป่ รกึ ษาคณะอนุกรรมาธกิ าร การให้สมาชิกวุฒิสภาเห็นชอบในการแต่งต้ังผู้ดารงตาแหน่งนายกรัฐมนตรีนั้น ไม่เหมาะสม อกี ท้งั บทบญั ญัติดังกล่าวยังมีผลบังคับใชใ้ นระหว่าง ๕ ปแี รก เท่ากบั วา่ วฒุ ิสภาตามบทเฉพาะกาล จะได้ใหค้ วามเหน็ ชอบในการแต่งตั้งนายกรฐั มนตรีถึง ๒ ครั้ง ซึ่งถือเปน็ เรอ่ื งท่ไี มเ่ หมาะสม ความเห็นของรองศาสตราจารย์สมชัย ศรีสุทธิยากร รองประธานคณะ อนุกรรมาธกิ าร มาตรา ๒๗๒ ซ่งึ กาหนดให้การให้ความเหน็ ชอบบุคคลที่สมควรได้รบั การแต่งต้ัง เป็นนายกรัฐมนตรจี ะต้องกระทาในทป่ี ระชุมร่วมกันของรัฐสภา และยังอาจเลือกจากบุคคลทีไ่ ม่ได้อยใู่ นรายช่ือ ท่ีพรรคการเมืองแจ้งไว้ก็ได้ ซ่ึงมีผู้แสดงความเห็นว่า ควรพิจารณาว่าการกาหนดให้สมาชิกวุฒิสภา เป็นผู้พิจารณาและให้ความเห็นชอบบุคคลซึ่งสมควรได้รับแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรีโดยให้สมาชิกวุฒิสภา ท่ีได้รับการแต่งตั้งจากบุคคลที่ได้รับการเสนอช่ือให้ดารงตาแหน่งนายกรัฐมนตรี ตลอดจนกาหนดให้สามารถ เสนอช่ือบุคคลท่ีไม่ได้อยู่ในบัญชีรายช่ือที่พรรคการเมืองเสนอน้ัน เป็นเรื่องท่ีเหมาะสมหรือไม่ ดังน้ัน จงึ ควรยกเลิกบทบัญญัตดิ งั กล่าว ๒.๓ บทบัญญัติในบทเฉพาะกาลท่ียังมีผลใช้บังคับอยู่และไม่มีกาหนดเวลาส้ินผล การบงั คบั ใช้ คณะอนกุ รรมาธกิ ารได้มปี ระเด็นอภิปรายเก่ียวกบั บทเฉพาะกาลดงั กลา่ ว ดงั นี้ ความเหน็ ของนายนิกร จานง เลขานกุ ารคณะอนุกรรมาธกิ าร ภาพรวมของการเสนอแก้ไขบทเฉพาะกาลในรัฐธรรมนูญ โดยให้ความเห็นว่า การแก้ไข เพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญนั้น จะต้องอาศัยเสียงสนับสนุนจากวุฒิสภา จึงควรพิจารณาบทเฉพาะกาลท่ีเกี่ยวข้องกับ สมาชิกวุฒิสภาประกอบด้วย และบทบัญญัติที่ไม่เก่ียวกับหน้าที่และอานาจของสมาชิกวุฒิสภาโดยตรง เพราะหากมีการแก้ไขเพ่ิมเติมในส่วนของบทเฉพาะกาล สมาชิกวุฒิสภาอาจกล่าวอ้างความเป็นบทเฉพาะกาล และอาจจะไมใ่ ห้ความร่วมมือในการแกไ้ ขเพิม่ เตมิ บทบญั ญตั ิรัฐธรรมนูญได้ ดังน้นั การแกไ้ ขเพ่มิ เตมิ รัฐธรรมนูญ ควรแก้ไขในประเดน็ ทส่ี ามารถแก้ไขได้ ความเห็นของนายพงศ์เทพ เทพกาญจนา ท่ีปรกึ ษาคณะอนกุ รรมาธกิ าร มาตรา ๒๗๙ กาหนดให้ประกาศ คาสั่ง และการกระทาของคณะรักษาความสงบ แห่งชาติหรือของหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติท่ีใช้บังคับอยู่ในวันก่อนวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ หรือที่จะออกใช้บังคับต่อไปตามมาตรา ๒๖๕ วรรคสอง ไม่ว่าเป็นประกาศ คาส่ัง หรือการกระทาที่มีผล
๑๔๐ ใช้บังคับในทางรฐั ธรรมนูญ ทางนิตบิ ญั ญัติ ทางบรหิ าร หรอื ทางตลุ าการ ให้ประกาศ คาสั่ง การกระทาตลอดจน การปฏิบัติตามประกาศ คาสั่ง หรือการกระทาน้ัน เป็นประกาศ คาสั่ง การกระทา หรือการปฏิบัติ ทชี่ อบด้วยรัฐธรรมนูญนแี้ ละกฎหมาย และมีผลใช้บังคับโดยชอบด้วยรัฐธรรมนูญน้ีต่อไป การยกเลิกหรือแก้ไข เพิ่มเติมประกาศหรือคาส่ังดังกล่าว ให้กระทาเป็นพระราชบัญญัติ เว้นแต่ประกาศหรือคาส่ังท่ีมีลักษณะ เป็นการใช้อานาจทางบริหาร การยกเลิกหรือแก้ไขเพ่ิมเติมให้กระทาโดยคาสั่งนายกรัฐมนตรีหรือ มติคณะรัฐมนตรี แล้วแต่กรณี และวรรคสองยังกาหนดให้การกระทาท่ีได้รับรองไว้ในรัฐธรรมนูญช่ัวคราวฯ ๒๕๕๗ น้ันชอบด้วยรัฐธรรมนูญนี้และชอบด้วยกฎหมาย ซง่ึ มผี ู้แสดงความเห็นว่า บทบญั ญตั ินที้ าให้ไม่สามารถ ตรวจสอบการกระทาของคณะรักษาความสงบแห่งชาติได้ แม้จะมีการทุจริตก็ตาม และแม้แต่พระบรมราชโองการ ของพระมหากษัตริย์เองยังอาจถูกโต้แย้งว่าขัดต่อรัฐธรรมนูญได้ ดังนั้น คาส่ังของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ กค็ วรถูกโต้แย้งได้เชน่ กัน จึงควรยกเลิกบทบญั ญัตนิ ี้ บทสรุป จากการอภิปรายของคณะอนุกรรมาธิการศึกษาวิเคราะห์บทบัญญัติรัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติ ประกอบรัฐธรรมนูญ และกฎหมายอื่น น้ัน รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ บทเฉพาะกาล ซ่ึงประกอบด้วยบทบัญญัติมาตรา ๒๖๒ ถึงมาตรา ๒๗๙ น้ัน ได้มีผู้ให้ความเห็นว่าการบัญญัติ บทเฉพาะกาลน้ันไม่มีประเด็นที่จะต้องแก้ไขเพิ่มเติม๑๐๕ และถ้าหากมีการแก้ไขเพิ่มเติมก็อาจเป็นอุปสรรคต่อ การแกไ้ ขเพม่ิ เติมรัฐธรรมนญู ได้๑๐๖ อย่างไรกต็ าม มีผ้ใู ห้ความเห็นถึงประเดน็ ปญั หาและข้อเสนอแนะ ดังน้ี ๑. ประเด็นปญั หาเก่ียวกับการดารงตาแหน่งของกรรมการในองค์กรอสิ ระ มาตรา ๒๗๓ วรรคแรก บัญญตั วิ า่ “ให้ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ผู้ดารงตาแหน่งในองค์กรอิสระ และผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน ซึ่งดารงตาแหน่งอยู่ในวันก่อนวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ยังคงอยู่ในตาแหน่งเพ่ือปฏิบัติหน้าที่ต่อไป และเมื่อพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญท่ีเกี่ยวข้องที่จัดทาข้ึนตามมาตรา ๒๖๗ ใช้บังคับแล้ว การดารง ตาแหน่งต่อไปเพียงใดให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญดังกล่าว ในระหว่างเวลาที่ยังไม่มี พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญที่จัดทาขึ้นตามมาตรา ๒๖๗ การพ้นจากตาแหน่งของตุลาการ ศาลรัฐธรรมนูญ ผู้ดารงตาแหน่งในองค์กรอิสระ และผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน ให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ แหง่ ราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศักราช ๒๕๕๐ และพระราชบัญญตั ปิ ระกอบรัฐธรรมนญู หรือกฎหมายท่เี กี่ยวข้อง” ๑.๑ ประเดน็ ปญั หา การบัญญัติมาตราดังกล่าวส่งผลให้การดารงตาแหน่งและการพ้นจากตาแหน่งของ กรรมการองคก์ รอสิ ระในระยะ “เปลย่ี นผ่าน” ในแต่ละองค์กรไม่เปน็ มาตรฐานเดยี วกนั ๑.๒ ขอ้ เสนอแนะ ควรมกี ารทบทวนผลการบังคบั ใชด้ ังกล่าวและแก้ไขใหเ้ หมาะสม๑๐๗ ๑๐๕ ความเห็นของนายไพบลู ย์ นติ ิตะวัน ๑๐๖ ความเหน็ ของศาสตราจารย์ (พเิ ศษ) ชยั เกษม นติ ิสริ ิ และนายนิกร จานง ๑๐๗ ความเหน็ ของรองศาสตราจารยส์ มชยั ศรสี ุทธยิ ากร และความเห็นของนายพงศ์เทพ เทพกาญจนา
๑๔๑ ๒. ประเด็นเกย่ี วกับหน้าที่และอานาจของวุฒิสภาตามบทเฉพาะกาล มาตรา ๒๗๐ วรรคหน่ึงและวรรคสอง บัญญัติวา่ “นอกจากจะมีหน้าท่ีและอานาจตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญแล้ว ให้วุฒิสภาตาม มาตรา ๒๖๙ มีหน้าท่ีและอานาจติดตาม เสนอแนะ และเร่งรัดการปฏิรูปประเทศ เพ่ือให้บรรลุเป้าหมาย ตามหมวด ๑๖ การปฏิรูปประเทศ และการจัดทาและดาเนนิ การตามยุทธศาสตรช์ าติ ในการน้ี ใหค้ ณะรัฐมนตรี แจง้ ความคบื หนา้ ในการดาเนินการตามแผนการปฏิรูปประเทศต่อรฐั สภาเพ่ือทราบทุกสามเดือน รา่ งพระราชบญั ญตั ิทจี่ ะตราขึ้นเพ่ือดาเนินการตามหมวด ๑๖ การปฏิรปู ประเทศ ใหเ้ สนอและ พจิ ารณาในท่ปี ระชมุ ร่วมกันของรฐั สภา” มาตรา ๒๗๑ บญั ญตั วิ ่า “ในวาระเร่ิมแรกภายในอายุของวุฒิสภาตามมาตรา ๒๖๙ การพิจารณาร่างพระราชบัญญัติ ที่วุฒิสภาหรือสภาผู้แทนราษฎรยับย้ังไว้ตามมาตรา ๑๓๗ (๒) หรือ (๓) ให้กระทาโดยที่ประชุมร่วมกันของ รฐั สภา ถ้ารา่ งพระราชบญั ญตั นิ ั้นเกี่ยวกบั (๑) การแก้ไขเพ่ิมเติมโทษหรือองค์ประกอบความผิดต่อตาแหน่งหน้าที่ราชการหรือต่อ ตาแหน่งหน้าท่ีในการยุติธรรม หรือความผิดของพนักงานในองค์การหรือหน่วยงานของรฐั เฉพาะเมื่อการแก้ไข เพมิ่ เตมิ น้นั มีผลให้ผกู้ ระทาความผิดพน้ จากความผิดหรอื ไมต่ ้องรับโทษ (๒) ร่างพระราชบัญญัติท่ีวุฒิสภามีมติด้วยคะแนนเสียงไม่น้อยกว่าสองในสามของจานวน สมาชิกวฒุ สิ ภาท้ังหมดเทา่ ทมี่ อี ยู่ว่ามผี ลกระทบตอ่ การดาเนินกระบวนการยุตธิ รรมอย่างรา้ ยแรง มติของทปี่ ระชมุ ร่วมกันของรฐั สภาทีใ่ หค้ วามเหน็ ชอบร่างพระราชบญั ญัตติ ามวรรคหน่ึง ต้องมี คะแนนเสียงไมน่ ้อยกวา่ สองในสามของจานวนสมาชิกทงั้ หมดเทา่ ท่ีมีอยู่ของรฐั สภา” มาตรา ๒๗๒ วรรคแรก บัญญัตวิ ่า “ในระหว่างห้าปีแรกนบั แต่วันท่ีมีรฐั สภาชุดแรกตามรัฐธรรมนูญน้ี การให้ความเห็นชอบบุคคล ซ่ึงสมควรได้รับแต่งต้ังเป็นนายกรัฐมนตรีให้ดาเนินการตามมาตรา ๑๕๙ เว้นแต่การพิจารณาให้ความเห็นชอบ ตามมาตรา ๑๕๙ วรรคหน่ึง ให้กระทาในท่ีประชุมร่วมกันของรัฐสภา และมติที่เห็นชอบการแต่งตั้งบุคคลใด ให้เป็นนายกรัฐมนตรีตามมาตรา ๑๕๙ วรรคสาม ต้องมีคะแนนเสียงมากกวา่ กงึ่ หน่ึงของจานวนสมาชิกทั้งหมด เทา่ ที่มีอยู่ของทัง้ สองสภา” ๒.๑ ประเดน็ ปัญหา ๑) ที่มาของวุฒิสภาตามบทเฉพาะกาลในทางปฏิบัตินั้นขาดความหลากหลาย อีกท้ัง การคัดเลือกสมาชิกวุฒิสภาจากกรรมการสรรหาบางท่านก็เกิดคาถามเรื่องการขัดกันแห่งผลประโยชน์ แต่กลับให้อานาจค่อนข้างมาก ทั้งอานาจในการติดตาม เร่งรัด และเสนอแนะเก่ียวกับการปฏิรูปประเทศ ตลอดจนการพิจารณารา่ งกฎหมายที่เกีย่ วข้องกับการปฏิรูปประเทศรว่ มกับสภาผู้แทนราษฎร ซ่งึ การใหอ้ านาจ ท่ีคอ่ นขา้ งมากเมอ่ื เทียบกบั ที่มาของวฒุ ิสภาแลว้ เห็นวา่ นา่ จะไมเ่ หมาะสม ๒) บทบัญญัติมาตรา ๒๗๒ วรรคแรก ได้ทาให้เห็นว่า วุฒิสภาตามบทเฉพาะกาลนี้ จะร่วมเลือกนายกรัฐมนตรีกับสภาผู้แทนราษฎรถึง ๒ สมัย ซึ่งเมื่อเทียบกับที่มาของวุฒิสภาแล้ว ก็เกิดคาถาม วา่ มคี วามเหมาะสมหรอื ไม่
๑๔๒ ๒.๒ ข้อเสนอแนะ ๑) ควรมกี ารปรับปรงุ แก้ไขบทบัญญัตใิ นประเด็นท่ีกล่าวถึงในข้อ ๒.๑ ใหเ้ หมาะสม๑๐๘ ๒) บทบัญญัติในมาตรา ๒๗๑ นั้น ควรนามาบัญญัติในบทท่ัวไป และต้องมีผลบังคับใช้ ตลอดระยะเวลาท่ีรัฐธรรมนูญฉบบั นยี้ ังคงใช้บงั คบั อยู่ มใิ ช่บัญญตั ใิ นบทเฉพาะกาล๑๐๙ ๓. ประเด็นเก่ียวกับการรับรองความชอบด้วยกฎหมายของการกระทาของคณะรักษา ความสงบแห่งชาติ มาตรา ๒๗๙ บัญญตั วิ า่ “บรรดาประกาศ คาสั่ง และการกระทาของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ หรือของหัวหน้า คณะรักษาความสงบแห่งชาติที่ใช้บังคับอยู่ในวันก่อนวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญน้ี หรือท่ีจะออกใช้บังคับต่อไป ตามมาตรา ๒๖๕ วรรคสอง ไม่ว่าเป็นประกาศ คาสั่ง หรือการกระทาที่มีผลใช้บังคับในทางรัฐธรรมนูญ ทางนิติบัญญัติ ทางบริหาร หรือทางตุลาการ ให้ประกาศ คาสั่ง การกระทาตลอดจนการปฏิบัติตามประกาศ คาส่ัง หรือการกระทานน้ั เป็นประกาศ คาสั่ง การกระทา หรือการปฏิบัติทช่ี อบด้วยรัฐธรรมนูญน้ีและกฎหมาย และมีผลใช้บังคับโดยชอบด้วยรัฐธรรมนูญน้ีต่อไป การยกเลิกหรือแก้ไขเพิ่มเติมประกาศหรือคาส่ังดังกล่าว ให้กระทาเป็นพระราชบัญญัติ เว้นแต่ประกาศหรือคาสั่งท่ีมีลักษณะเป็นการใช้อานาจทางบริหาร การยกเลิก หรอื แก้ไขเพมิ่ เติมให้กระทาโดยคาสง่ั นายกรัฐมนตรหี รือมติคณะรัฐมนตรี แล้วแตก่ รณี บรรดาการใด ๆ ท่ีได้รับรองไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช ๒๕๕๗ ซ่ึงแกไ้ ขเพิ่มเติมโดยรัฐธรรมนญู แห่งราชอาณาจกั รไทย (ฉบับช่วั คราว) พทุ ธศักราช ๒๕๕๗ แก้ไขเพ่ิมเติม (ฉบับที่ ๑) พุทธศักราช ๒๕๕๘ และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช ๒๕๕๗ แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับท่ี ๒) พุทธศักราช ๒๕๕๙ ว่าเป็นการชอบด้วยรัฐธรรมนูญ และกฎหมาย รวมทั้งการกระทาที่เกี่ยวเนื่องกับกรณีดังกล่าว ให้ถือว่าการน้ันและการกระทาน้ันชอบด้วย รัฐธรรมนูญนี้และกฎหมาย” ๓.๑ ประเดน็ ปญั หา บทบญั ญตั ิดงั กล่าวเปน็ การรบั รองความชอบด้วยกฎหมายของการกระทาของคณะรักษา ความสงบแห่งชาติ โดยรวมไปถึงกรณีที่จะเกิดขึ้นในอนาคตด้วย ซ่ึงการบัญญัติเช่นน้ีมีลักษณะขัดต่อหลัก นิตธิ รรมเพราะสง่ ผลใหก้ ารกระทาของคณะรกั ษาความสงบแห่งชาตไิ ม่สามารถถูกตรวจสอบได้ ๓.๒ ขอ้ เสนอแนะ ควรยกเลกิ บทบัญญตั ดิ ังกล่าว๑๑๐ ๑๐๘ ความเห็นของรองศาสตราจารยส์ มชยั ศรีสทุ ธยิ ากร และนายพงศ์เทพ เทพกาญจนา ๑๐๙ ความเหน็ ของนายพงศ์เทพ เทพกาญจนา ๑๑๐ ความเห็นของนายพงศเ์ ทพ เทพกาญจนา
๑๔๓ สว่ นท่ี ๑๗ ผลการพิจารณาศกึ ษาพระราชบญั ญัติประกอบรัฐธรรมนญู ว่าดว้ ยพรรคการเมือง พ.ศ. ๒๕๖๐ ที่ประชุมคณะอนุกรรมาธิการฯ ได้อภิปรายแสดงความเห็นเก่ียวกับประเด็นการแก้ไขเพิ่มเติม พระราชบญั ญตั ิประกอบรัฐธรรมนญู วา่ ด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. ๒๕๖๐ โดยมสี าระสาคญั ดังน้ี ความเห็นของนายกฤช เอ้ือวงศ์ ทปี่ รกึ ษาคณะอนกุ รรมาธิการ เม่ือพิจารณารัฐธรรมนูญประกอบกับพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. ๒๕๖๐ นน้ั มปี ระเดน็ ท่จี ะต้องพิจารณา ดังนี้ ประเด็นที่หน่ึง กระบวนการสรรหาผู้สมัครรับเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบแบ่งเขต เลือกตั้งตามท่ีบัญญัติในพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. ๒๕๖๐ มาตรา ๕๖ วรรคสอง ซงึ่ บญั ญัติว่า “เม่ือหัวหน้าพรรคการเมืองออกหนังสือรับรองตามวรรคหนึ่งหรือส่งบัญชีรายช่ือผู้สมัคร รับเลือกตัง้ แบบบัญชีรายชื่อแล้ว แม้ภายหลังจะปรากฏวา่ มิได้มีการดาเนินการตามมาตรา ๕๐ หรอื มาตรา ๕๑ แล้วแต่กรณี หรือดาเนินการไม่ครบถ้วน ไม่ทาให้การสมัครรับเลือกต้ังน้ันเสียไป แต่ถ้าคณะกรรมการทราบถึง การไม่ดาเนินการดังกล่าว ให้เป็นหน้าท่ีของคณะกรรมการที่จะต้องกล่าวโทษหัวหน้าพรรคการเมืองและ กรรมการบริหารพรรคการเมืองนั้นต่อพนักงานสอบสวน ซึ่งมีเขตอานาจเพื่อดาเนินการตามอานาจหน้าท่ี ตอ่ ไป” บทบัญญัติดังกล่าวรองรับกรณีท่ีไม่มีการดาเนินการตามกระบวนการสรรหาผู้สมัครรับเลือกต้ัง สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบแบ่งเขตเลือกตั้งตามมาตรา ๕๐ หรือมาตรา ๕๑ ท้ังในส่วนการจัดต้ังสาขา พรรคการเมืองหรือตัวแทนพรรคการเมือง หรือการดาเนินกระบวน การสรรหาผู้สมัครรับเลือกต้ัง สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบแบ่งเขตเลือกต้ังไมค่ รบถ้วนตามกระบวนการ ก็ไม่ทาให้การส่งผู้สมคั รรับเลือกต้ัง สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรของพรรคการเมืองน้ันเสียไป สง่ ผลให้การส่งผู้สมัครรับเลือกต้ังสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ของพรรคการเมืองนั้นเป็นไปโดยชอบ ซึ่งอาจทาให้เกิดปัญหาในอนาคตในการตีความกฎหมายได้ว่า เมื่อพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. ๒๕๖๐ กาหนดว่าการส่งผู้สมัคร รับเลือกต้ัง พรรคการเมืองจะต้องดาเนินกระบวนการสรรหาผู้สมัครรับเลือกต้ังสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร แบบแบ่งเขตเลือกตั้ง แต่มาตรา ๕๖ วรรคสอง กลับบัญญัติเป็นข้อยกเว้นว่าแม้ภายหลังจะปรากฏว่า พรรคการเมืองมิได้มีการดาเนินการตามมาตรา ๕๐ หรือมาตรา ๕๑ แล้วแต่กรณี หรือดาเนินการไม่ครบถ้วน ไม่ทาให้การสมัครรับเลือกตั้งน้ันเสียไป และในมาตรา ๕๖ วรรคสองตอนท้าย ได้กาหนดให้หัวหน้า พรรคการเมืองและกรรมการบริหารพรรคการเมืองนั้นต้องรับผิดชอบต่อการดาเนินการที่ไม่ครบถ้วน ซ่งึ อาจจะทาให้เกิดปญั หาการฟ้องร้องดาเนนิ คดจี านวนมาก ประเด็นทีส่ อง คาว่า “เขตเลอื กต้ังในจงั หวดั ใด” ตามมาตรา ๓๕ วรรคแรก แหง่ พระราชบัญญัติ ประกอบรัฐธรรมนญู ว่าดว้ ยพรรคการเมอื ง พ.ศ. ๒๕๖๐ ซ่งึ บัญญัตวิ า่ “เขตเลือกตั้งในจังหวัดใดที่มิได้เป็นท่ีต้ังสานักงานใหญ่หรือสาขาพรรคการเมือง ถ้าพรรค การเมืองนั้นมีสมาชิกซึ่งมีภูมิลาเนาอยู่ในเขตเลือกตั้งในจังหวัดนั้นเกินหน่ึงร้อยคน ให้พรรคการเมืองน้ัน แต่งต้ังสมาชิกซึ่งมีภูมิลาเนาอยู่ในเขตเลือกตั้งในจังหวัดน้ันซ่ึงมาจากการเลือกของสมาชิกดังกล่าวเป็นตัวแทน
Search
Read the Text Version
- 1
- 2
- 3
- 4
- 5
- 6
- 7
- 8
- 9
- 10
- 11
- 12
- 13
- 14
- 15
- 16
- 17
- 18
- 19
- 20
- 21
- 22
- 23
- 24
- 25
- 26
- 27
- 28
- 29
- 30
- 31
- 32
- 33
- 34
- 35
- 36
- 37
- 38
- 39
- 40
- 41
- 42
- 43
- 44
- 45
- 46
- 47
- 48
- 49
- 50
- 51
- 52
- 53
- 54
- 55
- 56
- 57
- 58
- 59
- 60
- 61
- 62
- 63
- 64
- 65
- 66
- 67
- 68
- 69
- 70
- 71
- 72
- 73
- 74
- 75
- 76
- 77
- 78
- 79
- 80
- 81
- 82
- 83
- 84
- 85
- 86
- 87
- 88
- 89
- 90
- 91
- 92
- 93
- 94
- 95
- 96
- 97
- 98
- 99
- 100
- 101
- 102
- 103
- 104
- 105
- 106
- 107
- 108
- 109
- 110
- 111
- 112
- 113
- 114
- 115
- 116
- 117
- 118
- 119
- 120
- 121
- 122
- 123
- 124
- 125
- 126
- 127
- 128
- 129
- 130
- 131
- 132
- 133
- 134
- 135
- 136
- 137
- 138
- 139
- 140
- 141
- 142
- 143
- 144
- 145
- 146
- 147
- 148
- 149
- 150
- 151
- 152
- 153
- 154
- 155
- 156
- 157
- 158
- 159
- 160
- 161
- 162
- 163
- 164
- 165
- 166
- 167
- 168
- 169
- 170
- 171
- 172
- 173
- 174
- 175
- 176
- 177
- 178
- 179
- 180
- 181
- 182
- 183
- 184
- 185
- 186
- 187
- 188
- 189
- 190
- 191
- 192
- 193
- 194
- 195
- 196
- 197
- 198
- 199
- 200
- 201
- 202
- 203
- 204
- 205
- 206
- 207
- 208
- 209
- 210
- 211
- 212
- 213
- 214
- 215
- 216
- 217
- 218
- 219
- 220
- 221
- 222
- 223
- 224
- 225
- 226
- 227
- 228
- 229
- 230
- 231
- 232
- 233
- 234
- 235
- 236
- 237
- 238
- 239
- 240
- 241
- 242
- 243
- 244
- 245
- 246
- 247
- 248
- 249
- 250
- 251
- 252
- 253
- 254
- 255
- 256
- 257
- 258
- 259
- 260
- 261
- 262
- 263
- 264
- 265
- 266
- 267
- 268
- 269
- 270
- 271
- 272
- 273
- 274
- 275
- 276
- 277
- 278
- 279
- 280
- 281
- 282
- 283
- 284
- 285
- 286
- 287
- 288
- 289
- 290
- 291
- 292
- 293
- 294
- 295
- 296
- 297
- 298
- 299
- 300
- 301
- 302
- 303
- 304
- 305
- 306
- 307
- 308
- 309
- 310
- 311
- 312
- 313
- 314
- 315
- 316
- 317
- 318
- 319
- 320
- 321
- 322
- 323
- 324
- 325
- 326
- 327
- 328
- 329
- 330
- 331
- 332
- 333
- 334
- 335
- 336
- 337
- 338
- 339
- 340
- 341
- 342
- 343
- 344
- 345
- 346
- 347
- 348
- 349
- 350
- 351
- 352
- 353
- 354
- 355
- 356
- 357
- 358
- 359
- 360
- 361
- 362
- 363
- 364
- 365
- 366
- 367
- 368
- 369
- 370
- 371
- 372
- 373
- 374
- 375
- 376
- 377
- 378
- 379
- 380
- 381
- 382
- 383
- 384
- 385
- 386
- 387
- 388
- 389
- 390
- 391
- 392
- 393
- 394
- 395
- 396
- 397
- 398
- 399
- 400
- 401
- 402
- 403
- 404
- 405
- 406
- 407
- 408
- 409
- 410
- 411
- 412
- 413
- 414
- 415
- 416
- 417
- 418
- 419
- 420
- 421
- 422
- 423
- 424
- 425
- 426
- 427
- 428
- 429
- 430
- 431
- 432
- 433
- 434
- 435
- 436
- 437
- 438
- 439
- 440
- 441
- 442
- 443
- 444
- 445
- 446
- 447
- 448
- 449
- 450
- 451
- 452
- 453
- 454
- 455
- 456
- 457
- 458
- 459
- 460
- 461
- 462
- 463
- 464
- 465
- 466
- 467
- 468
- 469
- 470
- 471
- 472
- 473
- 474
- 475
- 476
- 477
- 478
- 479
- 480
- 481
- 482
- 483
- 484
- 485
- 486
- 487
- 488
- 489
- 490
- 491
- 492
- 493
- 494
- 495
- 496
- 497
- 498
- 499
- 500
- 501
- 502
- 503
- 504
- 505
- 506
- 507
- 508
- 509
- 510
- 511
- 512
- 513
- 514
- 515
- 516
- 517
- 518
- 519
- 520
- 521
- 522
- 523
- 524
- 525
- 526
- 527
- 528
- 529
- 530
- 531
- 532
- 533
- 534
- 535
- 536
- 537
- 538
- 539
- 540
- 541
- 542
- 543
- 544
- 545
- 546
- 547
- 548
- 549
- 550
- 551
- 552
- 553
- 554
- 555
- 556
- 557
- 558
- 559
- 560
- 561
- 562
- 563
- 564
- 565
- 566
- 567
- 568
- 569
- 570
- 571
- 572
- 573
- 574
- 575
- 576
- 577
- 578
- 579
- 580
- 581
- 582
- 583
- 584
- 585
- 586
- 587
- 588
- 589
- 590
- 591
- 592
- 593
- 594
- 595
- 596
- 597
- 598
- 599
- 600
- 601
- 602
- 603
- 604
- 605
- 606
- 607
- 608
- 609
- 610
- 611
- 612
- 613
- 614
- 615
- 616
- 617
- 618
- 619
- 620
- 621
- 622
- 623
- 624
- 625
- 626
- 627
- 628
- 629
- 630
- 631
- 632
- 633
- 634
- 635
- 636
- 637
- 638
- 639
- 640
- 641
- 642
- 643
- 644
- 645
- 646
- 647
- 648
- 649
- 650
- 651
- 652
- 653
- 654
- 655
- 656
- 657
- 658
- 659
- 660
- 661
- 662
- 663
- 664
- 665
- 666
- 667
- 668
- 669
- 670
- 671
- 672
- 673
- 674
- 675
- 676
- 677
- 678
- 679
- 680
- 681
- 682
- 683
- 684
- 685
- 1 - 50
- 51 - 100
- 101 - 150
- 151 - 200
- 201 - 250
- 251 - 300
- 301 - 350
- 351 - 400
- 401 - 450
- 451 - 500
- 501 - 550
- 551 - 600
- 601 - 650
- 651 - 685
Pages:
