๔๔ ๑. ประเด็นเกีย่ วกับการบัญญัติบทบญั ญัติเร่ืองแนวนโยบายแหง่ รัฐ ๑.๑ ประเดน็ ปญั หา บทบัญญัติในหมวดน้ีหลายมาตราจะบัญญัติโดยใช้คาว่า “รัฐพึง” ซ่ึงก่อให้เกิดคาถาม ตามมาว่า ในกรณีท่ีรัฐไม่ดาเนินการตามที่บัญญัติไว้น้ันจะมีมาตรการหรือมีบทลงโทษหรือไม่ และการกาหนด นโยบายในการบริหารราชการแผ่นดินในหลายกรณีอาจไม่สามารถกาหนดไว้ล่วงหน้าได้ เพราะเป็นเร่ืองที่มี ลกั ษณะเปน็ พลวัต ๑.๒ ข้อเสนอแนะ แนวทางท่ีหน่ึง๓๘ : ประเด็นใดท่ีบัญญัติในหมวดนี้ ถ้าหากเป็นเรื่องที่เหมาะสมที่รัฐ จะตอ้ งดาเนินการ กค็ วรนาไปบญั ญตั ิในหมวด ๕ หนา้ ท่ีของรฐั แนวทางที่สอง๓๙ : สามารถตัดบทบัญญัติหมวดน้ีได้ เนื่องจากเห็นว่าไม่กระทบต่อการ บรหิ ารราชการแผ่นดิน แนวทางท่ีสาม๔๐ : ถ้าหากจะคงบทบัญญัติในหมวดน้ีไว้ ก็ควรบัญญัติแต่เพียงว่า “แนวนโยบายแห่งรัฐใหเ้ ป็นไปตามนโยบายทร่ี ฐั มนตรีกาหนด โดยความเห็นชอบของรฐั สภา” แนวทางท่ีสี่๔๑ : การบัญญัติในหมวดนี้ ควรบัญญัติในลักษณะเป็นวิสัยทัศน์ ไม่ควร กาหนดรายละเอยี ดมากเกนิ ไป ๒. ประเด็นบทบญั ญัติมาตรา ๖๕ การจดั ทายุทธศาสตรช์ าติ มาตรา ๖๕ บัญญัติวา่ “รัฐพงึ จัดให้มยี ุทธศาสตร์ชาติเป็นเป้าหมายการพัฒนาประเทศอยา่ งยงั่ ยืนตามหลักธรรมาภบิ าล เพ่ือใช้เป็นกรอบในการจัดทาแผนต่าง ๆ ให้สอดคล้องและบูรณาการกันเพ่ือให้เกิดเป็นพลังผลักดันร่วมกัน ไปส่เู ป้าหมายดงั กล่าว การจัดทา การกาหนดเป้าหมาย ระยะเวลาที่จะบรรลุเป้าหมาย และสาระที่พึงมีใน ยทุ ธศาสตรช์ าติให้เป็นไปตามหลักเกณฑแ์ ละวธิ ีการที่กฎหมายบัญญัติ ทั้งนี้ กฎหมายดังกล่าวต้องมบี ทบัญญัติ เกี่ยวกบั การมีส่วนรว่ มและการรับฟังความคดิ เหน็ ของประชาชนทกุ ภาคส่วนอยา่ งทัว่ ถึงด้วย ยุทธศาสตร์ชาติ เมอ่ื ไดป้ ระกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้ว ใหใ้ ชบ้ ังคบั ได้” ๒.๑ ประเด็นปัญหา ๑) การกาหนดรายละเอียดเกี่ยวกับการจัดทายุทธศาสตรช์ าติบัญญัติอยู่ในพระราชบัญญัติ การจัดทายุทธศาสตร์ชาติ พ.ศ. ๒๕๖๐ ซง่ึ การดาเนินการจดั ทาขาดการรบั ฟังความคิดเห็นของประชาชน ๒) บทบัญญัติมาตรา ๑๑ แห่งพระราชบัญญัติการจัดทายุทธศาสตร์ชาติ พ.ศ. ๒๕๖๐ กาหนดให้การแก้ไขเพิ่มเติมยุทธศาสตร์ชาติจะต้องริเร่ิมจากคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติ ไม่ได้ริเริ่มจาก รัฐสภา ๓๘ ความเหน็ ของรองศาสตราจารยส์ มชัย ศรสี ุทธยิ ากร ๓๙ ความเหน็ ของผ้ชู ว่ ยศาสตราจารยว์ ิชชุกร นาคธน ๔๐ ความเห็นของศาสตราจารย์ (พิเศษ) ชัยเกษม นิตสิ ิริ ๔๑ ความเห็นของนายนิกร จานง
๔๕ ๓) การกาหนดให้มียุทธศาสตร์ชาติอาจเป็นอุปสรรคต่อการกาหนดนโยบายของรัฐบาล ทม่ี าจากการเลือกตงั้ ของประชาชนได้ ๒.๒ ข้อเสนอแนะ ๑) ควรแก้ไขพระราชบัญญัติการจัดทายุทธศาสตร์ชาติ พ.ศ. ๒๕๖๐ โดยให้ประชาชน มีส่วนร่วมในการจดั ทายทุ ธศาสตรช์ าติมากยิง่ ขึ้น๔๒ ๒) ควรแก้ไขพระราชบัญญัติการจัดทายุทธศาสตร์ชาติ พ.ศ. ๒๕๖๐ มาตรา ๑๑ โดยให้ บญั ญัตวิ า่ “ให้คณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติขอความเห็นชอบจากรฐั สภากอ่ นดาเนนิ การทบทวน”๔๓ ๓) ควรตดั บทบัญญัติมาตรานีอ้ อก๔๔ ๓. ประเดน็ บทบัญญตั ิมาตรา ๗๕ แนวนโยบายแหง่ รัฐด้านเศรษฐกิจ มาตรา ๗๕ บญั ญตั วิ ่า “รัฐพึงจัดระบบเศรษฐกิจให้ประชาชนมีโอกาสได้รับประโยชน์จากความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ ไปพร้อมกันอย่างทั่วถึง เป็นธรรม และยั่งยืน สามารถพึ่งพาตนเองได้ตามหลักปรัชญาของเศรษฐกิจพอเพียง ขจดั การผกู ขาดทางเศรษฐกิจทไ่ี ม่เปน็ ธรรม และพัฒนาความสามารถในการแข่งขันทางเศรษฐกิจของประชาชน และประเทศ รัฐต้องไม่ประกอบกิจการท่ีมีลักษณะเป็นการแข่งขันกับเอกชน เว้นแต่กรณีที่มีความจาเป็น เพื่อประโยชน์ในการรักษาความมั่นคงของรัฐ การรักษาผลประโยชน์ส่วนรวม การจัดให้มีสาธารณูปโภคหรือ การจดั ทาบรกิ ารสาธารณะ รัฐพึงส่งเสริม สนับสนุน คุ้มครอง และสร้างเสถียรภาพให้แก่ระบบสหกรณ์ประเภทต่าง ๆ และกิจการวิสาหกจิ ขนาดย่อมและขนาดกลางของประชาชนและชุมชน ในการพัฒนาประเทศ รัฐพึงคานึงถึงความสมดุลระหว่างการพัฒนาด้านวัตถุกับการพัฒนา ดา้ นจิตใจและความอยู่เย็นเปน็ สุขของประชาชน ประกอบกนั ” ๓.๑ ประเด็นปัญหา มีปัญหาในการตีความว่าอย่างไรจึงจะเรียกว่า “ประกอบกิจการท่ีมีลักษณะเป็นการ แข่งขันกับประชาชน” ๓.๒ ขอ้ เสนอแนะ ควรมกี ารทบทวนและบัญญตั ใิ หช้ ัดเจน ๔๒ ความเห็นของนายนกิ ร จานง ๔๓ ความเห็นของรองศาสตราจารยส์ มชยั ศรีสุทธิยากร ๔๔ ความเหน็ ของนายพงศเ์ ทพ เทพกาญจนา และ นายพนัส ทัศนยี านนท์
๔๖ ๔. ประเด็นบทบัญญัติมาตรา ๗๗ การจัดทาร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธ์ิของ กฎหมาย มาตรา ๗๗ บญั ญัตวิ ่า “รัฐพึงจัดให้มีกฎหมายเพียงเท่าที่จาเป็น และยกเลิกหรือปรับปรุงกฎหมายที่หมดความจาเป็น หรือไม่สอดคล้องกับสภาพการณ์ หรือท่ีเป็นอุปสรรคต่อการดารงชีวิตหรือการประกอบอาชีพโดยไม่ชักช้า เพื่อไม่ให้เป็นภาระแก่ประชาชน และดาเนินการให้ประชาชนเข้าถึงตัวบทกฎหมายต่าง ๆ ได้โดยสะดวก และสามารถเข้าใจกฎหมายไดง้ า่ ยเพ่อื ปฏบิ ตั ติ ามกฎหมายไดอ้ ยา่ งถกู ตอ้ ง ก่อนการตรากฎหมายทุกฉบับ รัฐพึงจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของผู้เก่ียวข้อง วิเคราะห์ ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎหมายอย่างรอบด้านและเป็นระบบ รวมท้ังเปิดเผยผลการรับฟังความคิดเห็น และการวิเคราะห์นั้นต่อประชาชน และนามาประกอบการพิจารณาในกระบวนการตรากฎหมายทุกข้ันตอน เม่ือกฎหมายมีผลใช้บังคับแล้ว รัฐพึงจัดให้มีการประเมินผลสัมฤทธ์ิของกฎหมายทุกรอบระยะเวลาที่กาหนด โดยรับฟังความคิดเห็นของผู้เก่ียวข้องประกอบดว้ ย เพื่อพัฒนากฎหมายทกุ ฉบับให้สอดคล้องและเหมาะสมกับ บรบิ ทต่าง ๆ ทเ่ี ปล่ยี นแปลงไป รัฐพึงใช้ระบบอนุญาตและระบบคณะกรรมการในกฎหมายเฉพาะกรณีที่จาเป็น พึงกาหนด หลักเกณฑ์การใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ของรัฐและระยะเวลาในการดาเนินการตามขั้นตอนต่าง ๆ ที่บัญญัติไว้ ในกฎหมายให้ชัดเจน และพงึ กาหนดโทษอาญาเฉพาะความผิดร้ายแรง” ๔.๑ ประเด็นปัญหา ๑) บทบัญญัติมาตราดังกลา่ วถือว่าเป็นประโยชน์ แต่อาจมีปัญหาในทางปฏิบัติเนอื่ งจาก ไมม่ กี ารกาหนดรายละเอียดที่ชัดเจน ๒) การกาหนดให้ฝ่ายตุลาการมีหน้าท่ีในการตรวจสอบกฎหมายที่กาหนดโทษทางอาญาด้วย ในพระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทาร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธ์ิของกฎหมาย พ.ศ. ๒๕๖๒ นั้น ถือวา่ เป็นการสรา้ งภาระใหแ้ กฝ่ า่ ยตลุ าการและไมเ่ หมาะสม ๔.๒ ขอ้ เสนอแนะ ๑) ควรมกี ารกาหนดรายละเอยี ดหรือแนวทางในการดาเนนิ การตามมาตรา ๗๗๔๕ ๒) ควรยกเลิกบทบัญญัติท่ีกาหนดให้ตุลาการต้องตรวจสอบกฎหมายท่ีกาหนดโทษ ทางอาญาในพระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทาร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย พ.ศ. ๒๕๖๒๔๖ ๓) ควรนามาตราดังกล่าวไปบัญญัติในหมวด ๗ รัฐสภา ในส่วนท่ีว่าด้วยกระบวนการ นติ บิ ัญญตั ิ๔๗ ๔๕ ความเหน็ ของนายนกิ ร จานง และนายสรุ สทิ ธ์ิ นิธวิ ุฒวรรักษ์ ๔๖ ความเห็นของรองศาสตราจารย์ปยิ บตุ ร แสงกนกกลุ ๔๗ ความเห็นของนายพนัส ทศั นยี านนท์
๔๗ ส่วนที่ ๖ ผลการพิจารณาศกึ ษา หมวด ๗ รฐั สภา ท่ีประชุมคณะอนุกรรมาธิการฯ ได้อภิปรายแสดงความเห็นเก่ียวกับประเด็นการแก้ไขเพิ่มเติม รฐั ธรรมนูญ หมวด ๗ รฐั สภา โดยมสี าระสาคัญ ดงั น้ี ๑. ประเด็นบทบญั ญตั ิสว่ นท่ี ๒ สภาผแู้ ทนราษฎร ความเห็นของศาสตราจารย์ (พเิ ศษ) ชยั เกษม นติ สิ ิริ รองประธานคณะอนุกรรมาธกิ าร ควรแกไ้ ขเพ่มิ เตมิ รัฐธรรมนญู ฉบับปจั จุบัน เพื่อให้มีการตง้ั สภาร่างรัฐธรรมนูญมาเพื่อพิจารณา หาระบบการเลอื กตัง้ และรูปแบบการเลอื กตัง้ ที่เหมาะสม ความเห็นของรองศาสตราจารย์รงค์ บุญสวยขวัญ อนุกรรมาธกิ าร ควรแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญเพ่ือให้มีการเพิ่มจานวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบแบ่งเขต เลือกตั้งให้มีจานวนมากขึ้น เพราะประชาชนในพ้ืนท่ีให้ความสาคัญและใกล้ชิดกับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร แบบแบ่งเขตเลอื กต้ังมากกวา่ สมาชิกสภาผ้แู ทนราษฎรแบบบญั ชีรายชื่อ ส่วนประเด็นเกี่ยวกับการกาหนดให้ผู้สมัครรับเลือกต้ังสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรต้องสังกัด พรรคการเมืองหรือไม่นั้น จะต้องพิจารณาว่าต้องการให้การเมืองมีเสถียรภาพ หรือประสงค์ให้ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรมีความเป็นอิสระไม่ตกอยภู่ ายใต้มติพรรคการเมืองหรือไม่ ทั้งน้ี การพิจารณารูปแบบ ต้องทาให้เกิดความเหมาะสมและสมดุล ในส่วนระบบการเลือกตั้งนั้นจะต้องเป็นระบบที่ชัดเจนแน่นอน และประชาชนเขา้ ใจไดง้ า่ ย ความเหน็ ของนายสุรสิทธ์ิ นิธิวุฒิวรรักษ์ ทป่ี รกึ ษาคณะอนุกรรมาธกิ าร ความในมาตรา ๘๘ และมาตรา ๘๙ ของรัฐธรรมนูญ ที่กาหนดให้พรรคการเมืองต้องเสนอ รายชื่อบุคคลท่ีสมควรได้รับการแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรีเป็นการสร้างภาระให้แก่พรรคการเมืองและ คณะกรรมการการเลือกตั้งเป็นอย่างมาก เน่ืองจากในทางปฏิบัติของพรรคการเมืองแต่ละพรรคจะไม่ทราบว่า พรรคการเมืองของตนจะได้รับการเลือกต้ังเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจานวนเท่าใด จึงไม่มีความจาเป็น ที่จะตอ้ งกาหนดเรอ่ื งดังกลา่ วไว้ ความเหน็ ของนายยนื หยัด ใจสมทุ ร ทีป่ รึกษาคณะอนุกรรมาธกิ าร ระบบการเลอื กตั้งสมาชกิ สภาผู้แทนราษฎรท่ีกาหนดไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบนั เป็นระบบ เลือกต้ังที่มี “นัยซ่อนเร้น” ซึ่งไม่ส่งผลดีต่อส่วนรวม หากใช้ระบบการเลือกตั้งรูปแบบดังกล่าวต่อไปไม่ว่า พรรคการเมืองใดได้เป็นแกนนาในการจัดต้ังรัฐบาล ก็จะเป็นรัฐบาลที่มีจานวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ใกล้เคียงกับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรพรรคฝ่ายค้าน ส่งผลทาให้รัฐบาลขาดเสถียรภาพในการบริหารราชการ แผ่นดิน ดังนั้น มีความเห็นว่าควรกลับไปใช้ระบบการเลือกตั้งตามที่กาหนดไว้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พทุ ธศกั ราช ๒๕๔๐
๔๘ ความเห็นของรองศาสตราจารย์ชศู กั ด์ิ ศริ ินิล ทป่ี รึกษาคณะอนุกรรมาธิการ ระบบเลือกต้งั ตามรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบนั ทาใหเ้ กิดปญั หาในการเลอื กตง้ั ตง้ั แต่มกี ารเลือกต้ัง ทั่วไปจนถึงปัจจุบัน จึงต้องมีการทบทวนว่าระบบเลือกต้ังตามรัฐธรรมนูญน้ัน มีความเหมาะสมกับการเมือง ของประเทศไทยหรือไม่ ท้ังน้ี ระบบการเลือกต้ังท่ีดีควรเป็นระบบที่ประเทศไทยใช้มาช้านานและประชาชน มีความเข้าใจเป็นอย่างดี แต่ระบบการเลือกตั้งปัจจุบันทาให้พรรคการเมืองท่ีเป็นแกนนาจัดต้ังรัฐบาล ไม่จาเป็นต้องมีเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎร เพียงแต่สามารถรวบรวมจานวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร เกินก่งึ หนึง่ ของสภาผู้แทนราษฎรเท่านั้นก็สามารถจัดต้งั รัฐบาลได้ และยังทาให้เกิดความ “ผิดเพ้ียน” ในระบบ การเมือง น่ันคือ ทาให้มีพรรคการเมืองขนาดเล็กท่ีมีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจานวนมากซ่ึงมีผลต่อการจัดตั้ง รัฐบาล นอกจากน้ัน วิธีการคานวณหาสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบบัญชีรายช่ือก็ไม่มีความชัดเจน จนก่อให้เกิดความสับสนวุ่นวาย ย่ิงกว่าน้ัน การไม่กาหนดให้นายกรัฐมนตรีต้องเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ยิ่งเป็นเร่ืองที่ไม่เหมาะสม เพราะประเด็นดังกล่าวนี้มีการเรียกร้องและต่อสู่กันทางความคิดเห็นมาอย่าง ยาวนานว่านายกรฐั มนตรคี วรเปน็ สมาชิกสภาผ้แู ทนราษฎร ส่วนการกาหนดลักษณ ะต้องห้ามเร่ืองการ ต้องคาพิพากษาถึงท่ี สุดให้ลงโทษจาคุ กน้ั น ควรกาหนดยกเว้นเรื่องความผิดฐานหม่ินประมาทด้วย และการกาหนดคุณสมบัติและลักษณะต้องห้าม สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในบางกรณีมีลักษณะเคร่งครัดมากข้ึนจะเหมาะสมไม่ เช่น กรณีท่ีศาลพิพากษา ถึงท่ีสุดใหล้ งโทษจาคกุ แต่ให้รอการลงโทษไว้ เป็นตน้ ความเห็นของนายจตุพร เจริญเช้ือ อนกุ รรมาธกิ าร ระบบการเลือกต้ังสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบ “จัดสรรปันส่วนผสม” ตามรัฐธรรมนูญ ฉบับปัจจุบันก่อให้เกิดความสับสนหลายประการทั้งต่อพรรคการเมืองและผู้สมัครรับเลือกตั้ง กล่าวคือ การท่ีพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกต้ังสมาชิกสภาผู้ แทนราษฎร พ.ศ. ๒๕๖๑ มาตรา ๔๘ กาหนดให้ผู้สมัครรับเลือกตั้งในแต่ละเขตเลือกต้งั ของแตล่ ะพรรคการเมืองใช้หมายเลขแตกต่างกัน ทาให้เกิดความสับสนต่อประชาชนผมู้ ีสิทธเิ ลือกตั้ง เน่ืองจากเขตเลอื กต้ังท่ีมพี ้นื ท่ใี กล้เคยี งกนั ผู้สมคั รรบั เลือกตั้ง จากพรรคการเมอื งเดยี วกนั แต่กลับมีหมายเลขแตกตา่ งกัน นอกจากนี้ ส่วนวิธีการคานวณหาจานวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่แต่ละพรรคการเมืองพึงมี และจานวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบบัญชีรายช่ือที่แต่พรรคการเมืองจะพึงได้รับทาให้เกิดความล่าช้า ในการประกาศผลการเลือกต้ัง ทั้งน้ี ระบบการเลือกตั้งท่ีดีควรเป็นระบบการเลือกตั้งท่ีไม่ทาให้ประชาชน ผู้มีสิทธิเลือกต้ังเกิดความสับสนหรือยุ่งยาก และผลการเลือกตั้งก็ต้องสะท้อนเจตนารมณ์ท่ีแท้จริงของผู้มีสิทธิ เลือกตั้ง ซึ่งระบบการเลือกตั้งท่ีเหมาะสมกับสังคมไทย คือ ระบบการเลือกตั้งแบบรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ ซึ่งกาหนดให้ใช้บัตรเลือกต้ังสองใบ ใบที่หนึ่งเลือก สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบแบ่งเขตเลือกตั้ง ส่วนอีกใบหน่ึงเลือกสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบบัญชีรายช่ือ ทาให้ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งใช้สิทธิเลือกตั้งได้ท้ังผู้สมัครรับเลือกต้ังแบบแบ่งเขตเลือกต้ังแ ละ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบบัญชีรายชื่อ โดยประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งอาจเลือกผู้สมัครรับเลือกต้ัง แบบแบ่งเขตและแบบบัญชีรายชื่อพรรคการเมืองเดียวกันหรือต่างพรรคการเมืองก็ได้โดยอิสระ นอกจากน้ี หมายเลขผู้สมัครรับเลือกตั้งทั้งแบบบัญชีรายชื่อและแบบแบ่งเขตเลือกต้ั งท่ีมาจากพรรคเดียวกัน
๔๙ ควรเป็นหมายเลขเดียวกันทั้งประเทศ เพราะทาให้เกิดความสะดวกแก่ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกต้ังและทาให้ คณะกรรมการการเลอื กตัง้ สะดวกในการจดั การการเลอื กตง้ั ทัง้ นี้ เหน็ ว่าหากมีการแกไ้ ขระบบเลอื กตง้ั สมาชกิ สภาผู้แทนราษฎรให้เปน็ ไปตามรูปแบบท่ีเคย กาหนดไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ โดยให้มีจานวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร แบบแบ่งเขตเลือกต้ัง ๔๐๐ คน และแบบบัญชีรายชื่อ ๑๐๐ คน ก็ควรดาเนินการแก้ไขเพิ่มเตมิ พระราชบญั ญัติ ประกอบรฐั ธรรมนญู วา่ ด้วยการเลือกตั้งสมาชกิ สภาผแู้ ทนราษฎร พ.ศ. ๒๕๖๑ ด้วย ความเห็นของรองศาสตราจารย์ปิยบุตร แสงกนกกลุ โฆษกคณะอนกุ รรมาธิการ ปัญหาที่เกิดจากระบบเลือกต้ังสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรตามท่ีบัญญัติในรัฐธรรมนูญ ฉบับปัจจุบัน และพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกต้ังสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. ๒๕๖๑ นั้น ส่งผลกระทบโดยตรงต่อพรรคการเมือง รวมท้ังคณะกรรมการการเลือกตั้งในการบริหาร จัดการการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรด้วย ท้ังนี้ ระบบเลือกต้ังสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบจัดสรร ปันส่วนผสมซ่ึงผู้ยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับน้ีนามาจากระบบเลือกต้ังของประเทศเยอรมนีแต่มิได้นามาท้ังหมด เช่น วิธีการคานวณคะแนนเลือกต้ัง เป็นต้น แต่ประเด็นข้อแตกต่างที่เป็นสาระสาคัญ คือ ระบบเลือกต้ังของ ประเทศเยอรมนีใช้บัตรเลือกตั้งใบเดียวโดยให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งสามารถลงคะแนนเลือกผู้สมัครรับเลือกตั้ง แบบแบ่งเขตเลือกต้ังและลงคะแนนเลือกพรรคการเมืองได้ด้วย แตกต่างกับระบบเลือกต้ังแบบจัดสรร ปันส่วนผสมของประเทศไทยท่ีกาหนดให้ใช้บัตรเลือกต้ังใบเดียวและให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งลงคะแนนเลือก ผสู้ มคั รรับเลอื กต้งั สมาชิกสภาผแู้ ทนราษฎรแบบแบง่ เขตเลอื กตั้งเทา่ น้ัน สว่ นการส่งผู้สมัครรับเลือกตั้งแบบบัญชรี ายช่อื รัฐธรรมนูญได้กาหนดวา่ พรรคการเมืองที่จะมี สิทธิส่งผู้สมัครรับเลือกต้ังแบบบัญชีรายชื่อจะต้องเป็นพรรคการเมืองท่ีส่งผู้สมัครรับเลือกต้ังแบบแบ่งเขต เลือกตงั้ เท่านั้น จงึ เป็นการกาหนดระบบเลือกต้ังท่แี ตกต่างจากระบบเลือกตั้งของประเทศเยอรมนี นอกจากนั้น การกาหนดจานวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรของประเทศเยอรมันจะมิได้กาหนดจานวนที่แน่นอน เน่ืองจาก การกาหนดวิธีการคานวณหาสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรท่ีแต่ละพรรคการเมืองพึงมใี นระบบเลือกตั้งของประเทศ เยอรมนีน้ัน จานวนรวมสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรของทุกพรรคการเมืองอาจมีจานวนเกินกว่าจานวนของ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรท้ังหมด ประเทศเยอรมนีจึงกาหนดจานวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรไว้เป็นจานวน ท่ีไม่แน่นอนแตกต่างจากการกาหนดจานวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรของประเทศไทยท่ีกาหนดให้มี สมาชิกสภาผ้แู ทนราษฎรเปน็ จานวนทแ่ี นน่ อน คือ ๕๐๐ คน ย่งิ กว่าน้ัน มีข้อพิจารณาอีกประเด็นหน่ึงว่าการกาหนดระบบเลือกตั้งแบบจัดสรรปันส่วนผสม ของประเทศเยอรมนีที่กาหนดให้ทุกคะแนนเสียงมีความหมายแต่ก็อาจส่งผลให้มีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร จากพรรคการเมืองต่าง ๆ จานวนมาก จึงมีการกาหนดว่าพรรคการเมืองที่จะได้รับเลือกต้ังสมาชิก สภาผู้แทนราษฎรแบบบัญชีรายชื่อจะต้องเป็นพรรคการเมืองที่ได้รับคะแนนเสียงไม่น้อยกว่าร้อยละห้า ของจานวนคะแนนเสียงเลือกต้ังทั้งประเทศ ซึ่งก็มีผู้เสียประโยชน์ร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญเยอรมันในเร่ือง ดังกล่าวว่าไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ ซึ่งระบบเลือกตั้งแบบจัดสรรปันส่วนผสมตามรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ก็ได้นาหลักการดังกล่าวมากาหนดไว้ดว้ ย อย่างไรก็ตาม มคี วามเห็นว่าในประเด็นเรอ่ื งการกาหนดคะแนนเสียง ข้ันต่าท่ีพรรคการเมืองท่ีจะได้รับเลือกต้ังสมาชิกส ภาผู้แทนราษฎรแบบบัญชีรายชื่อ ว่าจะต้องมีจานว น ไม่น้อยกวา่ ร้อยละเท่าใดของจานวนคะแนนเสียงเลือกต้ังท้ังประเทศนั้น สาหรับระบบเลือกต้ังของประเทศไทย อาจลดจานวนในการกาหนดว่าพรรคการเมืองที่จะได้รับเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบบัญชีรายชื่อ
๕๐ จะต้องได้รับคะแนนเสียงนอ้ ยกว่ารอ้ ยละหา้ กไ็ ด้ ดังน้ัน การทร่ี ฐั ธรรมนูญนาระบบเลอื กตั้งของประเทศเยอรมนี มาแต่เพียงบางส่วนจึงทาให้เกิดปัญหาในทางปฏิบัติ ซ่ึงหากยังคงระบบเลือกตั้งแบบจัดสรรปันส่วนผสม ก็ควรใชร้ ะบบเลอื กตั้งของเยอรมนที ัง้ หมด ความเหน็ ของรองศาสตราจารยส์ มชัย ศรสี ุทธยิ ากร รองประธานคณะอนุกรรมาธิการ ในประเด็นเก่ียวกับระบบการเลือกต้ังที่บัญญัติในรัฐธรรมนูญน้ัน คณะกรรมการร่าง รัฐธรรมนูญให้เหตุผลในการกาหนดให้นาคะแนนเสียงเลือกต้ังของทุกพรรคการเมืองที่ได้รับจากการเลือกต้ัง สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรทั้งหมดมารวมคานวณเพื่อหาจานวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่แต่ละพรรคการเมือง จะพึงมีไวว้ ่า เพื่อไม่ให้คะแนนเสียงเลือกตั้งทป่ี ระชาชนลงคะแนนใหก้ ับผู้สมัครรับเลือกตั้งแตล่ ะพรรคการเมือง ต้องสูญเปล่า และทาให้คะแนนเสียงทุกคะแนนมีความหมาย ด้วยเหตุน้ี จึงมีการกาหนดให้ใช้บัตรเลือกตั้ง เพียงใบเดียว ซ่ึงการกาหนดให้ใช้บัตรเลือกต้ังเพียงใบเดียวส่งผลกระทบต่อคณะกรรมการการเลือกตั้ง พรรคการเมืองและประชาชนผู้ใช้สิทธิเลือกต้ัง กล่าวคือ ในส่วนของคณะกรรมการการเลือกตั้งนั้น ทาให้ประหยัดงบประมาณในการจัดพิมพ์บัตรเลือกตั้งโดยพิมพ์บัตรเลือกต้ังเพียงใบเดียว และลดจานวน กรรมการประจาหน่วยเลือกต้ัง อีกท้ังการนับคะแนนเลือกต้ังเป็นไปด้วยความรวดเร็ว และการคานวณ หาจานวนสมาชิกสภาผแู้ ทนราษฎรเปน็ ไปโดยสะดวกเพราะมีสตู รและโปรแกรมในการดาเนินการอยู่แล้ว ส่วนผลกระทบต่อประชาชนผู้มีสิทธิเลือกต้ัง แม้ว่าการใช้บัตรเลือกตั้งใบเดียวจะทาให้ ประชาชนมีความสะดวกและไม่สบสน แต่ก็ทาให้การพิจารณาและตัดสินใจของประชาชนลาบากขึ้น เนื่องจาก มีประเด็นที่ตอ้ งพิจารณาหลากหลาย ทัง้ เรื่องตวั ผสู้ มัครรับเลือกต้ัง พรรคการเมือง และรายช่ือบุคคลท่ีจะได้รับ การเสนอชื่อให้เป็นนายกรัฐมนตรี จะเห็นได้ว่า จากการเลือกต้ังทั่วไปคร้ังท่ีผา่ นมา ประชาชนผู้ใช้สิทธิเลือกตั้ง ให้ความสาคัญกับพรรคการเมือง บุคคลที่จะได้รับการเสนอช่ือให้เป็นนายกรัฐมนตรี และฝ่ายของพรรค การเมืองมากกว่าผู้สมัครรับเลือกตั้ง ส่งผลให้มีอดีตสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรไม่ได้รับการเลือกต้ังจานวนมาก ในทางกลับกันก็ทาให้ผู้สมัครรับเลือกตั้งท่ีลงสมัครรับเลือกตั้งเป็นครั้งแรกชนะการเลือกต้ังและได้เข้ามาทา หน้าท่ีในสภาผู้แทนราษฎรเป็นจานวนมาก ส่วนหน่ึงอาจเกิดจากการท่ีประชาชนให้ความสาคัญกับ สมาชิกสภาผูแ้ ทนราษฎรแบบแบง่ เขตเลือกตงั้ นอ้ ยลง ทาใหก้ ารพิจารณาของประชาชนเบี่ยงเบนไป นอกจากนี้ การใช้ระบบเลือกต้ังดังกล่าวยังส่งผลกระทบต่อพรรคการเมืองด้วย กล่าวคือ เกิดปัญหาในการบริหารจัดการภายในของพรรคการเมือง เพราะการกาหนดให้คะแนนเลือกตั้งทุกคะแนน มีความหมาย สง่ ผลใหแ้ ม้ผู้สมคั รรับเลอื กตั้งแบบแบ่งเขตเลือกต้ังไม่ชนะการเลือกต้ังในเขตเลือกต้ัง แต่คะแนน ของผู้สมัครรับเลือกต้ังแบบแบ่งเขตน้ันจะมีผลให้ผู้สมัครรับเลือกต้ังแบบบัญชีรายช่ือในพรรคเดียวกั นมีโอกาส ได้เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบบัญชีรายชื่อมากข้ึน ก่อให้เกิดปัญหาในการรณรงค์หาเสียงของแต่ละ พรรคการเมือง ที่สาคัญ ยังทาให้ผู้สมัครรับเลือกตงั้ ของพรรคการเมืองขนาดใหญ่มีโอกาสได้รับเลือกต้ังน้อยลง อกี ดว้ ย ยงิ่ กว่าน้ัน การท่ีพระราชบัญญัติประกอบรฐั ธรรมนูญว่าด้วยการเลือกต้ังสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. ๒๕๖๑ มาตรา ๔๔ มาตรา ๔๕ และมาตรา ๔๘ กาหนดให้ผู้ที่จะสมัครรับเลือกต้ังเป็นสมาชิก สภาผู้แทนราษฎรต้องไปสมัครรับเลือกตั้ง ณ สถานท่ีที่กาหนดภายในเขตเลือกต้ัง และต้องจับสลากหมายเลข ทุกเขตเลือกตั้ง ทาให้ผู้สมัครรับเลือกตั้งของพรรคการเมืองเดียวกันในแต่ละเขตเลือกตั้งได้รับหมายเลข ประจาตัวผู้สมัครต่างกัน ซึ่งแนวคิดในการกาหนดหมายเลขผู้สมัครรับเลือกต้ังน้ัน คณะกรรมการ ร่างรัฐธรรมนูญให้เหตุผลในการกาหนดไว้เช่นน้ันว่า เพื่อให้ประชาชนจดจาผู้สมัครรับเลือกต้ังได้มากกว่า
๕๑ พรรคการเมือง แต่ท้ายที่สุดไม่ได้บรรลผุ ลดังกล่าว เน่ืองจากทาให้เกิดความสับสนแกป่ ระชาชนผู้มีสิทธเิ ลือกตั้ง เป็นอย่างมาก และความสับสนในการจัดการเลือกต้ังของคณะกรรมการการเลือกตั้ง อีกท้ังยังก่อให้เกิดความ สบั สนแก่พรรคการเมืองในการรณรงคห์ าเสียงเลือกตัง้ ด้วย ส่วนวิธีการคานวณจานวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรท่ีแต่ละพรรคการเมืองพึงมีและจานวน สมาชกิ สภาผู้แทนราษฎรแบบบัญชรี ายชื่อที่แต่ละพรรคการเมอื งพึงได้รับนั้น มกี ารตง้ั ข้อสังเกตเกี่ยวกับวธิ ีการ ในการคานวณ การปัดเศษในการคานวณท่ีส่งผลให้พรรคการเมืองท่ีได้รับการคานวณแ ล้วได้จานวน สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรท่ีพึงมีน้อยกว่าจานวนการได้รับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบบัญชีรายช่ือด้วย จึงมีการต้ังข้อสังเกตว่า วิธีการคานวณดังกล่าวมีความเหมาะสมหรือไม่อย่างไร กรณีดังกล่าวอาจส่งผลให้เกิด การต้ังพรรคการเมืองจานวนมาก สว่ นการกาหนดให้มีการคานวณจานวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรพงึ มีทุกคร้ัง ที่มีการเลือกตั้งใหม่เพราะเหตุที่การเลือกต้ังในเขตเลือกต้ังนั้นมิได้เป็นโดยสุจริตและเที่ยงธรรม และกรณี ผสู้ มัครกระทาการอนั ถือว่าเป็นการทุจริตในการเลือกตงั้ แต่ผู้นน้ั ไม่ได้รบั การเลือกตง้ั ก็ทาใหเ้ กดิ ความไมแ่ น่นอน ในเร่อื งจานวนสมาชิกสภาผแู้ ทนราษฎรพงึ มีของแต่ละพรรคการเมือง ในอดีตที่ผ่านมาประเทศไทยได้มีการเปล่ียนแปลงระบบเลือกต้ังหลายครั้ง เช่น ประเด็น การสังกัดพรรคการเมืองของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร หรือการกาหนดจานวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร แบบแบ่งเขตเลือกตง้ั เป็นต้น ทาให้เกิดความรู้สึกว่าระบบเลือกต้ังของประเทศไทยมีการเปล่ียนแปลงและไม่มี ความแน่นอน ท้ังน้ี ประเด็นที่ต้องพิจารณาในการกาหนดระบบเลือกตั้งคือ จะต้องคานึงถึงประโยชน์ของ ประเทศชาติและประชาชนเป็นหลัก เปน็ ระบบที่ทาให้รัฐบาลมีเสถียรภาพ มีความมั่นคงในการบริหารประเทศ ด้วยเหตุนี้ จึงต้องพิจารณาว่าระบบเลือกตั้งในปัจจุบันสามารถตอบโจทย์ของประเทศไทยหรือไม่ หากไม่สามารถแก้ไขปัญหาหรอื ตอบโจทย์ปัญหาของประเทศได้ กจ็ ะต้องพจิ ารณาว่าปัญหาเกิดจากรัฐธรรมนูญ หรือเกิดจากสาเหตุใด หากสาเหตุของปัญหาเกิดจากรัฐธรรมนูญก็ควรมีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญต่อไป ทั้งน้ี มีความเห็นจากหลายภาคส่วนต่างมีความเห็นตรงกันว่าสาเหตุรัฐบาลขาดเสถียรภาพโดยมีเสียง “ปริ่มน้า” นั้น ส่วนหน่ึงอาจเกิดจากปัญหาการออกแบบระบบเลือกต้ังที่ผิดพลาด และส่วนหน่ึงเกิดจาก จุดเร่ิมต้นของกระบวนการจัดทารัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐ ซึ่งไม่ได้ร่างรัฐธรรมนูญเพื่อใช้เป็นหลักการท่ีสาคัญ ในการปกครองประเทศ แต่ใช้เป็นเครื่องมือให้เกิดความได้เปรียบเสียเปรียบทางการเมือง ซึ่งส่งผลให้รัฐบาล ชุดปัจจุบันมีเสี่ยง “ปริ่มน้า” ดังนั้น การดาเนินการแก้ไขจะต้องคานึงถึงประโยชน์ของประชาชาติ และประชาชนเป็นหลัก ความเหน็ ของนายพงศ์เทพ เทพกาญจนา ที่ปรึกษาคณะอนุกรรมาธกิ าร โดยปกติประเทศต่าง ๆ จะไม่มีการเปล่ียนแปลงระบบการเลือกตั้งบ่อยครั้ง เพราะการ เปล่ียนแปลงระบบการเลือกตั้งจะทาให้เกิดความสับสน ท่ีผ่านมาประเทศไทยคุ้นเคยกับระบบการเลือกตั้ง ที่ประชาชนมีสิทธิเลือกต้ังทั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบแบ่งเขตเลือกต้ังและแบบบัญชีรายชื่อ โดยระบบ เลือกต้ังดังกล่าวเริ่มใช้ครั้งแรกตั้งแต่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ ซึ่งประชาชน และพรรคการเมืองก็เข้าใจระบบการเลือกตั้งกล่าวเป็นอย่างดีแล้ว ท้ังนี้ เหตุผลในการกาหนดรูปแบบ การเลือกต้ังใหม่ตามรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันที่มีเจตนาไม่ประสงค์ให้พรรคการเมืองหนึ่งพรรคการเมืองใด มีจานวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจานวนมาก ถือว่าเป็นเหตุผลท่ีไม่เหมาะสมและก่อให้เกิดความสับสน ในการลงคะแนนเสียงเลือกตั้งของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง ดังจะเห็นได้จากผลการเลือกต้ังทั่วไปท่ีผ่านมา ทปี่ ระชาชน “ถูกบงั คบั ” ให้เลือกทง้ั ผสู้ มัครรบั เลอื กตั้งและพรรคการเมอื งเดียวกนั
๕๒ นอกจากนี้ ระบบการเลือกตั้งรูปแบบนี้ยังนาไปสู่การมีพรรคการเมืองจานวนมากที่มี สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ทาให้เกิดพรรคการเมืองร่วมรัฐบาลจานวนมาก ดังน้ัน เห็นว่าระบบการเลือกต้ัง ท่เี หมาะสมกับการเมอื งของประเทศไทย คือ ระบบเลือกตั้งตามรฐั ธรรมนูญแหง่ ราชอาณาจักรไทย พุทธศกั ราช ๒๕๔๐ ที่บัญญัติให้ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกต้ังมีสิทธิเลือกทั้งผู้สมัครรับเลือกตั้งแบบแบ่งเขตเลือกต้ังและมีสิทธิ เลือกพรรคการเมืองที่ช่ืนชอบ ที่สาคัญ ระบบเลือกต้ังดังกล่าวยังทาให้เกิดความสามัคคีให้การรณรงค์หาเสียง เลือกตั้งของแต่ละพรรคการเมือง ซ่ึงตรงข้ามกับระบบเลือกต้ังในรูปแบบปัจจุบันท่ีทาให้ผู้สมัครรับเลือกต้ัง แบบแบง่ เขตเลอื กตง้ั และแบบบัญชรี ายชอ่ื ของแต่ละพรรคการเมอื งไม่สามัคคีกัน ย่ิงกว่าน้ัน รูปแบบการคานวณคะแนนเสียงก็ไม่เหมาะสม เน่ืองจากการคานวณคะแนนด้วย วิธีการดังกล่าวทาให้ผู้สมัครรับเลือกต้ังแบบบัญชีรายชื่อของพรรคการเมอื งบางพรรคได้เป็นสมาชิกสภาผู้แทน ราษฎรสองครัง้ ทั้งนี้ การกาหนดให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่พรรคการเมืองมีมติให้พ้นจากสมาชิกพรรค สามารถไปสังกัดพรรคการเมืองอ่ืนได้ กถ็ ือเปน็ การทาลายระบบพรรคการเมอื ง ส่วนประเด็นเกี่ยวกับคุณสมบัติของผู้สมัครรับเลือกต้ังเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในเรื่อง การถือหุ้นส่ือมวลชนนั้น ก็มีประเด็นต้องพิจารณาว่าจะกาหนดห้ามได้จริงในท างปฏิบัติหรือไม่ เพราะข้อเท็จจริงมีนักการเมืองบางคนแมไ้ มไ่ ด้ถือหนุ้ ส่ือมวลชนแต่ก็ใช้อานาจของตนควบคุมสอ่ื บางประเภทได้ รวมทั้งการกาหนดคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามตามมาตรา ๙๘ (๗) การถูกฟ้องคดีหม่ินประมาทเป็นเร่ือง ปกติของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร เพราะสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรมีหน้าที่ในการควบคุมและตรวจสอบ การปฏบิ ตั ิหน้าท่ีของฝา่ ยบริหารซึ่งอาจตอ้ งมกี ารพูดพาดพงิ บุคคลอื่นเป็นประจา การไม่กาหนดยกเว้นให้บุคคล ท่ีศาลพิพากษาให้ลงโทษจาคุกเพราะกระทาความผิดหมิ่นประมาทไม่มีความเหมาะสม ดังน้ัน ควรเพ่ิม ข้อยกเวน้ ความผดิ ฐานหม่ินประมาทในมาตรา ๙๘ (๗) ด้วย นายกรัฐมนตรีต้องเข้าถึงประชาชน การเสนอรายช่ือบุคคลผู้สมควรได้รับการเลือกตั้ง เป็นนายกรัฐมนตรีตามมาตรา ๘๘ และมาตรา ๘๙ ของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ไม่มีความเหมาะสม จึงควร กาหนดให้ผู้ที่จะดารงตาแหน่งนายกรัฐมนตรีจะต้องเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ในส่วนพระราชบัญญัติ ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกต้ังสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. ๒๕๖๑ ท่ีกาหนดให้พรรคการเมือง ต้องมีสาขาพรรคการเมือง หรือตัวแทนพรรคการเมืองเพ่ือส่งผู้สมัครรับเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ทาให้พรรคการเมอื งทง้ั หมดเกดิ ปญั หาในทางปฏิบัตเิ ป็นอยา่ งมาก ๒. ประเดน็ บทบัญญตั ิส่วนท่ี ๓ วฒุ ิสภา ความเหน็ ของนายทศพล เพ็งสม้ อนุกรรมาธิการ บทบัญญัติในส่วนท่ี ๓ วุฒิสภา ต้ังแต่มาตรา ๑๐๗ ถึงมาตรา ๑๑๓ ของรัฐธรรมนูญ ฉบับปัจจุบัน เป็นบทบัญญัติที่มีความเหมาะสม แต่ประเด็นท่ีต้องมีการพิจารณาทบทวน คือ กระบวนการตรา พระราชกฤษฎีกาให้มีการเลือกสมาชิกวุฒิสภา ซึ่งจะต้องเพิ่มมาตรการป้องกันมิให้มีการทุจริตในการ เลือกสมาชิกวุฒิสภา เนื่องจากพบว่าในการเลือกสมาชิกวุฒิสภาชุดแรกตามบทเฉพาะกาลตามรัฐธรรมนูญนั้น มผี ูส้ มัครรับเลือกเปน็ สมาชกิ วุฒสิ ภาคนหน่ึงได้โทรศัพทไ์ ปขอคะแนนเสยี งจากผู้สมัครในกลุ่มเดยี วกนั และต่อมา คณะกรรมการการเลือกต้ังได้วินิจฉัยว่าผู้สมัครรับเลือกสมาชิกวุฒิสภาดังกล่าวทุจริตการเลือกสมาชิกวุฒิสภา นอกจากนั้น ยังมีความกังวลเกี่ยวกับความสัมพันธ์ทางการเมืองระหว่างผู้สมัครรับเลือกเป็นสมาชิกวุฒิสภา
๕๓ ในระดับจังหวัดกับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในเขตจังหวัดนั้น ๆ ท่ีอาจมีการแทรกแซงการทาหน้าท่ีภาย หลังจากได้รับเลือกเป็นสมาชิกวุฒิสภา ซ่ึงจะต้องพิจารณาต่อไปว่าจะมีวิธีการใดเพ่ือป้องกันปัญหาในลักษณะ ดงั กล่าว ความเหน็ ของรองศาสตราจารย์รงค์ บุญสวยขวัญ อนกุ รรมาธิการ ควรพิจารณาว่าวุฒิสภาควรมีบทบาทอานาจหน้าที่ใดแล้วจึงค่อยพิจารณาถึงวิธีการได้มาซึ่ง สมาชิกวุฒิสภาว่าควรมีวิธีการได้มาอย่างไร ส่วนตัวเห็นว่าควรพิจารณาว่า กรณีท่ีออกแบบให้ประเทศไทย มสี ภาผู้แทนราษฎรเพยี งสภาเดียว จะสามารถทาใหก้ ารเมอื งของประเทศไทยมีคุณภาพไดห้ รือไม่ ความเหน็ ของนายสรุ พศั ประภาพร ทป่ี รกึ ษาคณะอนุกรรมาธกิ าร การกาหนดกลุ่มและท่ีมาของผู้สมัครรับเลือกเป็นสมาชิกวุฒิสภาน้ัน ควรกาหนดสัดส่วนของ สมาชิกวุฒิสภาในแต่ละกลุ่มอาชีพให้มีความชัดเจนว่ากลุ่มอาชีพแต่ละอาชีพจะสามารถมีสมาชิกวุฒิสภา ทเี่ ป็นตัวแทนของอาชีพนั้นๆ อย่างแท้จริงจานวนเทา่ ใด ความเห็นของนางสาวศิริวลั ยา คชาธาร ท่ีปรกึ ษาคณะกรรมาธกิ าร การพิจารณาบทบัญญัติในส่วนที่ ๓ วุฒิสภา เบื้องต้นควรพิจารณาเกี่ยวกับอานาจหน้าท่ีของ วุฒิสภาก่อนแล้วจึงพิจารณาวิธีการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภาว่าจะกาหนดวิธีการได้มาซึ่งสมาชิ กวุฒิสภาด้วย วิธีการใด เช่น วิธีการสรรหา วิธีการแต่งต้ัง หรือวิธีการเลือกต้ังโดยตรงของประชาชน เป็นต้น เพราะอานาจ หน้าท่ีจะเป็นตัวบ่งชี้กระบวนการถ่วงดุลตรวจสอบระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติกับฝ่ายบริหาร ท้ังน้ี ในต่างประเทศ เช่น ประเทศสหรัฐอเมริกาจะกาหนดจานวนและท่ีมาของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในแต่ละมลรัฐแตกต่างกัน แตก่ ารกาหนดจานวนสมาชกิ วุฒิสภาของแต่ละมลรัฐจะกาหนดจานวนทีเ่ ทา่ กัน ความเห็นของนายสุรสทิ ธ์ิ นิธิวุฒิวรรกั ษ์ ทปี่ รกึ ษาคณะอนกุ รรมาธกิ าร ประเด็นการพิจารณาในส่วนที่ ๓ วุฒิสภา มีประเด็นท่ีต้องพิจารณาสองประเด็น คือ (๑) ความเหมาะสมในการกาหนดจานวนสมาชิกวุฒิสภา ซึ่งรัฐธรรมนญู แห่งราชอาณาจกั รไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ รัฐธรรมนญู ๒๕๕๐ และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศักราช ๒๕๖๐ กาหนดจานวนสมาชิกวุฒสิ ภา แตกต่างกัน และ (๒) คุณสมบัติของสมาชิกวุฒิสภาซึ่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ กาหนดว่าจะต้องสาเร็จการศึกษาไม่ต่ากว่า ปริญญาตรีหรือเทียบเท่าซ่ึงเป็นการกาหนดเงื่อนไขที่ให้ความสาคัญกับบุคคลที่จะเข้ามาทาหน้าที่เป็น สมาชิกวุฒสิ ภาว่าจะต้องเป็นผู้ที่มีความร้คู วามสามารถอย่างแท้จริง แตใ่ นรัฐธรรมนญู ฉบับปัจจุบัน ไมไ่ ดก้ าหนด คุณสมบัติด้านการศึกษาของสมาชิกวุฒิสภาไว้ แต่ระบุไว้แต่เพียงว่าเป็นผู้มีความรู้ ความเชี่ยวชาญ และประสบการณ์ ซ่ึงในความเป็นจริงไม่สามารถช้ีวัดได้ว่าบุคคลที่จะเข้ามาทาหน้าที่เป็นสมาชิกวุฒิสภา ในแต่ละกลุ่มอาชีพจะต้องมีความรู้ความสามารถอย่างไร นอกจากน้ัน ลักษณะต้องห้ามของสมาชิกวุฒิสภา ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ กาหนดห้ามมิให้ผู้ที่พ้นจากการเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรไม่ถึงหน่ึงปีลงสมัครรับเลือก เป็นสมาชิกวุฒิสภา แต่รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันกาหนดว่าจะต้องพ้นจากการเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร หรือพ้นจากการดารงตาแหน่งทางการเมืองมาแล้วไม่น้อยกว่าห้าปี และได้กาหนดว่ากรณีท่ีเคยดารงตาแหน่ง เป็นสมาชิกสภาท้องถ่ิน หรือผู้บริหารท้องถ่ินจะต้องพ้นจากตาแหน่งมาแล้วไม่น้อยกว่าห้าปีนับถึงวันสมัคร รับเลือกด้วย หรือการกาหนดห้ามมิให้บุพการี คู่สมรส หรือบุตรของผู้ดารงตาแหน่งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา ข้าราชการการเมือง สมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นของผู้สมัครรับเลือกเป็นสมาชิก
๕๔ วุฒิสภาในคราวเดียวกันด้วย และกาหนดให้สมาชิกวุฒิสภาตามรัฐธรรมนูญสามารถดารงตาแหน่งได้เพียง ครั้งเดียว ดังน้ัน มีความเห็นว่ากรณีที่จะคัดเลือกบุคคลที่มีความรู้ความสามารถเพ่ือเข้ามาทาหน้าที่เป็น สมาชิกวุฒิสภา การกาหนดข้อห้ามในลักษณะดังกล่าวไว้ในหลายลักษณะจะเป็นปัญหาต่อการคัดเลือกบุคคล ท่ีมีความรู้ความสามารถเพอื่ เข้ามาทาหน้าท่เี ป็นสมาชกิ วุฒสิ ภาในอนาคตหรือไม่ ความเห็นของรองศาสตราจารย์ชูศักด์ิ ศริ ินลิ ที่ปรกึ ษาคณะอนุกรรมาธกิ าร วิธีการได้มาซ่ึงสมาชิกวุฒิสภาตามรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันที่กาหนดให้เลือกกันเองจากกลุ่ม อาชีพต่างๆ จานวนย่ีสิบกลุ่มนั้น เป็นการกาหนดวิธีการเลือกบุคคลเข้าสู่ตาแหน่งทางการเมืองที่ไม่เหมาะสม เนื่องจากสังคมไทยยังไม่หลุดพ้นจากพฤติกรรมการสมยอมกัน จึงไม่เห็นด้วยกับวิธีการได้มาซ่ึงสมาชิกวุฒิสภา ตามท่ีกาหนดในรฐั ธรรมนูญ ท้ังน้ี แนวคิดเกี่ยวกับวิธีการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภาน้ัน จะต้องพิจารณาเบ้ืองต้นก่อนว่า การปกครองในระบบรัฐสภาของประเทศไทยมีความจาเป็นท่ีจะต้องมีวุฒิสภาหรือไม่ หากเห็นควรมีวุฒิสภา จึงค่อยพิจารณาว่าจะกาหนดให้วุฒิสภามีหน้าท่ีและอานาจใด แต่จากประวัติศาสตร์ทางการเมืองใน อดีต ที่ผ่านมาสมาชิกวุฒิสภาจะถูกออกแบบเพ่ือให้ทาหน้าท่ีเป็นสภากล่ันกรองกฎหมาย โดยสมาชิกวุฒิสภา จะมาจากบุคคลที่มีความรู้ความสามารถทาหน้าท่ีในการกล่ันกรองกฎหมายท่ีผ่านความเห็นชอบจาก สภาผู้แทนราษฎรแล้ว จึงมักจะกาหนดให้สมาชิกวุฒิสภามาจากการแต่งตั้งหรือสรรหาแล้ วแต่กรณี ต่อมา รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ ได้กาหนดให้วุฒิสภามีอานาจในการแต่งตั้ง บุคคลท่ีจะเข้าไปทาหน้าท่ีเป็นองค์กรตรวจสอบ และกาหนดให้วุฒิสภามีอานาจในการถอดถอนบุคคล ออกจากตาแหน่งได้ดว้ ย รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ จึงออกแบบให้สมาชกิ วุฒิสภา มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน ดังนั้น มีความเห็นว่าวิธีการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภาตามรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ เป็นวิธีการที่ทาให้ได้บุคคลที่มีความรู้ความสามารถเพ่ือเข้ามา ทาหน้าที่เป็นสมาชิกวุฒิสภาได้เป็นจานวนมาก หากมีการแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน โดยกาหนดวิธีการ ได้มาซ่ึงสมาชิกวุฒิสภาโดยมาจากการเลือกต้ังโดยตรงของประชาชน และกาหนดคุณสมบัติให้เพิ่มสูงขึ้น กอ็ าจเปน็ อกี ทางเลือกหนึง่ ทจ่ี ะก่อให้เกดิ ประโยชน์แก่ประเทศชาตแิ ละประชาชน ส่วนสมาชิกวุฒิสภาตามบทเฉพาะกาลซึ่งมีวาระการดารงตาแหน่งห้าปีและมีอานาจในการ ลงคะแนนเลอื กนายกรัฐมนตรีดว้ ยน้ัน มีความเห็นวา่ สมาชกิ วุฒสิ ภาชุดดังกล่าวจะเปน็ อุปสรรคต่อกระบวนการ แก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ซึ่งต้องยอมรับความจริงว่าสมาชิกวุฒิสภาชุดแรกตามบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญ มีปัญหาเก่ียวกับวิธีการได้มาซึ่งไม่เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ โดยรัฐธรรมนูญกาหนดให้มีการตั้งคณะกรรมการ สรรหาจานวนเก้าคนจากผู้ทรงคุณวุฒิท่ีมีความรู้ความสามารถและมีความเป็นกลางทางการเมือง แต่ปรากฏ ข้อเท็จจรงิ วา่ คณะกรรมการสรรหาสมาชิวฒุ ิสภาชุดดังกล่าวไม่มีการประกาศรายชื่อใหป้ ระชาชนได้รบั ทราบว่า ประกอบด้วยบุคคลใดบ้าง แต่สังคมก็รับรู้ได้ว่ามีกรรมการสรรหาบางคนได้รับเลือกเป็นสมาชิกวุฒิสภาด้วย จงึ ทาใหเ้ กดิ ข้อสงสยั ถงึ ความไม่ชอบธรรมในการปฏบิ ตั ิหนา้ ท่ขี องสมาชกิ วุฒิสภาชดุ แรกตามบทเฉพาะกาล ความเหน็ ของนายพงศ์เทพ เทพกาญจนา ที่ปรึกษาคณะอนกุ รรมาธกิ าร ระบบการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภาตามรัฐธรรมนูญ มีประเด็นท่ีต้องพิจารณาเก่ียวกับ ความเช่ือมโยงระหว่างอานาจหน้าท่ีกับวิธีการได้มา ซึ่งเดิมวุฒิสภามีหน้าท่ีเป็น “สภาพ่ีเลี้ยง” ให้แก่ สภาผู้แทนราษฎร แต่ปัจจุบันได้เปลี่ยนแปลงไปแล้วโดยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรมีความรู้และมีประสบการณ์ ทางการเมือง ซ่ึงสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรบางคนมีประสบการณ์ทางการเมืองมากกว่าผู้ได้รับเลือกเป็น
๕๕ สมาชิกวุฒิสภา ท้ังน้ี ในการยกร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ ก็มีประเด็น ที่พิจารณาว่าควรกาหนดให้มีวุฒิสภาหรือไม่ โดยวุฒิสภาตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ ทาหน้าท่ีเป็นสภาตรวจสอบ มีอานาจในการถอดถอนผู้ดารงตาแหน่งทางการเมือง ผู้ดารงตาแหน่ง ในองค์กรอสิ ระ ตุลาการ และข้าราชการระดับสูง การกาหนดอานาจของวุฒิสภาตามรัฐธรรมนูญฉบบั ดังกล่าว จึงทาให้เกิดการถ่วงดุลอานาจระหว่างองค์กร และในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ก็ได้กาหนดให้วุฒิสภามีอานาจในการถอดถอนบุคคลออกจากตาแหน่งเช่นเดียวกัน แต่ในรัฐธรรมนูญ ฉบับปัจจุบัน ไม่ได้กาหนดให้วุฒิสภามีอานาจในการถอดถอนบุคคลออกจากตาแหน่ง ส่วนหน่ึงมาจาก การกาหนดวิธีการได้มาซ่ึงสมาชิกวุฒิสภาที่ใช้วิธีการให้ผู้สมัครรับเลือกเป็นสมาชิกวุฒิสภาจากย่ีสิบกลุ่มอาชีพ เลือกกันเอง ซึ่งก็เป็นเหตุผลหนึ่งท่ีไม่กาหนดให้วุฒิสภามีอานาจในการถอดถอนบุคคลออกจากตาแหน่ง แต่ก็ยังคงมีอานาจในการให้ความเห็นชอบบุคคลในการดารงตาแหน่งท่ีสาคัญ ซ่ึงหากพิจารณาวิธีการ ได้มาซ่ึงสมาชิกวุฒิสภาตามรัฐธรรมนูญแล้ว เห็นว่าไม่ควรกาหนดให้มีอานาจให้ความเห็นชอบบุคคล ในการดารงตาแหน่งที่สาคญั ดว้ ยเชน่ เดยี วกัน ดังนั้น เห็นว่าวุฒิสภาควรมอี านาจหน้าทีใ่ นการตรวจสอบเป็นหลัก แต่ประเด็นท่ีต้องพิจารณา คือจะมีวิธีการใดเพื่อให้ได้สมาชิกวุฒิสภาท่ีไม่เกิดจากการสมยอมกันในการเลือก ซึ่งในอดีตการกาหนดให้ ประชาชนสามารถใช้สิทธิเลือกผู้สมัครรับเลือกต้ังในจังหวัดของตนได้หนึ่งคนไม่ว่าในจังหวัดนั้นจะมีวุฒิสภา ก่ีคนก็ตาม มีความเห็นว่าเป็นวิธีการที่ลดอิทธิพลของพรรคการเมืองได้ส่วนหน่ึง แต่ก็มีประเด็นท่ีต้องพิจารณา เพิ่มเติมว่าหากเปลี่ยนวิธีการจากการกาหนดให้แต่ละจังหวัดมีสมาชิกวุฒิสภาเป็นการใช้กลุ่มจังหวัดแทน กอ็ าจสามารถลดอทิ ธิพลของพรรคการเมอื งในการแทรกแซงการลงคะแนนเลือกสมาชกิ วุฒสิ ภาได้เช่นเดยี วกัน อย่างไรก็ตาม เห็นว่าวิธีการได้มาซ่ึงสมาชิกวุฒิสภาตามรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน เป็นวิธีการ ท่ีทาให้เกิดความไมโ่ ปรง่ ใสและเกดิ การแทรกแซงการเลือกสมาชกิ วุฒสิ ภาในแตล่ ะกลุ่มอาชพี ได้ ความเหน็ ของรองศาสตราจารย์สมชยั ศรีสุทธิยากร รองประธานคณะอนกุ รรมาธกิ าร การพิจารณาปัญหาการบังคับใช้บทบัญญัติรัฐธรรมนูญ ในส่วนท่ี ๓ วุฒิสภา สามารถ แบ่งออกได้เป็น ๓ ส่วน ดงั น้ี ส่วนที่หน่ึงบทบาทอานาจหน้าท่ีของวุฒิสภา การท่ีรัฐธรรมนูญกาหนดให้มีสมาชิกวุฒิสภา ก็ควรเปิดโอกาสให้ทางานให้คุ้มค่ากับเงินเดือน ดังนั้น การทาหน้าท่ีเป็นสภากล่ันกรองกฎหมายก็ต้องอาศัย บุคคลที่มีความรู้ความสามารถและมีความเป็นกลางในการปฏิบัติหน้าที่ ส่วนบทบาทในการแต่งต้ังหรือ ถอดถอนบุคคลออกจากตาแหน่งน้ัน โดยรัฐธรรมนูญกาหนดให้วุฒิสภามีอานาจในการให้ความเห็นชอบบุคคล ในการดารงตาแหน่งท่ีสาคัญ แต่ไม่มีอานาจในการถอดถอนบุคคลออกจากตาแหน่ง ซึ่งการตัดอานาจ ของวุฒิสภาในการถอดถอนบุคคลออกจากตาแหน่งน้ัน มีความเชื่อมโยงกับการกาหนดวิธีการได้มาซึ่ง สมาชิกวุฒิสภา แต่การออกแบบใหม่ดังกล่าวโดยกาหนดให้การถอดถอนผู้ดารงตาแหน่งทางการเมือง หรือผู้ดารงตาแหน่งในองค์กรอิสระกรณีที่กระทาทุจริตต่อหน้าท่ีเป็นอานาจของคณะกรรมการป้องกันและ ปราบปรามการทุจริตแห่งชาติในการพิจารณาดาเนินการ เท่ากับเป็นการให้อานาจถอดถอนบุคคล ออกจากตาแหน่งที่เป็นอานาจท่ีมีความสาคัญให้เป็นอานาจขององค์กรอิสระเพียงองค์กรเดียว ซ่ึงเห็นว่า เป็นเร่ืองท่ีไม่เหมาะสม และควรนาอานาจการถอดถอนบุคคลออกจากตาแหน่งดังกล่าวมาบัญญตั ิให้เป็นอานาจ ของวฒุ ิสภา
๕๖ นอกจากน้ัน บทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญ ซ่ึงกาหนดให้วุฒิสภาตามบทเฉพาะกาลมีอานาจ ในการให้ความเห็นชอบบุคคลเพ่ือดารงตาแหนง่ นายกรฐั มนตรีน้ัน ส่วนตัวมีความเห็นว่าเป็นการออกแบบท่ีผิด และขัดต่อมาตรา ๑๑๓ ของรัฐธรรมนูญท่ีบัญญัติว่า “สมาชิกวุฒิสภาต้องไม่ฝักใฝ่หรือยอมตนอยู่ใต้อาณัติ ของพรรคการเมืองใด ๆ” ดังน้ัน การออกแบบให้สมาชิกวุฒิสภาตามบทเฉพาะกาลสามารถลงคะแนนเลือก นายกรฐั มนตรไี ดเ้ ท่ากับเปน็ การฝกั ใฝ่ทางการเมืองแล้ว ส่วนที่สองวิธีการได้มาและการดารงอยู่ของวุฒิสภาตามบทเฉพาะกาล ท่ีผ่านมา รัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทยได้กาหนดวิธีการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภาในหลายรูปแบบ เช่น การเลือกต้ังโดยตรง ของประชาชน การแต่งตั้ง และการสรรหา เป็นต้น แต่แนวคิดการออกแบบวิธีการได้มาซ่ึงสมาชิกวุฒิสภา ตามที่กาหนดในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน โดยใช้วิธีการให้เลือกกันเองจากกลุ่มอาชีพต่าง ๆ เป็นความคิด ท่ี “ไร้เดียงสา” กล่าวคือ ผู้ร่างรัฐธรรมนูญมีแนวความคิดว่ากระบวนการได้มาซ่ึงสมาชิกวุฒิสภาด้วยวิธีการ ให้เลือกกันเองเป็นวิธีการที่ดีสามารถได้สมาชิกวุฒิสภาจากกลุ่มอาชีพต่าง ๆ โดยไม่มีการแทรกแซง จากฝ่ายการเมือง หรือการสมยอมกันระหว่างผู้สมัครในการลงคะแนน ส่วนตัวมีความว่าไม่ว่าจะออกแบบ ระบบดีอย่างไรก็ตาม ก็ไม่สามารถอุดช่องทางในการเข้าสู่ตาแหน่งของผู้สมัครรับเลือกเป็นสมาชิกวุฒิสภา ที่มีเจตนาทุจริตเพื่อให้ตนได้รับเลือกเป็นสมาชิกวุฒิสภาได้ ซ่ึงเคยเกิดขึ้ นกับการได้มาซึ่งกรรมการ ในคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติท่ีมีการทุจริตจัดต้ังองค์กรข้ึนมาเพื่อเข้ามาสมัคร และมีสทิ ธิออกเสยี งลงคะแนนเลอื กบคุ คลเป็นกรรมการ ซงึ่ เปน็ ปญั หาทเ่ี คยเกดิ ขึน้ จรงิ ในประเทศไทย ดังนั้น ส่วนตัวเห็นด้วยกับการเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภาโดยใช้เขตเลือกต้ังขนาดใหญ่ เช่น ใช้เขตจังหวัดเป็นเขตเลือกต้ัง เป็นต้น และเห็นด้วยกับการกาหนดวงเงินค่าใช้จ่ายเพ่ือมิให้การเลือกตั้ง มีภาระในการจัดทาป้ายหาเสียง การรณรงค์หาเสียงเลือกต้ังซึ่งเป็นภาระแก่ผู้สมัครรับเลือกต้ังสมาชิกวุฒิสภา มากจนเกินไปและไม่ให้ผู้สมัครท่ีมีเงินทุนมากได้เปรียบผู้สมัครที่มีเงินทุนน้อย นอกจากน้ัน ควรเปิดโอกาสให้ ผู้สมัครรับเลือกสมาชิกวุฒิสภาสามารถสังกัดพรรคการเมืองได้เช่นเดียวกับสมาชิกวุฒิสภ าของสหรัฐอเมริกา และหากการกาหนดให้สมาชิกวุฒิสภามาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนก็มีความชอบธรรม ที่จะกาหนดให้สมาชิกวุฒิสภามีอานาจในการถอดถอนผู้อารงตาแหน่งได้ด้วย ท้ังนี้ ในบทเฉพาะกาลควรตัด อานาจของวุฒิสภาตามบทเฉพาะกาลในการเลือกนายกรัฐมนตรอี อก ความเห็นของนายยนื หยัด ใจสมุทร ทีป่ รกึ ษาคณะอนุกรรมาธกิ าร เห็นว่าวิธีการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภาควรเป็นการได้มาโดยการเลือกต้ังทางอ้อม เน่ืองจาก จากประสบการณ์ท่ีได้ลาออกจากราชการเพื่อลงสมัครรับเลือกต้ังสมาชิกวุฒิสภาตามรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ ทก่ี าหนดห้ามมิใหผ้ ู้สมัครหาเสียงเลอื กต้งั แตใ่ ห้ใช้วิธกี ารแนะนาตัว และปราศรัยในเวทีท่ีสานักงานคณะกรรมการการเลือกตั้งกาหนดเท่าน้ัน พบว่าประชาชนจะเลือกผู้สมัคร จากบุคคลที่มีฐานเสียงของพรรคการเมือง ดังน้ัน จึงได้เคยนาเสนอแนวคิดในท่ีประชุมคณะอนุกรรมาธิการ ดา้ นการเมือง ในคณะกรรมาธิการการเมือง สภานิติบัญญัติแห่งชาติ เก่ียวกับการเลือกสมาชิกวุฒิสภาให้มีการ เลือกต้ังทางอ้อมโดยใช้รูปแบบเดียวกับการเลือกตั้งประธานาธิบดีของประเทศสหรัฐอเมริกา ซ่ึงกาหนดให้ มีตัวแทนจากกลุ่มอาชีพต่าง ๆ ทั่วประเทศเข้ามาทาหน้าท่ีในการเลือกผู้สมัครรับเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภา ในแต่ละจังหวัด แต่ปรากฏว่ารัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน กลับกาหนดให้ผู้สมัครรับเลือกสมาชิกวุฒิสภา จากกลุ่มเดยี วกันเลอื กกนั เอง
๕๗ ด้วยเหตุน้ี จึงมีความเห็นว่า ในส่วนท่ี ๓ วุฒิสภา ควรแก้ไขวิธีการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภา โดยกาหนดให้มีคณะผู้เลือกสมาชิกวุฒิสภาซ่ึงให้แต่ละจังหวัดคัดเลือกผู้ที่จะเข้ามาทาหน้าที่เป็นคณะผู้เลือก สมาชิกวุฒิสภา จานวน ๙๙๙ คน เพื่อเข้ามาทาหน้าที่เลือกผู้สมัครรับเลือกสมาชิกวุฒิสภาในแต่ละจังหวัด โดยกาหนดคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามของสมาชิกวุฒิสภาให้สูงขึ้น และกาหนดให้ผู้ท่ีจะได้รับเลือกเป็น สมาชิกวุฒิสภาจะต้องได้รับคะแนนเสียงไม่น้อยกว่าสองในสามของจานวนคณะผู้เลือกสมาชิกวุฒิสภาท้ังหมด ซ่ึงวิธีการได้มาซ่ึงสมาชิกวุฒิสภาในลักษณะดังกล่าวจะสามารถป้องกันการสมยอมในการลงคะแนนเลือกตั้ง สมาชกิ วุฒิสภาได้ และจะได้บุคคลทม่ี ีความร้คู วามสามารถเข้ามาทาหน้าท่ีเป็นสมาชิกวฒุ สิ ภา ความเห็นของศาสตราจารย์ (พเิ ศษ) ชยั เกษม นิตสิ ริ ิ รองประธานคณะอนุกรรมาธกิ าร บทบัญญัติในส่วนท่ี ๓ วุฒิสภา ตั้งแต่มาตรา ๑๐๗ ถึงมาตรา ๑๑๓ ประกอบกับวิธีการได้มา ซ่ึงสมาชิกวุฒิสภาชุดแรกจานวน ๒๕๐ คน ตามบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญน้ัน พบว่าทาให้ไม่ได้สมาชิก วฒุ ิสภาจากบุคคลที่มีคณุ สมบัติเหมาะสมตามท่ีบญั ญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ ดังน้ัน จงึ มคี วามเห็นว่าสมาชิกวุฒิสภา ควรมาจากการเลือกต้ังโดยตรงของประชาชน แต่จะต้องเพิ่มคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามในบางลักษณะ ให้เพิ่มสูงข้ึนกว่าที่กาหนดไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน เพ่ือให้ได้สมาชิกวุฒิสภาที่มีความรู้ความสามารถ ในสาขาต่าง ๆ เขา้ มาปฏิบตั หิ น้าทใี่ นสภาสูง นอกจากน้ี ไม่เห็นด้วยกับการกาหนดให้สมาชิกวุฒิสภามาจากกลุ่มอาชีพต่าง ๆ ซ่ึงเป็น ประเด็นที่ต้องมีการปรับปรุงแก้ไข และการดาเนินการแก้ไขเพ่ิมเติมบทบัญญัติในส่วนที่ ๓ วุฒิสภา จะต้องเร่ง ดาเนินการแก้ไขเพ่ิมเติมบทเฉพาะกาลในส่วนเก่ียวกับวาระการดารงตาแหน่งของสมาชิกวุฒิสภาที่ได้รับ การแต่งต้ังตามบทเฉพาะกาล โดยปรบั ลดวาระการดารงตาแหน่งใหส้ ั้นลง ความเหน็ ของรองศาสตราจารยป์ ิยบตุ ร แสงกนกกลุ โฆษกคณะอนกุ รรมาธกิ าร ปญั หาสาคัญในส่วนที่ ๓ วุฒสิ ภา ตามรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน จะต้องเข้าใจหลกั การก่อนว่า ระบบรัฐสภาไม่จาเป็นต้องมีสองสภาเสมอไป ในต่างประเทศท่ีปกครองในระบบรัฐสภามีท้ังสภาเดียว และสองสภา ซ่ึงการกาหนดรูปแบบของรัฐสภามีการกาหนดเหตุผลในการกาหนดแตกต่างกันออกไป ได้แก่ เหตุผลทางประวัติศาสตร์ เช่น ประเทศอังกฤษ หรือเหตุผลในเร่ืองโครงสร้างรัฐ เช่น ประเทศสหรัฐอเมริกา ประเทศเยอรมนี ท่ีต้องการให้มีตัวแทนจากมลรัฐต่าง ๆ มาทาหน้าท่ีในวุฒิสภา เป็นต้น ดังน้ัน การพิจารณา วิธีการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภาของประเทศไทย จะต้องพิจารณาหลักการพ้ืนฐานเบ้ืองต้นก่อนว่าประเทศไทย ควรมีสภาเดียวหรือสองสภา หากเห็นควรให้มีสองสภาก็จะต้องพิจารณาว่าสภาท่ีสองจะทาหน้าที่ใด จึงจะกาหนดถึงวิธีการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภาว่าควรมีวิธีการได้มาด้วยวิธีการใด เช่น กาหนดให้วุฒิสภา ทาหน้าท่ีในการถ่วงดุลตรวจสอบหรือให้คาปรึกษา ก็ไม่จาเป็นท่ีต้องกาหนดให้วุฒิสภามาจากการเลือกต้ัง โดยตรงของประชาชน แต่หากกาหนดให้วุฒิสภามีอานาจมาก ก็ควรกาหนดให้สมาชิกวุฒิสภาต้องมาจาก การเลอื กตง้ั โดยตรงของประชาชน เปน็ ต้น ๓. ประเด็นบทบัญญัติส่วนที่ ๔ บททีใ่ ช้แก่สภาทั้งสอง ความเห็นของศาสตราจารย์ (พิเศษ) ชยั เกษม นติ ิสริ ิ รองประธานคณะอนุกรรมาธกิ าร สนับสนุนแนวคิดของท่ีประชุมคณะกรรมาธิการที่เสนอให้สามารถวิพากษ์วิจารณ์หรือ ตรวจสอบคาพิพากษาของศาลได้ โดยไม่ถือเป็นความผิดฐานละเมิดอานาจศาล เน่ืองจากปัจจุบันประชาชน และนกั วิชาการจะมีความคิดเหน็ ต่อคาวินิจฉัยของศาลที่แตกตา่ งกนั ดังนน้ั ควรให้อานาจของคณะกรรมาธิการ
๕๘ ในการตรวจสอบ วิพากษ์วิจารณ์คาพิพากษาในประเด็นที่มีข้อสงสัยเกี่ยวกับคาวินิจฉัยของศาลได้ แตก่ ารใช้อานาจดังกล่าวจะตอ้ งไมก่ ระทบตอ่ คาพิพากษาหรือคาวนิ จิ ฉยั ของศาล ความเห็นของรองศาสตราจารยป์ ยิ บุตร แสงกนกกุล โฆษกคณะอนุกรรมาธกิ าร ประเด็นกระบวนนติ ิบัญญัติท่ีเกิดปัญหาในปัจจุบัน คอื สภาผูแ้ ทนราษฎรถกู ลดิ รอนอานาจลง ในอดีต กรณีที่สมาชิกสภาผแู้ ทนราษฎรรเิ ริม่ เสนอร่างพระราชบัญญัติฉบบั ใดฉบบั หน่ึง คณะรัฐมนตรีกจ็ ะเสนอ ร่างพระราชบัญญัติในลักษณะเดียวกันต่อสภาผู้แทนราษฎรเพื่อพิจารณา แต่ในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ได้กาหนดกระบวนการพิจารณาร่างพระราชบญั ญตั ิสองประเภทท่ีทาให้อานาจของสภาผู้แทนราษฎรถูกลิดรอน ลดนอ้ ยลงอีก คือ การพิจารณาร่างพระราชบญั ญตั ิในหมวด ๑๖ การปฏิรูปประเทศ ซึ่งตอ้ งพิจารณาโดยรัฐสภา และองค์กรทมี่ อี านาจในการเสนอร่างพระราชบัญญตั ิในหมวด ๑๖ การปฏิรูปประเทศกค็ ือคณะรฐั มนตรี นอกจากน้ัน ในกรณีที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรให้ความเห็นชอบรา่ งพระราชบัญญัตฉิ บับหน่ึง ฉบับใดแล้ว แต่วุฒิสภาเห็นว่าเป็นร่างพระราชบัญญัติท่ีมีเน้ือหาเก่ียวกับการปฏิรูปประเทศ ก็ต้องดาเนินการ ตัง้ คณะกรรมาธิการร่วมกันเพื่อพิจารณาว่าร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวเป็นกฎหมายเกี่ยวกับการปฏิรูปหรือไม่ หากคณะกรรมาธกิ ารร่วมกันพิจารณาแลว้ เหน็ วา่ เป็นกฎหมายเก่ียวกับการปฏิรูปก็ตอ้ งเสนอให้รัฐสภาพิจารณา ที่สาคัญบทบัญญัติมาตรา ๑๓๒ ยังได้กาหนดกระบวนการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ โดยกาหนดให้พจิ ารณาโดยรัฐสภาและภายหลงั จากท่ีรัฐสภาใหค้ วามเหน็ ชอบแลว้ จะต้องสง่ ร่างพระราชบัญญัติ ประกอบรัฐธรรมนูญไปยังศาลฎีกา ศาลรัฐธรรมนูญ หรือองค์กรอิสระที่เกี่ยวข้องเพ่ือสอบถามความเห็ นก่อน ว่ากระทบต่อการปฏิบัติหน้าที่หรือไม่ ส่วนตัวเห็นว่าเป็นกระบวนการลิดรอนอานาจนิติบัญญัติของ สภาผู้แทนราษฎร สว่ นงานของคณะกรรมาธิการควรกาหนดให้คณะกรรมาธิการมีอานาจในการเรียกผู้พิพากษา ตุลาการ หรือผู้ดารงตาแหน่งในองค์กรอิสระมาแถลงข้อเท็จจริงหรือแสดงความเห็นในกิจการที่กระทา หรือในเรื่องที่พิจารณาสอบหาข้อเท็จจริงหรือศึกษาอยู่นั้นได้ ซ่ึงการให้อานาจแก่คณะกรรมาธิการดังกล่าว ไม่ถือเป็นการขัดขวางการพิจารณาพิพากษาคดีของศาล และไม่มีผลต่อการเปล่ียนแปลงคาพิพากษา หรือคาวินิจฉัยของศาลท่ีได้พิพากษาไปแล้วได้ ซ่ึงหากสามารถเปล่ียนแปลงให้คณะกรรมาธิการมีอานาจ ดังกล่าวจะเป็นการสร้างระบบการถว่ งดลุ ตรวจสอบระหว่างฝ่ายนิติบญั ญัติกบั ฝา่ ยตลุ าการได้อยา่ งแทจ้ ริง ส่วนบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญมาตรา ๑๔๔ นั้น แต่เดิมเคยมีแนวคิดเกี่ยวกับการจัดสรร งบประมาณให้แก่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเพื่อนาไปใช้ในการพัฒนาจังหวัดของตน ซ่ึงได้ถูกยกเลิกไปใน รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ เน่ืองจากเห็นว่าการจัดสรรงบประมาณให้แก่สมาชิก สภาผู้แทนราษฎรในนาไปพัฒนาจังหวัดจะเป็นการได้เปรียบเสียเปรียบทางการเมือง ส่วนตัวเห็นด้วยในหลักการ ในการยกเลิกการจัดสรรงบประมาณให้แก่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรโดยตรง เพราะสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ไม่มีหน้าที่โดยตรงในการบริหารราชการแผ่นดินหรือการใช้จ่ายงบประมาณ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรมีหน้าท่ี ในฐานะฝ่ายนิติบัญญัติเพียงหน้าท่ีเดียว แต่เห็นว่าการกาหนดมาตรการเร่ืองข้อห้ามแปรญัตติในมาตรา ๑๔๔ เปน็ การกาหนดมาตรการที่ไมส่ อดคลอ้ งกบั วฒั นธรรมทางการเมืองของประเทศไทย ส่วนการพิจารณางบประมาณของศาลและองค์กรอิสระ จะพบว่าการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติ งบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ ในส่วนของศาลและองค์กรอิสระในวาระที่สอง งบประมาณของ สานักงานศาลสามารถขอเพิ่มงบประมาณได้ ซึ่งต่างกับหน่วยงานราชการอื่นๆ ที่การพิจารณาในวาระท่ีสอง
๕๙ คณะกรรมาธิการมีอานาจในการปรับลดเท่านั้นไม่มอี านาจในการเพิ่มงบประมาณได้ การดาเนินงานในลักษณะ ดงั กลา่ วทาใหก้ ระบวนการนิตบิ ัญญตั สิ ญู เสียดลุ ยภาพในเรอื่ งอานาจ ความเหน็ ของนายพงศ์เทพ เทพกาญจนา ทปี่ รึกษาคณะอนุกรรมาธิการ ประเด็นกลไกการถ่วงดุลอานาจและการตรวจสอบในส่วนอานาจของคณะกรรมาธิการ ในปัจจุบันฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารถูกฝ่ายตุลาการและองค์กรอิสระตรวจสอบอย่างเข้มงวด แต่ในขณะเดียวกันฝ่ายนิติบัญญตั ิและฝ่ายบริหารกลับไมม่ ีกลไกในการตรวจสอบการปฏิบัตหิ น้าทข่ี องฝา่ ยตุลา การและองค์กรอิสระ โดยเฉพาะสภาผู้แทนราษฎรที่ไม่มีอานาจในการตรวจสอบฝ่ายตุลาการและองค์กรอิสระ ซึ่งต่างจากวุฒิสภาท่ีมีอานาจในการตรวจสอบคุณสมบัติเพื่อให้ความเห็นชอบในการแต่งตั้งบุคคลให้ดารง ตาแหน่ง ดว้ ยเหตนุ ้ี จึงควรพจิ ารณาบทบญั ญัตมิ าตรา ๑๒๙ วรรคส่ี ของรัฐธรรมนญู ทบี่ ญั ญตั ิวา่ “คณะกรรมาธิการตามวรรคหนึ่งมีอานาจเรียกเอกสารจากบุคคลใด หรือเรียกบุคคลใด มาแถลงข้อเท็จจริงหรือแสดงความเห็นในกิจการที่กระทาหรือในเร่ืองท่ีพิจารณาสอบหาข้อเท็จจริงหรือศึกษา อยู่นั้นได้ แต่การเรียกเช่นว่านั้นมิให้ใช้บังคับแก่ผู้พิพากษาหรือตุลาการท่ีปฏิบัติตามหน้าที่หรือใช้อานาจ ในกระบวนวิธีพิจารณาพิพากษาอรรถคดี หรือการบริหารงานบุคคลของแต่ละศาล และมิให้ใช้บังคับแก่ ผู้ดารงตาแหน่งในองค์กรอิสระในส่วนที่เก่ียวกับการปฏิบัติตามหน้าที่และอานาจโดยตรงในแต่ละองค์กร ตามบทบญั ญตั ิในรัฐธรรมนญู หรอื ตามพระราชบัญญตั ิประกอบรัฐธรรมนญู แล้วแต่กรณี” ตัวอย่างเช่น ศาลรัฐธรรมนูญท่ีได้มีการพิจารณาพิพากษาคดีหลายคดี โดยเฉพาะคดี ทางการเมืองและคดียุบพรรคการเมือง และในหลายคดีสังคมเกิดข้อสงสัยเกี่ยวกับวิธีพิจารณาของ ศาลรัฐธรรมนูญ เช่น กรณีการยุบพรรคอนาคตใหม่ ซ่ึงศาลรัฐธรรมนูญไม่อนุญาตให้ผู้เก่ียวข้องนาพยาน หลักฐานเข้าสืบในคดีและแถลงการณ์ต่าง ๆ หรือกรณีเป็นท่ีสงสัยว่ากลไกการพิจารณาพิพากษาคดีของ ศาลรัฐธรรมนูญชอบด้วยกระบวนการตามท่ีบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญหรือไม่ หรือประเด็นในเร่ืองการแต่งตั้ง โยกย้ายผู้พิพากษาหรือตุลาการหากเกิดกรณีมีการร้องเรียนว่าเป็นการแต่งต้ังโยกย้ายที่ไม่ชอบธรรม เป็นต้น ซึ่งประเด็นข้อสงสัยต่าง ๆ เหล่าน้ีจะต้องสามารถตรวจสอบได้ ดังน้ัน เห็นว่าควรมีการแก้ไขมาตรา ๑๒๙ วรรคสี่ โดยกาหนดให้คณะกรรมาธิการมีอานาจในการเรียกผู้พิพากษาหรือตุลาการ และองค์กรอิสระ มาแถลงข้อเท็จจริงหรือแสดงความเห็นในกิจการที่กระทาหรือในเร่ืองที่พิจารณาสอบ หาข้อเท็จจริง หรอื ศกึ ษาอยนู่ นั้ ได้ ส่วนประเดน็ รฐั ธรรมนูญมาตรา ๑๔๔ วรรคสาม ซ่งึ บญั ญตั ิว่า “ในกรณีท่ีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภา มีจานวนไม่น้อยกว่าหน่ึงในสิบของ จานวนสมาชิกทั้งหมดเท่าท่ีมีอยู่ของแต่ละสภา เห็นว่ามีการกระทาที่ฝ่าฝืนบทบัญญัติตามวรรคสองให้เสนอ ความเห็นต่อศาลรัฐธรรมนูญเพ่ือพิจารณา และศาลรัฐธรรมนูญต้องพิจารณาวินิจฉัยให้แล้วเสร็จภายใน สิบหา้ วันนบั แตว่ นั ที่ไดร้ บั ความเห็นดังกล่าว...” เห็นว่าการกาหนดให้ศาลรัฐธรรมนูญจะต้องพิจารณาวินิจฉัยให้แล้วเสร็จภายในสิบห้าวันนั้น เป็นการกาหนดระยะเวลาการพิจารณาท่ีให้ความเป็นธรรมแก่ผู้ถูกกล่าวหาหรือไม่ ศาลจะให้โอกาสคู่ความ ในการนาพยานหลกั ฐานเข้าสบื หกั ล้างข้ออา้ งหรอื สนบั สนนุ ข้อต่อสู้ไดม้ ากนอ้ ยเพียงใด
๖๐ ความเหน็ ของนายนิกร จานง เลขานุการคณะอนุกรรมาธิการ ปัญหาเกี่ยวกับกระบวนการตรากฎหมายของประเทศที่เกิดข้ึน ส่วนหนึ่งมาจากระบบการ ตรากฎหมาย โดยร่างกฎหมายที่คณะรัฐมนตรีเสนอเข้าสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรเป็นร่างกฎหมาย ท่ีต้องผ่านการตรวจพิจารณาของสานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ซ่ึงร่างกฎหมายแต่ละฉบับอาจจะต้องใช้ เวลาดาเนินการไม่น้อยกว่าสองปี ในรายงานของคณะกรรมาธิการขับเคล่ือนการปฏิรูปประเทศด้านการเมือง สภาขับเคล่ือนการปฏิรูปประเทศ เรื่อง “การปฏิรูปการปฏิบัติงานในรัฐสภา” พบว่าการเสนอร่างกฎหมาย โดยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเกิดปัญหาในประเด็นร่างกฎหมายท่ีเสนอน้ัน ไม่มีความชัดเจน และต้องเสนอ ร่างกฎหมายดังกล่าวให้สานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาพิจารณาทบทวนเช่นเดียวกับร่างกฎหมาย ท่ีคณะรัฐมนตรีเสนอต่อสภาผู้แทนราษฎร เนื่องจากบุคลากรของสานักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร ยงั ขาดความเช่ยี วชาญเกย่ี วกบั การยกรา่ งกฎหมาย การทาหน้าท่ีของสภาผู้แทนราษฎรในการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่าย ประจาปีงบประมาณ ยังไม่มีหน่วยงานที่ทาหน้าที่รวบรวมข้อมลู เพื่อเป็นฐานข้อมูลและสนับสนุนการทาหน้าท่ี ของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่าย ประจาปีงบประมาณ บทสรุป จากการอภิปรายของคณะอนุกรรมาธิการศึกษาวิเคราะห์บทบัญญัติรัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติ ประกอบรัฐธรรมนูญ และกฎหมายอื่น น้ัน รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ หมวด ๗ รัฐสภา ซ่ึงประกอบด้วยบทบัญญัติมาตรา ๗๙ ถึงมาตรา ๑๕๗ น้ัน มีผู้ให้ความเห็นถึงประเด็นปัญหา และข้อเสนอแนะ ดังนี้ ๑. ประเด็นบทบญั ญัติส่วนที่ ๒ สภาผแู้ ทนราษฎร ๑.๑ ประเด็นปัญหา ๑) ระบบเลือกตั้งที่กาหนดในรัฐธรรมนูญมีความไม่เหมาะสม และส่งผลให้รัฐบาลขาด เสถียรภาพ อีกทั้งการเลือกต้ังโดยใช้บัตรใบเดียวก็ส่งผลกระทบต่อการตัดสินใจของประชาชนและการกาหนด หมายเลขผู้สมัครกท็ าใหป้ ระชาชนเกิดความสับสน ๒) การกาหนดคุณสมบัติของผูส้ มัครรับเลือกต้งั มีความเคร่งครดั มากเกนิ ไปในบางประเดน็ ๓) การกาหนดให้นายกรัฐมนตรีไม่ต้องเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรทาให้เกิดคาถาม เรอ่ื งการยึดโยงกบั ประชาชน ๑.๒ ข้อเสนอแนะ ๑) ควรมกี ารกาหนดระบบการเลือกตง้ั ใหม่โดยจะตอ้ งเปน็ ระบบการเลอื กต้ังที่ประชาชน สามารถเข้าใจได้ง่าย และจะต้องมีวิธีการคานวณคะแนนเสียงของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบบัญชีรายชื่อ ที่ชดั เจน และต้องทบทวนการกาหนดวธิ ีการคานวณสมาชิกสภาผูแ้ ทนราษฎรท่พี งึ มี๔๘ ๔๘ ความเห็นของรองศาสตราจารยช์ ศู กั ด์ิ ศิรนิ ิล, นายจตพุ ร เจรญิ เช้ือ และรองศาสตราจารย์สมชัย ศรสี ทุ ธยิ ากร
๖๑ ๒) ควรกาหนดให้พรรคที่จะได้ที่น่ังในบัญชีรายชื่อจะต้องได้คะแนนเสียงคิดข้ันต่า ร้อยละหา้ ของคะแนนเสียงเลือกตงั้ ท้ังประเทศ๔๙ ๓) ควรกลับไปใช้ระบบเลือกต้ังแบบท่ีบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พทุ ธศักราช ๒๕๔๐๕๐ ๔) ควรกาหนดใหน้ ายกรัฐมนตรีต้องเปน็ สมาชกิ สภาผแู้ ทนราษฎร๕๑ ๕) ในส่วนของคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามเกี่ยวกับการได้รับโทษคาพิพากษาถึงท่ีสุด ให้จาคุก ควรยกเว้นความผิดฐานหม่ินประมาทด้วย และควรมีการทบทวนข้อห้ามบางประการ เช่น การถือหุ้นส่ือ วา่ สุดท้ายปอ้ งกันการครอบงาส่ือได้จริงหรอื ไม่๕๒ ๒. ประเดน็ บทบญั ญัติสว่ นที่ ๓ วฒุ สิ ภา ๒.๑ ประเดน็ ปญั หา ๑) การกาหนดกระบวนการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒสิ ภามีความไม่เหมาะสม เน่ืองจากอาจทาให้ เกดิ ความไม่โปรง่ ใส และเกดิ การแทรกแซงได้ ๒) การกาหนดคณุ สมบัตขิ องสมาชกิ วฒุ ิสภาบางประการไม่เหมาะสม ๒.๒ ขอ้ เสนอแนะ ๑) ข้อเสนอแนะเก่ยี วกับการได้มาซึ่งสมาชิกวฒุ ิสภา แนวทางที่หน่ึง๕๓ : ควรพิจารณาก่อนว่าวุฒิสภาควรมีบทบาทอย่างไร แล้วจึงพิจารณา วา่ จะใหว้ ฒุ สิ ภามที มี่ าอยา่ งไร ซึ่งที่มาและหน้าท่กี ับอานาจจะต้องมีความสอดคล้องกนั แนวทางที่สอง๕๔ : ควรให้วุฒิสภามาจากการเลือกต้ัง โดยใช้เขตเลือกตั้งขนาดใหญ่ และจะตอ้ งกาหนดวงเงินค่าใช้จา่ ยในการแนะนาตัว แนวทางท่ีสาม๕๕ : ควรให้วุฒิสภามาจากการเลือกต้ังทางอ้อม โดยให้มีคณะผู้เลือก สมาชิกวุฒิสภามาจากจังหวัดจานวน ๙๙๙ คน และกาหนดให้ผ้ทู จี่ ะได้รบั เลือกเป็นสมาชกิ วุฒิสภาจะต้องได้รับ คะแนนเสยี งไม่น้อยกวา่ สองในสามของจานวนคณะผู้เลือกสมาชิกวฒุ ิสภาท้ังหมด ๒) ขอ้ เสนอแนะเกย่ี วกบั คณุ สมบตั ิของวุฒสิ ภา ควรมีการทบทวนคุณสมบัติของวุฒิสภา ซ่ึงในบางกรณีอาจมีความ “ย้อนแย้ง” กัน เชน่ การกาหนดใหว้ ฒุ ิสภาจะต้องไมฝ่ กั ใฝ่ในการเมือง แต่กลบั ใหว้ ุฒิสภาตามบทเฉพาะกาลเลือกนายกรัฐมนตรี ซึง่ แสดงออกถึงการฝักใฝท่ างการเมือง เปน็ ต้น๕๖ ๔๙ ความเหน็ ของรองศาสตราจารย์ปิยบตุ ร แสงกนกกุล ๕๐ ความเห็นของนายยนื หยดั ใจสมทุ ร, นายจตุพร เจรญิ เช้อื และนายพงศ์เทพ เทพกาญจนา ๕๑ ความเห็นของนายพงศ์เทพ เทพกาญจนา ๕๒ ความเห็นของรองศาสตราจารย์ชศู ักด์ิ ศิรินิล และนายพงศเ์ ทพ เทพกาญจนา ๕๓ ความเห็นของรองศาสตราจารย์รงค์ บญุ สวยขวญั , รองศาสตราจารย์ปยิ บตุ ร แสงกนกกุล, นางสาวศริ วิ ลั ยา คชาธาร และรองศาสตราจารย์ชศู กั ดิ์ ศริ ินิล ๕๔ ความเหน็ ของรองศาสตราจารยส์ มชัย ศรสี ทุ ธิยากร ๕๕ ความเหน็ ของนายยืนหยดั ใจสมทุ ร ๕๖ ความเหน็ ของรองศาสตราจารยส์ มชยั ศรสี ุทธิยากร
๖๒ ๓. ประเด็นบทบัญญัตสิ ว่ นที่ ๔ บททใี่ ชแ้ ก่สภาทั้งสอง ๓.๑ ประเดน็ ปญั หา ๑) ในส่วนของอานาจคณะกรรมาธิการ การกาหนดให้คณะกรรมาธิการไม่สามารถ ตรวจสอบคาพพิ ากษาของศาลไดน้ ้นั อาจไมเ่ หมาะสม ๒) อานาจของสภาผู้แทนราษฎรถูกลดิ รอนไปพอสมควร โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ส่วนที่กาหนดให้ กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ และกฎหมายทเี่ กี่ยวข้องกับการปฏิรูปประเทศต้องถูกพิจารณาโดยที่ประชุมรว่ มกัน ของรฐั สภา ๓) การกาหนดข้อห้ามแปรญัตติกฎหมายงบประมาณไม่สอดคล้องกับวัฒนธรรม ทางการเมอื งของประเทศไทย ๓.๒ ข้อเสนอแนะ ๑) ควรให้คณะกรรมาธิการสามารถวิพากษ์วิจารณ์ และตรวจสอบการดาเนินงาน ของฝ่ายตุลาการได้ โดยให้มีอานาจเรียกผู้พิพากษาหรือตุลาการมาช้ีแจง โดยต้องไม่กระทบกับคาพิพากษา หรอื คาวินจิ ฉยั ของศาล๕๗ ๒) ควรทบทวนบทบัญญัติที่กาหนดให้กฎหมายบางประเภทต้องพิจารณาโดยที่ประชุม ร่วมกันของรฐั สภา ว่ามคี วามเหมาะสมหรือไม่๕๘ ๓) ควรทบทวนเร่ืองการกาหนดข้อห้ามในการแปรญัตติกฎหมายงบประมาณ ว่ามีความ เหมาะสมหรอื และสอดคล้องกับวัฒนธรรมทางการเมืองหรือไม่๕๙ ๔) ควรมีการปฏิรูปการปฏิบัติงานในรัฐสภา เช่น การจัดตั้งหน่วยงานของส่วนราชการ รฐั สภา เพื่อทาหนา้ ทีใ่ นการสนับสนุนการพิจารณาร่างพระราชบญั ญตั งิ บประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ ของรัฐสภา๖๐ ๕๗ ความเห็นของศาสตราจารย์ (พเิ ศษ) ชยั เกษม นติ ิสิริ และนายพงศเ์ ทพ เทพกาญจนา ๕๘ ความเห็นของรองศาสตราจารย์ปยิ บตุ ร แสงกนกกลุ ๕๙ ความเห็นของรองศาสตราจารย์ปยิ บตุ ร แสงกนกกลุ ๖๐ ความเห็นของนายนกิ ร จานง
๖๓ ส่วนที่ ๗ ผลการพจิ ารณาศกึ ษา หมวด ๘ คณะรฐั มนตรี ที่ประชุมคณะอนุกรรมาธิการฯ ได้อภิปรายแสดงความเห็นเก่ียวกับประเด็นการแก้ไขเพิ่มเติม รฐั ธรรมนญู หมวด ๘ คณะรฐั มนตรี โดยมีสาระสาคญั ดังนี้ ความเหน็ ของผู้ช่วยศาสตราจารยว์ ชิ ชกุ ร นาคธน ท่ปี รึกษาคณะอนุกรรมาธิการ สนับสนุนแนวคิดของอนุกรรมาธิการท่ีเสนอว่าควรตัดบทบัญญัติเก่ียวกับ การกาหนดเง่ือนไข ให้คณะรัฐมนตรีท่ีพ้นจากตาแหน่งอยู่ปฏิบัติหน้าท่ีต่อไปตามท่ีบัญญัติในมาตรา ๑๖๘ วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญ สว่ นบทบัญญัติในเร่ืองการกาหนดคุณสมบัติของรัฐมนตรีว่าจะต้องเป็นผมู้ ีความซื่อสตั ย์สจุ ริต เป็นท่ีประจักษ์น้ัน มีความเห็นว่าเป็นการกาหนดหลักการท่ัวไปเก่ียวกับคุณสมบัติของผู้ดารงตาแหน่ง ควรคงบทบัญญัตดิ ังกล่าวไว้ ความเหน็ ของนายยนื หยัด ใจสมทุ ร ที่ปรึกษาคณะอนกุ รรมาธิการ หมวด ๘ คณะรัฐมนตรี มปี ระเดน็ ที่ตอ้ งพิจารณา ๒ ประเดน็ ดังนี้ ประเด็นที่หนึ่ง คุณสมบัติของรัฐมนตรีตามท่ีบัญญัติในมาตรา ๑๖๐ (๔) ของรัฐธรรมนูญ ซ่ึงบัญญัติว่ารัฐมนตรีจะต้องเป็นผู้มีความซ่ือสัตย์สุจริตเป็นที่ประจักษ์น้ัน เจตนารมณ์ของผู้ยกร่างรัฐธรรมนูญ ต้องการให้เป็นรัฐธรรมนูญฉบับนี้เป็นฉบับปราบโกงแต่จากการประกาศใช้รัฐธรรมนูญมาจนถึงปัจจุบันพบว่า รัฐบาลยังไม่สามารถทาให้มีการปราบโกงได้อย่างเป็นรูปธรรม ฉะนั้น การกาหนดคุณสมบัติของรัฐมนตรี ว่าจะต้องเป็นผู้มีความซื่อสัตย์สุจริตเป็นที่ประจักษ์น้ัน จะใช้วิธีการใดในการประเมินว่าบุคคลท่ีได้รับแต่งตั้ง เป็นรัฐมนตรีนั้นเป็นผู้มีความซื่อสัตย์สุจริตเป็นที่ประจักษ์ เห็นว่าในการจัดทารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ควรเป็น รัฐธรรมนูญท่ีปราบปรามการก่อรัฐประหาร โดยกาหนดเป็นลักษณะต้องห้ามของรัฐมนตรีว่า จะต้องไม่เป็น ผู้เคยกระทาการหรือร่วมกระทาการอันเป็นการล้มล้าง หรือเป็นปฏิปักษ์ต่อการปกครองในระบอบประชาธิปไตย อันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ซ่ึงการกาหนดลักษณะต้องห้ามของรัฐมนตรีดังกล่าวจะกลายเป็น ประเพณที างการเมืองเพื่อให้มีผลใชบ้ ังคับกับการกาหนดคุณสมบัติของบุคคลที่จะเข้ามาทาหน้าที่เป็นรัฐมนตรี ในอนาคต ประเด็นที่สอง การถวายสัตย์ปฏิญาณตามท่ีบัญญัติในมาตรา ๑๖๑ ของรัฐธรรมนูญ ซ่ึงหาก ตีความกฎหมายตามตัวอักษรโดยเคร่งครัด กรณีท่ีกล่าวถวายสัตย์ปฏิญาณไม่ครบถ้วนตามที่บัญญัติไว้ใน มาตรา ๑๖๑ ย่อมถือวา่ ถวายสตั ย์ปฏญิ าณยงั ไม่สมบรู ณ์ ความเหน็ ของนายนิกร จานง เลขานุการคณะอนกุ รรมาธกิ าร เหน็ วา่ หมวด ๘ คณะรัฐมนตรี มปี ระเดน็ พจิ ารณา ๒ ประเด็น ดังนี้ ประเด็นที่หนึ่ง การแต่งตั้งคณะรัฐมนตรี ซ่งึ ในอดตี ได้เคยเสนอหลักการในการยกรา่ งรัฐธรรมนูญ ว่ากรณีทสี่ ภาผู้แทนราษฎรเป็นสภาที่มีที่มาจากประชาชนโดยแท้จริง นายกรฐั มนตรีอาจมาจากบุคคลภายนอก ที่มิได้เป็นนายกรัฐมนตรีก็ได้ เช่น ในสถานการณ์ประเทศเกิดปัญหาด้านเศรษฐกิจอาจแต่งต้ังบุคคลภายนอก ที่มิได้เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรท่ีมีความรู้ความสามารถด้านเศรษฐกิจเข้ามาทาหน้าที่เป็นนายกรัฐมนตรี ก็ได้ เป็นต้น ซึ่งในช่วงการเกิดเหตุการณ์ความรุนแรงทางการเมืองในอดีต แม้จะมีกระบวนการให้ประชาชน ได้ใช้สิทธิเลือกต้ังสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรก็ตาม แต่ก็ไม่ได้มีที่มาจากประชาชนอย่างแท้จริง และต่อมา
๖๔ มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญได้กาหนดให้นายกรัฐมนตรีต้องเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ดังน้ัน การที่รัฐธรรมนูญ ฉบับปัจจุบันกาหนดให้พรรคการเมืองท่ีส่งผู้สมัครรับเลือกตั้งแจ้งรายช่ือบุคคลซึ่งพรรคการเมืองน้ันมีมติว่า จะเสนอให้สภาผู้แทนราษฎรเพื่อพิจารณาให้ความเห็นชอบแต่งต้ังเป็นนายกรัฐมนตรีไม่เกินสามรายช่ือ ต่อคณะกรรมการการเลือกต้ังก่อนปิดการรับสมัครรับเลือกตั้ง และให้คณะกรรมการการเลือกต้ังประกาศ รายชื่อบุคคลดังกล่าวให้ประชาชนทราบน้ัน ก็ไม่ถือว่าเป็นนายกรัฐมนตรีท่ีมาจากการเลือกต้ังโดยตรงของ ประชาชน ดงั นน้ั จึงเห็นว่าควรกาหนดให้นายกรัฐมนตรีมาจากสมาชกิ สภาผู้แทนราษฎรดังเช่นท่เี คยบัญญัติใน รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ซึ่งจะทาให้นายกรัฐมนตรีมีความใกล้ชิดกับประชาชน โดยกาหนดเง่ือนไขว่าเมื่อครบระยะห้าปีนับแต่ มีรัฐสภาชุดแรกตามรัฐธรรมนูญ ให้นายกรัฐมนตรีต้องมาจากผู้เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร และต้องได้รับ ความเห็นชอบจากสภาผูแ้ ทนราษฎร ประเด็นท่สี อง การแถลงนโยบายของคณะรัฐมนตรีตามท่ีบญั ญัติในมาตรา ๑๖๒ ของรัฐธรรมนูญ ซึ่งบัญญัติว่าการคาแถลงนโยบายของคณะรัฐมนตรีจะต้องสอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาตินั้น เห็นว่าไม่ควร กาหนดให้คณะรัฐมนตรีจะต้องจัดทานโยบายให้สอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติ และควรมีการปรับปรุง พระราชบัญญัติการจัดทายุทธศาสตร์ชาติ พ.ศ. ๒๕๖๐ ให้สามารถดาเนินการแก้ไขปรับปรุงแก้ไขยุทธศาสตร์ชาติ เพื่ออนุวัติการให้สอดคล้องกับสถานการณ์ของประเทศที่เปล่ียนแปลงไป นอกจากนั้น ยุทธศาสตร์ชาติ ควรกาหนดเปน็ แนวทางในการพฒั นาประเทศไมค่ วรกาหนดเป็นแผนอย่างเช่นในปจั จบุ ัน ความเหน็ ของรองศาสตราจารย์สมชยั ศรีสุทธิยากร รองประธานคณะอนุกรรมาธิการ บทบัญญัติในหมวด ๘ คณะรัฐมนตรี มีประเด็นท่ีต้องพิจารณาเน่ืองจากเป็นบทบัญญัติท่ีไม่มี ความชัดเจนและกอ่ ใหเ้ กิดปญั หาในการตคี วาม จานวน ๓ ประเดน็ ดังน้ี ประเด็นท่ีหน่ึง คุณสมบตั ิของรัฐมนตรตี ามท่ีบัญญัติในมาตรา ๑๖๐ ของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ประเด็นท่ีก่อให้เกิดเกิดปัญหา คือ มาตรา ๑๖๐ (๖) ซึ่งบัญญัติว่ารัฐมนตรีจะต้องไม่มีลักษณะต้องห้าม ตามมาตรา ๙๘ ของรัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐ การบัญญัติในลักษณะนี้ทาให้สังคมเกิดข้อสงสัยเกี่ยวกับลักษณะ ต้องห้ามของผู้ท่ีจะดารงตาแหน่งรัฐมนตรี เช่น ลักษณะต้องห้ามตามมาตรา ๙๘ (๑๐) ของรัฐธรรมนูญ ท่ีกาหนดลักษณะต้องห้ามเก่ียวกับการกระทาความผิดไว้ในหลายลักษณะ แต่ประเด็นที่ต้องพิจารณาคือ การกระทาความผิดเกี่ยวกับยาเสพติดนั้น หมายความรวมถึงการกระทาความผิดเกี่ยวกับยาเสพติดที่เป็น การกระทานอกราชอาณาจักรด้วยหรือไม่ ซ่ึงมีประเด็นถกเถียงกันเป็นอย่างมากในคุณสมบัติของผู้ท่ีเป็น รัฐมนตรี ดังนั้น เห็นว่าควรปรับปรุงบทบัญญัติเก่ียวกับคุณสมบัติของรัฐมนตรีให้มีความชัดเจนเพื่อลดปัญหา การตีความ ประเดน็ ทส่ี อง การถวายสัตยป์ ฏิญาณตามที่บญั ญัตใิ นมาตรา ๑๖๑ ของรัฐธรรมนูญ ซึ่งมีประเด็น ข้อสงสัยเกี่ยวกับการถวายสัตย์ปฏิญาณว่าจะต้องกล่าวคาถวายสัตย์ปฏิญาณให้ครบทุกถ้อยคาตามท่ีบัญญัติ ในมาตรา ๑๖๑ ของรัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐ หรือไม่ และในกรณีที่กล่าวถ้อยคาถวายสัตย์ปฏิญาณไม่ครบถ้วน จะเกิดผลอย่างไร ดงั น้นั มคี วามเห็นว่าควรบัญญัติให้ชัดเจนว่าการกล่าวถวายสัตยป์ ฏิญาณจะต้องกลา่ วถ้อยคา ถวายสัตย์ปฏิญาณเพียงใดจึงจะถือว่าเป็นการกล่าวคาถวายสัตย์ปฏิญาณครบถ้วนตามมาตรา ๑๖๑ ของรัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐
๖๕ ประเด็นท่ีสาม การแถลงนโยบายของคณะรัฐมนตรีตามท่ีบัญญตั ิในมาตรา ๑๖๒ ของรัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐ ซ่ึงได้บัญญัติให้คาแถลงนโยบายของคณะรัฐมนตรีจะต้องสอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติน้ัน หากมองในมุมของลาดับศักด์ิทางกฎหมายแล้ว ยุทธศาสตร์ชาติได้ถูกบัญญัติไว้ในกฎหมายระดับ พระราชบัญญัติเท่าน้ัน แต่มีผลใช้บังคับกับการจัดทานโยบายของคณะรัฐมนตรีซึ่งจะต้องสอดคล้องกับ ยุทธศาสตร์ชาติด้วย ท้ังนี้ ในประเด็นเร่ืองความเหมาะสมของการมียุทธศาสตร์ชาติน้ัน คณะอนุกรรมาธิการ ได้มีการอภิปรายแสดงความเห็นแล้วว่าการกาหนดยุทธศาสตร์ชาติมีความ “แข็งตัว” ดังน้ัน การกาหนดให้ การจัดทานโยบายของคณะรัฐมนตรีจะต้องสอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติอาจเกิดปัญหาในทางปฏิบัติ จึงมีความเห็นว่าควรพิจารณาความเหมาะสมว่าควรบัญญัติว่าคาแถลงนโยบายจะต้องสอดคล้องกับ ยทุ ธศาสตร์ชาติดว้ ยหรอื ไม่ ความเหน็ ของนายพงศเ์ ทพ เทพกาญจนา ทป่ี รึกษาคณะอนุกรรมาธิการ หมวด ๘ คณะรฐั มนตรี มีประเด็นทต่ี อ้ งพจิ ารณา ๗ ประเดน็ ดังนี้ ประเด็นท่ีหนึ่ง การกาหนดให้มีนายกรัฐมนตรีตามที่บัญญัติในมาตรา ๑๕๘ ของรัฐธรรมนูญ ฉบับปจั จบุ ัน ซึ่งได้เคยเสนอความเห็นในช้นั การพิจารณาศกึ ษาบทบญั ญตั ิในหมวด ๗ รัฐสภา ว่านายกรัฐมนตรี ควรมาจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร อันเป็นหลักการที่กาหนดในรัฐธรรมนูญฉบับก่อน เช่น รัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ เป็นต้น โดยมีเหตุผลประกอบการพิจารณาข้อเสนอให้มีการแก้ไขโดยกาหนดให้นายกรัฐมนตรีต้องเป็น สมาชิก สภาผู้แทนราษฎร ก็เพื่อให้นายกรัฐมนตรีได้มีความใกล้ชิดกับปัญหาความเดือดร้อนของประชาชน และสามารถขับเคล่ือนนโยบายของพรรคการเมืองท่ีนายกรัฐมนตรีผู้นั้นสังกัดมากาหนดไว้เป็นนโยบายของ รัฐบาลเพื่อดาเนินการนโยบายตามท่ีได้หาเสียงไว้กับประชาชนในขณะหาเสียงเลือกต้ัง ดังน้ัน มีความเห็นว่า การกาหนดให้นายกรฐั มนตรีต้องเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจะสามารถตอบโจทก์การขับเคล่ือนนโยบายของ พรรคการเมอื งท่ีไดเ้ ป็นแกนนาในการจดั ตัง้ รัฐบาลทไี่ ดน้ าเสนอนโยบายการหาเสียงเลอื กต้ังไวก้ ับประชาชน ประเด็นที่สอง คุณสมบัติของรัฐมนตรีตามท่ีบัญญัติในมาตรา ๑๖๐ ของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ซึง่ กาหนดคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามของผู้ดารงตาแหน่งรัฐมนตรีไว้หลายประการ แต่มีข้อสังเกตเก่ียวกับ คุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามท่ีบัญญัติในมาตรา ๑๖๐ (๔) ซึ่งบัญญัติว่า “มีความซ่ือสัตย์สุจริต เป็นที่ประจักษ์” นั้น จะประเมินด้วยวิธีการใดว่าบุคคลที่ได้รับแต่งตั้งเป็นรัฐมนตรีเป็นผู้มีความซื่อสัตย์สุจริต เปน็ ทปี่ ระจกั ษ์ ประเด็นท่ีสาม การถวายสัตย์ปฏิญาณตามที่บัญญัติในมาตรา ๑๖๑ ของรัฐธรรมนูญฉบับน้ี ซึง่ หากตีความโดยเคร่งครัดวา่ การถวายสัตย์ปฏิญาณจะตอ้ งกล่าวคาให้ครบถ้วนตามท่ีบัญญัติไวใ้ นมาตรา ๑๖๑ จึงจะถือว่าชอบด้วยรัฐธรรมนูญ ซึ่งหากกล่าวคาถวายสัตย์ปฏิญาณไม่ครบถ้วนคณะรัฐมนตรียังไม่สามารถ ปฏิบัติหน้าท่ีได้ ดังน้ัน มีความเห็นว่าควรกาหนดบทบัญญัติให้ชัดเจนว่ากรณีที่หากรัฐมนตรีกล่าวถวายสัตย์ ปฏิญาณไม่ครบถ้วนทุกถ้อยคาตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๑๖๑ ของรัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐ คณะรัฐมนตรี ยงั ไมส่ ามารถปฏิบตั ิหนา้ ทไ่ี ด้ ประเดน็ ที่ส่ี การแถลงนโยบายต่อรัฐสภาตามที่บญั ญัตใิ นมาตรา ๑๖๒ ของรัฐธรรมนูญ มีประเด็น พิจารณาว่าการกาหนดให้คณะรัฐมนตรีจะต้องแถลงนโยบายต่อรัฐสภาภายในสิบห้าวันนับแต่วัน เข้ารับหน้าท่ีนั้น เป็นระยะเวลาที่ส้ันเกินไป นอกจากน้ัน การกาหนดว่านโยบายจะต้องช้ีแจงแหล่งที่มา ของรายได้ที่จะนามาใช้จ่ายในการดาเนินนโยบายน้ัน เม่ือพิจารณาแล้วเห็นว่ารายได้ที่จะนามาเป็นนโยบาย
๖๖ จะประกอบด้วย งบประมาณ เงนิ กู้ หรือกรณีการดาเนินการร่วมภาครฐั และเอกชน ดงั น้ัน กรณที ่ีคณะรัฐมนตรี กาหนดไว้ในนโยบายว่าในการดาเนินนโยบายจะใช้งบประมาณแผ่นดิน แต่เมื่อดาเนินการตามนโยบายแล้ว งบประมาณแผ่นดินมีไม่เพียงพอ คณะรัฐมนตรีมีความจาเป็นต้องกู้เงินเพื่อมาใช้ในการดาเนินนโยบาย จะสามารถดาเนินการได้หรือไม่ ดงั น้ัน มีความเห็นวา่ เพื่อความคล่องตัวของคณะรัฐมนตรีในการบริหารราชการ แผ่นดิน ควรตัดข้อกาหนดในเร่ืองการดาเนินนโยบายจะต้องชี้แจงแหล่งที่มาของรายได้ที่จะนามาใช้จ่าย ในการดาเนนิ นโยบายออก ประเด็นที่ห้า การออกเสียงประชามติตามที่บัญญัติในมาตรา ๑๖๖ ของรัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐ ทีบ่ ัญญตั ิว่า “ในกรณีทมี่ ีเหตุอันสมควร คณะรัฐมนตรีจะขอให้มีการออกเสียงประชามติในเร่ืองใดอันมิใช่เรื่องท่ี ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญหรือเร่ืองท่ีเก่ียวกับตัวบุคคลหรือคณะบุคคลใดก็ได้ ท้ังนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ” ทาให้เกิดปัญหาในการตีความว่าประเด็นที่ใช้ในการออกเสียงประชามติดังกล่าวน้ันขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ หรือไม่ เช่น กรณีที่มีการดาเนินการออกเสียงประชามติสอบถามว่าควรให้สมาชิกวุฒิสภามีสิทธิในการเลือก นายกรัฐมนตรีหรือไม่ เป็นต้น ดังน้ัน มีความเห็นว่าบทบัญญัติในเรื่องการดาเนินการจัดให้มีการออกเสียง ประชามติ ควรกาหนดใหช้ ัดเจนว่า การดาเนนิ การออกเสยี งประชามติในเรื่องใดท่ไี ม่เก่ียวกับหมวด ๑ บททว่ั ไป และหมวด ๒ พระมหากษตั ริย์ ให้สามารถดาเนนิ การได้ ประเด็นท่ีหก การกาหนดเงื่อนไขให้คณะรัฐมนตรีที่พ้นจากตาแหน่งอยู่ปฏิบัติหน้าที่ได้ตามที่ บัญญัติในมาตรา ๑๖๘ วรรคสอง ของรฐั ธรรมนญู ซึ่งบัญญัติว่า “ในกรณีที่คณะรัฐมนตรีอยู่ปฏิบัติหน้าทตี่ ่อไป มิได้ตาม (๒) หรือคณะรัฐมนตรีท่ีอยู่ปฏิบัติหน้าท่ีต่อไปลาออกท้ังคณะ และเป็นกรณีท่ีไม่อาจดาเนินการ ตามมาตรา ๑๕๘ และมาตรา ๑๕๙ ได้ไม่ว่าด้วยเหตุใด หรือยังดาเนินการตามมาตรา ๑๕๘ และมาตรา ๑๕๙ ไม่แลว้ เสรจ็ ให้ปลัดกระทรวงปฏิบัติหน้าท่ีแทนรัฐมนตรวี า่ การกระทรวงน้ัน ๆ เฉพาะเทา่ ท่ีจาเป็นไปพลางก่อน โดยให้ปลัดกระทรวงคดั เลือกกันเองให้คนหนึ่งปฏิบัติหน้าที่แทนนายกรัฐมนตรี” เปน็ บทบญั ญตั ิทเ่ี ปดิ โอกาสให้ มีการยึดอานาจของคณะรัฐมนตรีรักษาการโดยภาคราชการประจา ดังน้ัน มีความเห็นว่าควรตัดมาตรา ๑๖๘ วรรคสอง ของรฐั ธรรมนญู ออก ประเด็นท่ีเจ็ด การประกาศใช้กฎอัยการศึกเฉพาะแห่งเป็นการรีบด่วนตามที่บัญญัติใน มาตรา ๑๗๖ วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญซึ่งบัญญัติว่า “ในกรณีที่มีความจาเป็นต้องประกาศใช้กฎอัยการศึก เฉพาะแห่งเป็นการรีบด่วน เจ้าหน้าที่ฝ่ายทหารย่อมกระทาได้ตามกฎหมายว่าด้วยกฎอัยการศึก” เป็นบทบัญญัติท่ีเปิดช่องให้กฎหมายลาดับรองสามารถบัญญัติในเร่ืองเกี่ยวกับการ ประกาศใช้กฎอัยการศึก เฉพาะแห่งเป็นการรีบด่วนโดยให้เป็นอานาจของเจ้าหน้าท่ีฝา่ ยทหารในการประกาศใช้กฎอัยการศึกเฉพาะแห่ง เป็นการรบี ด่วนได้ ดังนั้น มีความเห็นว่าควรเพ่ิมเงื่อนไขว่ากรณีที่มีความจาเป็นจะตอ้ งประกาศใช้กฎอัยการศึก เฉพาะแห่งเป็นการรีบด่วนให้มผี ลใช้บงั คับได้ไม่เกินเจ็ดวัน โดยให้เป็นอานาจของคณะรัฐมนตรีในการพิจารณา ขยายระยะเวลาการประกาศใช้กฎอัยการศึกเฉพาะแห่งเป็นการรีบด่วนได้ และมีอานาจในการยกเลิก ประกาศใชก้ ฎอยั การศกึ เฉพาะแห่งเปน็ การรีบดว่ นเม่อื ใดก็ได้ ความเหน็ ของรองศาสตราจารย์ชศู ักดิ์ ศริ นิ ลิ ท่ีปรกึ ษาคณะอนกุ รรมาธกิ าร หมวด ๘ คณะรัฐมนตรี มีประเด็นท่ีตอ้ งพิจารณา ๙ ประเด็น ดังนี้ ประเด็นที่หน่ึง การกาหนดให้นายกรัฐมนตรีไม่ต้องเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร โดยกาหนด กระบวนการให้พรรคการเมืองท่ีส่งผู้สมัครรับเลือกตั้งแจ้งรายช่ือบุคคลซึ่งพรรคการเมืองน้ันมีมติว่าจะเสนอให้ สภาผู้แทนราษฎรเพื่อพิจารณาให้ความเห็นชอบแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรีไม่เกินสามรายช่ือต่อคณะกรรมการ
๖๗ การเลือกตั้งก่อนปิดการรับสมัครรับเลือกต้ัง และให้คณะกรรมการการเลือกต้ังประกาศรายชื่อบุคคลดังกล่าว ให้ประชาชนทราบ โดยรายช่ือบุคคลซึ่งพรรคการเมืองน้ันมีมติว่าจะเสนอให้สภาผู้แทนราษฎรเพ่ือพิจารณา ให้ค วา มเห็ นช อบ แต่ง ตั้ง เป็ นนา ยก รัฐม นต รีไ ม่เกิ นส าม ราย ชื่อ ไม่ จาเ ป็น ต้อง เป็ นส มาชิ กพ รร คกา รเ มือ ง ซึ่งการกาหนดหลักการดังกล่าวอาจกระทบต่อความรับผิดชอบต่อพรรคการเมือง ความรับผิดชอบต่อนโยบาย ของพรรคการเมือง และเป็นการเปิดโอกาสให้บุคคลภายนอกที่มีอิทธิพลต่อพรรคการเมืองมีอานาจในการ ครอบงาพรรคการเมืองไดโ้ ดยง่าย ประเด็นท่ีสอง กระบวนการเลือกนายกรัฐมนตรี มีความเห็นว่าควรกาหนดให้เป็นอานาจของ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในการลงมติให้ความเห็นชอบบุคคลเป็นนายกรัฐมนตรีเท่านั้น ไม่ควรบัญญัติ ให้สมาชกิ วุฒิสภาตามบทเฉพาะกาลมีอานาจในการเลือกนายกรัฐมนตรี ประเด็นท่ีสาม การกาหนดคุณสมบัติของรัฐมนตรีตามท่ีบัญญัติในมาตรา ๑๖๐ ของรัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐ ซึ่งได้กาหนดคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามของรัฐมนตรีไว้หลายกรณี แต่ประเด็นที่ต้องพิจารณาคือ การกาหนดว่ารัฐมนตรีจะต้องเป็นผู้มีความซ่ือสัตย์สุจริตเป็นที่ประจักษ์ และเป็นผู้ไม่มีพฤติกรรมอันเป็นการ ฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามมาตรฐานทางจริยธรรมอย่างร้ายแรง ซึ่งเป็นการบัญญัติที่เป็นนามธรรมและจะเกิด ปัญหาในการวินิจฉัยของศาลว่าพฤติกรรมเช่นใดจึงจะถือว่าเป็นผู้ไม่ มีความซ่ือสัตย์สุจริตเป็นท่ีประจักษ์ และเป็นผู้มีพฤติกรรมอันเป็นการฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามมาตรฐานทางจริยธรรมอย่างร้ายแรง นอกจากน้ัน ยงั เป็นการกาหนดในลักษณะทีเ่ ป็นคุณสมบัติและลักษณะต้องห้าม และในขณะเดียวกนั ก็มลี ักษณะเปน็ เงื่อนไข ท่ีทาให้ความเป็นรัฐมนตรีสนิ้ สุดลงเป็นการเฉพาะตวั ดว้ ย ดงั นัน้ มีความเห็นว่าควรตัดการกาหนดคณุ สมบัติและ ลักษณะต้องหา้ มทกี่ าหนดว่ารัฐมนตรีจะต้องเปน็ ผู้มีความซ่อื สตั ย์สุจริตเปน็ ท่ีประจักษ์ และเป็นผู้ไม่มีพฤตกิ รรม อันเป็นการฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามมาตรฐานทางจริยธรรมอย่างร้ายแรงออก แล้วนาไปบัญญัติไว้เป็นเงื่อนไข ความเป็นรัฐมนตรีสิน้ สุดลงเป็นการเฉพาะตัวแทน เพื่อใหม้ ีกระบวนการในการตรวจสอบต่อไป ส่วนองค์กรที่มี อานาจในการวินิจฉัยคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามของรัฐมนตรี ควรกาหนดให้เป็นอานาจของสภาผู้แทนราษฎร ในการพิจารณาวินิจฉัย และให้เป็นอานาจของสภาผู้แทนราษฎรในการต้ังคณะกรรมาธิการวิสามัญ เพือ่ ดาเนินการตรวจสอบคณุ สมบตั แิ ละลักษณะต้องห้ามของรัฐมนตรี ประเด็นที่สี่ การถวายสัตย์ปฏิญาณเพ่ือป้องกันมิให้เกิดปัญหาในการตีความ มีความเห็นว่า ควรกาหนดเป็นมาตรการเชิงลงโทษกรณีที่รัฐมนตรีกล่าวคาถวายสัตย์ปฏิญาณไม่ครบถ้วนตามที่บัญญัติใน มาตรา ๑๖๑ ของรัฐธรรมนญู ประเด็นที่ห้า การกาหนดคุณสมบัติของรัฐมนตรีตามที่บัญญัติในมาตรา ๑๖๐ ของรัฐธรรมนูญ ซ่ึงบัญญัติให้นาคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรมาใช้บังคับกับคุณสมบัติของ รัฐมนตรีด้วยนั้น ส่วนตัวมีความเห็นว่าการกาหนดคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามในเร่ือง เป็นเจ้าของ หรือผู้ถือหุ้นในกิจการหนังสือพิมพ์หรือสื่อมวลชนใด ๆ ซ่ึงปัจจุบันมีคดีท่ีอยู่ระหว่างการพิจารณาของ ศาลรัฐธรรมนูญเพ่ือวินิจฉัยกรณีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเป็นเจ้าของหรือผู้ถือหุ้นในกิจการหนังสือพิมพ์หรือ ส่ือมวลชนใด ๆ นอกจากนั้น ศาลฎีกาแผนกคดีเลือกตั้งได้เคยมีคาวินิจฉัยในคดีหนึ่งว่าในหนังสือบริคณห์สนธิ จั ด ต้ั ง บ ริ ษั ท เ พ่ื อ ด า เ นิ น กิ จ ก า ร เ กี่ ย ว กั บ ส่ื อ ห นั ง สื อ พิ ม พ์ ซ่ึ ง แ ม้ ว่ า ใ น ข ณ ะท่ี มี ก า ร ฟ้ อ ง ร้ อ ง ด า เ นิ น ค ดี น้ั น บริษัทดังกล่าวไม่ได้ดาเนินการกิจการเก่ียวกับสื่อหนังสือพิมพ์ก็ตาม แต่ในคาพิพากษาของศาลฎีกาแผนก คดีเลือกต้ังได้วินิจฉัยในลักษณะว่าแม้ในขณะฟ้องคดีบริษัทจะมิได้ดาเนินกิจการเก่ียวกับหนังสือพิมพ์ก็ตาม แต่ในอนาคตบริษัทอาจดาเนินกิจการเกี่ยวกับหนังสือพิมพ์ก็ได้ เป็นเหตุให้เจ้าของบริษัทไม่สามารถลงสมัคร
๖๘ รับเลือกต้ังสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรได้ ดังนั้น มีความเห็นว่าการบัญญัติถ้อยคาในการกาหนดคุณสมบัติและ ลักษณะต้องห้ามของผู้สมัครรับเลือกต้ังสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ซ่ึงนาไปใช้บังคับกับคุณสมบัติและลักษณะ ตอ้ งถามของรฐั มนตรดี ว้ ยน้นั ควรมีการพิจารณาทบทวน ประเด็นที่หก การแถลงนโยบายของคณะรัฐมนตรีตามที่บัญญัติในมาตรา ๑๖๒ ของรัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐ ที่กาหนดว่าในคาแถลงนโยบายจะต้องชี้แจงแหล่งท่ีมาของรายได้ที่จะนามาใช้จ่ายในการดาเนิน นโยบายด้วยน้ัน ส่วนตัวเห็นว่าผู้ยกร่างรัฐธรรมนูญอาจจะบัญญัติหลักการดังกล่าวขึ้นเพื่อแก้ไขปัญหา ในเรื่องการนาเสนอนโยบายของพรรคการเมืองในช่วงหาเสียงเลือกต้ังโดยเฉพาะนโยบายประชานิยมต่าง ๆ และมีการกาหนดเงื่อนไขไว้ในพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. ๒๕๖๐ ไว้ด้วย ว่านโยบายของพรรคการเมืองที่แถลงต่อสาธารณะจะต้องระบุด้วยถึงแหล่งที่มาของรายได้ท่ีจะนามาใช้ในการ ดาเนินนโยบายของพรรคการเมืองภายหลังชนะการเลือกต้ังและได้เป็นแกนนาในการจัดตั้งรัฐบาล ดังน้ัน มีความเห็นว่าการกาหนดให้คาแถลงนโยบายจะต้องช้ีแจงแหล่งท่ีมาของรายได้ท่ีจะนามาใช้จ่ายในการดาเนิน นโยบาย ควรตัดออก แต่ควรเปิดโอกาสให้พรรคการเมืองท่ีได้เป็นแกนนาในการจัดต้ังรัฐบาลเป็นผู้ดาเนินการ ว่างบประมาณท่ีจะใชใ้ นการดาเนนิ นโยบายจะมที ่ีมาจากแหลง่ รายได้ใด หากพรรคการเมอื งที่เป็นแกนนาจัดต้ัง รัฐบาลไม่สามารถหาแหล่งรายได้มาดาเนินการตามนโยบายท่ีได้แถลงไว้ต่อสาธารณะ พรรคการเมืองนั้น ก็ต้องรับผิดชอบต่อสภาผู้แทนราษฎร ประเด็นท่ีเจ็ด การกาหนดเง่ือนไขให้คณะรัฐมนตรีท่ีพ้นจากตาแหน่งอยู่ปฏิบัติหน้าที่ต่อไป ตามท่ีบัญญัติในมาตรา ๑๖๘ วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญ ถือเป็นบทบัญญัติท่ีอุดช่องว่างของรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจกั รไทย พุทธศกั ราช ๒๕๕๐ กรณีมีปัญหาเก่ียวกับการคณะรัฐมนตรีรักษาการไม่สามารถปฏิบัติ หน้าที่ได้ และมคี วามพยายามใหค้ ณะรฐั มนตรรี กั ษาการลาออกทั้งคณะ ประเด็นท่ีแปด การประกาศใช้กฎอัยการศึกเฉพาะแห่งเป็นการรีบด่วนตามท่ีบัญญัติใน มาตรา ๑๗๗ วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญ น้ัน มีความเห็นว่า ควรกาหนดให้เป็นอานาจของคณะรัฐมนตรี ไม่คว รให้เป็น อาน าจ ของเจ้าหน้ าท่ีฝ่ าย ทห าร ใน การ ปร ะกาศใช้กฎ อัยการ ศึกเฉพาะแห่ งเป็น การรี บด่ว น และควรกาหนดให้การประกาศใช้กฎอัยการศึกเฉพาะแห่งเป็นการรีบด่วนจะต้องได้รับความเห็นชอบจาก คณะรัฐมนตรีด้วย เพราะคณะรัฐมนตรมี คี วามรับผิดชอบตอ่ ความสงบเรียบร้อยของประชาชน ประเด็นที่เก้า การกาหนดให้รัฐมนตรีท่ีเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในคราวเดียวกันสามารถ ลงมติในท่ีประชุมสภาผู้แทนราษฎร ตามที่บัญญัติในมาตรา ๑๖๓ ของรัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐ ซึ่งเป็นบทบัญญัติ ที่แตกต่างจากท่ีเคยบัญญัติในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ๒๕๔๐ และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ซึ่งกาหนดห้ามมิให้รัฐมนตรีเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในคราวเดียวกัน ดังนั้น มคี วามเหน็ วา่ ควรกาหนดห้ามมิใหร้ ัฐมนตรีเปน็ สมาชิกสภาผ้แู ทนราษฎรในคราวเดยี วกัน บทสรุป จากการอภิปรายของคณะอนุกรรมาธิการศึกษาวิเคราะห์บทบัญญัติรัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติ ประกอบรัฐธรรมนูญ และกฎหมายอ่ืน นั้น รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ หมวด ๘ การปกครองส่วนท้องถ่ิน ซึ่งประกอบด้วยบทบัญญัติต้ังแต่มาตรา ๑๕๘ ถึงมาตรา ๑๘๓ น้ัน ได้มีการอภิปราย ถงึ ประเด็นปัญหา และข้อเสนอแนะ ดงั น้ี
๖๙ ๑. ประเดน็ เกยี่ วกบั การให้นายกรฐั มนตรไี ม่ต้องเป็นสมาชิกสภาผ้แู ทนราษฎร ๑.๑ ประเดน็ ปัญหา รัฐธรรมนูญฉบบั ปัจจุบนั กาหนดให้นายกรฐั มนตรีไม่จาเป็นต้องเป็นสมาชกิ สภาผแู้ ทนราษฎร สง่ ผลใหข้ าดความยึดโยงกับประชาชน ๑.๒ ข้อเสนอแนะ ควรกาหนดให้นายกรฐั มนตรตี อ้ งเปน็ สมาชกิ สภาผูแ้ ทนราษฎร ๒. ประเดน็ เกี่ยวกบั การกาหนดคณุ สมบตั ิของรฐั มนตรี ๒.๑ ประเด็นปญั หา รัฐธรรมนูญกาหนดคุณสมบัติของรัฐมนตรีว่าจะต้องมีความ “ซ่ือสัตย์สุจริตเป็นที่ ประจักษ์” ซึ่งยากต่อการชี้วัดว่าอย่างไรจึงจะเรียกว่าซื่อสัตย์สุจริตเป็นท่ีประจักษ์ อีกท้ังการกาหนดคุณสมบัติ เรื่องเกี่ยวกับความผิดท่ีต้องห้ามดารงตาแหน่งก็ไม่มีความชัดเจนว่าครอบคลุมเฉพาะการกระทาความผิดที่ เกิดข้ึนในตา่ งประเทศ หรอื เฉพาะประเทศไทย ๒.๒ ขอ้ เสนอแนะ ๑) ควรมกี ารบัญญัติให้ชัดเจน หรือกาหนดกรอบว่าอย่างไรจึงจะเรียกว่า “ซื่อสัตยส์ ุจริต เปน็ ท่ปี ระจักษ์” ๒) ควรกาหนดให้ชัดเจนว่ากรณีท่ีเป็นเรื่องเก่ียวกับความผิดน้ันมีขอบเขตครอบคลุม เพยี งใด ๓. ประเด็นเกีย่ วกับการแถลงนโยบายของนายกรัฐมนตรี ๓.๑ ประเดน็ ปัญหา ๑) การกาหนดให้นายกรฐั มนตรีจะตอ้ งแถลงนโยบายให้สอดคล้องกบั ยุทธศาสตร์ชาตนิ ้ัน ทาให้ขาดความยดื หยุ่น เนือ่ งจากนโยบายความมีความเปน็ พลวตั และสอดคลอ้ งกบั ความต้องการของประชาชน ในชว่ งเวลานั้น ๆ ๒) การกาหนดให้ต้องแถลงนโยบายโดยต้องช้แี จงแหล่งที่มาของรายไดม้ ีความไม่เหมาะสม ๓) การกาหนดใหแ้ ถลงนโยบายภายใน ๑๕ วัน เปน็ กาหนดเวลาท่ีสัน้ จนเกินไป ๓.๒ ข้อเสนอแนะ ๑) ไม่ควรกาหนดให้การแถลงนโยบายของนายกรัฐมนตรีจะต้องสอดคล้องกับ ยทุ ธศาสตร์ชาติ ๒) ไม่ควรกาหนดให้การแถลงนโยบายจะต้องชแี้ จงแหลง่ ทมี่ าของรายได้ ๓) ควรทบทวนเรอื่ งการกาหนดเวลาในการแถลงนโยบายเพ่อื ให้มคี วามเหมาะสม ๔. ประเด็นเกย่ี วกบั การใหป้ ลัดกระทรวงปฏิบตั ิหนา้ ท่ีแทนนายกรัฐมนตรี ๔.๑ ประเดน็ ปัญหา การบัญญัติให้ปลัดกระทรวงปฏิบัติหน้าท่ีแทนนายกรัฐมนตรีในกรณีที่คณะรัฐมนตรี ไมส่ ามารถอยู่ปฏิบัตหิ น้าท่ไี ด้น้ัน อาจก่อใหเ้ กิดการ “ยึดอานาจ” โดยข้าราชการประจา
๗๐ ๔.๒ ข้อเสนอแนะ ควรตดั บทบญั ญตั ดิ ังกลา่ วออก (มาตรา ๑๖๘ วรรคสอง) ๕. ประเดน็ เกย่ี วกบั การประกาศใชก้ ฎอัยการศึกเฉพาะแห่ง ๕.๑ ประเดน็ ปัญหา การบัญญตั ิเปดิ ช่องใหม้ ีการใช้กฎอัยการศึกเฉพาะแห่งได้ตามท่ีบัญญัติในรัฐธรรมนญู น้ัน ไมเ่ หมาะสม ๕.๒ ข้อเสนอแนะ ควรกาหนดเงื่อนไขเพ่ิมเติมว่า กรณีที่มีความจาเป็นต้องประกาศใช้กฎอัยการศึกเฉพาะ แห่งเป็นการรีบด่วนให้มีผลใช้บังคับได้ไม่เกิน ๗ วัน โดยให้เป็นอานาจของคณะรัฐมนตรีในการพิจารณา ขยายระยะเวลาการประกาศใช้กฎอัยการศึกเฉพาะแห่งเป็นการรีบด่วนได้ และมีอานาจในการยกเลิก การประกาศใช้กฎอยั การศึกเฉพาะแหง่ เป็นการรบี ด่วนเมื่อใดก็ได้
๗๑ ส่วนท่ี ๘ ผลการพจิ ารณาศกึ ษา หมวด ๙ การขดั กันแห่งผลประโยชน์ ที่ประชุมคณะอนุกรรมาธิการฯ ได้อภิปรายแสดงความเห็นเก่ียวกับประเด็นการแก้ไขเพิ่มเติม รัฐธรรมนูญ หมวด ๙ การขดั กันแห่งผลประโยชน์ โดยมีสาระสาคญั ดังนี้ ความเหน็ ของรองศาสตราจารยส์ มชยั ศรีสทุ ธยิ ากร รองประธานคณะอนุกรรมาธิการ การกาหนดว่าการกระทาเช่นใดเป็นการกระทาที่ขัดกันแห่งผลประโยชน์หรือไม่จะต้องพิจารณา ว่า สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา และรัฐมนตรีมีหน้าที่และอานาจอย่างไรบ้างเป็นสาคัญ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรมีหน้าที่และอานาจในการตรากฎหมาย ตรวจสอบการบริหารราชการแผ่นดินของ ฝ่ายบริหาร รวมทั้งการตรากฎหมายงบประมาณรายจ่ายประจาปี หากรัฐมนตรีเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ดว้ ยอีกตาแหนง่ หนงึ่ การพิจารณากฎหมายงบประมาณรายจ่ายประจาปยี ่อมเป็นการขัดกนั แหง่ ผลประโยชน์ ส่วนสมาชิกวุฒิสภามีหน้าท่ีและอานาจในการพิจารณากล่ันกรองกฎหมาย ให้ความเห็นชอบ บุคคลดารงตาแหน่งในองค์กรอิสระ นอกจากนี้ในบทเฉพาะกาลสมาชิกวุฒิสภายังมีหน้าท่ีและอานาจในการ ให้ความเหน็ ชอบนายกรัฐมนตรีดว้ ย หากนายกรัฐมนตรเี ปน็ ผู้คัดเลอื กสมาชกิ วุฒสิ ภา และต่อมาสมาชิกวฒุ สิ ภา ดังกล่าวใหค้ วามเหน็ ชอบนายกรัฐมนตรดี ังกลา่ วอีกก็ย่อมเป็นการประทาที่ขัดกันแห่งผลประโยชน์ ส่วนรัฐมนตรีก็มีหน้าท่ีและอานาจในการบริหารราชการแผ่นดิน การใช้จ่ายเงินงบประมาณ การกระทาใดท่ีเป็นการเอ้ือประโยชน์ต่อธุรกิจของตน การใช้จ่ายงบประมาณเพื่อเอื้อประโยชน์ในการหาเสียง เพื่อให้สามารถบริหารราชการแผ่นดินต่อไปได้ประเทศต่อไป หรือเพื่อสร้างคะแนนเสียงให้แก่พรรคการเมือง ที่ตนสังกัดก็เป็นการกระทาท่ีขัดกันแห่งผลประโยชน์ นอกจากน้ี ควรกาหนดการกระทาท่ีเป็นการขัดกัน แหง่ ผลประโยชน์ขององค์กรท่ใี ชอ้ านาจอ่นื ๆ ด้วย เช่น องคก์ รอสิ ระ ข้าราชการ เป็นตน้ ความเหน็ ของรองศาสตราจารย์ชศู กั ด์ิ ศริ ินิล ที่ปรึกษาคณะอนกุ รรมาธกิ าร หลักการสาคัญของมาตรา ๑๘๔ และมาตรา ๑๘๕ เป็นบทบัญญัติที่ใช้บังคับกับสมาชิก สภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภา โดยในมาตรา ๑๘๖ บัญญัติให้นามาตรา ๑๘๔ และมาตรา ๑๘๕ มาใช้ บังคับกับรัฐมนตรีด้วยโดยอนุโลม ซ่ึงจากการพิจารณาบทบัญญัติในหมวด ๙ การขัดกันแห่งผลประโยชน์แล้ว มีความเห็นว่าเป็นการบัญญัติหลักการเดียวกับท่ีเคยบัญญัติในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ โดยมีการเพิ่มบทบัญญัติใหม่ในบางเร่ือง คือ เร่ืองการขัดขวางแทรกแซงการใช้สิทธิและเสรีภาพของหนังสือพิมพ์หรือส่ือมวลชนโดยมิชอบ ซึ่งเดิมรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ กาหนดไว้เป็นคุณสมบัติของสมาชิก สภาผู้แทนราษฎร แต่รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน กาหนดไว้เป็นเหตุส้ินสุดการเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร และเปน็ เหตสุ ้นิ สดุ ความเปน็ รฐั มนตรี นอกจากน้ี ยังมีประเดน็ ที่มีการเพิ่มขึ้นใหม่อีกประเดน็ หนง่ึ คือ ข้อห้ามในเรอ่ื งที่เก่ียวกับการจัดทา งบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ ซึ่งในมาตรา ๑๘๕ (๒) บัญญัติว่า “กระทาการในลักษณะที่ทาให้ตน มีส่วนร่วมในการใช้จ่ายเงินงบประมาณหรือให้ความเห็นชอบในการจัดทาโครงการใด ๆ ของหน่วยงานของรัฐ เว้นแต่เป็นการดาเนินการในกิจการของรัฐสภา” ดังน้ัน จึงมีความเห็นในสองประเด็น คือ (๑) ประเด็นข้อห้าม เกี่ยวกับการเป็นเจ้าของหรือผู้ถือหุ้นในกิจการหนังสือพิมพ์หรือสื่อมวลชนนั้น ควรกาหนดให้ชัดเจนว่า
๗๒ การห้ามเป็นเจ้าของหรือผู้ถือหุ้นในกิจการหนังสือพิมพ์หรือสื่อมวลชนน้ันมีขอบเขตเพียงใด และ (๒) ประเด็น ข้อห้ามมิให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา และกรรมาธิการเข้าไปมีส่วนร่วมในการใช้จ่ายเงิน งบประมาณนั้น จะต้องพิจารณาควบคู่กับมาตรา ๑๔๔ ของรัฐธรรมนูญ ซึ่งแม้มาตรา ๑๘๕ (๒) จะกาหนด ข้อยกเว้นกรณีท่ีเป็นการดาเนินการในกิจการของรัฐสภา อันหมายถึงการมีส่วนร่วมในการพิจารณา ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณจะไม่ถือเป็นการขัดกันแห่งผลประโยชน์ก็ตาม แต่การพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณท่ีผ่านมาพบว่าสมาชิก สภาผู้แทนราษฎรไม่กล้าที่แปรญัตติ รวมทั้งข้าราชการสานักงบประมาณก็ไม่กล้าเข้ามาปฏิบัติหน้าท่ี เป็นฝ่ายเลขานุการในคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปี งบประมาณเพราะเกรงว่าจะเป็นการขัดต่อมาตรา ๑๔๔ ดังน้ัน การพิจารณาความเหมาะสมของมาตรา ๑๘๕ จะตอ้ งพิจารณาควบค่กู ับมาตรา ๑๔๔ อยา่ งเป็นระบบ ความเห็นของผชู้ ว่ ยศาสตราจารย์วิชชกุ ร นาคธน ทีป่ รกึ ษาคณะอนุกรรมาธิการ ควรนาความใน (๑) (๒) และ (๓) ของมาตรา ๑๘๕ ตามรัฐธรรมนูญ ซ่ึงกาหนดส่ิงที่สมาชิก สภาผู้แทนราษฎรไม่มีอานาจที่จะดาเนินการได้ ไปบัญญัติไว้ในมาตรา ๑๘๖ ของรัฐธรรมนูญ เพราะกรณี ดังกล่าวเป็นอานาจของรัฐมนตรี นอกจากนี้ ควรมีการกาหนดรายละเอียดของการกระทาท่ีเป็นการขัดกัน แห่งผลประโยชนใ์ ห้มีความชดั เจนมากยิ่งข้ึนโดยการตราเป็นพระราชบัญญัติเพ่ือให้หน่วยงานตา่ ง ๆ ดาเนินการ ไดโ้ ดยสะดวก ความเห็นของนายนกิ ร จานง เลขานุการคณะอนกุ รรมาธิการ การกระทาที่เป็นการขัดกันแห่งผลประโยชน์ของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและรัฐมนตรี ควรกาหนดแยกไว้ให้ชัดเจน เพราะบริบทในการปฏิบัติหน้าที่ของฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติมีความ แตกต่างกันโดยสิ้นเชิง ดังน้ัน การที่ความในมาตรา ๑๘๖ กาหนดให้นาความในมาตรา ๑๘๔ ของรัฐธรรมนูญ มาใช้บังคับกับรัฐมนตรีด้วยโดยอนุโลมอาจทาให้เกิดความสับสน ที่สาคัญ การกาหนดการกระทาบางเร่ือง ให้เป็นการกระทาท่ีขัดกันแห่งผลประโยชน์แม้มีความมุ่งหวังให้เกิดผลดีแต่ก็ทาให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร และรฐั มนตรีไม่สามารถดาเนนิ การบางเร่ืองได้ทั้งท่เี ปน็ ประโยชนต์ ่อประเทศชาตแิ ละประชาชน นอกจากน้ี เมื่อพิจารณาความในมาตรา ๑๘๕ (๒) ประกอบมาตรา ๑๔๔ ของรัฐธรรมนูญ ก็เห็นว่าควรกาหนดให้ชัดเจนว่าการกระทาที่เป็นการขัดกันแห่งผลประโยชน์เกี่ยวกับงบประมาณนั้น ควรเป็นเฉพาะกรณีทจุ ริต หรือมวี ัตถปุ ระสงคท์ างการเมอื งเทา่ นั้น ความเห็นของนายยนื หยดั ใจสมุทร ทีป่ รกึ ษาคณะอนกุ รรมาธิการ มาตรา ๑๘๕ ของรัฐธรรมนูญ ควรกาหนดเพมิ่ เตมิ เร่ืองการใหค้ วามเห็นชอบบุคคลดารงตาแหน่ง ต่าง ๆ ของสมาชิกวุฒิสภา เพ่ือป้องกันมิให้มีการกระทาที่เป็นการขัดกันแห่งผลประโยชน์ของสมาชิกวุฒิสภา เช่นการล็อบบี้ (Lobby) สมาชิกวุฒิสภาในการให้ความเห็นชอบบุคคลใดบุคคลหน่ึงดารงตาแหน่ง นอกจากน้ี ในส่วนหน้าที่และอานาจของวุฒิสภา ควรกาหนดเพิ่มเติมให้วุฒิสภามีหน้าที่และอานาจในการถอดถอนบุคคล ออกจากตาแหน่งด้วย ความเหน็ ของนายพงศเ์ ทพ เทพกาญจนา ที่ปรึกษาคณะอนุกรรมาธกิ าร คาวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญท่ี ๓/๒๕๖๒ เป็นเหตุให้ต้องตัดข้อยกเว้นการกระทาที่เป็นการ ขัดกันแห่งผลประโยชน์กรณีรับเงินปีพระบรมวงศานุวงศ์ในมาตรา ๑๘๔ หรือไม่อย่างไร ท้ังน้ี ข้อยกเว้น ดังกล่าวกาหนดไวเ้ หมาะสมแล้ว ส่วนความในมาตรา ๑๘๕ (๑) ของรัฐธรรมนูญ ทาใหเ้ กิดปัญหาตอ่ การปฏิบัติ
๗๓ หน้าที่ของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรซึ่งเป็นผู้แทนของปวงชนชาวไทยค่อนข้างมาก ในอดีตท่ีผ่านมาประชาชน ในพ้ืนที่จะร้องเรียนปัญหาความเดือดร้อนมายังสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร เพ่ือให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร มีหนังสือไปยังหน่วยงานท่ีเก่ียวข้องเพ่ือดาเนินการแก้ไขปัญหาดังกล่าว แต่ความในมาตรา ๑๘๕ (๑) ของรัฐธรรมนูญ ทาให้การมีหนังสือไปยังหน่วยงานท่ีเก่ียวข้องเพ่ือดาเนินการแก้ไขปัญหาของสมาชิก สภาผู้แทนราษฎรเข้าลักษณะเป็นการก้าวก่ายแทรกแซงการปฏิบัติหน้าท่ีของหน่วยงานอันเป็นการกระทา ท่ีขัดกันแห่งผลประโยชน์ซ่ึงส่งผลกระทบต่อสมาชิกภาพของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ดังน้ัน ความใน มาตรา ๑๘๕ ของรัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐ จึงควรกาหนดไว้เฉพาะการไม่ใช้สถานะหรือตาแหน่งการเป็น สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภากระทาการใด ๆ อันมีลักษณะที่เป็นการก้าวก่ายหรือแทรกแซง เพื่อประโยชน์ของตนเอง ผู้อ่ืน หรือของพรรคการเมือง ไม่ว่าโดยทางตรงหรือทางอ้อมในเรื่องกรณีการบรรจุ แต่งต้ัง โยกย้าย โอน เล่ือนตาแหน่ง เลื่อนเงินเดือนหรือการให้พ้นจากตาแหน่งของข้าราชการซ่ึงมีตาแหน่ง หรือเงินเดือนประจาและมิใช่ข้าราชการการเมือง พนักงาน หรือลูกจ้างของหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ กิจการที่รัฐถือหุ้นใหญ่ หรือราชการส่วนท้องถ่ินเท่าน้ัน นอกจากนี้ อาจมีการตีความว่าการหารือ ของสมาชกิ สภาผู้แทนราษฎรในที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรอาจเข้าข่ายการก้าวก่ายแทรกแซงการปฏิบัติหน้าที่ ของขา้ ราชการกไ็ ด้ ส่วนความในมาตรา ๑๘๖ วรรคสองซึง่ บัญญัติวา่ “รัฐมนตรีต้องไม่ใช้สถานะหรือตาแหน่งกระทา การใดไม่ว่าโดยทางตรงหรือทางอ้อม อันเป็นการก้าวก่ายหรือแทรกแซงการปฏิบัติหน้าท่ีของเจ้าหน้าที่ของรัฐ เพื่อประโยชน์ของตนเองของผู้อ่ืน หรือของพรรคการเมืองโดยมิชอบตามท่ีกาหนดในมาตรฐานทางจริยธรรม” อาจไม่เหมาะสม เพราะรัฐมนตรีมีหน้าท่ีและอานาจในการกากับดูแลหน่วยงานและบุคลากรในสังกัด การห้ามมิให้รัฐมนตรีมีหน้าท่ีและอานาจส่ังการใด ๆ ในกระทรวง อาจทาให้เกิดการดาเนินการท่ีไม่ชอบด้วย กฎหมายในบางกรณีได้ ทั้งน้ี หากรัฐมนตรีส่ังการใด ๆ อันเป็นมิชอบ ก็สามารถดาเนินการทางกฎหมาย หรือเสนอญัตติอภิปรายไม่ไว้วางใจได้อยู่แล้ว เหตุใดความในหมวด ๙ การขัดกันแห่งผลประโยชน์ จึงกาหนด ห้ามไว้เฉพาะสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา และรัฐมนตรี ไม่กาหนดห้ามตาแหน่งอื่นท่ีมีหน้าที่ และอานาจตามรัฐธรรมนูญอย่างเช่นศาล องค์กรอิสระ และปลัดกระทรวงด้วย ด้วยเหตุนี้ความในหมวด ๙ การขัดกนั แห่งผลประโยชนข์ องรัฐธรรมนญู จึงควรกาหนดใหค้ รอบคลมุ ตาแหนง่ อน่ื ๆ ดงั กลา่ วดว้ ย นอกจากน้ี ความในมาตรา ๑๘๗ ของรัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐ ต้องกาหนดให้ชัดเจนว่ารัฐมนตรี คู่สมรส และบุตรถูกจากัดในเรื่องใดให้ชัดเจนเพื่อไม่ให้เกิดปัญหาในทางปฏิบัติ ที่สาคัญ ค่าตอบแทนของ รฐั มนตรีควรกาหนดเพมิ่ เติมใหเ้ หมาะสมแก่ภาระหน้าที่และข้อจากดั ในเรอ่ื งการขัดกันแหง่ ผลประโยชน์ด้วย ความเห็นของนายไพบลู ย์ นติ ิตะวัน ประธานคณะอนกุ รรมาธิการ ควรแก้ไขมาตรา ๑๘๕ (๑) โดยบัญญัติข้อยกเว้นเพ่ิมเติมว่า “หากเป็นกรณีการช่วยเหลือ ประชาชน สมาชกิ สภาผู้แทนราษฎร หรอื สมาชิกวฒุ ิสภาสามารถดาเนินการตามมาตรา ๑๘๕ (๑)” ได้ ความเห็นของศาสตราจารย์ (พเิ ศษ) ชยั เกษม นิติสิริ รองประธานคณะอนกุ รรมาธิการ ความในหมวด ๙ การขัดกนั แห่งผลประโยชน์ ไม่ควรกาหนดไว้ในรัฐธรรมนญู ทัง้ น้ี ในรฐั ธรรมนูญ ควรกาหนดแต่เพียงว่า “การกระทาใดที่เป็นการขัดกันแห่งผลประโยชน์ให้เป็นตามที่กฎหมายกาหนด” เพ่ือให้มีการตรากฎหมายกาหนดรายละเอียดการกระทาต่าง ๆ ที่เป็นการกระทาท่ีขัดกันแห่งผลประโยชน์ ให้ชัดเจน นอกจากน้ี ยังทาให้มีการแก้ไขเพิ่มเติมกรณีต่าง ๆ ท่ีเป็นการขัดกันแห่งผลประโยชน์ท่ีอาจเกิดขึ้น ในอนาคตไดโ้ ดยสะดวกด้วย
๗๔ ความเหน็ ของนายสุรสทิ ธิ์ นิธวิ ุฒวิ รรักษ์ ท่ปี รกึ ษาคณะอนุกรรมาธิการ มาตรา ๑๘๕ ของรัฐธรรมนูญ มีเจตนารมณ์ที่ต้องการให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรปฏิบัติหน้าที่ ด้วยความโปร่งใสมากยิ่งข้ึน แต่การกาหนดเงื่อนไขบางกรณีไว้ในมาตรา ๑๘๕ ก็ก่อให้เกิดปัญหาในทางปฏิบัติ เช่นเดียวกัน โดยเฉพาะความในมาตรา ๑๘๕ (๑) และ (๒) ของรัฐธรรมนูญ ซ่ึงก่อให้เกิดปัญหาในทางปฏิบัติ ค่อนข้างมากโดยเฉพาะในส่วนท่ีเก่ียวกับการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปี งบประมาณ หากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรมีเจตนาทุจริตเกี่ยวกับงบประมาณ คณะกรรมการป้องกันและ ปราบปรามการทุจริตแห่งชาติก็มีหนา้ ท่ีและอานาจในการดาเนนิ การได้อยู่แล้ว จึงไม่มีความจาเป็นตอ้ งกาหนด ความไว้ในมาตรา ๑๘๕ (๒) ไว้แต่อย่างใด ส่วนความในมาตรา ๑๘๕ (๑) ก็ทาใหเ้ กดิ ปัญหาต่อการปฏิบตั หิ นา้ ที่ ของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรมากเช่นเดียวกัน เพราะสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้แทนปวงชนชาวไทย มหี น้าที่ในการดาเนินการต่าง ๆ เพ่ือประโยชน์ของประเทศชาติและประชาชนเป็นสาคัญ ซึ่งในการดาเนินการ ดังกล่ าว ย่อมจะต้องมีการประส านงานกับหน่ว ยงา นท่ีเก่ียว ข้อ งเพ่ือแก้ไขปัญหาให้แก่ประเทศช าติแล ะ ประชาชน การกาหนดความในมาตรา ๑๘๕ (๑) ไว้ในลักษณะน้ีทาให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรไม่อาจ ดาเนินการแก้ไขปัญหาของประเทศชาติและประชาชนโดยการประสานงานหน่วยงานทเี่ ก่ียวข้องได้ เพราะเป็น การกระทาที่ขัดกันแห่งผลประโยชน์ส่งผลให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรต้องใช้การหารือในสภาผู้แทนราษฎร เพอื่ แก้ไขปัญหาเฉพาะหน้า ดว้ ยเหตุน้ี จงึ ควรตดั ความในมาตรา ๑๘๕ ของรฐั ธรรมนญู ๒๕๖๐ ออกเช่นกนั ความเห็นของนายภราดร ปริศนานันทกุล โฆษกคณะอนุกรรมาธิการ ควรแก้ไขเพม่ิ ความในมาตรา ๑๘๕ ของรัฐธรรมนูญ โดยการตัดความความใน (๑) และ (๒) ออก ท้ังหมด บทสรุป จากการอภิปรายของคณะอนุกรรมาธิการศึกษาวิเคราะห์บทบัญญัติรัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติ ประกอบรัฐธรรมนูญ และกฎหมายอ่ืน น้ัน รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ หมวด ๙ การขัดกันแห่งผลประโยชน์ ซึ่งประกอบด้วยบทบัญญัติต้ังแต่มาตรา ๑๘๔ ถึงมาตรา ๑๘๗ น้ัน ได้มีการ อภปิ รายถงึ ประเดน็ ปัญหา และข้อเสนอแนะ ดงั น้ี มาตรา ๑๘๕ บัญญัตวิ า่ ส ม า ชิ ก ส ภ า ผู้ แ ท น ร า ษ ฎ ร ห รื อ ส ม า ชิ ก วุ ฒิ ส ภ า ต้ อ ง ไ ม่ ใ ช้ ส ถ า น ะ ห รื อ ต า แ ห น่ ง ก า ร เ ป็ น สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภากระทาการใด ๆ อันมีลักษณะท่ีเป็นการก้าวก่ายหรือแทรกแซง เพอื่ ประโยชนข์ องตนเอง ของผ้อู ื่น หรอื ของพรรคการเมอื ง ไมว่ ่าโดยทางตรงหรือทางอ้อมในเรือ่ งดงั ต่อไปน้ี (๑) การปฏิบัติราชการหรือการดาเนินงานในหน้าที่ประจาของข้าราชการ พนักงานหรือลูกจ้าง ของหนว่ ยราชการ หน่วยงานของรฐั รัฐวสิ าหกจิ กจิ การท่รี ฐั ถอื หุ้นใหญ่ หรือราชการส่วนท้องถนิ่ (๒) กระทาการในลักษณะท่ีทาใหต้ นมสี ว่ นร่วมในการใชจ้ า่ ยเงนิ งบประมาณหรือให้ความเหน็ ชอบ ในการจดั ทาโครงการใด ๆ ของหนว่ ยงานของรัฐ เว้นแต่เป็นการดาเนินการในกิจการของรัฐสภา (๓) การบรรจุ แต่งต้งั โยกย้าย โอน เล่ือนตาแหนง่ เล่ือนเงนิ เดือนหรอื การใหพ้ ้นจากตาแหน่งของ ข้าราชการซึ่งมีตาแหน่งหรือเงินเดือนประจาและมิใช่ข้าราชการการเมือง พนักงาน หรือลูกจ้างของหน่วย ราชการ หน่วยงานของรฐั รฐั วิสาหกจิ กจิ การทีร่ ัฐถอื หุน้ ใหญ่ หรือราชการสว่ นทอ้ งถิน่ ”
๗๕ ๑. ประเดน็ ปญั หา บทบัญญัติในเรื่องการขัดกันแห่งผลประโยชน์เป็นการบัญญัติหลักแต่มีความไม่ชัดเจน เร่ืองขอบเขตการบังคับใช้และการตีความ ส่งผลให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร หรือรัฐมนตรี ไม่กล้าดาเนินการ เน่ืองจากเกรงว่าถ้าหากดาเนินการเร่ืองใดไปแล้วจะกลายเป็นการขัดกันแห่งผลประโยชน์ เช่น เร่ืองที่ต้อง ดาเนินการบางประการเพอื่ ช่วยเหลอื หรอื บรรเทาความเดือดรอ้ นใหแ้ ก่ประชาชน เปน็ ต้น ๒. ขอ้ เสนอแนะ แนวทางทหี่ นงึ่ ๖๑ : ควรระบเุ งื่อนไขเก่ยี วกบั การขดั กนั แหง่ ผลประโยชน์ให้ชดั เจนย่ิงขนึ้ แนวทางท่ีสอง๖๒ : ควรแก้ไขมาตรา ๑๘๕ (๑) โดยกาหนดข้อยกเว้นเพิ่มเติมว่า “หากเป็น กรณีการช่วยเหลือประชาชน สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร หรือสมาชิกวุฒิสภาสามารถดาเนินการตามมาตรา ๑๘๕ (๑)” แนวทางที่สาม๖๓ : เพื่อให้มีการกาหนดรายละเอียดเกี่ยวกับการกระทาท่ีเป็นการขัดกัน แหง่ ผลประโยชน์ ในหมวดนี้ ควรบญั ญัติแต่เพียงวา่ “การกระทาใดท่ีเป็นการขดั กันแหง่ ผลประโยชนใ์ หเ้ ปน็ ตามทก่ี ฎหมายกาหนด” แนวทางทสี่ ี่๖๔ : ตดั บทบญั ญัตใิ นมาตรา ๑๘๕ (๑) และ (๒) ออก ๖๑ ความเห็นของนายพงศ์เทพ เทพกาญจนา ๖๒ ความเห็นของนายไพบลู ย์ นติ ิตะวัน ๖๓ ความเหน็ ของศาสตราจารย์ (พิเศษ) ชยั เกษม นติ สิ ริ ิ ๖๔ ความเห็นของนายสรุ สิทธิ์ นธิ ิวุฒวิ รรักษ์ และนายภราดร ปริศนานนั ทกลุ
๗๖ สว่ นท่ี ๙ ผลการพิจารณาศกึ ษา หมวด ๑๐ ศาล ท่ีประชุมคณะอนุกรรมาธิการฯ ได้อภิปรายแสดงความเห็นเก่ียวกับประเด็นการแก้ไขเพิ่มเติม รฐั ธรรมนูญ หมวด ๑๐ ศาล โดยมีสาระสาคัญ ดงั นี้ ๑. ประเดน็ บทบัญญัติส่วนที่ ๑ บทท่ัวไป ความเห็นของนายประยทุ ธ์ ศริ พิ านิชย์ ทป่ี รกึ ษาคณะอนกุ รรมาธกิ าร เมื่อศึกษาเชิงเปรียบเทียบบทบัญญัติในหมวดว่าด้วยศาล ตามท่ีบัญญัติในรัฐธรรมนูญแห่ง ราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ และรัฐธรรมนูญ ฉบับปัจจุบันแล้ว จะพบว่ามีความแตกต่างค่อนข้างมาก ซึ่งหากจะมีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ในหมวด ๑๐ ศาล ก็จะต้องมีการพิจารณาทบทวนในทุกมาตราเพราะรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันได้บัญญัติหลักการ เปลี่ยนแปลงแตกต่างไปจากท่ีบัญญัติในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ และรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ความเหน็ ของนายพงศ์เทพ เทพกาญจนา ท่ีปรึกษาคณะอนกุ รรมาธกิ าร ประเด็นเร่ืองหลักประกันความเป็นอิสระของผู้พิพากษา สืบเนื่องจากกรณีท่ีเกิดเหตุการณ์ ผพู้ ิพากษาใช้อาวุธปนื ยิงตัวเองและเขยี นจดหมายระบุสาเหตุของการใช้ปืนยิงตวั เองโดยกล่าวถึงรัฐธรรมนูญว่า ในช่วงที่บังคับใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ ซึ่งถูกร่างข้ึนโดยสภาร่างรัฐธรรมนูญ และประชาชน รวมทั้งนักวิชาการทั้งหลายต่างยอมรับว่าเป็นรัฐธรรมนูญที่มีความเป็นประชาธิปไตย มากที่สุดนั้น ได้มีการบัญญัติหลักประกันความเป็นอิสระของผู้พิพากษาและตุลาการในการพิจารณาคดี ในมาตรา ๒๔๙ ซึ่งบญั ญตั ิวา่ “ผู้พิพากษาและตุลาการมีอิสระในการพิจารณาพิพากษาอรรถคดีให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ และกฎหมาย การพิจารณาพิพากษาอรรถคดีของผู้พิพากษาและตุลาการไม่อยู่ภายใต้การบังคับบัญชา ตามลาดบั ชั้น การจ่ายสานวนคดีใหผ้ ู้พพิ ากษาและตลุ าการ ให้เปน็ ไปตามหลักเกณฑ์ท่ีกฎหมายบัญญัติ การเรียกคืนสานวนคดีหรือการโอนสานวนคดี จะกระทามิได้ เว้นแต่เป็นกรณีที่จะ กระทบกระเทอื นต่อความยตุ ิธรรมในการพจิ ารณาพิพากษาอรรถคดี การโยกย้ายผู้พิพากษาและตุลาการโดยไม่ได้รับความยินยอมจากผู้พิพากษาและตุลาการน้ัน จะกระทามิได้ เว้นแต่เป็นการโยกย้ายตามวาระตามท่ีกฎหมายบัญญัติ เป็นการเลื่อนตาแหน่งให้สูงขึ้น เปน็ กรณที ่ีอยู่ในระหวา่ งถูกดาเนินการทางวินัย หรือตกเปน็ จาเลยในคดีอาญา” จะเห็นได้ว่า บทบัญญัติน้ีเป็นเรื่องเกี่ยวกับความเป็นอิสระของผู้พิพากษาและตุลาการ เพื่อให้การพิจารณาพิพากษาอรรถคดีของผู้พิพากษาและตุลาการไม่อยู่ภายใต้การบังคับบัญชาตามลาดับชั้น รวมท้ังไม่ปล่อยให้ผู้บริหารศาลใช้อานาจจ่ายสานวนคดีหรือโอนสานวนคดีอย่างไรก็ได้แบบที่เคยเป็นมา ตลอดจนเป็นการกาหนดหลักการในการจ่ายสานวนคดีให้แก่ผู้พิพากษาและตุลาการ ว่าจะต้องเป็นไปตาม หลักเกณฑท์ ีก่ ฎหมายบัญญัติ และยงั บญั ญัตหิ า้ มโอนย้ายผ้พู ิพากษาและตุลาการโดยไม่ไดร้ ับความยินยอมดว้ ย
๗๗ ทั้งนี้ จากประสบการณ์ที่เคยรับราชการในตาแหน่งผู้พิพากษาประจากองผู้ช่วยผู้พิพากษา ศาลฎีกา โดยมีหน้าที่ตรวจร่างคาพิพากษาขององค์คณะผู้พิพากษาศาลฎีกานั้น ในทางปฏิบัติกองผู้ช่วย ผ้พู ิพากษาศาลฎีกาจะไม่แกร้ ่างคาพิพากษาในปัญหาข้อเท็จจริง เพราะถือว่าเป็นเร่อื งดุลพินิจในการช่ังน้าหนัก พยานหลักฐานซึ่งผู้พิพากษาแต่ละท่านอาจมีความเห็นแตกต่างกันได้ แต่มีคดีปล้นทรัพย์คดีหน่ึงซ่ึงองค์คณะ ผู้พิพากษาให้ยกฟ้อง แต่ผู้ตรวจร่างเห็นว่าข้อเท็จจริงตามพยานหลักฐานแน่นหนาควรต้องลงโทษจาเลย ผตู้ รวจรา่ งเรียนผู้พิพากษาเจ้าของสานวนแล้วก็ได้รับการยืนยนั ว่าให้ยกฟอ้ ง ผู้ตรวจร่างทาบันทึกได้กราบเรียน ประธานศาลฎีกาผ่านผู้ช่วยผู้พิพากษาศาลฎีกา ผ่านรองประธานศาลฎีกา ทุกท่านเห็นด้วยกับผู้ตรวจร่าง ประธานศาลฎีกาจึงให้องค์คณะผู้พิพากษาทบทวน องค์คณะผู้พิพากษายืนยันความเห็นเดิม ประธานศาลฎีกา จึงสั่งโอนสานวนคดีให้องค์คณะผู้พิพากษาอีกคณะ ซ่ึงในทางปฏิบัติจะทราบว่าการโอนสานวนคดีเกิดจาก เหตใุ ด กระบวนการลักษณะนี้ทาให้เห็นได้ว่า ผลสุดท้าย คือ ประธานศาลฎีกาเป็นผู้ตัดสินคดีทุกคดี ในศาลฎีกา เพราะร่างคาพิพากษาใดหากประธานศาลฎีกาไม่ประทับตราให้ส่งออกไปอ่านได้ก็ไม่มีผลเป็น คาพิพากษา กระบวนการที่ปฏิบัติในศาลฎีกาในช่วงนั้นคงไม่อาจกล่าวได้ว่าผู้พิพากษาและตุลาการมีอิสระ ในการพิจารณาพิพากษาอรรถคดีอย่างแท้จริง ซึ่งกรณีดังกล่าวไม่ได้เกิดเฉพาะในศาลฎีกาแต่เกิดในศาล ช้ันอุทธรณ์และศาลช้ันต้นด้วย กล่าวคือ ในศาลอุทธรณ์น้ันร่างคาพิพากษาทุกฉบับจะต้องผ่านความเห็นชอบ จากอธิบดีผู้พิพากษาศาลอุทธรณ์ เช่นเดียวกับศาลช้ันต้นที่อธิบดีผู้พิพากษาภาคมีอานาจตรวจสานวนคดีและ ร่างคาพิพากษา ดังนั้น รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ จึงบัญญัติให้การพิจารณา พิพากษาอรรถคดีของผู้พิพากษาและตุลาการไม่อยู่ภายใต้การบังคับบัญชาตามลาดับช้ัน ดังท่ีได้กล่าวข้างต้น และอานาจนี้ก็ได้หมดไป อย่างไรก็ตาม ปัจจุบัน อธิบดีผู้พิพากษาภาคกลับมามีอานาจตรวจสานวนคดีและตรวจ ร่างคาพิพากษาเช่นเดิม และเทา่ ท่ที ราบ มผี ู้พพิ ากษารวมทัง้ ผู้พิพากษาอาวุโสไปปฏิบตั ิหน้าท่ีท่ีสานักงานอธิบดี ผู้พิพากษาภาคมากพอสมควรเพ่ือช่วยตรวจสานวนคดีและร่างคาพิพากษา การตรวจสานวนคดีและ ร่างคาพิพากษาตามสายการบังคับบัญชาโดยผู้มีตาแหน่งเหนือผู้พิพากษาเจ้าของสานวนจึงยังเป็นประเด็น ท่ีน่าห่วงกังวลว่าจะกระทบต่อความเป็นอิสระของผู้พิพากษาและตุลาการในการพิจารณาพิพากษาอรรถคดี ทั้งนี้ ในพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการฝ่ายตุลาการศาลยุติธรรม พ.ศ. ๒๕๔๓ ได้มีบทบัญญัติรองรับ เกี่ยวกับกระบวนการตรวจสานวนคดี หลักเกณฑ์การเรียกคืนสานวนคดี และการโยกย้ายผู้พิพากษาและ ตุลาการ ซึ่งอาจไม่จาเป็นต้องบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญอีก แต่ประเด็นท่ีต้องพิจารณาคือสมควรมีการบัญญัติ หลักการในเรื่องการพิจารณาพิพากษาอรรถคดีของผู้พิพากษาและตุลาการว่าไม่อยู่ภายใต้การบังคับบัญชา ตามลาดบั ชน้ั ไวใ้ นรัฐธรรมนญู ฉบับปจั จบุ นั หรือไม่ นอกจากน้ี ในส่วนท่ีมีข้อเสนอให้มีการตรวจสอบคาพิพากษาของผู้พิพากษาที่ถูกลงโทษ ไล่ออกจากราชการน้ัน ประเทศไทยไม่เคยมีมาตรการตรวจสอบในลักษณะดงั กลา่ ว ซึง่ แตกต่างจากต่างประเทศ ที่มีการตรวจสอบคาพิพากษาของผู้พิพากษาที่ถูกลงโทษไล่ออกจากราชการ เช่น ในประเทศสหรัฐอเมริกา ได้เคยมีคดีเกิดขึ้นในศาลเยาวชนโดยผู้พิพากษาหัวหน้าศาลเยาวชนได้รับเงินจากบริษัทซ่ึงเปิดสถานฝึกอบรม เยาวชนท่ีกระทาความผดิ โดยได้รับค่าตอบแทนจากรฐั เป็นรายหัวของเยาวชนที่ถูกสง่ ไปอบรมเพ่ือให้ส่งเยาวชน ไปเข้ารับการอบรมโดยไม่จาเป็น โดยคดีหนึ่งได้ส่งเยาวชนที่เป็นนักกีฬามวยปล้าชั้นนาที่ถูกกล่าวหาเพียงมี อุปกรณ์สาหรับซุกซ่อนยาเสพติด แต่ปรากฏว่าเยาวชนดังกล่าวได้ฆ่าตัวตายแล้วมีการสอบสวนจนปรากฏ
๗๘ ข้อเท็จจริงว่าผู้พิพากษาหัวหน้าศาลเยาวชนดังกล่าวรับเงินจากบริษัท ซ่ึงต่อมาผู้พิพากษาหัวหน้าศาลเยาวชน ได้ถูกดาเนินคดีและถูกพิพากษาลงโทษจาคุกเป็นเวลา ๒๐ ปี ต่อมาศาลสูงของมลรัฐเพนซิลเวเนียได้ยกเลิก คาพิพากษาท่ีตดั สนิ โดยผูพ้ พิ ากษาหวั หน้าศาลเยาวชนดงั กล่าวหลายร้อยคดี นอกจากน้ี ในประเด็นเกี่ยวกับหน่วยธุรการของศาลนั้น เหตุท่ีรัฐธรรมนูญกาหนดให้มีหน่วย ธรุ การของศาลท่ีเป็นอิสระนน้ั เน่ืองจากเดมิ ศาลยตุ ิธรรมอยู่ในกระทรวงยตุ ิธรรม เมื่อต้องการแยกศาลยุติธรรม ออกจากกระทรวงยุติธรรมจึงจาเป็นต้องบัญญัติให้มีหน่วยธุรการของศาลยุติธรรมท่ีเป็นอิสระ ส่วนศาลทหาร ยังคงสังกัดกระทรวงกลาโหม บทบัญญัติเร่ืองความเป็นอิสระของหน่วยธุรการของศาลยุติธรรมจึงไม่นาไปใช้ บังคบั กับศาลทหาร รัฐธรรมนูญจงึ บญั ญตั ใิ หเ้ รอื่ งหนว่ ยธรุ การน้ันไมใ่ ชบ้ งั คับกบั ศาลทหาร ความเหน็ ของนายนิกร จานง เลขานกุ ารคณะอนกุ รรมาธิการ หลักประกันความเป็นอิสระของผู้พิพากษาและตุลาการตามที่บัญญัติในมาตรา ๒๔๙ ของ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ ได้ถูกนาไปกาหนดไว้ในพระราชบัญญัติระเบียบ ข้าราชการฝ่ายตุลาการศาลยุติธรรม พ.ศ. ๒๕๔๓ แล้ว ดังนั้น กรณีที่เกิดเหตุการณ์ผู้พิพากษาใช้อาวุธปืน ยิงตัวเองเสียชีวิตนั้น จึงเป็นเหตุการณ์ที่ส่งผลกระทบต่อภาพลักษณ์ของศาลยุติธรรมเป็นอย่างมาก ซึ่งหากนา หลักประกันความเป็นอิสระของผู้พิพากษาและตุลาการที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๒๔๙ ของรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ มาบัญญัติไว้ในหมวด ๑๐ ศาล ของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ก็จะเป็นการสร้างความม่ันใจต่อการทาหน้าท่ีของผู้พิพากษาและตุลาการได้และความเชื่อม่ันของประชาชน ต่อภาพลกั ษณ์ของศาลยตุ ธิ รรม ท้ังนี้ จึงเห็นว่าควรแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญมาตรา ๑๘๘ ของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ใน ส่ ว น ท่ี ว่ า อ า น า จ บั ง คั บ บั ญ ช า ต า ม ล า ดั บ ชั้ น จ ะ เ ข้ า ไ ป แ ท ร ก แซ ง ก า ร พิ พ า ก ษ า ค ดี ขอ ง ผู้ พิ พ า ก ษ า ไ ม่ ไ ด้ ส่วนการกาหนดในหลักการในเร่ืองการจ่ายสานวนคดีควรกาหนดให้อยู่ในพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการ ฝา่ ยตุลาการศาลยุติธรรม พ.ศ. ๒๕๔๓ แทน นอกจากน้ี มาตรา ๑๙๓ วรรคหนงึ่ ซง่ึ บญั ญตั วิ ่า “ใหแ้ ต่ละศาล ยกเว้นศาลทหาร มีหน่วยงานทรี่ ับผิดชอบงานธุรการท่ีมีความเปน็ อสิ ระในการ บริหารงานบุคคล การงบประมาณ และการดาเนินการอื่น โดยใหม้ ีหวั หน้าหน่วยงานคนหน่ึงเปน็ ผู้บงั คับบญั ชา ขนึ้ ตรงตอ่ ประธานของแตล่ ะศาล ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบญั ญตั ิ” และวรรคสอง ซ่งึ บัญญัติวา่ “ให้ศาลยุติธรรมและศาลปกครองมีระบบเงินเดือนและค่าตอบแทนเป็นการเฉพาะตามความ เหมาะสมตามทกี่ ฎหมายบัญญัติ” จะเห็นได้ว่า บทบัญญัตินี้กาหนดให้แต่ละศาลมีหน่วยงานที่รับผิดชอบงานธุรการที่มีความ เป็นอิสระในการบริหารงานบุคคล การงบประมาณ และการดาเนินการอื่น โดยให้มีหัวหน้าหน่วยงานคนหน่ึง เป็นผู้บังคับบัญชาข้ึนตรงต่อประธานของแต่ละศาล แต่ไม่รวมถึงศาลทหาร จึงมีประเด็นท่ีควรพิจารณาว่า หน่วยงานท่ีรับผิดชอบงานธุรการในการบริหารงานบุคคล การงบประมาณ และการดาเนินการอ่ืน ของ ศาลทหารบัญญัติอยูใ่ นกฎหมายใด ทัง้ น้ี แม้รัฐธรรมนูญจะกาหนดให้ศาลทหารมีเขตอานาจพิจารณาพิพากษา คดีอาญาที่ผู้กระทาความผิดเป็นบุคคลซึ่งอยู่ในอานาจศาลทหารและคดีอื่น แต่ปรากฏข้อเท็จจริงว่าในระยะ หลังน้ีนอกจากการพิจารณาพิพากษาคดีวนิ ัยทหารแล้ว พบว่าศาลทหารมีคาพิพากษาลงโทษผู้กระทาความผิด
๗๙ ท่ีไม่ใช่ความผิดวินัยทหารด้วย ดังนั้น จึงเสนอเป็นข้อสังเกตว่าศาลทหารต้องมีสถานภาพที่มีความเป็นอิสระ พอสมควร ความเหน็ ของรองศาสตราจารยช์ ูศกั ด์ิ ศริ ินลิ ทปี่ รกึ ษาคณะอนกุ รรมาธิการ บทบัญญัตใิ นหมวด ๑๐ ส่วนที่ ๑ บทท่ัวไป ประเด็นท่ีต้องพิจารณา คือ เรือ่ งความเป็นอิสระของ ผู้พิพากษาและตุลาการในการพิจารณาพิพากษาอรรถคดีทั้งหลายท้ังปวง รัฐธรรมนูญในอดีตก่อนรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ ไม่มีการกาหนดหลักการในเร่ืองดังกล่าวส่วนหนึ่งอาจจะเป็นเพราะ ไม่ควรบัญญัติในเรื่องที่เกี่ยวกับการทาหน้าที่ของผู้พิพากษาและตุลาการไว้ในรัฐธรรมนูญมากเกินไป แต่เม่ือพิจารณาบทบัญญัติในเรื่องของการปฏิรูปประเทศที่กาหนดไว้ต้ังแต่มาตรา ๒๕๗ ของรัฐธรรมนูญ ฉบับปจั จุบัน แล้วกจ็ ะเหน็ ว่าเป็นประเดน็ เกย่ี วกับการปฏริ ูปประเทศและกระบวนการยตุ ิธรรมด้วย ทง้ั น้ี บทบญั ญัติมาตรา ๒๕๘ จะใหค้ วามสาคัญกับขน้ั ตอนของกระบวนการยุติธรรมในระยะเวลา ที่ชัดเจน การปรับปรุงการสอบสวนคดีอาญาซึ่งปัจจุบันภาครัฐได้มีการต้ังคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย เพ่ือดาเนินการตามรัฐธรรมนูญแล้ว และมีการตั้งคณะกรรมการขึ้นคณะหนึ่งเพ่ือปฏิรูปกระบวนการสอบสวน เสริมสร้างวัฒนธรรมองค์กรให้ใช้กฎหมายอย่างมีประสิทธิภาพ แต่ไม่ได้มีการปฏิรูปกระบวนการยุติธรรม หรอื ปฏิรูปศาลแต่อยา่ งใด นอกจากนี้ ส่วนตัวมีความเห็นในเรื่องความเป็นอิสระของผู้พิพากษาและตุลาการในการพิจารณา พิพากษาคดีซ่ึงหมายความว่าเป็นอิสระอย่างแท้จริง บุคคลใดจะมาแทรกแซงการพิจารณาพิพากษาคดีของ ผู้พิพากษาและตุลาการมิได้ ส่วนปัจจัยแวดล้อมภายนอกที่มีผลกระทบต่อความเป็นอิสระของผู้พิพากษาและ ตุลาการ คือ การจัดองค์กร การบริหารภายในองค์กร และการบรรจแุ ต่งต้ัง นั้น พบวา่ ในช่วงที่ผา่ นมามีการแต่งตั้ง ผู้พิพากษาศาลยุติธรรมไปปฏิบัติหน้าที่เป็นนายกสภามหาวิทยาลัย ซึ่งการบริหารภายในมหาวิทยาลัยหลายแห่ง ก็เต็มไปด้วยเร่ืองการเมือง ที่สาคัญ การที่ศาลยุติธรรมมีการจัดหลักสูตรเพื่อให้ผู้พิพากษา ข้าราชการระดับสูง และภาคเอกชนได้เข้ามาศึกษาเปน็ การสรา้ งความสัมพันธ์จงึ เป็นปัจจัยสาคัญท่ีอาจส่งผลกระทบตอ่ ความเป็นอิสระ ของผู้พพิ ากษาในการพิจารณาพิพากษาคดีได้ ความเหน็ ของศาสตราจารย์ (พิเศษ) ชัยเกษม นิติสริ ิ รองประธานคณะอนกุ รรมาธกิ าร บทบัญญัติในรัฐธรรมนูญควรบัญญัติแต่เพียงหลักการในแต่ละเร่ืองส่วนรายละเอียดให้ไป บัญญัตไิ ว้ในกฎหมาย (ได้แก่ พระราชบัญญัติ) หรือกฎเกณฑ์แห่งกฎหมายของฝ่ายบริหาร (ได้แก่ กฎกระทรวง ฯลฯ) แทน เน่ืองจากกรณีท่ีมีปัญหาในทางปฏิบัติจะได้ดาเนินการแก้ไขปัญหาในทางปฏิบัติที่บัญญัติไว้ใน กฎหมายดังกล่าวนั้นได้ แต่หากบัญญัติรายละเอียดไว้ในรัฐธรรมนูญก็จะมีปัญหาในเร่ืองการแก้ไขเพิ่มเติม รัฐธรรมนูญดังเชน่ ปญั หาทเี่ กิดขนึ้ กับรฐั ธรรมนูญฉบับปจั จุบัน นอกจากนี้ เห็นว่าเหตุที่ศาลทหารได้รับการยกเว้นในเร่ืองการมีหน่วยงานที่รับผิดชอบงาน ธุรการท่ีมีความเป็นอิสระในการบริหารงานบุคคล การงบประมาณ และการดาเนินการอื่น โดยให้มีหัวหน้า หน่วยงานคนหน่ึงเป็นผู้บังคับบัญชาข้ึนตรงต่อประธานของแต่ละศาล ตามท่ีบัญญัติไว้ในมาตรา ๑๙๓ ของ รัฐธรรมนญู ฉบับปัจจุบันนั้น เนื่องจากในนายทหารพระธรรมนูญยังต้องอยู่ภายใต้การบังคับบญั ชาตามสายการ ผู้บัญชาการ ซ่ึงแตกต่างจากหน่วยงานธุรการของศาลอ่ืนท่ีต้องมีความเป็นอิสระในการบริหารงานบุคคล การงบประมาณ และการดาเนนิ การอ่นื
๘๐ ทั้งน้ี ส่วนกรณีที่ศาลยุติธรรมมีหลักสูตรผู้บริหารกระบวนการยุติธรรมระดับสูง (บยส.) เน่ืองจากศาลยุติธรรมมีงบประมาณท่ีสามารถดาเนินการจัดอบรมหลักสูตรต่าง ๆ ได้ ดังนั้น ฝ่ายนิติบัญญัติ ในฐานะผู้มีอานาจตรากฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณจะต้องเข้าไปตรวจสอบ ถึงความเหมาะสมในการจัดสรรงบประมาณให้แก่ศาลยุติธรรมในส่วนท่ีเกี่ยวกับงบด้านฝึกอบรมว่ามีความ เหมาะสมหรือไม่เพียงใด ทั้งน้ี ในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ในส่วนท่ีเก่ียวกับการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติ งบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ ควรบัญญัติเง่ือนไขเพิ่มเติมเกี่ยวกับการจัดสรรงบประมาณให้แก่ หนว่ ยงานของศาลใหม้ คี วามเหมาะสมเพอื่ แกไ้ ขปัญหาในเร่ืองการจัดหลกั สูตรอบรมโดยศาลยตุ ธิ รรมได้ ความเหน็ ของนายยืนหยดั ใจสมทุ ร ท่ีปรึกษาคณะอนกุ รรมาธิการ ความว่า “ผู้พิพากษาและตุลาการย่อมมีอิสระในการพิจารณาพิพากษาอรรถคดี” ตามท่ีบัญญัติ ในมาตรา ๑๘๘ วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญฉบบั ปัจจุบัน น้ัน ส่วนตัวมีความเห็นว่าสามารถแยกออกไดเ้ ปน็ สองกรณี คือ (๑) ความเป็นอิสระจากภายนอก ซึ่งในอดีตไม่ว่าจะเป็นอานาจใดก็ตามก็จะแทรกแซงการทาหน้าที่ของฝ่าย ตุลาการไม่ได้ และ (๒) ความเป็นอิสระจากภายใน โดยในปัจจุบันมีปัญหาผู้พิพากษาและตุลาการขาดความเป็น อิสระในการปฏิบัติงานซ่ึงเกิดจากภายในองค์กรศาลเอง เน่ืองจากในทางปฏิบัติ การพิจารณาพิพากษาคดี ของผู้พิพากษาเจ้าของสานวนนั้นจะต้องถูกตรวจสอบจากผู้พิพากษาหัวหน้าศาล อธิบดีผู้พิพากษาภาค หรือผู้บังคับบัญชาระดับสูงข้ึนไปที่อาจมีความเห็นแตกต่างจากผู้พิพากษาเจ้าของสานวน จนอาจมีผลนาไปสู่การ เปลีย่ นแปลงคาพพิ ากษาได้ ทั้งนี้ ถ้าหากพิจารณาในหมวด ๑๖ การปฏิรูปประเทศแล้ว จะเห็นว่าในประเด็นเกี่ยวกับองค์กร ที่ใช้อานาจตุลาการนั้น นอกจากหลักการในเร่ืองความเป็นอิสระของผู้พิพากษาและตุลาการในการพิจารณา พิพากษาคดีตามที่บัญญัติในมาตรา ๑๘๘ วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญแล้ว รัฐธรรมนูญยังได้กาหนดกลไกในเร่ือง ความรวดเร็ว เป็นธรรม และปราศจากอคติท้ังปวงด้วย ซ่ึงในประเด็นน้ีมีความเห็นว่าการพิจารณาพิพากษาคดี ของศาลยุตธิ รรมในประเด็นปัญหาขอ้ เท็จจรงิ ควรส้ินสุดท่ีศาลอุทธรณ์ สว่ นศาลฎีกาจะพิจารณาพิพากษาเฉพาะคดี ท่ีมีปัญหาวินิจฉัยเก่ียวกับปัญหาข้อกฎหมายเท่าน้ัน เนื่องจากศาลสูงมีไว้สาหรับพิจารณาพิพากษาข้อกฎหมาย ทีเ่ ปน็ สาระสาคญั แหง่ คดีจึงจะขน้ึ ไปสู่ศาลฎีกา กจ็ ะทาใหก้ ารพจิ ารณาพิพากษาคดเี กิดความรวดเร็วข้นึ ความเห็นของนายทศพล เพ็งสม้ อนกุ รรมาธิการ ควรมีการพิจารณาเกี่ยวกับกระบวนการตรวจสอบคาพิพากษาของศาลกรณีท่ีผู้พิพากษา ถกู ลงโทษไล่ออกจากราชการ เพื่อตรวจสอบว่าคาพิพากษาในแต่ละคดีท่ีผู้พิพากษาดงั กล่าวรับผิดชอบในฐานะ ผู้พิพากษาเจ้าของสานวนว่าเพื่อตรวจสอบวา่ คาพิพากษาในแต่ละคดีมคี วามถูกตอ้ งหรือไม่ด้วย ซ่ึงประเทศไทย ต้องยอมรับความจริงข้อหน่ึงว่ากระบวนการยุติธรรมไม่ได้หมายความว่าสังคมจะไม่สามารถวิพากษ์วิจารณ์ คาพิพากษาได้ กระบวนวิธีพิจารณาของศาลในปัจจุบันก็มีความแตกต่างกันไป กล่าวคือ บางศาลใช้ระบบ กล่าวหา แต่ศาลบางศาลใช้ระบบไต่สวน ดังน้ัน จึงต้องแยกระหว่างการถ่วงดุลกับการตรวจสอบให้ชัดเจนว่า ใครจะมีหน้าที่ในการถ่วงดุลจะต้องมีความเป็นอิสระ แต่อิสระก็ต้องมีการตรวจสอบถ่วงดุลได้ และการ ตรวจสอบต้องอยู่ในกรอบท่ีจะต้องไม่เป็นการละเมิดอานาจศาล โดยเฉพาะท่ีควรมีการแก้ไขเพ่ิมเติม คือ กฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาที่ให้อานาจดุลพินิจแก่ผู้พิพากษาหากเห็นว่าคาฟ้องไม่มีมูลสามารถ ส่ังไม่รับฟ้องได้ทันที ซึ่งอาจเป็นการใช้ดุลพินิจท่ีไม่เป็นธรรมแก่ผู้ฟ้องคดี รวมท้ังกฎหมายท่ีตราข้ึน โดยสภานิตบิ ญั ญัติแหง่ ชาตอิ กี หลายฉบบั ทอ่ี าจกระทบต่อการอานวยความยตุ ธิ รรมให้แกป่ ระชาชน
๘๑ ๒. ประเดน็ บทบัญญตั สิ ่วนที่ ๒ ศาลยตุ ิธรรม ความเห็นของนายพงศ์เทพ เทพกาญจนา ทปี่ รึกษาคณะอนุกรรมาธิการ ในสว่ นที่ ๒ ศาลยุติธรรม มาตรา ๑๙๔ ถึงมาตรา ๑๙๖ มปี ระเด็นขอ้ สงั เกตสองประเด็น ดังน้ี ประเด็นท่ีหนึ่ง ศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดารงตาแหน่งทางการเมืองซึ่งรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ กาหนดให้คาพิพากษาศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดารงตาแหน่ง ทางการเมืองเป็นท่ีสุดห้ามมิให้อุทธรณ์ ซ่ึงหลักการดังกล่าวขัดกับอนุสัญญาระหว่างประเทศท่ีประเทศไทย ได้ลงนามเข้าร่วมเป็นภาคี ประกอบกับการพิจารณาพิพากษาคดีโดยศาลเพียงช้ันเดียวน้ัน คาพิพากษา อาจมีข้อผิดพลาดท่ีกระทบต่อการอานวยความยุติธรรมให้แก่คู่ความได้ จึงควรเปิดโอกาสให้มีการอุทธรณ์ คาพิพากษา ท้ังน้ี ในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ได้บัญญัติให้มีการอุทธรณ์คาพิพากษาของศาลฎีกา แผนกคดีอาญาของผู้ดารงตาแหน่งทางการเมืองภายในสามสิบวัน ดังนั้น ส่วนตัวเห็นว่าควรกาหนดให้ การพิจารณาคดีอาญาของผู้ดารงตาแหน่งทางการเมืองควรให้ฟ้องคดีต่อศาลอุทธรณ์เป็นชั้นแรก หากคู่ความ จะอุทธรณ์คาพิพากษาให้อุทธรณ์ต่อศาลฎีกาโดยองค์คณะที่เลือกมาจากที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกาตามท่ีกาหนด ในรฐั ธรรมนูญ ประเด็นที่สอง คณะกรรมการตุลาการศาลยุติธรรม (ก.ต.) ซ่ึงมีหน้าที่บริหารงานบุคคล และการพิจารณาแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการตุลาการ แต่เดิม ก.ต. ท่ีเป็นผู้พิพากษาจะมาจากศาลฎีกา ศาลอุทธรณ์ และศาลชน้ั ต้น ชั้นศาลละ ๔ คน การลงคะแนนเลือก ก.ต. ผู้พิพากษาทุกคนมีสิทธิลงคะแนนเลือก ก.ต. ของทุกช้ันศาล ต่อมาเม่ือ พ.ศ. ๒๕๕๑ มีการเปลี่ยนระบบการเลือก ก.ต. โดยให้มี ก.ต. จากศาลฎีกา ๖ คน จากศาลอุทธรณ์ ๔ คน และจากศาลช้ันตน้ ๒ คน ผู้พพิ ากษามีสิทธลิ งคะแนนเลือก ก.ต. เฉพาะของศาล ช้ันที่ตนอยู่เท่าน้ัน ส่วนตัวมีความเห็นว่า ระบบการเลือก ก.ต. ในลักษณะดังกล่าวอาจเกิดปัญหาการที่ ผู้พิพากษารุ่นเดียวกันซ่ึงมีจานวนมากในศาลฎีการวมกันลงคะแนนเลือก ก.ต. เป็นกลุ่ม จึงเห็นว่าการให้ ผพู้ ิพากษาทกุ คนเลือก ก.ต. ของทกุ ช้ันศาลแบบเดมิ นา่ จะดีกวา่ ความเหน็ ของศาสตราจารย์ (พิเศษ) ชัยเกษม นิติสริ ิ รองประธานคณะอนกุ รรมาธกิ าร ประเด็นเรื่องความเป็นอิสระของผู้พิพากษาและตุลาการในการพิจารณาพิพากษาคดีน้ัน ส่วนตัวมีความเห็นว่าควรมกี ารกาหนดมาตรการตรวจสอบถว่ งดลุ การทาหน้าทีข่ องผ้พู พิ ากษาและตุลาการ โดย กาหนดให้คณะกรรมาธิการของสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา สามารถวิพากษ์วิจารณ์คาพิพากษาของศาลว่า เห็นด้วยกับคาพิพากษาหรือไม่ โดยไม่ถือเป็นการละเมิดอานาจศาล ทงั้ น้ี การวพิ ากษว์ ิจารณจ์ ะต้องไม่มีผลเป็น เป็นการเปล่ียนแปลงคาพพิ ากษาของศาล นอกจากน้ี ในประเด็นการจัดอบรมหลักสูตรผู้บริหารกระบวนการยุติธรรมระดับสงู น้ัน ถือว่า เป็นการไม่เหมาะสมและกระทบต่อภาพลักษณ์ของศาลยุติธรรม เน่ืองจากเป็นหลักสูตรท่ีเปิดโอกาสให้ ผู้พิพากษา ข้าราชการระดับสูง ทนายความ และนักธุรกิจ ได้เข้ารับการอบรมซ่ึงอาจเป็นการสร้างเครือข่าย จนอาจกระทบตอ่ การทาหนา้ ทข่ี องผู้พพิ ากษาในการพจิ ารณาพิพากษาคดีได้
๘๒ ๓. ประเดน็ บทบญั ญตั สิ ว่ นที่ ๓ ศาลปกครอง ความเห็นของนายไพบูลย์ นิติตะวนั ประธานคณะอนกุ รรมาธิการ อานาจของศาลปกครองตามที่บัญญัตใิ นมาตรา ๑๙๗ ของรัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐ น้ัน มีประเด็น ที่ควรพิจารณาศกึ ษาเก่ียวกับปัญหาความล่าช้าในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลปกครอง เนื่องจากปัจจุบัน ไมม่ ีกลไกทเี่ ร่งรัดตรวจสอบการพิจารณาคดใี ห้ให้เสร็จสน้ิ ภายในเวลาที่มกี ารกาหนดดังเชน่ ท่ีกาหนดในกระบวน พิจารณาของศาลยุติธรรม ดังนั้น ควรมีการพิจารณาแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธี พิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยกาหนดให้มีการกาหนดเก่ียวกับเงื่อนเวลาในการพิจารณาพิพากษาคดี ของศาลปกครอง ความเหน็ ของรองศาสตราจารยช์ ูศักด์ิ ศิรินลิ ที่ปรกึ ษาคณะอนกุ รรมาธิการ บทบัญญัติอานาจของศาลปกครองตามท่บี ัญญัติในมาตรา ๑๙๗ วรรคสาม ซึง่ บัญญัติว่า “อานาจศาลปกครองตามวรรคหนึ่ง ไม่รวมถึงการวินิจฉัยช้ีขาดขององค์กรอิสระซึ่งเป็นการ ใชอ้ านาจโดยตรงตามรฐั ธรรมนูญขององคก์ รอิสระน้ัน ๆ” เช่น กรณีคณะกรรมการการเลือกตั้งวินิจฉัยและมีคาสั่งอย่างใดอย่างหน่ึงโดยอาศัยอานาจ ตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ ผู้ได้รับผลกระทบจากคาส่ังของคณะกรรมการการเลือกต้ังดังกล่าวไม่สามารถ นาคดีไปฟ้องต่อศาลปกครองเพื่อให้ตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของคาสั่งดังกล่าวได้ ดังน้ัน ส่วนตัว มีความเห็นว่าการใช้อานาจขององค์กรอิสระในการวินิจฉัยช้ีขาดโดยอาศัยอานาจตามบทบัญญัติของ รฐั ธรรมนญู ควรมีกระบวนการตรวจสอบได้ ๔. ประเดน็ บทบัญญตั ิสว่ นท่ี ๔ ศาลทหาร ความเห็นของนายพงศ์เทพ เทพกาญจนา ท่ีปรึกษาคณะอนกุ รรมาธิการ ประเด็นบทบัญญัติเก่ียวกับเขตอานาจของศาลทหารตามที่บัญญัติมาตรา ๑๙๙ วรรคแรก ของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจบุ ัน ซึง่ บญั ญตั ิว่า “ศาลทหารมีอานาจพิจารณาพิพากษาคดีอาญาท่ีผู้กระทาความผิดเป็นบุคคลซ่ึงอยู่ในอานาจ ศาลทหารและคดอี ่นื ทง้ั น้ี ตามที่กฎหมายบญั ญัติ” ส่วนตัวมีความเห็นว่า ศาลทหารไม่ควรมีอานาจในการพิจารณาพิพากษาคดีที่มีพลเรือน เป็นจาเลย โดยอาจจะยกเว้นในช่วงที่มีภาวะสงครามที่จะต้องกาหนดให้ศาลทหารมีอานาจในการพิจารณา พิพากษาคดบี างประเภท ความเหน็ ของนายนิกร จานง เลขานุการคณะอนกุ รรมาธิการ ศาลทหารควรมีเขตอานาจในการพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับวินัยทหารและผู้กระทา ความผิดเป็นข้าราชการทหารเท่าน้ัน แต่ปัจจุบันพบว่าศาลทหารได้มีคาพิพากษาในคดีท่ีจาเลยเป็นพลเรือน ในหลายคดี ดังน้ัน ส่วนตัวเห็นว่าควรกาหนดให้ศาลทหารมีเขตอานาจในการพิจารณาพิพากษาคดีอาญา ทผ่ี กู้ ระทาความผิดเป็นขา้ ราชการทหาร โดยบัญญัตเิ ชน่ เดียวกบั รฐั ธรรมนูญแหง่ ราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศักราช ๒๕๔๐ มาตรา ๒๘๑ ซึ่งบญั ญตั ิวา่ “ศาลทหารมีอานาจพิจารณาพิพากษาคดีอาญาทหารและคดีอื่นตามที่กฎหมายบัญญัติ การแตง่ ตั้งและการให้ตลุ าการศาลทหารพน้ จากตาแหนง่ ให้เป็นไปตามท่กี ฎหมายบัญญัติ”
๘๓ บทสรปุ จากการอภิปรายของคณะอนุกรรมาธิการศึกษาวิเคราะห์บทบัญญัติรัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติ ประกอบรัฐธรรมนูญ และกฎหมายอื่น น้ัน รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พทุ ธศักราช ๒๕๖๐ หมวด ๑๐ ศาล ซ่ึงประกอบด้วยบทบัญญัติต้ังแต่มาตรา ๑๘๘ ถึงมาตรา ๑๙๙ น้ัน ได้มีการอภิปรายถึงประเด็นปัญหา และข้อเสนอแนะ ดังนี้ ๑. ประเดน็ บทบัญญัตสิ ว่ นท่ี ๑ บททั่วไป มาตรา ๑๘๘ บัญญตั วิ า่ “การพจิ ารณาพิพากษาอรรถคดีเป็นอานาจของศาล ซ่ึงตอ้ งดาเนินการให้เป็นไปตามกฎหมาย และในพระปรมาภิไธยพระมหากษตั รยิ ์ ผู้พิพากษาและตุลาการย่อมมีอิสระในการพิจารณาพิพากษาอรรถคดีตามรัฐธรรมนูญและ กฎหมายใหเ้ ปน็ ไปโดยรวดเรว็ เป็นธรรม และปราศจากอคตทิ ง้ั ปวง” มาตรา ๑๙๓ วรรคหนงึ่ บัญญัตวิ า่ “ใหแ้ ต่ละศาล ยกเว้นศาลทหาร มีหน่วยงานทรี่ ับผดิ ชอบงานธุรการท่ีมีความเป็นอสิ ระในการ บริหารงานบุคคล การงบประมาณ และการดาเนนิ การอ่ืน โดยใหม้ ีหวั หน้าหน่วยงานคนหนึ่งเปน็ ผู้บังคบั บัญชา ขน้ึ ตรงต่อประธานของแต่ละศาล ทัง้ นี้ ตามทกี่ ฎหมายบญั ญัติ” ๑.๑ ประเดน็ ปัญหา บทบัญญัติในมาตรา ๑๘๘ ของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันมีการบัญญัติรับรอง ความเป็นอิสระในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาล แต่ไม่ได้มีการบัญญัติให้ละเอียดเหมือนอย่างที่บัญญัติ ในมาตรา ๒๔๙ ของรัฐธรรมนูญแหง่ ราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศักราช ๒๕๔๐ ๑.๒ ข้อเสนอแนะ ควรจะต้องมีการบัญญัติรับรองความเป็นอิสระของผู้พิพากษาโดยกาหนดให้การ พิจารณาพิพากษาคดีไม่อยู่ภายใต้การบังคับบัญชาตามลาดับช้ัน เหมือนอย่างที่บัญญัติในรัฐธรรมนูญ แหง่ ราชอาณาจกั รไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐๖๕ ๒. ประเด็นบทบัญญัติสว่ นท่ี ๒ ศาลยตุ ิธรรม ๒.๑ ประเดน็ ปญั หา ๑) รัฐธรรมนูญกาหนดให้การอุทธรณ์คาพิพากษาของศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของ ผู้ดารงตาแหน่งทางการเมืองสามารถกระทาได้ โดยการอุทธรณ์ต่อท่ีประชุมใหญ่ศาลฎีกา ซ่ึงเป็นชั้นศาลฎีกา เหมือนกัน ๒) องค์ประกอบของคณะกรรมการตุลาการศาลยุติธรรมตามท่ีบัญญัติไว้จะมีท่ีมาเฉพาะ จากชั้นศาลฎกี าเท่านั้น จึงอาจเกิดปญั หาท่ีผู้พิพากษารุ่นเดียวกันซ่ึงมีจานวนมากในศาลฎีการ่วมกันลงคะแนน เลือกคณะกรรมการตุลาการฯ เป็นกลุ่มได้ ๖๕ ความเห็นของนายพงศ์เทพ เทพกาญจนา และ นายนิกร จานง
๘๔ ๒.๒ ข้อเสนอแนะ ๑) ควรกาหนดให้การฟ้องคดีเกี่ยวกับผู้ดารงตาแหน่งทางการเมืองจะต้องฟ้องท่ีศาลอุทธรณ์ เป็นช้ันแรก แล้วถ้าหากต้องการจะฎีกา ก็ให้ฎีกาต่อศาลฎีกาโดยองค์คณะที่เลือกมาจากที่ประชุมใหญ่ ศาลฎกี า๖๖ ๒) ควรกาหนดให้การเลือกคณะกรรมการตุลาการศาลยุติธรรมมีความหลากหลาย คือ เลอื กมากจากผพู้ ิพากษาทุกชนั้ ศาล๖๗ ๓. ประเดน็ บทบัญญัติส่วนท่ี ๔ ศาลทหาร มาตรา ๑๙๙ วรรคแรก บัญญัติว่า “ศาลทหารมีอานาจพิจารณาพิพากษาคดีอาญาที่ผู้กระทาความผิดเป็นบุคคลซ่ึงอยู่ในอานาจ ศาลทหารและคดีอ่นื ท้งั น้ี ตามท่กี ฎหมายบัญญัติ” ๓.๑ ประเดน็ ปัญหา ศาลทหารควรมีอานาจพิจารณาเฉพาะคดีที่เก่ียวกับวินัยทหารและมีผู้กระทาความผิด เปน็ ขา้ ราชการทหารเท่านนั้ ไม่ควรมอี านาจในการพิจารณาคดที ม่ี พี ลเรือนเปน็ ผ้กู ระทาความผดิ ๓.๒ ข้อเสนอแนะ ควรแก้ไขบทบัญญัติมาตรา ๑๙๙ วรรคแรก ให้มีข้อความเหมือนมาตรา ๒๘๑ ของ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจกั รไทย พุทธศกั ราช ๒๕๔๐ ซ่ึงบัญญัตวิ า่ “ศาลทหารมีอานาจพิจารณาพิพากษาคดีอาญาทหารและคดีอ่ืนตามท่ีกฎหมายบัญญัติ การแต่งตัง้ และการใหต้ ลุ าการศาลทหารพ้นจากตาแหนง่ ให้เปน็ ไปตามท่กี ฎหมายบัญญัติ”๖๘ ๖๖ ความเหน็ ของนายพงศเ์ ทพ เทพกาญจนา ๖๗ ความเหน็ ของนายพงศ์เทพ เทพกาญจนา ๖๘ ความเห็นของนายนกิ ร จานง
๘๕ ส่วนที่ ๑๐ ผลการพิจารณาศึกษา หมวด ๑๑ ศาลรัฐธรรมนูญ ประชุมคณะอนุกรรมาธิการฯ ได้อภิปรายแสดงความเห็นเกี่ยวกับประเด็นการแก้ไขเพิ่มเติม รัฐธรรมนญู หมวด ๑๑ ศาลรฐั ธรรมนูญ โดยมีสาระสาคัญ ดงั น้ี ความเหน็ ของนายประยุทธ์ ศิริพานิชย์ ทปี่ รกึ ษาคณะอนกุ รรมาธิการ เน้ือหาในหมวด ๑๑ ศาลรัฐธรรมนูญ มีข้อสงสัยในประเด็นเร่ืองเขตอานาจศาลรัฐธรรมนูญ เน่ืองจากรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันได้ขยายเขตอานาจของศาลรัฐธรรมนูญไว้มากกว่าท่ีบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ นอกจากนั้น ในพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๖๑ กาหนดความผิดฐานละเมิดอานาจศาลรัฐธรรมนูญไว้ด้วย ส่วนตัวมีความเห็นว่าคณะอนุกรรมาธิการ ควรพจิ ารณาเก่ยี วกับสถานะของศาลรฐั ธรรมนญู ว่ามสี ถานะเป็นศาลหรือไม่ ความเห็นของนายภราดร ปรศิ นานันทกลุ โฆษกคณะอนุกรรมาธิการ ในหมวด ๑๑ ศาลรัฐธรรมนูญ มีประเด็นที่ควรพิจารณา คือ ประเด็นเร่ืองสถานะของ ศาลรฐั ธรรมนูญ เนื่องจากรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ได้แยกศาลรัฐธรรมนูญออกจากหมวดศาล จงึ อาจทาให้เกิด ข้อสงสัยว่าศาลรัฐธรรมนูญมีสถานะเป็นศาลหรือไม่ ส่วนเรื่องหน้าท่ี อานาจ และท่ีมาของศาลรัฐธรรมนูญ ในมาตรา ๒๑๐ ของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ได้กาหนดให้มีการขยายหน้าท่ีและอานาจของศาลรัฐธรรมนูญ มากกว่าท่ีบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ และรัฐธรรมนูญแห่ง ราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ และในมาตรา ๒๐๔ ของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันยังกาหนดให้ ศาลรัฐธรรมนูญได้รับการแต่งต้ังโดยความเห็นชอบของวุฒิสภาชุดปัจจุบันและมิได้ใช้วิธีการลงคะแนนลับ ในการเลือกตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ซึ่งอาจทาให้เกิดปัญหาในเรื่องความเชื่อมั่นเก่ียวกับที่มาของตุลาการ ศาลรัฐธรรมนูญได้ ส่วนตัวมีความเห็นว่าหากรัฐธรรมนูญกาหนดให้ศาลรัฐธรรมนูญมีหน้าที่และอานาจ ในลักษณะเช่นนี้แล้ว ควรกาหนดให้ศาลรัฐธรรมนูญเป็นองค์กรอิสระโดยนาศาลรัฐธรรมนูญไปกาหนดไว้ใน หมวด ๑๒ องคก์ รอิสระจะเหมาะสมกวา่ ความเห็นของศาสตราจารย์ (พเิ ศษ) ชยั เกษม นติ ิสริ ิ รองประธานคณะอนกุ รรมาธกิ าร สนับสนุนแนวคิดการกาหนดให้มีองค์กรท่ีทาหน้าท่ีในการวินิจฉัยช้ีขาดปัญหาข้อกฎหมายของ รัฐธรรมนูญ แต่องค์กรนี้ไม่ควรมีอานาจในการตัดสินในลักษณะที่ให้มีการยกเลิกหรือแก้ไขเปล่ียนแปลงการใช้ อานาจขององค์กรอ่ืนได้ และเห็นว่าองค์กรที่ทาหน้าที่ในการชี้ขาดรัฐธรรมนูญ ควรมี สถานะเป็นเพียง คณะกรรมการช้ีขาดหรือคณะกรรมการให้ความเห็นเก่ียวกับรัฐธรรมนูญเท่าน้ัน และคาวินิจฉัยช้ีขาดของ คณะกรรมการชุดน้ี ไม่ควรถือเป็นท่ีสุด และผู้ที่โต้แย้งคาวินิจฉัยของคณะกรรมการชุดนี้สามารถเสนอเรื่อง ต่อรัฐสภาให้วินิจฉัยอกี ครั้งหนึ่งได้ ความเหน็ ของนายนิกร จานง เลขานกุ ารคณะอนกุ รรมาธกิ าร ในอดีตศาลรัฐธรรมนูญไม่ได้มีสถานะเป็นศาล แต่มีสถานะเป็นเพียงองค์กรชี้ขาดหรือวินิจฉัย ปัญหาทางกฎหมายของรัฐธรรมนูญเท่าน้ัน และการทาหน้าที่ของศาลรัฐธรรมนูญก็อาจจะถูกวิพากษว์ ิจารณ์ได้ แ ต่ รั ฐ ธ ร ร ม นู ญ ฉ บั บ ปั จ จุ บั น ไ ด้ ก า ห น ด ใ ห้ ก า ร พิ จ า ร ณ า ค ดี ข อ ง ศ า ล รั ฐ ธ ร ร ม นู ญ มี ลั ก ษ ณ ะ ค ล้ า ย ค ลึ ง กั บ
๘๖ การพิจารณาคดีของศาลต่างประเทศท่ีใช้ระบบคณะลูกขุน แตกต่างกันแต่เพียงการพิจารณาคดีของศาล รัฐธรรมนูญของประเทศไทยไม่ได้เปิดโอกาสให้ผู้ถูกร้องช้ีแจงต่อศาลรัฐธรรมนูญเพ่ือนาเสนอพยานหลักฐาน เท่าท่ีควร และเมื่อศาลรัฐธรรมนูญมีคาวินิจฉัยใดแล้วก็จะไม่สามารถวิพากษ์วิจารณ์การดาเนินงานหรือคา วนิ ิจฉัยของศาลรฐั ธรรมนญู ได้ นอกจากน้ี รัฐธรรมนญู มาตรา ๒๑๙ ซึ่งบญั ญตั ใิ ห้ศาลรฐั ธรรมนูญและองค์กรอสิ ระรว่ มกนั กาหนด มาตรฐานทางจรยิ ธรรมให้มีผลใช้บงั คับแก่สมาชิกสภาผ้แู ทนราษฎร สมาชิกวฒุ ิสภา และคณะรัฐมนตรี ก็อาจมี เนื้อหาบางส่วนท่ีไม่สอดคล้องกับการปฏิบัติหน้าที่ของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา และคณะรัฐมนตรีได้ ท้ังนี้ มาตรฐานทางจริยธรรมที่จัดทาข้ึนโดยศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรอิสระ ไม่ได้รับ ความเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎรชุดปัจจุบัน จึงควรแก้ไขมาตรา ๒๑๙ ของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน โดยกาหนดใหส้ ภาผู้แทนราษฎร วฒุ ิสภา และคณะรัฐมนตรี หรือองคก์ รอสิ ระสามารถจัดทามาตรฐานจรยิ ธรรม ของตนได้ และกาหนดให้คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ เป็นผู้มีหน้าที่และอานาจ ในการตรวจสอบการฝ่าฝืนมาตรฐานจริยธรรมของแต่ละองค์กร หรือเพิ่มเป็นหมวดใหม่ว่าด้วยจริยธรรมของ ผู้ดารงตาแหน่งทางการเมืองและเจ้าหน้าท่ีรัฐ เช่นเดียวกับท่ีบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศกั ราช ๒๕๕๐ ความเห็นของรองศาสตราจารย์สมชัย ศรีสทุ ธิยากร รองประธานคณะอนกุ รรมาธิการ การพิจารณาประเด็นบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน หมวด ๑๑ ศาลรัฐธรรมนูญ ควรพิจารณากรณีท่ีเกี่ยวกับการใช้อานาจหรือการวินิจฉัยคดีของศาลรัฐธรรมนูญท่ีผ่านมาด้วย เช่น กรณีที่ ศาลรฐั ธรรมนูญมคี าวินจิ ฉัยยุบพรรคการเมืองบางพรรคโดยอาจไมม่ ีกระบวนการในการไตส่ วนก่อนมคี าวนิ ิจฉัย ซ่ึงเป็นกรณีท่ีศาลรัฐธรรมนูญใช้อานาจตามมาตรา ๕๘ ของพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วย วิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๖๑ ซ่ึงอาจขัดกับมาตรา ๙๒ วรรคสอง ของพระราชบัญญัติ ประกอบรัฐธรรมนญู ว่าด้วยพรรคการเมอื ง พ.ศ. ๒๕๖๐ ท่ีบญั ญัติว่าเมือ่ ศาลรัฐธรรมนูญดาเนินการไต่สวนแล้ว มีหลักฐานอันควรเชื่อได้ว่าพรรคการเมืองกระทาการตามวรรคหน่ึง ให้ศาลรัฐธรรมนูญสั่งยุบพรรคการเมือง ทาให้เห็นว่ากฎหมายทั้งสองฉบับอาจมีเน้ือหาที่ขัดแย้งกันได้ และอาจทาให้เกิดข้อสงสัยว่าศาลรัฐธรรมนูญ อาจกระทาผิดพระราชบญั ญัติประกอบรฐั ธรรมนญู วา่ ดว้ ยพรรคการเมือง พ.ศ. ๒๕๖๐ หรือไม่ นอกจากน้ี ในประเด็นเก่ียวกับการตรวจสอบการใช้อานาจของศาลรัฐธรรมนูญน้ัน ได้มีการ บัญญัติไว้ในมาตรา ๒๓๔ (๑) กาหนดให้คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติสามารถ ตรวจสอบใช้อานาจของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญท่ีอาจขัดต่อบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายได้เช่นกัน จึงเห็นว่าเม่ือศาลรัฐธรรมนูญเป็นองค์กรท่ีมีอานาจในการช้ีขาดหรือตัดสินคดีต่างๆ แล้ว การกาหนดรูปแบบ และองค์ประกอบของศาลรัฐธรรมนูญจึงจาเป็นท่ีจะต้องใช้ความรอบคอบอย่างมาก เช่น การกาหนด องค์ประกอบและจานวนของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ หา กกาหนดให้ศาลรัฐธรรมนูญมีตุลาการ ศาลรัฐธรรมนูญจานวนมากพอสมควรและมีความหลากหลายแล้ว ก็จะมีหลักประกันในเร่ืองความยุติธรรม มากข้ึน และการกาหนดให้ศาลรัฐธรรมนูญมีที่มาท่ีมีความหลากหลายก็จะทาให้องค์ประกอบของ ศาลรัฐธรรมนูญเกิดการถว่ งดลุ และการคานอานาจกันภายในศาลรัฐธรรมนูญ ส่วนเร่ืองวาระการดารงตาแหน่ง ของศาลรัฐธรรมนูญน้ัน ในหลักการหากกาหนดให้องค์กรใดมีอานาจมากแล้ว ไม่ควรกาหนดให้องค์กรนั้น มวี าระการดารงตาแหน่งท่ียาวนานเกนิ ไป
๘๗ ความเหน็ ของนายพงศ์เทพ เทพกาญจนา ที่ปรกึ ษาคณะอนุกรรมาธกิ าร ปัจจุบันศาลรัฐธรรมนูญมีองค์ประกอบท่ีมาจากผู้แทนของศาลและหน่วยงานราชการ ท่ีอาจไม่มี ประสบการณ์เกี่ยวกับงานของสภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา หรอื คณะรัฐมนตรีมากนัก จงึ ควรกาหนดใหม้ ีสัดส่วน ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญที่เคยเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและรัฐมนตรีด้วย และเพื่อให้เกิดความม่ันใจ ว่าจะได้ผู้ท่ีเหมาะสมและเป็นที่ยอมรับกันอย่างแท้จริงในการสรรหาตุลาการศาลรัฐธรรมนูญท่ีเคยเป็น สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือรัฐมนตรี ก็อาจกาหนดให้สภาผู้แทนราษฎรต้องมีมติด้วยคะแนนเสียงไมน่ ้อยกว่า สามในส่ขี องจานวนสมาชกิ ทงั้ หมดเท่าทม่ี ีอย่ขู องสภาผแู้ ทนราษฎรก็ได้ นอกจากนี้ ในประเด็นคุณสมบัติของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ก็ควรกาหนดว่าตุลาการ ศาลรัฐธรรมนูญจะต้องมีอายุไม่เกินเจ็บสิบปีบริบูรณ์ นอกจากนั้น คณะกรรมการสรรหาตุลาการ ศาลรัฐธรรมนูญ ควรกาหนดให้คณะกรรมการสรรหามีองค์ประกอบที่หลากหลายมากกว่าท่ีกาหนดไว้ใน รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ที่สาคัญ ประเด็นเร่ืองท่ีมาของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญท่ีต้องได้รับความเห็นชอบ จากวฒุ สิ ภานัน้ ก็อาจทาให้เกิดปญั หาในเรอื่ งความเช่ือม่ันตอ่ การทาหนา้ ที่ของศาลรัฐธรรมนญู ได้ ส่วนเร่ืองหน้าที่และอานาจของศาลรัฐธรรมนูญตามมาตรา ๒๑๐ (๒) ซ่ึงบัญญัติให้ ศาลรฐั ธรรมนูญมอี านาจในการพิจารณาวินิจฉยั ปัญหาเกย่ี วกับหน้าท่แี ละอานาจของสภาผแู้ ทนราษฎร วฒุ สิ ภา รัฐสภา คณะรัฐมนตรี หรือองค์กรอิสระ ก็ทาให้ศาลรัฐธรรมนูญมีอานาจมากเกินไปเพราะสามารถแก้ไข หรือเปลี่ยนแปลงการใช้อานาจขององค์กรอ่ืนได้ จึงเสนอให้ตัดความในรัฐธรรมนูญมา ตรา ๒๑๐ (๒) ออกท้ังหมด ความเห็นของนายยนื หยดั ใจสมุทร ท่ปี รกึ ษาคณะอนุกรรมาธิการ ท่ี ผ่ า น ม า ก า ร พิ จ า ร ณ า ค ดี ข อ ง ศ า ล รั ฐ ธ ร ร ม นู ญ อ า จ ไ ม่ ไ ด้ ใ ช้ ห ลั ก ก า ร เ กี่ ย ว กั บ ก า ร รั บ ฟั ง พยานหลักฐานก่อนมีคาวินิจฉัยมากนัก ท้ังน้ี ในการพิจารณายกร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พทุ ธศักราช ๒๕๔๐ ได้มกี ารกาหนดให้มีการควบคุมการใช้อานาจและการทาคาวินจิ ฉยั ส่วนบคุ คลของตลุ าการ ศาลรัฐธรรมนูญไว้ อย่างชัดเจน แต่ปรากฏว่าเน้ือหาในส่วนน้ีไม่ได้ถูกเสนอต่อท่ีประชุมสภาผู้แทนราษฎร ในขณะพิจารณา และที่ผ่านมา คดีทีศ่ าลรัฐธรรมนูญมีคาวินิจฉยั ให้ยุบพรรคการเมืองอาจไม่ได้มีการเปิดโอกาส ให้พรรคการเมืองแสดงพยานหลักฐานมากนัก ดังน้ัน จึงสนับสนุนให้มีการพิจารณาทบทวนว่าควรกาหนดให้มี ศาลรัฐธรรมนูญต่อไปหรือไม่ และควรพิจารณาเกี่ยวกับคณะกรรมการสรรหาตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ อยา่ งละเอียดถ่ีถว้ นด้วย ความเหน็ ของรองศาสตราจารยช์ ศู ักดิ์ ศริ ินลิ ท่ปี รกึ ษาคณะอนกุ รรมาธกิ าร รัฐธรรมนูญได้กาหนดให้ศาลรัฐธรรมนูญมีหน้าที่และอานาจมากพอสมควร โดยเฉพาะ มาตรา ๒๑๐ (๒) ที่กาหนดให้ศาลรัฐธรรมนูญมีอานาจในการพิจารณาวินิจฉัยปัญหาเกี่ยวกับหนา้ ทแี่ ละอานาจ ของสภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา รัฐสภา คณะรัฐมนตรี หรือองค์กรอิสระ ซึ่งอาจทาให้ศาลรัฐธรรมนูญ มีอานาจ ในการแก้ไขหรือเปลีย่ นแปลงการใช้อานาจขององค์กรอ่นื ไดท้ ้ังหมด และเมื่อรฐั ธรรมนูญไดก้ าหนดให้คาวนิ ิจฉัย ของศาลรัฐธรรมนูญเปน็ เดด็ ขาด และมีผลผูกพันรฐั สภา คณะรัฐมนตรี ศาล องค์กรอิสระและหน่วยงานของรัฐ แล้ว ก็อาจทาให้ศาลรฐั ธรรมนญู มีอานาจในการวนิ จิ ฉยั ช้ีขาดในเรอื่ งตา่ งๆ ได้ เช่น การวนิ จิ ฉยั ช้ีขาดใหร้ ฐั มนตรี หรือสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรพ้นจากตาแหน่ง หรือการยุบพรรคการเมือง เป็นต้น ซ่ึงจะทาให้ศาลรัฐธรรมนูญ มอี านาจเหนือองคก์ รต่างๆ แต่ในหลักการท่ัวไปน้นั สภาผู้แทนราษฎร วุฒสิ ภา และคณะรัฐมนตรี ควรมีอานาจ
๘๘ ในการวินิจฉัยชี้ขาดในเร่ืองหน้าที่และอานาจขององค์กรตนเองได้ ดังนั้น คณะอนุกรรมาธิการจึงควรพิจารณา ทบทวนวา่ ควรกาหนดให้มีศาลรัฐธรรมนูญต่อไปหรอื ไม่ ความเหน็ ของรองศาสตราจารย์โภคนิ พลกุล ที่ปรกึ ษาคณะอนกุ รรมาธกิ าร การที่รัฐธรรมนูญมีบทบัญญัติให้คาวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญมีผลผูกพันทุกองค์กรแต่ท่ีผ่านมา จะคาวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญในหลายเรื่องกลับวินิจฉัยนอกเหนือจาก ประเด็นแห่งคดีจนส่งผลกระทบต่อ หน่วยงานของรัฐตา่ งๆ ท่ีต้องปฏิบัตติ ามคาวินจิ ฉัยของศาลรฐั ธรรมนญู กระบวนการพิจารณาวินิจฉัยคดีของศาลรัฐธรรมนญู โดยเฉพาะคดีทางการเมือง เช่น คดยี บุ พรรค การเมือง เป็นต้น ในหลายเรื่องผู้ถูกกล่าวหาไม่มีโอกาสที่จะแสดงพยานหลักฐานเพ่ือต่อสู้คดี ดังนั้น ควรมี มาตรการในการตรวจสอบคาวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ และคาวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่จะมีผลผูกพัน ทุกองค์กรน้นั จะมีขอบเขตเพียงใด บทสรปุ จากการอภิปรายของคณะอนุกรรมาธิการศึกษาวิเคราะห์บทบัญญัติรัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติ ประกอบรัฐธรรมนูญ และกฎหมายอื่น น้ัน รฐั ธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ หมวด ๑๑ ศาลรัฐธรรมนูญ ซ่ึงประกอบด้วยบทบัญญัติต้ังแต่มาตรา ๒๐๐ ถึงมาตรา ๒๑๔ นั้น ได้มีการอภิปรายถึง ประเด็นปญั หา และขอ้ เสนอแนะ ดังนี้ ๑. ประเด็นเกย่ี วกบั สถานะของศาลรฐั ธรรมนญู ๑.๑ ประเด็นปญั หา สืบเน่ืองจากการกาหนดเขตอานาจของศาลรัฐธรรมนูญในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ท่มี มี ากข้นึ จากรัฐธรรมนญู ฉบับก่อน ๆ จึงเกดิ คาถามวา่ ศาลรัฐธรรมนูญควรมสี ถานะอยา่ งไร ๑.๒ ข้อเสนอแนะ แนวทางที่หน่ึง๖๙ : ควรกาหนดให้ศาลรัฐธรรมนูญมีสถานะเป็นองค์กรอิสระและนาไป บญั ญัตไิ ว้ในหมวด ๑๒ องคก์ รอิสระ แนวทางท่ีสอง๗๐ : ควรกาหนดให้ศาลรัฐธรรมนูญมสี ถานะเป็นเพยี งคณะกรรมการชี้ขาด หรือคณะกรรมการให้ความเห็นเกย่ี วกับรฐั ธรรมนญู เทา่ นัน้ แนวทางท่ีสาม๗๑ : ควรจะต้องมีการทบทวนว่าจาเป็นจะต้องมีศาลรัฐธรรมนูญต่อไป หรือไม่ ๒. ประเด็นเกีย่ วกับการกาหนดมาตรฐานจริยธรรม มาตรา ๒๑๙ วรรคหนึง่ บญั ญัตวิ า่ “ให้ศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรอิสระร่วมกันกาหนดมาตรฐานทางจริยธรรมข้ึนใช้บังคับแก่ ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญและผู้ดารงตาแหน่งในองค์กรอิสระ รวมท้ังผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินและหัวหน้า ๖๙ ความเห็นของนายภราดร ปรศิ นานันทกลุ ๗๐ ความเหน็ ของศาสตราจารย์ (พเิ ศษ) ชัยเกษม นติ ิสริ ิ ๗๑ ความเหน็ ของนายยืนหยดั ใจสมทุ ร และรองศาสตราจารยช์ ูศกั ดิ์ ศิรินลิ
๘๙ หน่วยงานธุรการของศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรอิสระ และเมื่อประกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้ว ให้ใช้บังคับได้ ท้ังนี้ มาตรฐานทางจริยธรรมดังกล่าวต้องครอบคลุมถึงการรักษาเกียรติภูมิและผลประโยชน์ ของชาติ และต้องระบุให้ชัดแจ้งด้วยว่าการฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามมาตรฐานทางจริยธรรมใดมีลักษณะ ร้ายแรง” ๒.๑ ประเด็นปญั หา รัฐธรรมนูญกาหนดให้มาตรฐานทางจริยธรรมท่ีใช้กับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิก วุฒิสภา และคณะรัฐมนตรี จะต้องจัดทาโดยศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรอิสระ ซึ่งอาจเกิดปัญหาว่ามีการ กาหนดมาตรฐานทางจรยิ ธรรมที่ไมส่ อดคลอ้ งกับการปฏบิ ัติหนา้ ที่ได้ ๒.๒ ขอ้ เสนอแนะ ควรกาหนดให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา และคณะรัฐมนตรี ร่วมกาหนด มาตรฐานทางจริยธรรมดว้ ย๗๒ ๓. ประเด็นเก่ียวกับจานวนและองค์ประกอบของศาลรัฐธรรมนูญกับหน้าที่และอานาจ ของศาลรฐั ธรรมนญู ๓.๑ ประเด็นปญั หา รัฐธรรมนูญกาหนดให้ศาลรัฐธรรมนูญมีอานาจมากข้ึน ในขณะที่ที่มาของตุลาการ ขาดความหลากหลาย ๓.๒ ขอ้ เสนอแนะ ควรกาหนดให้ศาลรัฐธรรมนูญมีองค์ประกอบท่ีมีความหลากหลาย และไม่ควรมีวาระ การดารงตาแหน่งยาวจนเกินไป อีกทัง้ ควรจะกาหนดให้มีจานวนมากขึ้น เพื่อให้เกดิ การถ่วงดลุ และคานอานาจ กันภายในศาลรัฐธรรมนูญ ๔. ประเด็นเก่ียวกับหน้าท่ีและอานาจในการวินิจฉัยปัญหาของหน้าท่ีและอานาจขององค์กร ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๑๐ (๒) บัญญตั ิว่า “ศาลรัฐธรรมนญู มหี น้าทแี่ ละอานาจ ดังต่อไปน้ี (๒) พิจารณาวินิจฉัยปัญหาเกี่ยวกับหน้าท่ีและอานาจของสภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา รัฐสภา คณะรฐั มนตรี หรือองค์กรอิสระ” ๔.๑ ประเดน็ ปัญหา ๔.๑.๑ การกาหนดให้ศาลรัฐธรรมนูญมีอานาจวินิจฉัยปัญหาเกี่ยวกับหน้าที่และอานาจ ของสภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา รัฐสภา คณะรัฐมนตรี หรือองค์กรอิสระ นั้น เห็นว่าเป็นอานาจที่มากเกินไป เพราะจะส่งผลให้ศาลรัฐธรรมนูญมีอานาจเหนือองค์กรอ่ืนท้ังหลาย แม้แต่ในเรื่องท่ีศาลรัฐธรรมนูญไม่มีความ เชี่ยวชาญ ๗๒ ความเหน็ ของนายนกิ ร จานง
๙๐ ๔.๑.๒ การกาหนดให้คาวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญผูกพันทุกองค์กรตามรัฐธรรมนูญ แบบลอย ๆ สร้างปัญหาอย่างมาก บ่อยครง้ั วินิจฉัยเกินกวา่ ประเด็นแห่งคดี และบางคร้ังเป็นการแก้บทบัญญัติ ของรฐั ธรรมนูญ ๔.๒ ขอ้ เสนอแนะ ๔.๒.๑ ควรจะตดั ความในมาตรา ๒๑๐ (๒) ออก๗๓ ๔.๒.๒ ต้องมีบทบัญญัติท่ีวางกรอบผลของคาวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญให้ชัดเจน รวมถงึ คาวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ขัดแยง้ กับศาลอน่ื ๆ ไม่วา่ ข้อเท็จจรงิ หรือขอ้ กฎหมาย๗๔ ๗๓ ความเหน็ ของนายพงศ์เทพ เทพกาญจนา ๗๔ ความเหน็ ของรองศาสตราจารยโ์ ภคิน พลกุล
๙๑ สว่ นที่ ๑๑ ผลการพิจารณาศึกษา หมวด ๑๒ องคก์ รอสิ ระ ประชุมคณะอนุกรรมาธิการฯ ได้อภิปรายแสดงความเห็นเก่ียวกับประเด็นการแก้ไขเพิ่มเติม รัฐธรรมนูญ หมวด ๑๒ องค์กรอิสระ โดยมีสาระสาคัญ ดงั น้ี ๑. ประเดน็ เกีย่ วกับคุณสมบัติและกรรมการสรรหากรรมการในองค์กรอสิ ระ ความเหน็ ของรองศาสตราจารยส์ มชัย ศรสี ุทธยิ ากร รองประธานคณะอนกุ รรมาธิการ การพิจารณาศึกษาหมวด ๑๒ องค์กรอิสระ ควรพิจารณาว่าองค์กรอิสระมีหน้าที่และอานาจ อย่างไร และมีความจาเป็นที่จะต้องกาหนดให้มีองค์กรอิสระหรือไม่ ซึ่งในประเด็นน้ีเห็นว่าหากฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายบริหาร และฝ่ายตุลาการ สามารถทาหน้าท่ีในการตรวจสอบระหว่างกันได้อย่างสมบูรณ์แล้ว ก็อาจไม่มี ความจาเป็นที่จะต้องมีองค์กรอิสระอีกต่อไป เช่น การทาหน้าที่ของคณะกรรมการการเลือกต้ัง หากมีความ เช่ือมั่นว่าหน่วยงานราชการอ่ืนสามารถจัดการเลือกต้ังได้อย่างมีประสิทธิภาพแล้ว ก็อาจไม่จาเป็นต้อง กาหนดให้มีคณะกรรมการการเลือกตั้ง หรือหากมีความเชื่อมั่นว่าฝ่ายบริหารหรือฝ่ายนิติบัญญัติมีกลไก ในการตรวจสอบการทุจริต การแก้ไขปัญหาเร่ืองร้องเรียนของประชาชน และการใช้จ่ายเงินแผ่นดินได้ อย่างมีประสิทธิภาพ ก็อาจไม่จาเป็นต้องกาหนดให้มีคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ ผตู้ รวจการแผ่นดิน และสานักงานการตรวจเงินแผ่นดินก็ได้ อย่างไรก็ตาม หากที่ประชุมเห็นว่ายังคงมีความจาเป็นต้องกาหนดให้มีองค์กรอิสระแล้ว ประเด็นที่จะต้องพิจารณาว่า ควรกาหนดในเรื่องท่ีมาและคณะกรรมการสรรหากรรมการในองค์กรอิสระ อย่างไร เพ่ือป้องกันไม่ให้องค์กรอิสระน้ันตกอยู่ภายใต้อานาจของฝ่ายฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายบริหาร และฝ่ายตุลาการ เน่ืองจากที่ผ่านมา องค์กรอิสระบางส่วนอาจมีที่มาท่ีเก่ียวข้องกับฝ่ายตุลาการ ทั้งในส่วนของคณะกรรมการสรรหา หรือการเป็นกรรมการในองค์กรอิสระและอาจไม่มีผู้แทนจาก ฝา่ ยนิติบญั ญตั แิ ละฝ่ายบรหิ ารเขา้ มารว่ มเปน็ คณะกรรมการสรรหาหรอื กรรมการในองค์กรอสิ ระมากนัก สว่ นประเด็นเก่ียวกบั องค์ประกอบของคณะกรรมการสรรหา ที่ผ่านมา อาจมีกรณีที่กรรมการ สรรหาและผู้ได้รับเลือกเป็นกรรมการในองค์กรอิสระมีผลประโยชน์ต่างตอบแทนระหว่างกัน และการกาหนด คุณสมบัติของกรรมการสรรหาเทียบเท่าคุณสมบัติของกรรมการในองค์กรอิสระ อาจทาให้ได้ผู้ที่ไม่มีความรู้ ความสามารถเก่ียวกับการทาหน้าท่ีขององค์กรอิสระเข้ามาเป็นกรรมการสรรหาได้ จึงเห็นว่าองค์ประกอบของ คณะกรรมการสรรหาควรมีรูปแบบเช่นเดียวกับคณะกรรมการสรรหาตามรัฐธรรมนูญแห่งราช อาณาจักรไทย พทุ ธศักราช ๒๕๔๐ นอกจากน้ี การกาหนดคณุ สมบัติของกรรมการในองคก์ รอิสระอาจมีลกั ษณะที่ต้องการสง่ เสริม ให้ข้าราชการที่เกษียณอายุหรือข้าราชการท่ีดารงตาแหน่งในระดับสูงและอาจมีความใกล้ชิดกับฝ่ายบริหาร เข้ามาเป็นกรรมการในองค์กรอิสระได้ ซ่ึงจะทาให้การทาหน้าที่ขององค์กรอิสระขาดความเป็นอิสร ะ และการกาหนดคุณสมบัติของกรรมการในองค์กรอิสระท่ีสูงเกินไปเช่นน้ี อาจไม่สามารถสรรหาผู้ที่มีคุณสมบัติ หรือผูท้ ่มี ีความรูค้ วามสามารถอย่างแท้จรงิ เขา้ มาเปน็ กรรมการในองค์กรอิสระได้
๙๒ ความเห็นของนายนิกร จานง เลขานกุ ารคณะอนกุ รรมาธิการ คณะกรรมการสรรหากรรมการในองค์กรอิสระถือเป็นหัวใจสาคัญของกระบวนการสรรหา ดังน้ัน กรรมการสรรหากรรมการในองค์กรอิสระจึงไม่ควรมีท่ีมาจากศาลมากเกินสมควร และกรรมการ ในองค์กรอิสระไม่ควรมีวาระการดารงตาแหน่งนานเกินไป เพราะเป็นการสะสมอานาจ และสร้างเครือข่าย นอกจากน้ีควรกาหนดให้มีการพ้นจากตาแหน่งเหลื่อมกัน โดยให้หน่ึงในสามของจานวนกรรมการ ในแตล่ ะองค์กรอสิ ระผลดั กันพน้ จากตาแหน่งเพ่ือไม่ให้ขาดช่วง ความเหน็ ของรองศาสตราจารยช์ ศู ักด์ิ ศริ นิ ิล ทปี่ รึกษาคณะอนกุ รรมาธกิ าร ที่ผ่านมาคณะกรรมการสรรหาองค์กรอิสระก่อให้เกิดปัญหาในทางปฏิบัติค่อนข้างมาก และเห็นว่าไม่ควรกาหนดให้ประธานศาลฎีกา และประธานศาลปกครองสูงสุดเข้ามาร่วมเป็นคณะกรรมการ สรรหาองค์กรอิสระ เน่ืองจากศาลยุติธรรมและศาลปกครองควรมีความเป็นอิสระและไม่ควรเกี่ยวข้องกับ การสรรหาผู้ดารงตาแหน่งใด ๆ นอกจากน้ี ไม่ควรกาหนดให้ผู้พิพากษาหรือตุลาการเข้ามาเป็นกรรมการ ในองคก์ รอสิ ระตา่ ง ๆ ด้วย ๒. ประเดน็ เกี่ยวกับคณะกรรมการการเลือกตัง้ ความเห็นของนายนกิ ร จานง เลขานกุ ารคณะอนกุ รรมาธกิ าร ในส่วนประเด็นเกี่ยวกับคณะกรรมการการเลือกต้ังนั้น เห็นว่าคณะกรรมการการเลือกต้ัง ควรให้ความสาคญั กับงานในด้านให้ความรู้ความเข้าใจกบั ประชาชนเพื่อพัฒนาประชาธปิ ไตยให้มากขึ้นมากกว่า งานด้านการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ ริตการเลือกต้งั ความเหน็ ของรองศาสตราจารยช์ ศู กั ดิ์ ศริ นิ ลิ ทปี่ รกึ ษาคณะอนุกรรมาธิการ ในประเด็นเก่ียวกับหน้าท่ีและอานาจของคณะกรรมการการเลือกตั้งนั้น เห็นว่าไม่ควร กาหนดให้คณะกรรมการการเลือกตั้งมีอานาจในการเพิกถอนสิทธิสมัครรับเลือกตั้งเปน็ การช่ัวคราวและไม่ควร กาหนดให้คาสั่งเพิกถอนสิทธิสมัครรับเลือกต้ังของคณะกรรมการการเลือกต้ังเป็นที่สุด เพราะอานาจดังกล่าว เป็นการใช้อานาจในทางตุลาการ เห็นว่าควรกาหนดให้เป็นอานาจของศาลฎีกาแผนกคดีเลือกตั้ง จะมีความเหมาะสมกว่า เน่ืองจากที่ผ่านมาการสืบสวนสอบสวนของคณะกรรมการการเลือกตั้งเกี่ยวกับ การทุจริตเลือกตั้งค่อนข้างมีปัญหา ส่วนใหญ่จะไม่มีการดาเนินการจนนาไปสู่การลงโทษผู้กระทาความผิดได้ เพราะมกี ารยกคาร้องในหลายกรณี ความเหน็ ของนายประยทุ ธ์ ศริ ิพานิชย์ ทป่ี รกึ ษาคณะอนกุ รรมาธิการ อานาจในการส่ังระงับการใช้สิทธิสมัครรับเลือกต้ังของผู้สมัครรับเลือกตั้งเป็นการช่ัวคราว ของคณะกรรมการการเลือกต้ังตามรัฐธรรมนญู มาตรา ๒๒๔ (๔) เป็นเร่ืองที่ไม่ได้มีการกาหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ ฉบับใดมากอ่ นและเป็นบทบญั ญตั ทิ ี่สุ่มเสี่ยงอาจทาใหเ้ กิดการกลน่ั แกลง้ กันได้ นอกจากน้ี การแบ่งเขตเลือกตั้งของคณะกรรมการการเลือกต้ังที่ผ่านมาทาให้เกิดข้อครหา ว่าเอ้ือประโยชน์ให้พรรคการเมืองใดพรรคการเมืองหน่ึง และการคานวณจานวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ท่ีแต่ละพรรคการเมืองจะพึงมี รวมท้ังจานวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบบัญชีรายชื่อที่พรรคการเมือง แต่ละพรรคจะได้รับจะตอ้ งมีกระบวนการที่ใหเ้ กดิ ความชัดเจนมากยิ่งขึ้น
๙๓ ความเห็นของนายเทพไท เสนพงศ์ ทปี่ รึกษาคณะอนกุ รรมาธิการ ทผ่ี ่านมาคณะกรรมการการเลือกตั้งปฏิบัตหิ น้าที่ไม่ค้มุ ค่ากับเงนิ เดือนที่ได้รับ และเป็นองค์กร ที่เรียกรับผลประโยชน์จากกนักการเมืองได้ง่าย เพราะหน้าท่ีและอานาจของคณะกรรมการการเลือกต้ัง ให้คุณให้โทษแก่นักการเมืองได้ นอกจากน้ี การเลือกตั้งที่ผ่านมาจะเห็นได้ว่าคณะกรรมการการเลือกต้ัง ไม่อาจดาเนินคดีกับนักการเมืองได้เท่าท่ีควร นอกจากน้ี ในการเลือกตั้งสามร้อยห้าสิบเขตท่ัวประเทศ ท่ีผ่านมา คณะกรรมการการเลือกตั้งดาเนินการได้เพียงสองกรณีเท่าน้ัน ด้วยเหตุดังกล่าวจึงควรกาหนดให้ กระทรวงมหาดไทยทาหน้าที่ในการเป็นผู้จัดการเลือกต้ังแทน เพราะข้าราชการกระทรวงมหาดไทยจะไม่กล้า เรยี กรบั ผลประโยชน์ หรือใหค้ ณุ ให้โทษนกั การเมอื ง เนื่องจากเกรงวา่ จะถูกดาเนนิ คดวี ินัยในภายหลังได้ ความเหน็ ของนายพงศเ์ ทพ เทพกาญจนา ทปี่ รึกษาคณะอนุกรรมาธิการ ควรมีการศึกษาวิจัยว่าในช่วงระยะเวลาที่ผ่านมาคณะกรรมการการเลือก ตั้งปฏิบัติหน้าท่ี เป็นอย่างไร หากคณะกรรมการการเลือกต้ังไม่สามารถจัดการการเลือกตั้งให้ดีได้ ก็อาจไม่มีความจาเป็น ตอ้ งมคี ณะกรรมการการเลือกต้ัง ๓. ประเด็นเกยี่ วกบั ผตู้ รวจการแผ่นดนิ ความเหน็ ของนายนิกร จานง เลขานกุ ารคณะอนกุ รรมาธกิ าร ในส่วนโครงสร้างของผู้ตรวจการแผ่นดินตามรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันนั้น ควรกลับไปใช้ รูปแบบผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาโดยให้อยู่ภายใต้รัฐสภาเช่นเดิมดังท่ีเคยบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ เพ่ือเป็นกลไกสนับสนุนที่สาคัญในการขับเคล่ือนการปฏิบัติหน้าที่ ของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในการแก้ไขปัญหาของประชาชน ส่วนคณะกรรมการป้องกันและปราบปราม การทุจริตแห่งชาติควรให้ความสาคัญกับงานทางด้านการป้องกันให้มากยิ่งข้ึน เพ่ือเป็นการสกัดการกระทา ทุจรติ ตง้ั แตข่ น้ั ตน้ ความเหน็ ของนายยืนหยดั ใจสมทุ ร ที่ปรึกษาคณะอนุกรรมาธิการ ท่ีผ่านมาผู้ตรวจการแผ่นดินไม่มีบทบาทเท่าท่ีควร ในทางปฏิบัติผู้ตรวจการแผ่นดินทาหน้าท่ี คล้ายกับบุรุษไปรษณีย์ที่ส่งเรื่องต่าง ๆ ไปให้หน่วยงานอื่นดาเนินการ ด้วยเหตุน้ี จึงควรกาหนดให้ผู้ตรวจการ แผ่นดินเป็นผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา เพ่ือเป็นกลไกสนับสนุนที่สาคัญในการขับเคล่ือนการปฏิบัติหน้าที่ ของสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาโดยเฉพาะการดาเนินการต่อการร้องเรียนของประชาชนในพื้นท่ีต่าง ๆ ซ่ึงจะทาใหม้ ปี ระสิทธภิ าพมากยง่ิ ขึน้ ๔. ประเดน็ เกยี่ วกับคณะกรรมการปอ้ งกันและปราบปรามการทจุ ริตแหง่ ชาติ ความเหน็ ของนายประยุทธ์ ศิรพิ านิชย์ ทีป่ รกึ ษาคณะอนกุ รรมาธกิ าร ในส่วนของการดาเนินคดีกับกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติควรแก้ไข เพิ่มเติมใหป้ ระชาชนสามารถเข้าชื่อเพื่อฟ้องร้องหรือดาเนนิ คดีได้สะดวก ความเหน็ ของรองศาสตราจารย์ชศู กั ดิ์ ศิรินลิ ที่ปรกึ ษาคณะอนุกรรมาธิการ ประเด็นเก่ียวกับคณะกรรมการป้องกนั และปราบปรามการทจุ ริตแห่งชาตินน้ั เห็นว่ามีอานาจ มากเกินสมควร โดยเฉพาะกรณีท่ีอัยการสูงสุดมีคาสั่งไม่ฟ้องคดีแล้ว คณะกรรมการป้องกันและปราบปราม การทุจริตแห่งชาติยังมีอานาจฟ้องคดีเองได้ ท่ีสาคัญ การยื่นบัญชีทรัพย์สินและหน้ีสินที่กาหนดไว้น้ัน
Search
Read the Text Version
- 1
- 2
- 3
- 4
- 5
- 6
- 7
- 8
- 9
- 10
- 11
- 12
- 13
- 14
- 15
- 16
- 17
- 18
- 19
- 20
- 21
- 22
- 23
- 24
- 25
- 26
- 27
- 28
- 29
- 30
- 31
- 32
- 33
- 34
- 35
- 36
- 37
- 38
- 39
- 40
- 41
- 42
- 43
- 44
- 45
- 46
- 47
- 48
- 49
- 50
- 51
- 52
- 53
- 54
- 55
- 56
- 57
- 58
- 59
- 60
- 61
- 62
- 63
- 64
- 65
- 66
- 67
- 68
- 69
- 70
- 71
- 72
- 73
- 74
- 75
- 76
- 77
- 78
- 79
- 80
- 81
- 82
- 83
- 84
- 85
- 86
- 87
- 88
- 89
- 90
- 91
- 92
- 93
- 94
- 95
- 96
- 97
- 98
- 99
- 100
- 101
- 102
- 103
- 104
- 105
- 106
- 107
- 108
- 109
- 110
- 111
- 112
- 113
- 114
- 115
- 116
- 117
- 118
- 119
- 120
- 121
- 122
- 123
- 124
- 125
- 126
- 127
- 128
- 129
- 130
- 131
- 132
- 133
- 134
- 135
- 136
- 137
- 138
- 139
- 140
- 141
- 142
- 143
- 144
- 145
- 146
- 147
- 148
- 149
- 150
- 151
- 152
- 153
- 154
- 155
- 156
- 157
- 158
- 159
- 160
- 161
- 162
- 163
- 164
- 165
- 166
- 167
- 168
- 169
- 170
- 171
- 172
- 173
- 174
- 175
- 176
- 177
- 178
- 179
- 180
- 181
- 182
- 183
- 184
- 185
- 186
- 187
- 188
- 189
- 190
- 191
- 192
- 193
- 194
- 195
- 196
- 197
- 198
- 199
- 200
- 201
- 202
- 203
- 204
- 205
- 206
- 207
- 208
- 209
- 210
- 211
- 212
- 213
- 214
- 215
- 216
- 217
- 218
- 219
- 220
- 221
- 222
- 223
- 224
- 225
- 226
- 227
- 228
- 229
- 230
- 231
- 232
- 233
- 234
- 235
- 236
- 237
- 238
- 239
- 240
- 241
- 242
- 243
- 244
- 245
- 246
- 247
- 248
- 249
- 250
- 251
- 252
- 253
- 254
- 255
- 256
- 257
- 258
- 259
- 260
- 261
- 262
- 263
- 264
- 265
- 266
- 267
- 268
- 269
- 270
- 271
- 272
- 273
- 274
- 275
- 276
- 277
- 278
- 279
- 280
- 281
- 282
- 283
- 284
- 285
- 286
- 287
- 288
- 289
- 290
- 291
- 292
- 293
- 294
- 295
- 296
- 297
- 298
- 299
- 300
- 301
- 302
- 303
- 304
- 305
- 306
- 307
- 308
- 309
- 310
- 311
- 312
- 313
- 314
- 315
- 316
- 317
- 318
- 319
- 320
- 321
- 322
- 323
- 324
- 325
- 326
- 327
- 328
- 329
- 330
- 331
- 332
- 333
- 334
- 335
- 336
- 337
- 338
- 339
- 340
- 341
- 342
- 343
- 344
- 345
- 346
- 347
- 348
- 349
- 350
- 351
- 352
- 353
- 354
- 355
- 356
- 357
- 358
- 359
- 360
- 361
- 362
- 363
- 364
- 365
- 366
- 367
- 368
- 369
- 370
- 371
- 372
- 373
- 374
- 375
- 376
- 377
- 378
- 379
- 380
- 381
- 382
- 383
- 384
- 385
- 386
- 387
- 388
- 389
- 390
- 391
- 392
- 393
- 394
- 395
- 396
- 397
- 398
- 399
- 400
- 401
- 402
- 403
- 404
- 405
- 406
- 407
- 408
- 409
- 410
- 411
- 412
- 413
- 414
- 415
- 416
- 417
- 418
- 419
- 420
- 421
- 422
- 423
- 424
- 425
- 426
- 427
- 428
- 429
- 430
- 431
- 432
- 433
- 434
- 435
- 436
- 437
- 438
- 439
- 440
- 441
- 442
- 443
- 444
- 445
- 446
- 447
- 448
- 449
- 450
- 451
- 452
- 453
- 454
- 455
- 456
- 457
- 458
- 459
- 460
- 461
- 462
- 463
- 464
- 465
- 466
- 467
- 468
- 469
- 470
- 471
- 472
- 473
- 474
- 475
- 476
- 477
- 478
- 479
- 480
- 481
- 482
- 483
- 484
- 485
- 486
- 487
- 488
- 489
- 490
- 491
- 492
- 493
- 494
- 495
- 496
- 497
- 498
- 499
- 500
- 501
- 502
- 503
- 504
- 505
- 506
- 507
- 508
- 509
- 510
- 511
- 512
- 513
- 514
- 515
- 516
- 517
- 518
- 519
- 520
- 521
- 522
- 523
- 524
- 525
- 526
- 527
- 528
- 529
- 530
- 531
- 532
- 533
- 534
- 535
- 536
- 537
- 538
- 539
- 540
- 541
- 542
- 543
- 544
- 545
- 546
- 547
- 548
- 549
- 550
- 551
- 552
- 553
- 554
- 555
- 556
- 557
- 558
- 559
- 560
- 561
- 562
- 563
- 564
- 565
- 566
- 567
- 568
- 569
- 570
- 571
- 572
- 573
- 574
- 575
- 576
- 577
- 578
- 579
- 580
- 581
- 582
- 583
- 584
- 585
- 586
- 587
- 588
- 589
- 590
- 591
- 592
- 593
- 594
- 595
- 596
- 597
- 598
- 599
- 600
- 601
- 602
- 603
- 604
- 605
- 606
- 607
- 608
- 609
- 610
- 611
- 612
- 613
- 614
- 615
- 616
- 617
- 618
- 619
- 620
- 621
- 622
- 623
- 624
- 625
- 626
- 627
- 628
- 629
- 630
- 631
- 632
- 633
- 634
- 635
- 636
- 637
- 638
- 639
- 640
- 641
- 642
- 643
- 644
- 645
- 646
- 647
- 648
- 649
- 650
- 651
- 652
- 653
- 654
- 655
- 656
- 657
- 658
- 659
- 660
- 661
- 662
- 663
- 664
- 665
- 666
- 667
- 668
- 669
- 670
- 671
- 672
- 673
- 674
- 675
- 676
- 677
- 678
- 679
- 680
- 681
- 682
- 683
- 684
- 685
- 1 - 50
- 51 - 100
- 101 - 150
- 151 - 200
- 201 - 250
- 251 - 300
- 301 - 350
- 351 - 400
- 401 - 450
- 451 - 500
- 501 - 550
- 551 - 600
- 601 - 650
- 651 - 685
Pages:
